精準(zhǔn)脫貧政策跟蹤審計(jì)研究

鄭小榮 韓雨肅

【摘 要】 精準(zhǔn)脫貧是我國近年來立志要打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。2020年，我國實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”“全脫貧”的脫貧目標(biāo)的進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入收官之年，精準(zhǔn)脫貧工作的進(jìn)度與效益直接關(guān)系到我國全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)?；诖耍恼聫母檶徲?jì)的視角，研究分析了我國精準(zhǔn)脫貧政策的制度背景與審計(jì)依據(jù)，簡述了國家審計(jì)在脫貧攻堅(jiān)中的作用，并根據(jù)審計(jì)署公布的2016—2019年《國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告》中對扶貧政策措施落實(shí)情況的審計(jì)結(jié)果，采用歸納分析的方法，解讀了當(dāng)前精準(zhǔn)脫貧政策執(zhí)行過程中與審計(jì)過程中存在的問題，并提出改進(jìn)建議，以期為我國的脫貧攻堅(jiān)工作貢獻(xiàn)綿薄之力。

【關(guān)鍵詞】 精準(zhǔn)脫貧; 國家審計(jì); 扶貧審計(jì); 政策落實(shí)跟蹤審計(jì); 審計(jì)結(jié)果公告

【中圖分類號】 F239.44? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）24-0013-07

一、引言

自1978年改革開放以來，我國始終致力于農(nóng)村貧困人口扶貧脫貧工作，并取得了顯著成效。黨的十八大以來，“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”成為我國扶貧工作的基本方略，黨中央圍繞該方略先后制定并執(zhí)行了諸多重大扶貧政策措施，確保至2020年實(shí)現(xiàn)“全脫貧”的脫貧目標(biāo)。2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確將“精準(zhǔn)脫貧”列為堅(jiān)決打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。2020年，我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的馬拉松已進(jìn)入最后的沖刺期，全面建成小康社會勝利在望，能否打贏這場攻堅(jiān)戰(zhàn)關(guān)系到民生福祉，對實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)具有重大意義。

然而，隨著我國扶貧開發(fā)工作的不斷深入，實(shí)踐工作中暴露出了許多精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中的問題，例如扶貧資金閑置、項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、效益不佳甚至貪污腐敗等等，阻礙著我國脫貧攻堅(jiān)之路的順行暢通。Fiszbein et al.[1]提出，資源投入效率是影響減貧成效的重要因素。保障脫貧政策的“精準(zhǔn)”則是保證脫貧效率效果的前提。如何保證國家財(cái)政扶貧資金使用的針對性、效益性，使精準(zhǔn)脫貧政策真正得到貫徹執(zhí)行、落到實(shí)處，確保和提高貧困人口的脫貧質(zhì)量，成為我國脫貧攻堅(jiān)工作的重要內(nèi)容。當(dāng)前，留給我們實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的時間已經(jīng)不多，能否貫徹落實(shí)黨中央的各項(xiàng)扶貧舉措、能否使扶貧資金都用在“刀刃”上，直接關(guān)系到我國扶貧開發(fā)工作的效益與進(jìn)度，影響到精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。國家審計(jì)作為國家治理體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)銘記黨和國家賦予的歷史使命，有責(zé)任、有義務(wù)對精準(zhǔn)扶貧政策的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)，為精準(zhǔn)脫貧政策的貫徹落實(shí)保駕護(hù)航?；诖耍疚脑谘芯课覈珳?zhǔn)脫貧政策的制度背景與審計(jì)依據(jù)的基礎(chǔ)上，以審計(jì)署公布的2016—2019年多份重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告為基礎(chǔ)，解讀當(dāng)前精準(zhǔn)脫貧政策措施的貫徹落實(shí)情況，進(jìn)一步提出審計(jì)工作中存在的問題與改進(jìn)建議。

