事業(yè)單位預(yù)算績效管理研究

張彤彤

[提要] 這些年來，由于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，且國內(nèi)的很多制度不斷變革，使得許多單位的財(cái)政制度發(fā)生翻天覆地的改變。尤其是國內(nèi)事業(yè)單位的預(yù)算績效管理日益受到重視，開始吸引國人目光。當(dāng)前預(yù)算績效管理的核心環(huán)節(jié)就是內(nèi)部的預(yù)算審核標(biāo)準(zhǔn)，以及如何進(jìn)行有效的預(yù)算績效管理活動(dòng)，這一步驟無疑是事業(yè)單位未來開展預(yù)算管理的重中之重。筆者通過考核和分析事業(yè)單位預(yù)算績效制度實(shí)際情況，發(fā)掘其中可能存在的問題和不足，針對(duì)關(guān)鍵的缺點(diǎn)，進(jìn)行及時(shí)改正，并對(duì)后續(xù)可能出現(xiàn)的現(xiàn)象提出整改措施，希望可以促進(jìn)國內(nèi)事業(yè)單位績效管理更加蓬勃發(fā)展。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;預(yù)算績效;管理現(xiàn)狀;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年8月27日

目前，伴隨著我國財(cái)政預(yù)算制度改革的不斷深入，公共財(cái)政支出追求績效早已成為我國當(dāng)前一項(xiàng)長期而緊迫的任務(wù)。而在這其中，改善財(cái)政預(yù)算管理就成為我國政府正在不斷加強(qiáng)管理的內(nèi)容。在2011年，財(cái)政部就在《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》中非常明確地指出政府部門的財(cái)政預(yù)算需要遵循“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的原則，這標(biāo)志著預(yù)算績效管理理念的正式確立。2015年，新的《中華人民共和國預(yù)算法》頒布，該法律強(qiáng)調(diào)了績效在預(yù)算管理中的重要性，并第一次在公共財(cái)政預(yù)算收支中以法律形式融入績效管理。2017年黨的十九大報(bào)告中再一次指出：要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。在2018年9月，國務(wù)院又正式印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，在該意見中，明確指出全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。通過國家這一系列的舉措我們可以看出國家對(duì)預(yù)算績效管理的重視程度。在此基礎(chǔ)上，事業(yè)單位要結(jié)合相關(guān)制度，改正現(xiàn)有的不足點(diǎn)，完善不合適的管理模式，并展開一系列合適的工作和安排，從而真正地完成事業(yè)單位合理預(yù)算目標(biāo)，并監(jiān)督合法的渠道和財(cái)政管理方式，全面提高公共財(cái)政資金運(yùn)用的效率，最終達(dá)到事業(yè)單位預(yù)算績效管理目標(biāo)，并將我國的財(cái)政管理模式帶向一個(gè)更加具有發(fā)展前途的高峰。

一、國內(nèi)事業(yè)單位預(yù)算績效管理中的普遍問題

（一）缺失針對(duì)預(yù)算績效管理的理論認(rèn)知。總體而言，當(dāng)前事業(yè)單位缺少足夠完整且合適的績效管理模式，從上而下存在多方面的制約和影響因素，導(dǎo)致很多績效考評(píng)失去了公信力，從而失去了意義?，F(xiàn)在的事業(yè)單位普遍使用的預(yù)算績效管理制度其實(shí)并不符合當(dāng)前形勢(shì)，很大程度上與國家構(gòu)建治理體系所提出的要求相去甚遠(yuǎn)。探索其深層次的原因，主要是因?yàn)閲鴥?nèi)的很大部分事業(yè)單位，其預(yù)算績效管理制度成立、正式使用時(shí)間以及實(shí)施時(shí)間比較短，因此沒有辦法獲取足夠多的經(jīng)驗(yàn)，從而難以改進(jìn)。此外，事業(yè)單位在很大程度上受傳統(tǒng)因素的影響和制約，導(dǎo)致很多績效管理方面的問題突出，但又因?yàn)槿狈碚撜J(rèn)知，導(dǎo)致問題難以改善。

