區(qū)塊鏈技術助推政府購買公共服務的優(yōu)勢及建議

摘 要：政府購買公共服務是創(chuàng)新公共服務供給方式的重要途徑。在國家頂層設計的指導下，我國地方的政府購買公共服務正在如火如荼地進行。然而由于需求方和供給方的缺陷，在購買公共服務的過程中存在著界定“買什么”的行政傾向、確定“向誰買”的程序缺失以及落實“如何買”的能力不足等風險。區(qū)塊鏈技術所具有的去中心化、去信任化和自治性等特征能夠實現政府購買公共服務服務需求的精準測量、服務承包商的精確篩選和服務合同的精效管理，從而賦能政府購買公共服務。但作為一種新興技術，區(qū)塊鏈技術應用于政府購買公共服務還面臨諸多挑戰(zhàn)。實現區(qū)塊鏈技術與政府購買公共服務的有效銜接需要樹立正確的治理理念、加大對區(qū)塊鏈的技術支持和人才培養(yǎng)及加強區(qū)塊鏈技術的制度體系構建。

關鍵詞：區(qū)塊鏈;政府購買公共服務;去中心化;去信任化

中圖分類號：D63 ? ?文獻標志碼：A ?文章編號：1002-7408（2020）11-0083-05

基金項目：天津市哲學社會科學規(guī)劃一般項目“政府購買公共服務中的行政擔保責任及對天津深化‘放管服改革的借鑒”（TJZZ18-08）。

作者簡介：李洪佳（1982-），女，山東威海人，天津外國語大學副教授，研究方向：政府購買公共服務。

20世紀初期，世界上多數國家都把政府壟斷作為提供公共服務的唯一方式。這種政府壟斷的供給方式使政府財政赤字不斷加大，政府部門人浮于事，公共服務質量和效率低下。與此同時，聲勢浩大的“新公共管理”運動開始席卷西方國家。新公共管理因其主張“更多地依靠民間機構，更少地依靠政府”契合當時各國的實際而備受青睞。政府購買公共服務是新公共管理運動中持續(xù)時間最久、應用最為廣泛、影響度最高的一項政府職能改革[1]。從全球范圍來看，到20世紀90年代末政府購買公共服務達到了高潮。中國的政府購買公共服務肇始于1995年，經過20多年的不斷探索，購買公共服務已經成為中國創(chuàng)新公共服務供給方式的重要途徑。2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確提出“到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務制度”。黨的十八屆三中全會更是進一步強調，要“推廣政府向社會組織購買公共服務。凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。政府購買公共服務是轉變政府職能的“先手棋”，又是全面深化改革的“當頭炮”，還是踐行社會主義核心價值觀的關鍵之舉。在國家頂層設計的指導下，各地購買公共服務如火如荼地開展，不論是購買公共服務的數量還是范圍都在不斷擴大。

政府購買公共服務是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標的方式，交給有資質的社會服務機構來完成，最后根據擇定者或者中標者所提供的公共服務的數量和質量來支付服務費用。其背后的基本原理是政府作為一個精明的買家能夠準確地知道“買什么”“向誰買”及“如何買”。然而，從我國各地的政府購買公共服務的實踐來看，由于需求方和供給方的缺陷使得政府成為一個精明的買家并非易事，導致購買公共服務內含的風險及缺陷不斷地暴露出來，甚至出現了“逆合同外包”現象。