二、文獻(xiàn)綜述

由于精準(zhǔn)脫貧政策跟蹤審計(jì)誕生于我國特有的扶貧工作進(jìn)程中，國外學(xué)者對此方面的較為稀少，而國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究較為豐富。關(guān)于我國扶貧政策跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀與審計(jì)內(nèi)容等，不少學(xué)者都發(fā)表了自己的見解。呂勁松等[2]認(rèn)為，扶貧政策跟蹤審計(jì)在取得顯著成效的同時，由于實(shí)踐時間不長，主要存在政策制定環(huán)節(jié)預(yù)防性功能缺位、政策執(zhí)行環(huán)節(jié)審計(jì)全覆蓋待加強(qiáng)兩點(diǎn)不足。胡東蘭[3]從扶貧資金的使用績效角度出發(fā)，指出當(dāng)前財(cái)政精準(zhǔn)扶貧資金績效審計(jì)中存在輕政策評價、輕社會效益和生態(tài)效益的評價、輕中小項(xiàng)目評價、精準(zhǔn)扶貧資金監(jiān)管和項(xiàng)目組織管理不力五點(diǎn)問題。朱智鴻[4]針對目前基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展扶貧審計(jì)的基本現(xiàn)狀總結(jié)出“五多五少”問題，在此基礎(chǔ)上提出扶貧政策審計(jì)工作應(yīng)把握“五個轉(zhuǎn)變”“四個著眼于”與“四個結(jié)合”的目標(biāo)原則與工作定位，在審計(jì)中重點(diǎn)關(guān)注政策與脫貧對象的契合度等四個方面，按照扶貧政策不同的自身特點(diǎn)，分類精準(zhǔn)審計(jì)。胥毅[5]提出，新發(fā)展理念下，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)應(yīng)積極推進(jìn)財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用、“扶貧精準(zhǔn)度”的提升與失能人員醫(yī)保救助制度建設(shè)。陶媛婷等[6]從跟蹤審計(jì)后的問責(zé)方式以及問責(zé)路徑切入，指出現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)問責(zé)路徑存在審計(jì)移送之后問責(zé)效力監(jiān)督不足、審計(jì)機(jī)關(guān)與各問責(zé)主體缺乏密切協(xié)作、問責(zé)結(jié)果運(yùn)用不足以及問責(zé)相關(guān)法律法規(guī)不健全四點(diǎn)缺陷。此外，也有少部分學(xué)者對審計(jì)結(jié)果公告披露的扶貧跟蹤審計(jì)結(jié)果展開研究。劇杰等[7]利用Python數(shù)據(jù)分析工具，對2016—2018年審計(jì)結(jié)果公告的扶貧跟蹤審計(jì)結(jié)果進(jìn)行分析解讀，總結(jié)出審計(jì)內(nèi)容有所擴(kuò)展但仍比較傳統(tǒng)、審計(jì)深入程度有限、審計(jì)結(jié)果后續(xù)跟蹤整改與披露有待提升三點(diǎn)結(jié)論。沈俊等[8]以廣西壯族自治區(qū)發(fā)布的相關(guān)審計(jì)報(bào)告為研究對象，提出精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)還存在審計(jì)機(jī)關(guān)人員專業(yè)分布不均、綜合素質(zhì)有待提高等問題。

總體來看，由于黨和國家高度重視我國的精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作，目前國內(nèi)學(xué)者關(guān)于精準(zhǔn)脫貧政策跟蹤審計(jì)的研究比較活躍，可參考文獻(xiàn)眾多，但仍存在一些不足。首先，現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究主要關(guān)注財(cái)政精準(zhǔn)扶貧資金的合法合規(guī)性審計(jì)與績效審計(jì)，對政策落實(shí)執(zhí)行層面的審計(jì)研究仍然匱乏。其次，研究內(nèi)容過于單一，主要從審計(jì)業(yè)務(wù)層面研究扶貧政策跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀、工作重心、發(fā)現(xiàn)的問題與如何提高審計(jì)成效等，定性研究較多，實(shí)踐層面研究較少，缺乏數(shù)據(jù)思維。對于審計(jì)實(shí)踐的解讀要么以某地區(qū)具體情況展開，要么其研究數(shù)據(jù)已經(jīng)過時。在脫貧攻堅(jiān)的沖刺期，其借鑒作用存在一定的局限性。最后，研究多從某一特定視角切入，例如評價機(jī)制、問責(zé)機(jī)制等，缺乏針對精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)整體而系統(tǒng)的研究。

