民國(guó)初年察哈爾墾政機(jī)構(gòu)變遷研究

吳勇杭

從清末到民國(guó)，察哈爾土地開(kāi)墾一直是當(dāng)?shù)卣ぷ鞯闹攸c(diǎn)，相關(guān)墾政機(jī)構(gòu)在其中扮演著至關(guān)重要的角色。民國(guó)初年，受?chē)?guó)內(nèi)局勢(shì)變化和當(dāng)?shù)貕▌?wù)發(fā)展影響，察哈爾墾政機(jī)構(gòu)幾經(jīng)調(diào)整改組，從精簡(jiǎn)到完備，最后裁撤，在特殊的歷史時(shí)期完成了重要的歷史使命。文章根據(jù)相關(guān)資料介紹機(jī)構(gòu)變遷背景、梳理變遷過(guò)程，分析每一時(shí)期機(jī)構(gòu)設(shè)置的特點(diǎn)及其作用，兼談這一時(shí)期察哈爾墾務(wù)發(fā)展情況。

察哈爾，“是15世紀(jì)～17世紀(jì)蒙古可汗直屬萬(wàn)戶的名稱”，其所在區(qū)域?yàn)閭鹘y(tǒng)牧業(yè)區(qū)。清朝建立后，在察哈爾相繼設(shè)立了商都牧群、牛羊群、左翼牧群、右翼牧群四大牧群，又按滿洲八旗建制將察哈爾部眾編為八旗，分左右兩翼。這八旗四牧群即清朝察哈爾部的基本活動(dòng)范圍。民國(guó)三年（1914年），北洋政府設(shè)立察哈爾特別行政區(qū)，所轄范圍在原有基礎(chǔ)上，新增原屬直隸的張北、獨(dú)石口（1915年改稱沽源）、多倫三縣，原屬綏遠(yuǎn)的豐鎮(zhèn)、涼城、興和、陶林四縣，并錫林郭勒盟。7月，又置興和道（治張北縣）。民國(guó)初年這一區(qū)域內(nèi)的墾政機(jī)構(gòu)便是文章所要研究的對(duì)象。

察哈爾開(kāi)墾由來(lái)已久，最早可上溯至康熙年間，但一直以私墾為主。直到1902年，清廷派貽谷到內(nèi)蒙古西部地區(qū)“督辦蒙旗墾務(wù)”，方才拉開(kāi)官方大規(guī)模放墾蒙地的序幕。貽谷就任以后，即在歸化成立了督辦蒙旗墾務(wù)總局，總攬蒙地墾務(wù)。在察哈爾，貽谷將原有之豐寧押荒局改為督辦豐寧墾務(wù)局，后分為豐鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)兩個(gè)墾務(wù)局，辦理察哈爾右翼墾務(wù);又在張家口設(shè)立左翼墾務(wù)局，下轄張家口、獨(dú)石口、多倫諾爾三廳分局，負(fù)責(zé)察哈爾左翼墾務(wù)。在各旗之下，另設(shè)有墾務(wù)局會(huì)辦。1908年，隨著貽谷被參、相關(guān)墾務(wù)機(jī)構(gòu)的裁撤，大規(guī)模蒙地放墾運(yùn)動(dòng)暫告一段落，察哈爾的墾務(wù)相繼由墾務(wù)調(diào)查局和綏遠(yuǎn)墾務(wù)公所（即督辦蒙旗墾務(wù)公所）辦理，直至清朝覆亡。

一、前墾務(wù)總局時(shí)期

民國(guó)建立以后，北洋政府沿襲了清朝許多方針政策和機(jī)構(gòu)，包括蒙墾政策及墾務(wù)機(jī)構(gòu)。只是礙于當(dāng)時(shí)外蒙“獨(dú)立”、東蒙不穩(wěn)的局勢(shì)，袁世凱一方面對(duì)東蒙古各地的反叛剿撫并用，另一方面頒布各種優(yōu)待政策來(lái)籠絡(luò)蒙古上層王公，對(duì)待蒙墾一事采用“隱忍緩辦”的策略，并允諾“即有閑荒，暫不放墾”和“各旗未放荒地歸各旗自行開(kāi)墾”。所以，此時(shí)的蒙墾工作主要以清理舊案、催繳荒價(jià)為主，盡量避免觸及蒙民利益。