（二）缺少具有足夠強(qiáng)勁的執(zhí)行力。在很多績效考評(píng)和管理方面，許多管理層和領(lǐng)導(dǎo)都沒有足夠的配合和執(zhí)行，也沒有從上而下貫徹這一思想，導(dǎo)致很多下屬部門及其成員完全沒有執(zhí)行的概念，因此每一環(huán)節(jié)的阻礙最終會(huì)導(dǎo)致政策的斷裂。筆者認(rèn)為，在最初的設(shè)立和宣傳階段，如果這些管理層和領(lǐng)導(dǎo)層不能從一而終地遵守所指定的相關(guān)法律，就沒有辦法真正實(shí)施相關(guān)政策方針。在這樣的條件下，會(huì)使得無法均衡和培養(yǎng)一些研究對(duì)象，甚至?xí)?dǎo)致很多對(duì)象模糊，最終使得一些結(jié)果背道而馳。

（三）缺少合適績效考核意識(shí)。在這樣的大環(huán)境下，只有所有工作人員都具有合適的績效考核意識(shí)，才算得上是真正意義上促進(jìn)了國內(nèi)的事業(yè)單位績效預(yù)算管理模式。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行創(chuàng)新和全面拓展，根據(jù)最基礎(chǔ)的預(yù)算支出調(diào)查模式，完成其既定的預(yù)算目標(biāo)，并綜合分析有關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益問題，通過開展全面的問題分析和深入的探索，最終使得預(yù)算績效考核更加具有針對(duì)性。

（四）在績效管理上不夠普及。首先，國內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)制度不夠完善，由于此類建設(shè)落后國外制度很多年，自身就存在很多的問題。其次，還有很多績效管理上的缺陷和不足，這也是致命的缺點(diǎn)，由于很多政策難以上行下效，最終使得績效管理成為紙上談兵，難以結(jié)合實(shí)際，解決現(xiàn)實(shí)中的問題。最后，還存在一些障礙，尤其是在績效管理制度上，專業(yè)知識(shí)比較多，且繁冗復(fù)雜，若是沒有足夠的專業(yè)人士進(jìn)行研究，就會(huì)很大程度上影響其發(fā)展和改革。

（五）在預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制中難以實(shí)現(xiàn)。在系列的績效管理評(píng)價(jià)機(jī)制中，存在很多現(xiàn)實(shí)問題和因素進(jìn)行阻礙，使其難以實(shí)行。首先，事業(yè)單位內(nèi)部自身存在很多問題，不夠積極主動(dòng)，導(dǎo)致措施延誤，難以真正解決問題;其次，它針對(duì)的對(duì)象不明確;最后，其處理手段比較單一，難以真正解決問題，最終影響管理制度本身。

二、預(yù)算績效管理對(duì)事業(yè)單位的影響

（一）展開有關(guān)的預(yù)算績效管理考核制度。在20世紀(jì)80年代，最初是由英國政府開始實(shí)施預(yù)算績效管理制度，而在其保守黨逐漸掌握形勢(shì)后，開始重視如何建立相關(guān)的評(píng)審委員會(huì)，來估計(jì)相應(yīng)的政府支出問題。設(shè)立最初其實(shí)只是為了進(jìn)行政府的基礎(chǔ)運(yùn)算，目的只是簡(jiǎn)單地評(píng)估國家的財(cái)政問題。然而，就目前情況來看，問題逐漸變得深入，尤其是很多國家開始重視和分析這些問題。我國大約在2005年左右正式進(jìn)行績效管理工作。

（二）績效預(yù)算工作具備持續(xù)性。國內(nèi)的績效預(yù)算管理工作其實(shí)就是綜合的進(jìn)行國家預(yù)算，根據(jù)很多方面的支出問題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和研究，并通過有效的控制手段，提升其內(nèi)部的效率。根據(jù)實(shí)際情況和費(fèi)用統(tǒng)計(jì)，能夠大致計(jì)算出國家的經(jīng)濟(jì)情況，通過系列的工作，能夠更加迅速、精確地控制和管理支出問題，保證事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。

（三）增加預(yù)算績效管理的重要作用。全面加強(qiáng)管理國內(nèi)的事業(yè)單位內(nèi)部績效，是建設(shè)責(zé)任分工明確、內(nèi)容完善政府的關(guān)鍵所在，也是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵步驟之一。只有全面拓展和深入預(yù)算績效的管理，才能更好地安排國內(nèi)的財(cái)政問題。它的重要作用主要有以下三點(diǎn)：