一、政府購買公共服務的風險

（一）界定“買什么”的行政傾向

政府購買公共服務的一個基礎性問題就是清晰地界定所要購買的服務，這是實現購買公共服務價值目標的基礎。黨的十九大報告明確指出，新時代中國特色社會主義的重要內容是“以人民為中心”。因此，新時代的政府購買公共服務必須以公民權利的維護和公眾需求的滿足作為界定邊界的標準，將公民分散的公共服務需求識別出來并在公共服務的購買中得以體現和滿足?！皼]有包含顧客效用的公共產品供給者的效率毫無經濟意義?！盵2]這就要求政府在界定公共服務購買的邊界時應基于公民的參與、討論和需求表達，通過“自下而上”的決策模式來確定購買清單。但是從目前來看，公眾的組織化程度不高而且鮮有順暢的渠道可以表達自己的公共服務需求，另一方面壓力型體制使得政府缺少精準識別公眾需求的動力，因此在界定購買的項目時政府更多地是依靠主觀判斷、長官意志“自上而下”地分配公共服務資源。政府主導公共資源的分配原本無可厚非，但是在分配的過程中如果缺少公民的參與，容易導致政府所購買的服務并不是公民所需的。此外，現代政府雖然是建立在理性的“官僚制”基礎上的，但在實際運行過程中“官僚制”卻容易異化成條塊分割、利益驅動等“官本位”思想。這種思想使得各政府部門主要是從自身的職能、部門的利益來建立信息網絡平臺。各部門的信息網絡平臺建設口徑不一致且兼容性差，只圍繞自身的業(yè)務來運行，不考慮與其他部門的數據庫銜接和共享，難以整合分散的公共服務需求。

（二）確定“向誰買”的程序缺失

政府購買公共服務相比于傳統的政府壟斷供給最大的優(yōu)勢在于引入了市場競爭機制，旨在通過競爭提高公共服務供給的效率。薩瓦斯認為：“任何民營化努力的首要目標都是將競爭和市場力量引入到公共資產和公共服務的利用過程中。”[3]因此在確定了購買的項目后，政府應及時充分地向社會公開，并將承接主體的條件、績效評價標準等信息也一并公開，通過公開地招投標來選擇承包商。但由于市場并不是一個好的績效信息源，政府難以通過市場來甄別不同的承包商的資質和能力，因此政府對于將公共資金委托給承包商深存顧慮。在這樣的情況下，政府更偏向于選擇那些有官辦背景的社會組織或者是熟悉的社會組織作為承包商。這與優(yōu)勝劣汰的市場競爭模式相去甚遠。

（三）落實“如何買”的能力不足

購買服務說到底是一種合同行為。政府以合同的形式將公共服務的供給委托給承包商，承包商作為代理人依據合同規(guī)定來生產公共服務，政府則根據承包商履行合同的情況為其支付相應的費用。購買服務的價值目標能否實現關鍵取決于合同是否得到有效履行。因此，政府雖然不再是公共服務的直接生產者，但為了保證公民能夠獲得優(yōu)質的公共服務，政府應具備合同文本的管理能力、合同執(zhí)行的監(jiān)管能力和合同評估的反饋能力，從而扮演一個“精明的合同管理者”的角色。合同文本的管理需要政府能夠準確和清晰地界定合同條款，并根據外部環(huán)境的變化適時對合同條款進行調整。但由于時間和精力有限，政府不可能明確地把政策指示、政策目標以及承包商的權利和義務都列進合同里面。即使政府有能力制定清晰而嚴密的合同文本，由于與承包商之間的信息不對稱，在實踐中政府也難以對承包商的行為進行有效的監(jiān)督和評估。政府合同管理能力的弱化使得服務提供者獲得與政府談判的能力，并左右政府對其服務質量評估的判定，導致政府被供應者“俘獲”，難以實現為公眾提供優(yōu)質服務的目標[4]。