民國(guó)元年（1912年）10月12日，袁世凱任命張紹曾署理綏遠(yuǎn)城將軍并兼辦墾務(wù)，其沿用督辦蒙旗墾務(wù)公所為辦墾機(jī)構(gòu)，又設(shè)專員負(fù)責(zé)清理舊案，在各地的催荒、放地等工作則由地方官員兼理。然因墾務(wù)廢弛，綏察地區(qū)的農(nóng)田有三分之一墾而復(fù)荒，而察哈爾左翼地區(qū)未收押荒之地竟達(dá)10余萬(wàn)畝之多。故次年5月20日，當(dāng)局在張家口新設(shè)察哈爾清丈墾務(wù)總局，負(fù)責(zé)清丈收價(jià)、招領(lǐng)墾種，并派調(diào)査員赴各地調(diào)査報(bào)局丈放。

時(shí)察右四縣（豐鎮(zhèn)、涼城、興和、陶林）尚不屬察哈爾管轄，其政務(wù)、墾務(wù)一直由綏遠(yuǎn)辦理。民國(guó)三年（1914年）4月1日，歸化城設(shè)立歸綏十二縣清理地畝總局?？偩种陛犛趬▌?wù)公所，主要負(fù)責(zé)清理包括察右四縣在內(nèi)的十二縣已墾余地、催繳荒價(jià)以及處理舊案。同年6月，北洋政府將察哈爾改為特別行政區(qū)，察右四縣劃歸察屬。然綏遠(yuǎn)方面以“政區(qū)與墾務(wù)并無(wú)連帶關(guān)系”為由遲遲不把四縣墾務(wù)交付察區(qū)。民國(guó)四年（1915年）3月，綏遠(yuǎn)方面又在豐鎮(zhèn)縣清理豐涼興陶四縣余荒夾荒地畝總局，下設(shè)清理涼城縣余荒夾荒地畝分局和清理興陶兩縣余荒夾荒地畝分局。但僅過(guò)月余，綏遠(yuǎn)當(dāng)局就接到大總統(tǒng)批示：“右翼四縣地畝總局限三個(gè)月為限，將荒價(jià)清理完竣，余、夾荒及未放之荒移交察哈爾接收辦理?！钡禺€總局便草草辦理交付，于當(dāng)年5月31日裁撤歸綏，7月繳銷(xiāo)關(guān)防。

不難看出，1912年至1915年年初，察哈爾的墾政機(jī)構(gòu)設(shè)置較為簡(jiǎn)單，命名上多含“清丈”“清理”等詞，體現(xiàn)了此時(shí)墾政機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)。同時(shí)，由于機(jī)構(gòu)和人事設(shè)置上的精簡(jiǎn)，許多具體事務(wù)往往依賴地方官員的協(xié)同辦理才能完成，外加區(qū)域變更的影響，墾務(wù)工作進(jìn)度實(shí)為緩慢。這一點(diǎn)在有關(guān)統(tǒng)計(jì)中也可得到佐證。從民國(guó)元年（1912年）到民國(guó)四年（1915年），察哈爾共收地價(jià)數(shù)萬(wàn)兩，但僅察右四縣積欠荒價(jià)就有15萬(wàn)兩，而當(dāng)時(shí)察哈爾余荒夾荒之荒價(jià)約50萬(wàn)兩至60萬(wàn)兩，實(shí)收之?dāng)?shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于應(yīng)收之?dāng)?shù)。又民國(guó)四年（1915年），察綏地區(qū)共清丈地1800余頃，即便察哈爾清丈地畝較綏遠(yuǎn)為多，占其大半，亦不超過(guò)當(dāng)時(shí)察哈爾地畝之十一。

二、墾務(wù)總局時(shí)期

因“荒價(jià)地租均為國(guó)家確實(shí)稅源”，而察哈爾原有墾政機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)度不能滿足政府迫切增加財(cái)政收入的需要，機(jī)構(gòu)改組勢(shì)在必行。為此，一俟蒙地稍穩(wěn)，北洋政府即開(kāi)始為改組機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大蒙墾做鋪墊。民國(guó)三年（1914年）2月，袁世凱正式批準(zhǔn)頒布了《 禁止私放蒙荒通則 》，將開(kāi)墾之權(quán)收歸政府，又頒布《 墾辟蒙荒獎(jiǎng)勵(lì)辦法 》，利誘蒙旗自行報(bào)墾。恩威并施之下，“許多蒙古人也積極主動(dòng)報(bào)墾”。次年，機(jī)構(gòu)改組之事提上了日程。