1、有利于強(qiáng)化財(cái)政工作。預(yù)算管理主要包括預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析、預(yù)算考評(píng)等，若是未能在相應(yīng)工作執(zhí)行之前做好預(yù)算管理，則必然會(huì)造成各環(huán)節(jié)資金使用混亂現(xiàn)象，極其容易出現(xiàn)濫用財(cái)政資金等問題。強(qiáng)化預(yù)算績效管理的主要作用是確保事業(yè)單位財(cái)政資金的合理使用，現(xiàn)如今我國財(cái)政服務(wù)對(duì)象有著多元化、廣泛化的特點(diǎn)，管理過程中對(duì)財(cái)政方面的專業(yè)需求越來越嚴(yán)格。同樣的，目前應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)重視預(yù)算績效管理，充分發(fā)揮財(cái)政資金的效能與作用，呈現(xiàn)出更加透明化、公開化的預(yù)算績效管理，進(jìn)而有效增強(qiáng)事業(yè)單位的社會(huì)影響力。除此以外，在新出臺(tái)各項(xiàng)法規(guī)政策的作用下，事業(yè)單位預(yù)算績效管理應(yīng)當(dāng)“推陳出新”，將其落實(shí)到各項(xiàng)工作的全過程，進(jìn)而有序地推動(dòng)財(cái)政改革不斷深入，強(qiáng)化財(cái)政工作質(zhì)量以及執(zhí)行力。

2、有利于提高管理水平。對(duì)于事業(yè)單位來說，預(yù)算績效管理是增強(qiáng)內(nèi)部預(yù)算準(zhǔn)確性、科學(xué)性以及合理性的主要工作，但傳統(tǒng)管理理念下事業(yè)單位更加注重內(nèi)部資金使用的合法性，未能重視如何提升資金的使用率。新形勢(shì)下，隨著財(cái)政制度改革的不斷深入，各級(jí)事業(yè)單位預(yù)算管理形式已然發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，財(cái)務(wù)部門一方面要求資金的合法規(guī)范化，另一方面也明確認(rèn)識(shí)資金利用率提升的重要性。在展開預(yù)算管理工作的過程中，相關(guān)人員可通過全面監(jiān)督與管理準(zhǔn)確把控每一筆財(cái)政資金的去向以及其產(chǎn)生的社會(huì)效益。績效是財(cái)政預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，其直接關(guān)系到事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)影響力以及各項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)效益，亦與人們的生活質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著密切關(guān)聯(lián)。因此，績效理念必須貫穿于事業(yè)單位整個(gè)財(cái)政管理過程中，優(yōu)化并調(diào)整現(xiàn)有管理模式，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)重視并達(dá)到合理分配資源、合理利用資金的效果，有效提高預(yù)算管理水平，并向社會(huì)各界提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

3、有利于提高事業(yè)單位治理能力水平。事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平是國家治理能力的一個(gè)重要方面。目前，我國事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平普遍落后。具體到預(yù)算管理方面，由于觀念或體制原因以及缺乏有效的工具方法指導(dǎo)，一直存在績效管理觀念缺位、管理手段落后、考核評(píng)價(jià)單一等突出問題，事業(yè)單位自身加強(qiáng)績效管理內(nèi)生動(dòng)力不足。建立和完善全面預(yù)算的績效評(píng)價(jià)制度，切實(shí)開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)，能夠促進(jìn)事業(yè)單位提升組織績效、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，幫助事業(yè)單位提高內(nèi)部管理水平，提高治理能力，進(jìn)而保證事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。

（四）在預(yù)算績效管理方面要求更加嚴(yán)格。由于我國不斷深化改革各類型的財(cái)務(wù)稅收制度，且不斷看重事業(yè)單位內(nèi)部各類型的財(cái)政制度，尤其是管理方面的諸多問題，其中最值得關(guān)注的就是預(yù)算績效管理制度。作為一項(xiàng)相當(dāng)關(guān)鍵的管理措施，它的重心放在了衡量有關(guān)的支出水平，這是一個(gè)很好的研究方向，也是一種衡量標(biāo)準(zhǔn)，主要有三大要素構(gòu)成，分別是績效規(guī)劃、績效考核、績效評(píng)價(jià)，這三大要素的構(gòu)建需要更加嚴(yán)格的預(yù)算績效管理體系。