三、精準(zhǔn)脫貧政策措施及其內(nèi)容介紹

（一）精準(zhǔn)脫貧政策的發(fā)展

新中國成立以來至20世紀(jì)70年代，由于過去長久的戰(zhàn)亂動蕩與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的停滯，我國貧困人口基數(shù)眾多，人民群眾基本的溫飽問題都難以解決。自1978年改革開放序幕的正式拉開，黨和國家工作的重心在于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對農(nóng)村貧困人口的扶貧工作也如火如荼地展開，通過以工代賑的開發(fā)式扶貧方式，促進(jìn)貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展，間接帶動貧困人口脫貧。此后的數(shù)十年，黨中央將區(qū)域扶貧開發(fā)的對象轉(zhuǎn)至縣與村，促進(jìn)貧困人口的市場參與，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人口脫貧。

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南考察時首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的觀點(diǎn)。2014年初，黨中央、國務(wù)院就“精準(zhǔn)扶貧”理念出臺了新政策，印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》[9]，明確提出要建立精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制。2015年6月，習(xí)近平總書記在貴州考察時進(jìn)一步提出“六個精準(zhǔn)”，在政策執(zhí)行前期的對象識別、中期的資源投入與管理、后期的脫貧成效等多個環(huán)節(jié)都提出了“精準(zhǔn)”的要求。具體來講，即扶持對象、項(xiàng)目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效都要精準(zhǔn)。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)[10]”。2015年底，考慮到脫貧攻堅(jiān)時間緊迫、形勢嚴(yán)峻，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》[11]（以下簡稱“《決定》”），明確了我國扶貧事業(yè)的基本方略是“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”，并確立了我國至2020年實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”與“全脫貧”的扶貧工作總體目標(biāo)。前者是針對個人需求與物質(zhì)條件而言的，具體來講是指“吃”“穿”不愁，“義務(wù)教育”“基本醫(yī)療”“住房安全”有保障。要全面建成小康社會，滿足基本的溫飽問題已經(jīng)成為過去時，要讓人民群眾實(shí)現(xiàn)吃穿自由。同時，在物質(zhì)生活條件方面，使“生存”下來的貧困人口擁有“生活”，在教育、醫(yī)療、住房方面享受基本的保障，也是實(shí)現(xiàn)人口脫貧的目標(biāo)。“全脫貧”是針對我國總體貧困人口與貧困縣扶貧目標(biāo)而言的，即在我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，至2020年農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。該決定正式揚(yáng)起了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的紅色旗幟，表明了我國打贏這場戰(zhàn)役、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)的決心。2017年10月，黨的十九大報(bào)告中明確指出精準(zhǔn)脫貧是堅(jiān)決要打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一[12]。2018年8月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》[13]（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），強(qiáng)調(diào)要突出問題導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體。

（二）我國精準(zhǔn)脫貧措施的內(nèi)容

黨的十八大以來，我國的扶貧開發(fā)工作始終強(qiáng)調(diào)要整合配置扶貧開發(fā)的資源，從就業(yè)、醫(yī)療、教育、金融、產(chǎn)業(yè)等涉及民生領(lǐng)域的多方面多管齊下，全面推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧。

2015年出臺的《決定》與2018年的《指導(dǎo)意見》對我國的精準(zhǔn)扶貧工作做出了細(xì)致完備的部署。首先，要強(qiáng)化貧困地區(qū)的精準(zhǔn)幫扶舉措，加大教育扶貧、就業(yè)扶貧、消費(fèi)扶貧、異地搬遷扶貧等多項(xiàng)扶貧政策的執(zhí)行力度，同時開展貧困殘疾人脫貧與扶貧扶志行動。其次，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施短板應(yīng)加快補(bǔ)齊，大力實(shí)施與推進(jìn)交通、水利、電力和網(wǎng)絡(luò)等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。再者，在財(cái)政投入、金融扶貧支持等四個方面加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的支撐保障。此外，上述兩份文件還針對如何動員全社會力量參與脫貧攻堅(jiān)行動等問題給出了指導(dǎo)意見，由于并非本文研究的重點(diǎn)，在此不再贅述。