民國(guó)四年（1915年）5月13日，財(cái)政部、內(nèi)務(wù)部、農(nóng)商部呈請(qǐng)大總統(tǒng)改組察綏兩區(qū)墾務(wù)機(jī)關(guān)暨辦事權(quán)限獲準(zhǔn)。5月18日，察哈爾墾務(wù)總局成立于張家口，其職能為“開(kāi)放蒙旗群臺(tái)站牧廠、生荒、清丈各縣熟地、一切移民興墾事宜，監(jiān)督所屬清丈行局、招墾設(shè)治局、各地方屯墾隊(duì)”。

這一階段，察哈爾自上而下建立起了一套完整的墾政系統(tǒng)。最高為察哈爾墾務(wù)總局，下面實(shí)設(shè)縣墾務(wù)局7個(gè)，地畝清丈行局1個(gè)，招墾設(shè)治局2個(gè)，屯墾隊(duì)2支。其組織關(guān)系和分工明確，人事安排設(shè)置詳細(xì)，且在清丈、招墾等方面都制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，如《 察哈爾清丈章程 》（二十四條）、《 開(kāi)放羊群大馬群荒段章程 》等。相對(duì)完備的規(guī)章制度和完整的墾政系統(tǒng)，使得察哈爾墾務(wù)工作進(jìn)展迅速，成效明顯。

總局設(shè)立年余，察哈爾清丈新舊地畝即有數(shù)萬(wàn)頃。其中，舊地畝清丈將次完竣，新墾生荒則主要集中在左翼群地，如大馬群、正黃牛羊群清丈招墾生荒約萬(wàn)頃 。同時(shí)，大規(guī)模的蒙地放墾運(yùn)動(dòng)吸納內(nèi)地資本迅速涌入，至1916年5月，在察哈爾注冊(cè)的墾牧公司及墾戶多達(dá)260余家。相應(yīng)地，察哈爾墾務(wù)總分各局收入快速增加，至1917年已逾百萬(wàn)元，這在一定程度上緩解了察哈爾政府財(cái)政緊張的局面。

三、實(shí)業(yè)廳時(shí)期

民國(guó)六年（1917年）9月6日，北洋政府為將實(shí)業(yè)從總務(wù)廳中獨(dú)立出來(lái)，正式公布《 實(shí)業(yè)廳暫行條例 》，各省紛紛響應(yīng)，成立實(shí)業(yè)廳，掀起了一陣振興實(shí)業(yè)的風(fēng)潮。這樣的風(fēng)潮也影響到了當(dāng)時(shí)的察哈爾都統(tǒng)田中玉，他欲將察哈爾墾務(wù)總局改組實(shí)業(yè)廳，并于年底上陳緣由：

“自民國(guó)四年改組以來(lái)，該總局銳意經(jīng)營(yíng)，頗著成效，然僅限于清丈、招墾、屯墾、設(shè)置各事，他如礦產(chǎn)、森林、畜牧各事均不隸該局范圍之內(nèi)，殊不足以昭統(tǒng)一，而資考核?，F(xiàn)在各省實(shí)業(yè)廳均經(jīng)先后成立，本區(qū)因地制宜，亟應(yīng)以墾務(wù)總局改組實(shí)業(yè)廳?！?/p>

北洋政府很快批準(zhǔn)了這一請(qǐng)求。民國(guó)七年（1918年）1月29日，察哈爾墾務(wù)總局奉命改組并入察哈爾實(shí)業(yè)廳，實(shí)業(yè)廳廳長(zhǎng)由墾務(wù)總局總辦兼任。同年，實(shí)業(yè)廳將各縣墾務(wù)局先后裁撤歸并縣署。因資料較為稀缺，筆者只能試就相關(guān)機(jī)構(gòu)及墾務(wù)情況簡(jiǎn)述如下：