二、區(qū)塊鏈技術應用于政府購買公共服務的優(yōu)勢分析

區(qū)塊鏈技術作為比特幣的底層技術支持因比特幣的出現而為人們所知悉。區(qū)塊鏈技術的本質是一種新的數據存儲形式，其目的是通過分布式記賬來建立一種新的無需第三方擔保的信任機制。區(qū)塊鏈技術是多種技術的組合，包括點對點傳輸、時間戳、非對稱加密技術和智能合約等。點對點傳輸技術為區(qū)塊鏈上的每一個節(jié)點賦能，使每一個節(jié)點都可以無需第三方而進行直接的點對點連接，在區(qū)塊鏈上表達自己的觀點并使自己的觀點被傾聽和采納，還能夠實時獲得區(qū)塊鏈中的全部數據。時間戳作為一種數據區(qū)塊存在性的字符序列，保證了區(qū)塊鏈數據庫的不可偽造和不可篡改性[5]。非對稱加密技術是指在加密和解密的過程中使用兩個非對稱的密碼[6]。非對稱加密技術不僅可以保證信息的安全性，還可以解決數據產權歸屬問題，從而確保在數據開放的同時，隱私可以得到保護。智能合約是一套以數字形式定義的承諾，承諾控制著數字資產，包含了合約參與者預定的權利和義務，并由計算機系統自動執(zhí)行[7]。智能合約技術能夠通過規(guī)范主體間的信息和行動條件而使雙方達成協議，并在條件滿足時自動執(zhí)行該協議，不受外部因素的干擾。作為一種新興的底層技術，區(qū)塊鏈所具有的去中心化、去信任化和自治性等特征在創(chuàng)新政府購買公共服務方面具有極大的優(yōu)越性。

（一）服務需求的精準測量

購買公共服務的首要環(huán)節(jié)是對公眾的服務需求進行精準測量。但由于我國人口眾多以及地區(qū)差異較大，公眾需求呈現出多元化和分散化的特征。因此，需要一個內在的合理化的技術工具對多元的、分散的公眾需求進行有效收集和整合，并借助技術工具的支撐來判明需求的合理性和強度，從而正確地把握公眾需求的方向。區(qū)塊鏈技術作為第三次工業(yè)革命以來的最具顛覆性的技術之一，能夠有效識別公眾的需求，以公眾行為數據捕捉公眾的真實愿望，實現對公眾需求的精準識別。

區(qū)塊鏈技術中的點對點傳輸技術使得每一個節(jié)點無需依賴任何“中心化”節(jié)點而直接連通。每個節(jié)點都可以平等地參與決策，而不受其他節(jié)點的控制。這種去中心化的特征使得公眾不再只是被動地接受政府自上而下對公眾需求所作的判斷，而是借助點對點傳輸公開地表達自身對公共服務的需求且會同步至整個網絡。政府作為區(qū)塊鏈上的一個節(jié)點可以隨時從區(qū)塊鏈網絡獲取信息，快速收集關于公眾公共服務需求的海量數據。基于對這些海量數據的分析，政府不僅可以獲取每個公眾個體層面的需求特征，而且還可以對每個個體的需求進行深度挖掘與聚類分析，從而精準識別不同個體之間以及不同群體之間的需求差異。在個體需求的海量數據基礎上，結合日常生活消費和基本公共服務支出等方面的數據，還可以快速定位經濟發(fā)展水平不同區(qū)域間公共服務需求的差異。區(qū)塊鏈技術還可以解決需求識別過程中的“信息孤島”問題。區(qū)塊鏈中的共識機制要求接入到鏈上的政府部門遵循共同的協議，共同管理和協調整個區(qū)塊鏈。這樣，不同的政府部門的電子政務系統有了統一的標準，有利于不同部門間的信息對接和信息資源的互通。