（三）我國當(dāng)前扶貧開發(fā)工作成果

縱觀我國自改革開放以來的扶貧事業(yè)發(fā)展史，從“大水漫灌”式的區(qū)域開發(fā)扶貧至“靶向治療、精準(zhǔn)狙擊”的精準(zhǔn)扶貧，從以基本解決溫飽問題為目標(biāo)至以2020年全面建成小康社會為目標(biāo)，這種扶貧方式與目標(biāo)的轉(zhuǎn)變都體現(xiàn)出我國的扶貧開發(fā)工作無疑取得了巨大成效。根據(jù)《中國住戶調(diào)查主要數(shù)據(jù)》[14]，至2019年底，按照每人每年2 300元（2010年不變價）的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，我國農(nóng)村貧困人口551萬人，貧困發(fā)生率①0.6%，全年貧困地區(qū)村居民人均可支配收入11 567元。與改革開放初期相比，累計(jì)約7.6億農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)脫貧，簡單地說，短短四十多年間我國幾乎實(shí)現(xiàn)了一半以上人口脫貧，放眼國內(nèi)或國際無疑都是一項(xiàng)偉大成就，并且精準(zhǔn)扶貧方略實(shí)施以來，貧困人口下降速度有不斷加快的趨勢[15]。然而，越到脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的后期，貧困人口的脫貧難度越大，更需要精準(zhǔn)有力的幫扶措施。因此，我國的扶貧開發(fā)工作仍需深入推進(jìn)。

四、精準(zhǔn)脫貧政策措施貫徹落實(shí)審計(jì)的依據(jù)

（一）重大政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)于脫貧審計(jì)的指導(dǎo)意義

由于精準(zhǔn)脫貧政策具有動態(tài)性的特征，其在不同的階段具有不同的實(shí)施內(nèi)容，因此，政府審計(jì)必須采用跟蹤審計(jì)的方式對精準(zhǔn)脫貧政策進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。2014年10月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》[16]明確要求要發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國家重大決策部署落實(shí)的保障作用，持續(xù)組織跟蹤審計(jì)。2019年11月，審計(jì)署印發(fā)了《國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施辦法（試行）》[17]（下文簡稱“《實(shí)施辦法》”），對跟蹤審計(jì)的組織領(lǐng)導(dǎo)、對象和內(nèi)容、實(shí)施、報(bào)告和整改、審計(jì)質(zhì)量控制和責(zé)任等進(jìn)行了系統(tǒng)全面的闡述，對新形勢下的跟蹤審計(jì)工作具有重大的指導(dǎo)意義。其中，該文件第十二條明確提出了政策落實(shí)過程中審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。一是重大政策改革任務(wù)落實(shí)情況。二是重大項(xiàng)目完成情況，關(guān)注重大項(xiàng)目規(guī)劃、審批立項(xiàng)、建設(shè)、竣工等各環(huán)節(jié)任務(wù)分解和落實(shí)情況，促進(jìn)項(xiàng)目科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，有效推進(jìn)。三是重點(diǎn)資金保障情況，關(guān)注落實(shí)政策所需的財(cái)政資金、信貸資金等，是否保障到位、是否及時投入使用并發(fā)揮效益。從前文介紹的我國精準(zhǔn)扶貧政策的內(nèi)容來看，當(dāng)前我國的扶貧開發(fā)工作十分重視貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力推動交通、水利、電力、網(wǎng)絡(luò)等重大項(xiàng)目建設(shè)，以及不斷加大財(cái)政扶貧投入力度與金融扶貧力度，推進(jìn)涉及民生領(lǐng)域各方面的重大政策落實(shí)情況。因此，《實(shí)施辦法》對跟蹤審計(jì)的相關(guān)闡述對我國的精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作具有重要的指導(dǎo)作用，在項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)、資金審計(jì)、政策落實(shí)情況審計(jì)等方面給精準(zhǔn)扶貧政策的審計(jì)工作指出了審計(jì)重點(diǎn)。

