新時代中國鄉(xiāng)村治理法治化的困境及其紓解

袁琪 金麗馥

【摘要】鄉(xiāng)村治理法治化是順應中國特色社會主義法治體系建設的內(nèi)在要求，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以實現(xiàn)的重要保障，也是新時代下國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本空間載體。然而，新時代下推進鄉(xiāng)村治理法治化目前仍存在著村民對法治權威的確信度不高，法治與自治、德治融合困難以及鄉(xiāng)村的公共法律服務發(fā)展疲滯等問題。針對上述問題，通過重塑鄉(xiāng)規(guī)民約之于鄉(xiāng)村法治化建設的效用，培育鄉(xiāng)村治理法治化的群眾基礎，構建鄉(xiāng)村治理法治化的組織體系以及完善鄉(xiāng)村公共法律服務體系的建設等路徑，推動形成新時代鄉(xiāng)村治理法治化的新格局。

【關鍵詞】鄉(xiāng)村治理;法治化;困境;紓解

【中圖分類號】F320.3

【文獻標識碼】A

鄉(xiāng)村作為國家治理體系的龐大基礎，法治是社會治理現(xiàn)代化的重要標志，在基層社會治理中起到維穩(wěn)作用，因此，作為基層治理的重要體現(xiàn)的鄉(xiāng)村治理法治化就能更好地實現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化。法治鄉(xiāng)村建設是全面依法治國戰(zhàn)略貫徹的重要基礎，只有加強法治鄉(xiāng)村建設，才能牢筑法治社會的根基，推動法治化治理延伸至最后一公里。

1 推進鄉(xiāng)村治理法治化的考量

為了與全面深化改革以及國家法治化建設政策同向，中共十九大報告提出，自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設同時，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》在重申法治保障鄉(xiāng)村治理的基礎上，反復強調(diào)建設法治鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村治理的法治化建設在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化過程中被賦予了保障性的地位，因此，法治在鄉(xiāng)村治理中具有重要的現(xiàn)實意義。

首先，鄉(xiāng)村治理法治化符合中國特色社會主義法治體系建設的題中之意。黨的十九屆四中全會強調(diào)，必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進依法治國，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。那么法治延伸到最后一公里，落到鄉(xiāng)村就可以體現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理的法治化，法治化建設的效果會對中國特色社會主義法治體系的完善產(chǎn)生影響。在法治建設的歷史中，不難發(fā)現(xiàn)中國善用從頂層設計到鄉(xiāng)村現(xiàn)實的模式，這種一貫以來的模式在具備可實施性強等優(yōu)勢的同時也存在靈活性不夠的劣勢，基于其歷史與特點，在推進鄉(xiāng)村法律運用的過程中就需要特別注重其是否能夠真正落到實處。

其次，推進鄉(xiāng)村治理法治化也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力保障。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略著眼于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及農(nóng)民切身利益等各個方面，同時，黨的十九大報告提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要以提高鄉(xiāng)村治理能力為抓手，通過產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興等來實現(xiàn)，那么，鄉(xiāng)村治理法治化的建設為產(chǎn)業(yè)振興的合法有序進行創(chuàng)造良好的基礎，為人才流向鄉(xiāng)村營造公平正義的氛圍，為培育鄉(xiāng)風文明提供所需的養(yǎng)料，為守護鄉(xiāng)村的碧水藍天筑牢法治的基石，為激發(fā)社會各類組織的活力劃出合法自治的空間。保障鄉(xiāng)村治理法治化可以對鄉(xiāng)村振興的各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范，推進法治化不僅是滿足國家和政府對自上而下治理的需要，也是符合鄉(xiāng)村實際的制度設計和完善的趨勢。

最后，鄉(xiāng)村治理法治化也是破解鄉(xiāng)村社會主要矛盾的重要方式之一。隨著鄉(xiāng)村社會的日益發(fā)展，中國的社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。由于生產(chǎn)力得到發(fā)展，人們在解決溫飽問題之后，將視線更多地集中于非物質(zhì)的方面，與此同時，鄉(xiāng)村社會的不平衡不充分的發(fā)展問題十分突出，城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)剪刀差，鄉(xiāng)村人口空心化等問題都有可能導致矛盾的激化。當下中國的鄉(xiāng)村存在自治和法治兩種治理方式，法治與自治的不同之處在于伴隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧而逐步發(fā)展完善的法治是人民不斷滿足需求的一種理性選擇，在鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分的問題上雖然不可能僅僅依靠法律就實現(xiàn)根治，但是法律的參與可以實現(xiàn)對這些問題解決所需的多種措施共同發(fā)力。