三、事業(yè)單位預(yù)算績效管理對(duì)策

（一）建立合適的預(yù)算績效管理理論知識(shí)和相應(yīng)的理論體系。新時(shí)代下，國內(nèi)的事業(yè)單位不僅僅要建立和設(shè)置適合的績效理念，還需要在此基礎(chǔ)上，跟上時(shí)代的步伐，走出自己的特色。將各種思想和理念知識(shí)進(jìn)行融合，從更加廣闊的視角，得到全面的認(rèn)知和管理理念。同時(shí)，積極聯(lián)系實(shí)際問題，并制定下相關(guān)的預(yù)算績效管理體系，這其中必然會(huì)具備很多有關(guān)國家預(yù)算績效管理方面的問題，因此如何進(jìn)行預(yù)測(cè)目標(biāo)的設(shè)定、監(jiān)督管理，以及事后的評(píng)價(jià)都值得重視。此外，還要重視研究對(duì)象是事業(yè)單位的部門預(yù)算，只有全面地完善和設(shè)立制度目標(biāo)，才能更好地落實(shí)和安排相應(yīng)的績效管理措施，最終使得一系列計(jì)劃更加合理。

（二）設(shè)置合適的事業(yè)單位業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)手段。主動(dòng)積極地設(shè)置相對(duì)完整的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，其實(shí)也是很關(guān)鍵的一步，不可缺失。對(duì)于國內(nèi)事業(yè)單位的績效管理，其評(píng)價(jià)機(jī)制相當(dāng)關(guān)鍵，不只是要注重和加強(qiáng)其相應(yīng)的目標(biāo)和考核方式，還要注重如何設(shè)立合適的評(píng)價(jià)手段，通過合理有效的目標(biāo)管理體系，真正層面上全面落實(shí)措施及其手段。接下來就是一些細(xì)化的處理過程，保證將不同的目標(biāo)和工作內(nèi)容下放到對(duì)應(yīng)的部門進(jìn)行研究工作，使得對(duì)應(yīng)的權(quán)力和工作能夠合理的分配。此外，還需要注重結(jié)果和過程，要全面結(jié)合問題，根據(jù)其結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲工作，不斷地轉(zhuǎn)化和分析其評(píng)價(jià)審核目標(biāo)，就是為了能夠?qū)⑦@一思想貫徹到所有在職公職人員心中。

（三）全面提升相關(guān)管理層和領(lǐng)導(dǎo)層自身的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和理論素養(yǎng)。由于這些單位的領(lǐng)導(dǎo)者或是管理者缺少足夠的理論知識(shí)基礎(chǔ)，所以才會(huì)很大程度上導(dǎo)致很多問題難以解決。筆者認(rèn)為，這些管理層在新時(shí)代的發(fā)展背景下，應(yīng)該具備更多的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)和更加完善的理論修養(yǎng)素質(zhì)，并不斷地隨著時(shí)間的推移進(jìn)行積累和補(bǔ)充。此外，還需要不斷地提升內(nèi)部相關(guān)部門的配合程度，只有合理分工、互相配合、適當(dāng)制約，才能最大限度地完成和實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)。

四、結(jié)語

綜上，國內(nèi)的事業(yè)單位績效管理制度其實(shí)就是一類內(nèi)部的審核機(jī)制，它的受眾面是所有民眾。作為一項(xiàng)特殊的、科學(xué)的、可持續(xù)發(fā)展的管理體制，它的考核標(biāo)準(zhǔn)算得上是歷史悠久，值得探索。只有經(jīng)過不斷地發(fā)展和改進(jìn)，才能將理論的內(nèi)容引入現(xiàn)實(shí)，并解決問題。此外，還需要重視的就是如何擺正事業(yè)單位中績效管理制度的位置，根據(jù)情況適當(dāng)調(diào)整，不斷地摸索和分析，找到最適合國情的發(fā)展路線。同時(shí)，在發(fā)展事業(yè)單位的過程中，也要一定程度上保證公共資源的使用。不鋪張浪費(fèi)，秉承合理和節(jié)約的理念，發(fā)展事業(yè)單位相應(yīng)的管理機(jī)制。在這個(gè)時(shí)代，重視管理體系的基礎(chǔ)上，查缺補(bǔ)漏，爭(zhēng)取通過科學(xué)的研究和分析，堅(jiān)持改革，并不斷積累經(jīng)驗(yàn)，改正過去的不足，最終完成和實(shí)現(xiàn)國內(nèi)事業(yè)單位繁榮穩(wěn)定的終極目標(biāo)。

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