（二）審計(jì)署針對扶貧審計(jì)的工作規(guī)劃

2016年5月，審計(jì)署辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見》[18]，對審計(jì)機(jī)關(guān)的工作提出了新要求。一是明確扶貧審計(jì)的四項(xiàng)工作原則，即堅(jiān)持客觀求實(shí)、依法審計(jì)、鼓勵創(chuàng)新、推動改革。二是要突出扶貧審計(jì)的五個重點(diǎn)，在審計(jì)工作中聚焦于相關(guān)政策落實(shí)情況、重大違法違紀(jì)問題的揭露查處、扶貧資金績效情況、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況與體制機(jī)制制度性問題。其中，該文件明確指出要將精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策作為國家重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。三是要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保發(fā)揮審計(jì)成效。2016年5月，審計(jì)署發(fā)布的《“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》[19]中將扶貧審計(jì)列為民生審計(jì)的首要內(nèi)容，提出要加強(qiáng)扶貧審計(jì)，對扶貧政策落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)。此后，審計(jì)署也多次召開扶貧審計(jì)工作座談會，進(jìn)一步深化扶貧審計(jì)工作。

（三）黨中央在扶貧開發(fā)工作中對審計(jì)作用的強(qiáng)調(diào)

早在2014年初出臺的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中就將審計(jì)與扶貧資金、項(xiàng)目監(jiān)管緊密聯(lián)系在一起。該文件提出各級人大常委會要加強(qiáng)對資金審計(jì)結(jié)果的監(jiān)督，積極發(fā)揮審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門作用。2014年10月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》中也強(qiáng)調(diào)了扶貧審計(jì)的作用，要以審計(jì)促進(jìn)改善民生，加強(qiáng)對扶貧等重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目的審計(jì)，推動惠民政策落實(shí)到位。2015年11月，習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上提出，要加強(qiáng)扶貧資金陽光化管理，集中整治和查處扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，對違規(guī)使用扶貧資金的行為要嚴(yán)肅懲處[20]。雖未直接提及審計(jì)二字，但也側(cè)面強(qiáng)調(diào)了審計(jì)監(jiān)管應(yīng)在扶貧資金管理中發(fā)揮監(jiān)督職能。2015年12月，《決定》中就強(qiáng)調(diào)了審計(jì)在精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)中的重要作用，指出要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督檢查和審計(jì)、稽查等工作。2018年出臺的《指導(dǎo)意見》，更是直接將扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項(xiàng)治理工作列為黨中央加強(qiáng)和改善對脫貧攻堅(jiān)工作領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。嚴(yán)格扶貧資金審計(jì)，加強(qiáng)扶貧事務(wù)公開。對貪污冒領(lǐng)扶貧資金、在政策落實(shí)中弄虛作假等違法違紀(jì)行為嚴(yán)肅查處，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，堅(jiān)決糾正脫貧攻堅(jiān)工作中的不良作風(fēng)。2018年5月，習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)，要加大對黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度，加大對重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度[21]。而財(cái)政扶貧資金與扶貧項(xiàng)目建設(shè)正是民生資金與項(xiàng)目的重要組成部分。

五、國家審計(jì)在我國扶貧開發(fā)工作中的作用

前文通過梳理近年來各項(xiàng)政策文件中精準(zhǔn)脫貧政策措施貫徹落實(shí)審計(jì)的依據(jù)，可以看出，審計(jì)監(jiān)督是我國精準(zhǔn)脫貧事業(yè)中不可缺失的一環(huán)。從跟蹤審計(jì)的性質(zhì)來看，審計(jì)在事前、事中與事后全過程的介入，在政策制定、政策執(zhí)行、政策評價等多個環(huán)節(jié)都發(fā)揮著重要作用。筆者認(rèn)為，國家審計(jì)作為國家治理體系中獨(dú)立的外部監(jiān)督角色，在我國扶貧開發(fā)工作中的作用主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

