完善監(jiān)督保障制度 支撐林業(yè)改革發(fā)展

長期以來，我國始終堅持嚴(yán)格保護(hù)森林資源，強(qiáng)化人民政府以及林業(yè)等有關(guān)部門的監(jiān)督檢查職責(zé)，始終堅持把林業(yè)作為公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)來對待，集中物力財力，積極出臺扶持政策，調(diào)動各方面力量發(fā)展林業(yè)。本次修訂重點從建立森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度、完善扶持措施、強(qiáng)化監(jiān)督檢查等方面完善監(jiān)督保障制度體系，加大對林業(yè)改革發(fā)展的支持。

第一，增加森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度。建立目標(biāo)責(zé)任制，科學(xué)制定森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)是基礎(chǔ)。修訂后的森林法“發(fā)展規(guī)劃”一章中明確縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將森林資源保護(hù)和林業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，合理規(guī)劃森林資源保護(hù)利用結(jié)構(gòu)和布局，制定包括森林覆蓋率、森林蓄積量、林地保有量在內(nèi)的森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)。林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)，編制林地保護(hù)利用、造林綠化、森林經(jīng)營以及天然林保護(hù)等專項規(guī)劃，為實現(xiàn)森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)提供規(guī)劃引領(lǐng)。為確保目標(biāo)責(zé)任制的實現(xiàn)，考核評價機(jī)制是關(guān)鍵。修訂后的森林法將完成森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)、森林防火和重大林業(yè)有害生物防治工作情況，作為上級人民政府對下級人民政府考核的要素，考核結(jié)果予以公開，以考評機(jī)制促進(jìn)地方政府履行保護(hù)森林資源的責(zé)任。

第二，完善扶持措施。一是在“總則”中作為基本制度規(guī)定支持森林資源保護(hù)發(fā)展。國家采取財政、稅收、金融等方面的措施，支持森林資源保護(hù)發(fā)展，并壓實各級人民政府在保障森林生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入上的責(zé)任，以法律制度的剛性約束力為林業(yè)發(fā)展投入提供保障。此外，明確了國家鼓勵和支持林業(yè)科學(xué)研究，并完善了對在造林綠化、森林保護(hù)等方面成績顯著的組織和個人的表彰獎勵機(jī)制。二是充實森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。1998年修改森林法時，規(guī)定國家設(shè)立“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”。2004年，中央建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金，對提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林進(jìn)行補(bǔ)償。但建立基金，形成補(bǔ)償資金來源多樣化的立法目的未能實現(xiàn)。在修改過程中，有意見認(rèn)為，目前的生態(tài)效益補(bǔ)償資金都來自本級預(yù)算和上級轉(zhuǎn)移支付，中央財政設(shè)立的林業(yè)改革發(fā)展專項資金，支出方向包括了森林生態(tài)效益補(bǔ)償，形成了固定的資金來源渠道。根據(jù)當(dāng)前預(yù)算管理的相關(guān)要求，可以不再規(guī)定設(shè)立“基金”，但應(yīng)根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制改革的精神，完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。

因此，修訂后的森林法沒有保留森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，而是進(jìn)一步健全了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，加大對公益林的保護(hù)支持、完善重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、指導(dǎo)地區(qū)間橫向生態(tài)效益補(bǔ)償。為支持重點林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，新修訂的森林法還規(guī)定重點林區(qū)按照規(guī)定享受國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策。三是增加了林業(yè)投融資保障機(jī)制。實踐中林業(yè)投融資政策保障不足，林業(yè)融資難。為促進(jìn)林業(yè)投融資，增強(qiáng)發(fā)展活力，根據(jù)《國有林場改革方案》《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》以及國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》等文件關(guān)于建立健全林權(quán)抵質(zhì)押貸款、開發(fā)適合林業(yè)特點的信貸產(chǎn)品、完善林業(yè)貸款貼息政策、完善森林保險制度等相關(guān)規(guī)定，此次森林法修訂明確了林業(yè)投融資保障機(jī)制，規(guī)定國家對林業(yè)信貸業(yè)務(wù)、林權(quán)收儲機(jī)構(gòu)以及森林保險提供支持，進(jìn)一步調(diào)動廣大林業(yè)經(jīng)營者的積極性，為林業(yè)發(fā)展注入新動力。

第三，強(qiáng)化監(jiān)督檢查。對森林資源的保護(hù)、修復(fù)、利用、更新等進(jìn)行監(jiān)督檢查是森林法賦予林業(yè)主管部門的主要職責(zé)之一。為確保林業(yè)主管部門依法行政，新修訂的森林法增加“監(jiān)督檢查”一章，對監(jiān)督檢查制度進(jìn)行了充實細(xì)化，主要包括：一是明確了林業(yè)主管部門監(jiān)督檢查職責(zé)，增加了查封、扣押等行政強(qiáng)制措施。在林業(yè)行政執(zhí)法實踐中，需要對涉案場所、木材等進(jìn)行查封、扣押。原森林法中未規(guī)定查封和扣押等行政強(qiáng)制措施，只是在《森林法實施條例》中規(guī)定執(zhí)法人員可以暫扣無證運輸?shù)哪静?。根?jù)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，查封、扣押屬于行政強(qiáng)制措施，只能由法律規(guī)定。此次修法在專題論證的基礎(chǔ)上，規(guī)定縣級以上林業(yè)主管部門在監(jiān)督檢查工作中可以采取查封、扣押措施，為林業(yè)主管部門依法執(zhí)法提供了法律依據(jù)。二是增加了約談制度。近年來，約談制度在生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及食品安全等工作中發(fā)揮了積極作用，此次森林法修訂借鑒其他領(lǐng)域做法，增加了約談制度，明確了約談主體、約談對象以及適用約談的情況，通過發(fā)揮約談制度的行政監(jiān)督作用，督促地方政府及其有關(guān)部門依法履職盡責(zé)。三是增加了對于破壞森林資源的行為提起訴訟的規(guī)定。修訂后的森林法規(guī)定自然資源主管部門、林業(yè)主管部門對破壞森林資源造成生態(tài)環(huán)境損害的，可向人民法院提起訴訟，向侵權(quán)人提出損害賠償請求。