地方投融資平臺(tái)市場(chǎng)化機(jī)制引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和政府對(duì)策分析

卞佳琪

摘 要：在開放市場(chǎng)的新形勢(shì)下，地方投融資平臺(tái)的建設(shè)也走到了一個(gè)新的階段。隨著PPP、ABO等模式的出現(xiàn)，地方投融資也逐漸利用市場(chǎng)機(jī)制來進(jìn)行資源配置，力圖實(shí)現(xiàn)效率最大化。但是，也隨之而來一些不可避免的問題，即由于投資平臺(tái)本身的建設(shè)和運(yùn)營問題，政府對(duì)投資平臺(tái)的監(jiān)管的水平與目的問題，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的債務(wù)償還困難，制約投資平臺(tái)市場(chǎng)化的發(fā)展。國際上來看，政府債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)也屢見不鮮，最著名的是2009年以希臘、意大利、冰島等國家為代表的歐洲債務(wù)危機(jī)，使得整個(gè)歐元區(qū)面臨嚴(yán)重考驗(yàn)。當(dāng)前，我國新時(shí)代主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，民族團(tuán)結(jié)、共同富裕、決勝小康的關(guān)鍵之年，少數(shù)民族等落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施提供和發(fā)展也成為不可忽視的問題，所以本文會(huì)重點(diǎn)就地方投融資平臺(tái)出現(xiàn)的問題，發(fā)掘其內(nèi)在的缺陷原因，著重分析尤其是最需要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)地方投融資的相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)對(duì)的策略，并借鑒歐洲債務(wù)危機(jī)的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)，從投資平臺(tái)公司本身和政府兩方面探討新形勢(shì)下解決投融資市場(chǎng)化機(jī)制創(chuàng)新問題與手段。

關(guān)鍵詞：地方政府;投融資平臺(tái);債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);歐債危機(jī);不發(fā)達(dá)地區(qū)

中圖分類號(hào)：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.35.055

2014年，中國投融資平臺(tái)開始走上市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型之路，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帕累托最優(yōu)資源配置效率的必然要求，有利于政府部門與民間企業(yè)之間取長補(bǔ)短，本應(yīng)該會(huì)有助于消除政府在這樣的投資周期長而收益低的公共支出上的費(fèi)用超支問題，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，但實(shí)際運(yùn)行過程中，某些地區(qū)卻出現(xiàn)嚴(yán)重的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至是危機(jī)。Wind數(shù)據(jù)顯示，2018年到期或進(jìn)入回售期的城投債近1.6萬億元，創(chuàng)下歷史新高。其中，到期規(guī)模約為1.35萬億元，進(jìn)入回售期的近2500億元。四川耒陽、陜西西安也相繼出現(xiàn)政府債務(wù)違約問題。那么究竟原因何在呢，是否市場(chǎng)化機(jī)制改革不適合中國國情呢？下面將從政府投融資平臺(tái)公司和政府兩方面做具體分析。

1 政府投融資平臺(tái)公司

1.1 治理結(jié)構(gòu)混亂

最近投融資平臺(tái)公司不斷涌起，數(shù)目眾多，但是質(zhì)量規(guī)模參差不齊，各個(gè)公司在內(nèi)部體制上稍顯混亂。有的公司雖然設(shè)立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人通常都是由當(dāng)?shù)卣姓蚊?，?dǎo)致各機(jī)構(gòu)之間無法形成相互監(jiān)督、相互制約的良性機(jī)制;另外還有一些公司甚至根本不設(shè)置理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，導(dǎo)致部分職能無法履行。而且某些公司實(shí)際管理者存在政府背景大于金融管理背景現(xiàn)象，使得管理層較為混亂無章，違背了市場(chǎng)化的初心和原則，也大大降低了資源配置的效率。

1.2 風(fēng)險(xiǎn)管控缺失

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本就是事關(guān)人民生活水平的重要領(lǐng)域，現(xiàn)今為了適應(yīng)社會(huì)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)不斷增長的需求，地方政府的投融資平臺(tái)的重要性更是在不斷上升，投資規(guī)模和數(shù)量也在逐年攀升。但其規(guī)模的擴(kuò)大卻與平臺(tái)公司管理能力不相匹配，因此產(chǎn)生了較大的風(fēng)險(xiǎn)。一是由于公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)混亂、管理層能力不足;二是因?yàn)槠脚_(tái)公司對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制領(lǐng)域的重要性認(rèn)識(shí)不夠，存在一定的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，所以醞釀了一定的財(cái)務(wù)危機(jī)。