一是制約作用。審計(jì)署在《實(shí)施辦法》中確立了國家重大政策跟蹤審計(jì)的定期報(bào)告制度，分為季度報(bào)告與年度報(bào)告。審計(jì)報(bào)告作為信息溝通的橋梁，可以揭示我國精準(zhǔn)脫貧政策措施貫徹落實(shí)中存在的各項(xiàng)問題，例如扶貧資金的使用是否合法合規(guī)、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度是否符合要求等。同時，審計(jì)在發(fā)現(xiàn)問題后，深入解剖問題所涉及的各個環(huán)節(jié)并分析原因，落實(shí)責(zé)任追究，進(jìn)行督促整改。因此，審計(jì)在精準(zhǔn)脫貧政策措施貫徹落實(shí)中發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行追責(zé)，可以制約有關(guān)部門和當(dāng)?shù)卣谡邎?zhí)行中出現(xiàn)懶政怠政、職責(zé)不清、貪污腐敗等現(xiàn)象，推動精準(zhǔn)脫貧政策的貫徹落實(shí)。

二是促進(jìn)作用。一方面，審計(jì)通過反饋精準(zhǔn)脫貧政策措施貫徹落實(shí)中的問題，尤其是針對政策規(guī)劃設(shè)計(jì)、機(jī)制制度等方面的問題，提出審計(jì)意見和對策建議，可以推動政策的貫徹落實(shí)與不斷完善;另一方面，審計(jì)通過總結(jié)反映各部門、各地區(qū)在政策執(zhí)行中的好經(jīng)驗(yàn)與好做法，為其他地區(qū)精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐提供借鑒，可以提高我國精準(zhǔn)脫貧工作的進(jìn)度與效益，推動我國脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)程。

六、精準(zhǔn)脫貧政策措施貫徹落實(shí)中的常見問題

通過查閱近年來審計(jì)署公布的國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告（以下簡稱“審計(jì)結(jié)果公告”），從2016年第二季度起，審計(jì)結(jié)果公告中開始單獨(dú)、明晰地列示扶貧審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，故本文以2016年第二季度起至撰稿日期止，審計(jì)署所公布的共14份審計(jì)結(jié)果公告為研究對象進(jìn)行分析。通過統(tǒng)計(jì)整理，可將精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題歸為三大類，即政策執(zhí)行方面的問題、扶貧資金管理使用方面的問題、項(xiàng)目建設(shè)管理方面的問題。三大類問題都可細(xì)分為更多小類，具體可參見表1。特別說明的是，由于各季度審計(jì)結(jié)果公告對問題的描述具有靈活性，且詳略不一，并不具備統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，筆者只根據(jù)公告中所列示的內(nèi)容嘗試進(jìn)行分類歸納，并非絕對判定某季度審計(jì)中不存在某項(xiàng)問題。

（一）精準(zhǔn)脫貧政策措施貫徹落實(shí)中存在的問題

1.政策執(zhí)行方面

所研究的14份審計(jì)結(jié)果公告中，全部都反映了精準(zhǔn)扶貧政策未落實(shí)到位的問題，其中7份審計(jì)結(jié)果公告都反映了脫貧成效不實(shí)的問題，具體描述為“多計(jì)脫貧人數(shù)”“脫貧認(rèn)定工作不精準(zhǔn)”“虛報(bào)脫貧工作完成進(jìn)度”“弄虛作假、增加貧困戶負(fù)擔(dān)”等;兩份審計(jì)結(jié)果公告反映了貧困人口數(shù)據(jù)信息不準(zhǔn)確、不完整的問題。

精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)不到位是我國扶貧開發(fā)工作中長期且普遍存在的問題。地方單位未積極響應(yīng)黨中央的決策部署，在扶貧實(shí)踐工作中政策執(zhí)行不嚴(yán)格、職責(zé)不落實(shí)、監(jiān)督不跟進(jìn)，從政策實(shí)施源頭直接影響到我國精準(zhǔn)脫貧工作的成效。此外，經(jīng)過對審計(jì)結(jié)果公告中各項(xiàng)政策的提及頻數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)梳理，可以發(fā)現(xiàn)審計(jì)對易地搬遷扶貧、教育扶貧、健康扶貧與金融扶貧政策措施的落實(shí)情況關(guān)注度較高，提及頻數(shù)均為10次左右，相對而言，對產(chǎn)業(yè)扶貧、交通扶貧、醫(yī)療扶貧等其他扶貧政策的落實(shí)情況關(guān)注度較低。可見，審計(jì)涵蓋的內(nèi)容范圍雖然很廣，但由于審計(jì)資源有限，且審計(jì)評估的難度不同，因此對各項(xiàng)政策措施的審查力度存在差異。