2 新時代鄉(xiāng)村治理法治化面臨的困境

新時代的鄉(xiāng)村治理法治化正在鄉(xiāng)村穩(wěn)步推進并取得了一定成果，如鄉(xiāng)村社區(qū)法治化建設進程不斷加快、法治化治理主體趨向多元化;法治化保障措施不斷落實等，但在其發(fā)展和實踐中，總會出現(xiàn)一些困難和瓶頸：（1）由于農(nóng)耕文化的鄉(xiāng)土傳統(tǒng)，法治化的根基不穩(wěn)，村民對法治權威的確信度不是很高。根據(jù)2019年一項對浙江和四川的當代村民法律意識的調(diào)查研究表明，大多數(shù)村民認為司法獨立是重要的，但是其中一半以上的村民仍然認為人情關系會影響到最終的司法公正，在調(diào)查中，選取浙江和四川的村民對了解全國村民有一定的參考性，一個是發(fā)達地區(qū)，一個是農(nóng)業(yè)大省。因此，可以承認村民法律意識確實有所提高，但不可否認的是還有大部分村民認為可以通過人情關系等因素對法律的運行加以影響。雖然處于鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型階段的村民的法治觀念在不斷增強，但對大部分村民來說，法律還沒有上升到內(nèi)心信仰的高度，仍然無法與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序徹底決裂。正是從信仰程度來看村民對法治權威的確信度不高，因此，才會制約法治鄉(xiāng)村的建設，延緩鄉(xiāng)村治理法治化的發(fā)展速度。（2）自治、德治、法治相融合屬于新事物，鄉(xiāng)村治理機制法治化的融合較為困難。從三種治理方式的發(fā)展歷史來看，村民自治誕生于的村民實踐，鄉(xiāng)村由于地處偏僻，城市輻射不到，村民在解決糾紛等問題上只能選擇自我管理、自我服務等方式;德治源于歷史文化傳統(tǒng)，鄉(xiāng)村受中國傳統(tǒng)文化的影響深遠，傳統(tǒng)中國就是以德治國，鄉(xiāng)村自然適應德治的方式;法治來自國家自上而下的推動，是國家法律法規(guī)對鄉(xiāng)村生活的一種約束。法治在鄉(xiāng)村治理機制中長久處于被忽視的地位，法治能否有效與自治、德治相配合發(fā)揮作用是當前發(fā)展面臨的最大困境之一。（3）鄉(xiāng)村治理的法治化的主體缺位使其公共法律服務發(fā)展疲滯。在相當長的時間里，鄉(xiāng)村公共法律服務的提供存在明顯的不足，其享有的資源相對于城市可以說是匱乏的，那其發(fā)展速度與整個法治社會的發(fā)展以及法治國家的建設進程是不同步的，甚至可以說是滯后的。當下鄉(xiāng)村治理法治化的發(fā)展疲滯很大程度上是由于人才的流失，目前鄉(xiāng)村社會以人口大規(guī)模流動為特征，即大量肩負家庭生計的年輕人進城務工，導致了其“空心化”現(xiàn)象的形成，同時鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的人才回流機制被打破，從鄉(xiāng)村跳出農(nóng)門的學子不愿意再回到鄉(xiāng)村，因此鄉(xiāng)村治理法治化的過程中就容易極度缺乏法律方面的專業(yè)型人才，也必然會無法提供公證、仲裁等法律服務，由此鄉(xiāng)村治理法治化過程中的原本應提供給村民的公共法律服務就無法實現(xiàn)。

3 優(yōu)化新時代鄉(xiāng)村治理法治化困境的紓解

新時代下，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化仍然存在諸多阻礙因素，需要在鄉(xiāng)規(guī)民約、法治化的權威、組織體系以及公共法律服務體系等方面優(yōu)化推進鄉(xiāng)村治理法治化的因應策略的提出。