（二）服務承包商的精確篩選

購買公共服務的基本原理是將服務的生產與提供相分離。政府作為公共服務的提供者通過市場競爭招標的方式精確篩選出公共服務的生產者，即承包商。這一過程的順利實施不僅需要政府廣泛地向潛在的服務提供者發(fā)布公共服務招標的信息，還需要政府能夠有效甄別不同服務提供者的資質、信譽和能力并對他們一視同仁?！罢畱沟酶偁幷咧g機會均等和享受公平待遇成為市場經濟健康發(fā)展的必要條件。”[8]區(qū)塊鏈作為分布式數據庫，使得鏈上的每一個節(jié)點都能夠讀取和存儲區(qū)塊鏈中的數據，只要信息“上鏈”就會迅速實現全網公開，鏈上的每一個節(jié)點都可以隨時自由地查詢已上鏈的信息。借助區(qū)塊鏈技術，政府可以精確地篩選承包商。一方面，政府內部建立的基于區(qū)塊鏈的公共服務購買數據庫，包括購買項目的信息、購買方式和承包商的資質等信息一經上鏈后，將會同步至整個網絡。任何一個潛在的服務提供者都可以查詢到公共服務招標的相關信息，避免了不同的競爭主體在競爭招標過程中的信息不對稱。另一方面，區(qū)塊鏈的時間戳技術保證了政府在購買公共服務過程中的程序公正。招投標過程中每個環(huán)節(jié)的信息都會上傳至區(qū)塊鏈并加蓋一個時間戳，這些加蓋了時間戳的信息會按照相應的時間順序連接成一個區(qū)塊鏈。而且這些加蓋了時間戳的信息不可篡改，任何試圖篡改的行為都會被全網實時監(jiān)控。據此，公眾和潛在的競爭者可以借助區(qū)塊鏈追溯政府招投標的整個過程，從而保證了政府在招投標過程中的程序公正和公開透明。區(qū)塊鏈技術還為潛在的競爭者提供了信用背書，有利于政府對他們的資格進行審核。時間戳作為數據區(qū)塊存在性證明的字符序列，使得政府不再需要依據經驗判斷、潛在競爭者的知名度或親密關系來篩選承包商，而是通過追溯潛在競爭者的聲譽、專業(yè)資質和服務能力等來擇優(yōu)選擇承包商簽訂合同。

（三）服務合同的精效管理

政府購買公共服務是政府將公共服務的生產委托給承包商。因為“代理人的行動不完全可預測，委托人的問題是設計一個基于該結果（不確定的可觀測結果）的合同，以促使代理人采取合適的行動接受該合同”[9]。所以在購買服務的過程中，政府雖然不再負有直接生產服務的責任，但作為公共利益的代表，政府應對購買服務過程中所形成的合同關系進行精效管理，確保合同得到有效執(zhí)行。區(qū)塊鏈技術有利于政府對服務合同的精效管理，一方面，區(qū)塊鏈系統是高度透明的，區(qū)塊鏈系統中的數據記錄對所有的節(jié)點都是開放的和可追溯的。這堵住了承包商在履行合同的過程中欺騙政府的技術漏洞，從而有利于政府對承包商履約行為的激勵監(jiān)控，確保承包商能夠嚴格地執(zhí)行合同。另一方面，區(qū)塊鏈技術中的智能合約有利于購買合同的快速且不可逆地履行。智能合約與社會契約類似，都是為了讓事務在某種程度上達成一致[10]，只不過智能合約是通過將合同內容進行數字化編碼并上傳至區(qū)塊鏈為合同的有效執(zhí)行提供一定的擔保機制。在購買合同訂立之后，政府對合同條款進行數字化編碼并上傳至區(qū)塊鏈形成智能合約。一旦政府與承包商達成交易共識，合同條款就會被記錄下來且不可更改。當約定的條件出現時，合同的自動執(zhí)行程序將會被觸發(fā)并按照預設的程序自動執(zhí)行。這不僅能夠減少惡意違約的發(fā)生，還能減少因監(jiān)督合同履行而發(fā)生的執(zhí)行成本。

三、區(qū)塊鏈技術應用于政府購買公共服務對策建議

“機器具有減少勞動和使勞動更有成效的神奇力量，然而卻引起了饑餓和過度的疲勞?！盵11]區(qū)塊鏈技術以點對點傳輸技術、時間戳、非對稱加密、共識機制和智能合約等一系列核心技術革新克服了政府購買公共服務中的諸多難題。但是，由于任何一種技術的創(chuàng)新都會給社會的發(fā)展帶來沖擊與挑戰(zhàn)，因此區(qū)塊鏈與政府購買公共服務的結合將是一個長期的過程。就當前來看，要想實現區(qū)塊鏈技術與政府購買公共服務的有效銜接至少需要從以下幾個方面著手。