2.扶貧資金管理使用方面

扶貧資金的管理使用一直是精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)中的重點(diǎn)。扶貧資金作為貧困群眾的“救命錢”、脫貧攻堅(jiān)的力量支持，在各個環(huán)節(jié)都不能出現(xiàn)差錯。然而，從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，在扶貧資金撥付使用環(huán)節(jié)，存在“違規(guī)將扶貧資金用于非扶貧領(lǐng)域”“個人或單位騙取套取、侵占扶貧資金”“超標(biāo)準(zhǔn)超范圍發(fā)放”等問題;在扶貧資金管理環(huán)節(jié)，存在“扶貧資金統(tǒng)籌整合不到位”的問題，導(dǎo)致扶貧資金被閑置，直接影響到精準(zhǔn)扶貧工作的效益與進(jìn)度;此外，部分審計(jì)結(jié)果公告還披露了“向群眾違規(guī)收取費(fèi)用”“在扶貧工作中借機(jī)牟利”等腐敗現(xiàn)象。從問題發(fā)生的頻率來看，扶貧資金管理使用的合法合規(guī)性與效益性始終是扶貧工作的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，幾乎所有研究的審計(jì)結(jié)果公告都反映了扶貧資金的違規(guī)使用與績效不佳的問題。

3.項(xiàng)目建設(shè)管理方面

在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營管理方面，審計(jì)中普遍發(fā)現(xiàn)了扶貧項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、項(xiàng)目績效不佳與項(xiàng)目管理不規(guī)范等問題。我國當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作時間緊迫、任務(wù)繁重，且由于建設(shè)項(xiàng)目需經(jīng)規(guī)劃設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、招投標(biāo)、施工、竣工驗(yàn)收等諸多環(huán)節(jié)，本就需要較長時間，拖長項(xiàng)目工期、推進(jìn)緩慢是由于對我國精準(zhǔn)脫貧政策的緊迫性沒有充分的認(rèn)識，直接影響到我國精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)。此外，從審計(jì)結(jié)果公告來看，扶貧項(xiàng)目績效不佳多表現(xiàn)為因前期規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理不科學(xué)、建管不銜接、疏于管理等使項(xiàng)目建成后閑置或未達(dá)到預(yù)期扶貧效益，造成損失浪費(fèi)。因此，如何使精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目免于“面子工程”“形象工程”，抵制扶貧工作中的官僚主義與形式主義，真正為困難群眾謀福利，使項(xiàng)目發(fā)揮其應(yīng)有的效益，也是精準(zhǔn)扶貧政策措施執(zhí)行過程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問題。

（二）精準(zhǔn)脫貧政策貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)中存在的問題

一是審計(jì)的“滯后效應(yīng)”明顯，多為事后評價，未能做到全過程的跟蹤審計(jì)。例如，多份審計(jì)結(jié)果公告都表明，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)脫貧成效不實(shí)、虛報(bào)脫貧人數(shù)等問題，以及由于項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)不合理、管理不規(guī)范等原因使項(xiàng)目未達(dá)到預(yù)期扶貧效果，一定程度上反映了審計(jì)機(jī)關(guān)是在各級單位扶貧工作完成后或脫貧成效上報(bào)后才進(jìn)行介入監(jiān)督。對于扶貧項(xiàng)目來說，審計(jì)機(jī)關(guān)也未能做到在項(xiàng)目設(shè)計(jì)不合理、管理不規(guī)范等問題發(fā)生時及時發(fā)現(xiàn)并進(jìn)行反饋，并未做到及時有效地跟蹤審計(jì)。

二是審計(jì)的深入程度有限，“審計(jì)全覆蓋”仍存在困難。正如前文所說，跟蹤審計(jì)對各項(xiàng)扶貧政策的審查程度不同。精準(zhǔn)扶貧政策重在“精準(zhǔn)”二字，各家各戶由于貧困成因與條件不同，并未采用標(biāo)準(zhǔn)、普適的扶貧政策，這也為審計(jì)工作提出了更高的要求。也許是因?yàn)?，相對于資金走向明顯、較易量化評價的扶貧政策而言，貧困群眾滿意程度、就業(yè)扶持績效、醫(yī)療健康保障程度等政策實(shí)施效果較難衡量。