完善鄉(xiāng)規(guī)民約重塑鄉(xiāng)規(guī)民約對鄉(xiāng)村法治化建設的作用。鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理法治化的可靠依據(jù)，其制定時既要配合國家政策和法律法規(guī)的要求，也要關照鄉(xiāng)村具體情況。鄉(xiāng)規(guī)民約一直都是鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)治理規(guī)范，重塑鄉(xiāng)村社會的公序良俗，讓鄉(xiāng)約發(fā)揮法律之外的約束力，但傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約也沿襲了部分不符合當代法治精神的內(nèi)容。對于這些，應該以國家現(xiàn)行的法律法規(guī)對其進行合理的取舍，發(fā)展成為符合新時代要求的鄉(xiāng)規(guī)民約。同時，鄉(xiāng)規(guī)民約和國家法律對于鄉(xiāng)村都有助于推動鄉(xiāng)村法治化建設，建設美麗鄉(xiāng)村，但鄉(xiāng)規(guī)民約相較于國家法律，沒有國家強制力作為保障，其程序正義和結(jié)果無法得到保障。隨著村民們的法律意識逐漸提高，只有將傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約和國家法律法規(guī)相融合，使新型鄉(xiāng)規(guī)民約獲得法律和制度保障，使其成為新時代村民的行為規(guī)范，也成為國家法律法規(guī)的重要補充。

依靠教育宣傳培育鄉(xiāng)村治理法治化的權威。鄉(xiāng)村法治的主體是廣大鄉(xiāng)村居民，要使鄉(xiāng)村法治獲得社會認同，一個最基本的前提條件就是廣大鄉(xiāng)村居民應該知法、懂法。同時，不同的群體在鄉(xiāng)村治理中的角色不同，因而所體現(xiàn)出的法治素養(yǎng)各不相同，在新形勢下的鄉(xiāng)村治理需要明確新時代鄉(xiāng)村法治化建設教育中的針對性，一方面，必須符合村民的實際需求及其切身利益，如以《選舉法》為代表的村民自治法律、以《農(nóng)業(yè)法》為代表的規(guī)范與農(nóng)業(yè)相關的法律等;另一方面，宣傳過程中需要統(tǒng)籌運用基層法治宣傳陣地及資源，加強法治文化建設來更好地服務于宣傳，充分利用國家憲法日等重要時間節(jié)點組織開展相關法治宣傳教育活動，推動法治文化與民俗文化、鄉(xiāng)土文化融合創(chuàng)新發(fā)展，使得鄉(xiāng)村法治宣傳教育更加深入人心。

以建立主體不同的鄉(xiāng)村治理法治化的組織體系促使法治成為加強鄉(xiāng)村治理的最大公約數(shù)。良好的組織體系是發(fā)揮治理效果的重要基礎，因而需要對法律所代表的公權力能涉及的范圍進行規(guī)范。為了健全治理法治化的組織體系，一方面，需要發(fā)揮基層黨組織以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用，不斷鞏固基層黨組織在鄉(xiāng)村事務管理中的領導地位，更關鍵的是，正確認識黨的領導與推動鄉(xiāng)村治理法治化的關系?；鶎狱h組織是鄉(xiāng)村治理法治化的實現(xiàn)的領導保障，通過不斷強化基層黨組織的領導作用以及創(chuàng)新其在治理過程中的領導機制，來規(guī)范與引導法治鄉(xiāng)村的建設，同時，也要分清基層黨組織、政府的權責范圍，這也是治理能力提升的體現(xiàn)。另一方面，培育適應治理法治化要求的村民自治組織，從體制方面對其法律地位、權利義務等進行規(guī)定，保證其可信度和合法性，這是對村民的意愿表達渠道的完善。

完善鄉(xiāng)村公共法律服務體系的建設以更好滿足村民需求。公共法律服務體系是法治化社會程度的判斷標準，在《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的意見》中也對鄉(xiāng)村公共法律服務體系的建設過程做出指導。對其的完善，不僅能夠解決鄉(xiāng)鄰的糾紛，還可以為村民能享有的合法權益保護提供具有專業(yè)性的法律服務，最終助推鄉(xiāng)村社會的秩序穩(wěn)定。因而，由于鄉(xiāng)村相對于城市起步較晚，所以需要重視完善包括服務機構和服務隊伍等在內(nèi)的保障性建設，特別注意伴隨著鄉(xiāng)民整體法律素質(zhì)在不斷提高，對服務隊伍進行專業(yè)化的建設已然成為了迫切任務，因而就要求形成多元主體的鄉(xiāng)村公共法律服務體系，以此充分發(fā)揮隊伍提供公共法律服務的效用。

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[作者簡介]袁琪（1997-），女，江蘇常州人，碩士研究生，主要研究方向：馬克思主義中國化研究;金麗馥（1961-），女，吉林長春人，教授，博士生導師，主要研究方向： “三農(nóng)”理論與實踐。