1.3 信息披露不完全

投融資信息披露是決策透明化的前提之一，也是防止資金濫用、錯(cuò)用的重要抓手。當(dāng)然這除了與公司本身的制度息息相關(guān)外，也與政府監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)和程度掛鉤。

2 政府

2.1 政府投建“形象工程”

政府與平臺(tái)公司之間的權(quán)責(zé)劃分很不明確，人事權(quán)和股權(quán)都屬于政府，并且地方國家資產(chǎn)管理的委員會(huì)根據(jù)投融資平臺(tái)的不同規(guī)模對(duì)其設(shè)置行政級(jí)別，企業(yè)中的管理人員一般都是由省級(jí)的組織部進(jìn)行直接、公開的任命。政府過多介入平臺(tái)公司管理，間接內(nèi)定管理人員，使得資金利用的不合理、不透明，也擾亂了正常的市場(chǎng)秩序，不利于相關(guān)平臺(tái)的良性競(jìng)爭(zhēng)，也有損政府廉潔、公正的親民形象，更是違背了2014年之后相繼出臺(tái)的一系列推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資市場(chǎng)化的方針政策的大方向。

這個(gè)不合理的約束體制是形象工程的源頭。民生工程本應(yīng)是政府為民辦實(shí)事、辦好事的“民心工程”和“德政工程”，關(guān)系到群眾的根本利益，尤其大型的民生工程能體現(xiàn)一屆黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的決策水平和帶領(lǐng)干部職工干事創(chuàng)業(yè)的決心，也是體現(xiàn)為人民服務(wù)工作的重要內(nèi)容。但是有關(guān)部門通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有些領(lǐng)導(dǎo)干部為了標(biāo)榜自己的政績(jī)，為了個(gè)人的利益，對(duì)民生工程的建設(shè)不進(jìn)行充分論證，不考慮老百姓、群眾的需要和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，造成項(xiàng)目投資決策失誤，弄成勞民傷財(cái)、浮華無效“形象工程”，不僅使項(xiàng)目進(jìn)展緩慢甚至停滯，老百姓無法享受政府項(xiàng)目帶來的便利和實(shí)惠，還會(huì)給政府背上沉重的“包袱”，這是對(duì)政府和人民的不負(fù)責(zé)。而且政府直接任命會(huì)導(dǎo)致尋租行為的產(chǎn)生，利用政治權(quán)力謀取私利，化公為私。

2.2 監(jiān)管少且程度松懈

第一，因?yàn)橥顿Y平臺(tái)公司數(shù)量增長的勢(shì)頭強(qiáng)勁，而政府的監(jiān)管卻沒有及時(shí)跟上調(diào)整，適應(yīng)平臺(tái)公司規(guī)模的擴(kuò)大。各種平臺(tái)資質(zhì)不一，規(guī)模差別很大，因?yàn)闆]有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，明確說明投資平臺(tái)公司的應(yīng)有的體制，這是當(dāng)前監(jiān)管中的一個(gè)漏洞——監(jiān)管缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。第二，對(duì)信息透明度監(jiān)管不力。資金的來源、用途不進(jìn)行披露，加上政府對(duì)公司的部分控制，就有可能造成資金去向不明，財(cái)政資源浪費(fèi)，費(fèi)用超支，債務(wù)問題接踵而至。第三，對(duì)融資渠道上缺乏適當(dāng)?shù)母深A(yù)。這就涉及到大部分債務(wù)危機(jī)的導(dǎo)火索——長債短借。因?yàn)楣不A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要是長期工程且收益空間小，一般只有商業(yè)銀行來提供融資，期限較短。所以一旦經(jīng)濟(jì)基本面惡化，資金鏈斷裂，短期借款又亟待償還，出現(xiàn)時(shí)間錯(cuò)配，政府便被迫宣布債務(wù)違約。

2.3 各地政府間改革不同步，差異明顯

債務(wù)問題的出現(xiàn)使得不少地方政府也逐漸開始涉足投融資體制改革，但是在上傳下達(dá)的過程中，沒有徹底貫徹落實(shí)，執(zhí)行起來互相推諉，責(zé)任模糊不清，進(jìn)度不一、力度不一、效率不一，沒有擰成一股繩，導(dǎo)致上一級(jí)政府很難把握總體情況，來制定統(tǒng)一的方針政策，所以政策方案也就被擱置。