（一）樹立正確的治理理念

區(qū)塊鏈技術應用于政府購買公共服務，不僅僅是技術層面的變革，更是政府治理理念的一次深刻變革。傳統的政府購買公共服務是建立在以政府為中心的等級化結構中。政府作為公共利益的代表，要確保潛在的承包商能夠在一個公平的市場環(huán)境中進行競爭，還要保證公民能夠獲得優(yōu)質的公共服務。區(qū)塊鏈技術是一種分布式的數據存儲技術，在整個區(qū)塊鏈體系中不存在中心節(jié)點，每個節(jié)點的權利和義務是對等的。當政府嵌入到區(qū)塊鏈體系中后，區(qū)塊鏈的“去中心化”使得政府與其他節(jié)點處于平等的地位，這勢必會給政府的權威帶來挑戰(zhàn)?！鞍褭嗤f成是絕對壞的東西，而把自治原則說成絕對好的東西，這是荒謬的?！盵12]將區(qū)塊鏈技術應用于政府購買公共服務并不是為了削弱或瓦解政府的權威，而是旨在解決傳統以政府為中心的等級化社會所帶來的“官僚式外包”等問題。政府一方面要將充分的決策權交給購買公共服務區(qū)塊鏈上的所有利益相關者，暢通公眾需求表達的渠道，調動公眾參與購買服務績效評估的積極性。同時，還要明確政府與承包商之間的權利關系，防止政府對承包商的過度嵌入，營造一個平等、信任的協作關系，另一方面要落實每一個節(jié)點在購買公共服務中的責任。任何技術的發(fā)展都需要某種形式的社會機構來確保責任制，并保持整個系統的合法性——而不是僅僅依靠技術[13]，這一社會機構只能是政府。因此，為了使區(qū)塊鏈更好地服務于政府購買公共服務，需要樹立一個正確的治理理念。政府并不像西方無政府主義者所宣稱的是不必要的權力存放地，政府應該運用其權威負責任地運用區(qū)塊鏈技術掌握公民需求表達的相關信息，彌補公民參與的缺失，尤其是要保證弱勢群體的需求表達權利，使公共服務購買更加具有公平性。政府還需要運用區(qū)塊鏈來了解承包商生產公共服務的相關信息并對其進行監(jiān)督，防止承包商逃避責任和義務，侵害公眾利益。

（二）加大對區(qū)塊鏈的技術支持和人才培養(yǎng)