民國(guó)十年（1921年），陸軍部將兩翼牧廠及正白牛羊群遷移，建立陸軍部?jī)梢韷▌?wù)局，并在左、右兩翼各設(shè)分局，將兩翼牧地清丈、編號(hào)，公布招領(lǐng)，以補(bǔ)軍需;次年，因部分縣署難以兼顧墾務(wù)，先后成立了陶集清丈局、豐興涼清丈局。民國(guó)十二年（1923年），由張北、商都析置康保招墾設(shè)治局。到民國(guó)十五年（1926年）春，又因豐興涼清丈局久無(wú)成績(jī)，將豐、涼兩縣清丈事宜歸并陶集清丈局，名為豐集陶涼清丈局，興和縣清丈事宜則劃歸商都縣兼辦。同年，由于軍閥混戰(zhàn)，西北軍退至察區(qū)，所過(guò)各縣均遭蹂躪，“后奉軍過(guò)境，匪盜紛起，人民飽經(jīng)兵匪禍患，四處逃離，使大面積土地荒蕪”，各項(xiàng)政務(wù)無(wú)形停頓。到民國(guó)十六年（1927年），察哈爾墾務(wù)總局裁撤，實(shí)業(yè)廳改設(shè)放墾、清丈、收價(jià)三處，民國(guó)十七年（1928年）又將三處撤銷(xiāo)，墾務(wù)完全停頓。

這一時(shí)期，墾務(wù)總局經(jīng)歷了從改組并入實(shí)業(yè)廳到分設(shè)三處直至完全撤銷(xiāo)，墾務(wù)機(jī)構(gòu)多有變動(dòng)。原本裁撤的諸多墾務(wù)分局因20世紀(jì)20年代初期墾務(wù)的發(fā)展又以清丈局之名復(fù)設(shè)，后因局勢(shì)動(dòng)蕩，無(wú)形廢棄。而之前成立的商都招墾設(shè)治局、寶昌招墾設(shè)治局和后來(lái)成立的康保招墾設(shè)治局在這一時(shí)期紛紛改設(shè)縣治，也反映了招墾設(shè)治工作取得了一定成效?？傮w上講，察哈爾墾務(wù)較前仍有很大發(fā)展。這一點(diǎn)從耕地面積的增長(zhǎng)上也可以看出，1918年，察哈爾的耕地面積約為285萬(wàn)畝，到1928年，僅口外六縣（張北、多倫、商都、沽源、寶昌、康保）的已墾地就近500萬(wàn)畝，另有荒地400多萬(wàn)畝，即使不計(jì)別處，增加的耕地?cái)?shù)目也相當(dāng)可觀。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，1912年至1928年間，察哈爾的蒙墾政策與清末時(shí)的蒙墾政策屬一脈相承，皆有政治和經(jīng)濟(jì)兩方面的考量，一直為中央政府所重。且此期間墾務(wù)辦理確有成效，經(jīng)歷了從恢復(fù)、發(fā)展、興盛到收束的過(guò)程，其拓殖、增收、實(shí)邊等目的基本達(dá)到。而墾政機(jī)構(gòu)作為察哈爾墾務(wù)發(fā)展的主要推手，發(fā)揮了應(yīng)有的作用，在當(dāng)時(shí)察哈爾的政府管理體系和經(jīng)濟(jì)體系中占有不可輕視的重要地位。察哈爾墾政機(jī)構(gòu)在發(fā)展過(guò)程中，因時(shí)因勢(shì)制宜，進(jìn)行了數(shù)次改組和調(diào)整，這些調(diào)整基本上都較合理，從最終結(jié)果來(lái)看亦屬積極。其中，全區(qū)墾務(wù)總局并入實(shí)業(yè)廳發(fā)展實(shí)業(yè)更兼有推動(dòng)察區(qū)近代化進(jìn)程的重大意義。只是后來(lái)受累于北洋軍閥混戰(zhàn)和匪盜侵?jǐn)_，以致政務(wù)不興，墾務(wù)暫停，相關(guān)機(jī)構(gòu)、部門(mén)因而裁撤，其在民國(guó)初期的歷史使命也就此終結(jié)。

【基金項(xiàng)目】本文系內(nèi)蒙古師范大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目“民國(guó)初年察哈爾墾政機(jī)構(gòu)變遷研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CXJJS18037）研究成果。

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（作者單位 內(nèi)蒙古師范大學(xué)歷史文化學(xué)院）