區(qū)塊鏈技術作為互聯網推廣應用以來最具顛覆性的技術之一，具有廣闊的發(fā)展?jié)摿?，但任何一種技術的發(fā)展都需要經歷從不成熟到成熟這樣一個發(fā)展歷程。從目前來看，區(qū)塊鏈技術發(fā)展還處于初級階段，底層技術發(fā)展還不夠成熟。雖然區(qū)塊鏈技術采用了非對稱加密技術來保障信息安全，但非對稱加密并不是萬無一失的。隨著數學、計算機以及密碼學的發(fā)展，非對稱加密技術被破解的可能性越來越大。只要區(qū)塊鏈中的任一節(jié)點的密匙被破解，區(qū)塊鏈上所有的數據記錄就會被泄漏甚至被不法分子利用。區(qū)塊鏈也可能會侵犯到個人的隱私，雖然區(qū)塊鏈中的各個節(jié)點是通過線上的匿名方式來進行信息傳輸的，但不是嚴格意義上的匿名交易，而是需要通過一種類似電子郵件的地址標識來進行信息傳輸。隨著各類反匿名身份甄別技術的發(fā)展，各個節(jié)點的定位和身份仍有可能被識別。此外，區(qū)塊鏈技術應用于政府購買公共服務，最終的落實者是政府工作人員、社會組織和公眾等多元個體，他們雖然有著熟練的專業(yè)知識，但大多不是技術人員，缺少對區(qū)塊鏈的了解。因此，要將區(qū)塊鏈技術很好地接軌政府購買公共服務，政府應從制度保障、創(chuàng)新驅動、機制優(yōu)化和人才培養(yǎng)等方面來建立一個適合于區(qū)塊鏈技術發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。在制度保障方面，政府應通過建設區(qū)塊鏈政策體系來強化政府在區(qū)塊鏈建設方面的引導作用，并通過完善區(qū)塊鏈創(chuàng)新服務體系來支持企業(yè)在區(qū)塊鏈等方面開展關鍵技術攻關和產業(yè)化。在創(chuàng)新驅動方面，政府應加大對區(qū)塊鏈技術企業(yè)的資金支持，鼓勵區(qū)塊鏈企業(yè)和相關機構圍繞區(qū)塊鏈應用場景的需求進行跨領域融合發(fā)展。同時，還要加大對區(qū)塊鏈企業(yè)的知識產權保護。在機制優(yōu)化方面，政府應建立健全創(chuàng)新激勵機制，通過設立專項的研究課題并劃撥經費鼓勵區(qū)塊鏈技術創(chuàng)新項目的申報，強化產學研合作機制，鼓勵高等院校和科研院所協同開展區(qū)塊鏈等基礎技術的研究。在人才培養(yǎng)方面，鼓勵高校、科研機構培養(yǎng)區(qū)塊鏈與政府治理方面的復合型人才。同時，還要加強區(qū)塊鏈創(chuàng)新人才的引進，對區(qū)塊鏈企業(yè)機構新引進不同等級的高層次人才給予相應的獎勵。

（三）加強區(qū)塊鏈技術的制度體系構建

“技術賦能是有限度的，它離不開社會制度和對人類行為的制約?！盵7]但作為一門新興的技術，區(qū)塊鏈在發(fā)展的過程中，尤其是在“脫虛向實”的過程中還存在監(jiān)管制度的空白。區(qū)塊鏈技術要想實現與政府購買公共服務的有效銜接需要加強制度體系的構建，為區(qū)塊鏈技術的“完美落地”提供制度保障。一方面，完善現行的法律制度，實現與區(qū)塊鏈技術的對接。區(qū)塊鏈技術應用于政府購買公共服務與現行的法律制度存在一定程度的沖突。傳統的政府購買公共服務以書面合同的形式來規(guī)定承包商與政府的權利和義務，政府與承包商都要受到《合同法》的約束。區(qū)塊鏈技術中的智能合約技術雖然在一定程度上實現了技術與法律的協同，用計算機語言代替法律語言來編輯合同條款，但它難以實現合同法上的合同變更、解除和撤銷等制度。因此，政府應對現行的法律、法規(guī)進行評估，補充促進區(qū)塊鏈技術應用的條款，從而在制度層面為區(qū)塊鏈技術應用于政府購買公共服務保駕護航。另一方面，制定明確有效的監(jiān)管制度。在政府購買共服務領域，區(qū)塊鏈的技術特性能有效地測量公眾對公共服務的需求、精確篩選服務承包商以及對購買合同實施精效管理。但是，區(qū)塊鏈技術的全網數據公開存在著隱私泄露的風險。區(qū)塊鏈技術的去中心化、匿名化又增加了對隱私泄露的監(jiān)管難度。因此，需要政府加強在區(qū)塊鏈技術方面的監(jiān)管體制的構建。目前，我國已對區(qū)塊鏈技術在金融領域的應用出臺了相關的制度，一些地方政府也開始著手區(qū)塊鏈監(jiān)管制度的建設。中央政府應結合地方政府的做法加強區(qū)塊鏈技術在其他應用領域，如政府購買公共服務領域的頂層設計，積極探索區(qū)塊鏈立法，形成一套嚴密的區(qū)塊鏈技術監(jiān)管體系。

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【責任編輯：張亞茹】