三是審計(jì)對發(fā)現(xiàn)問題的披露多側(cè)重扶貧資金與項(xiàng)目建設(shè)管理的合法合規(guī)性，輕政策落實(shí)情況評價。可以發(fā)現(xiàn)，審計(jì)結(jié)果公告中較多披露“閑置”“緩慢”“違規(guī)”等問題，側(cè)重扶貧資金使用與項(xiàng)目建設(shè)等是否合法合規(guī)的評價，而對政策落實(shí)情況的評價的多為“政策落實(shí)不到位”一語帶過，未能清晰地反映出政策在什么階段落實(shí)不到位、不到位的具體表現(xiàn)是什么等內(nèi)容，其提供的信息可利用價值有限，給后續(xù)的跟蹤整改等工作也帶來了難度。

四是審計(jì)結(jié)果的后續(xù)跟蹤整改與披露有待完善。縱觀所研究的14份審計(jì)結(jié)果公告，可以發(fā)現(xiàn)審計(jì)出的部分問題存在屢審屢犯的現(xiàn)象，多份審計(jì)結(jié)果公告中重復(fù)披露同樣的問題，例如政策落實(shí)不到位、扶貧資金的違規(guī)使用與閑置等。因此，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題后，后續(xù)的問責(zé)與跟蹤整改、整改情況披露仍有待加強(qiáng)。

七、關(guān)于改進(jìn)精準(zhǔn)脫貧政策貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)的建議

一是審計(jì)介入時點(diǎn)前移，加大全過程跟蹤審計(jì)的執(zhí)行力度。當(dāng)前我國的扶貧審計(jì)工作，主要還是表現(xiàn)為事后審計(jì)。為實(shí)現(xiàn)全過程的跟蹤審計(jì)，實(shí)踐中應(yīng)做到事前、事中、 事后審計(jì)兼顧，從扶貧對象識別、項(xiàng)目設(shè)計(jì)審批和資金撥配等前期工作開始介入，提高決策的科學(xué)合理性，并全程跟蹤審計(jì)政策落實(shí)的情況，盡早發(fā)現(xiàn)規(guī)劃不當(dāng)、管理失效等重大問題，及時提出改進(jìn)與完善建議，起到及時止損、提高效益的作用。

二是有效整合審計(jì)資源，提高審計(jì)人員的素質(zhì)，必要時聘用外部專家參與審計(jì)工作，補(bǔ)齊審計(jì)人員的技能短板。精準(zhǔn)脫貧政策涉及到教育、醫(yī)療、金融等民生領(lǐng)域的多個行業(yè)，扶貧政策隨著行業(yè)方向的不同而具有不同的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施方法，對實(shí)施效果的評價也會存在差異。況且精準(zhǔn)幫扶政策根據(jù)貧困成因與現(xiàn)狀逐村逐戶制定，對審計(jì)工作帶來了較大難度。因此，審計(jì)人員應(yīng)不斷學(xué)習(xí)相關(guān)政策知識、提高審計(jì)業(yè)務(wù)能力，勝任精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的工作。必要時聘用熟悉相關(guān)政策或領(lǐng)域的外部專家參與審計(jì)工作，提高審計(jì)的效率與質(zhì)量。

三是完善精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的評價指標(biāo)體系，重視政策落實(shí)的績效評價，不斷推進(jìn)審計(jì)全覆蓋。結(jié)合精準(zhǔn)脫貧政策執(zhí)行的實(shí)際情況，構(gòu)建精準(zhǔn)、科學(xué)的評價指標(biāo)體系。針對難以量化評價的部分政策落實(shí)情況，可咨詢外部專家或結(jié)合實(shí)際經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)評價指標(biāo)，做到各項(xiàng)政策落實(shí)情況審計(jì)無偏無漏，努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。

四是豐富審計(jì)公告或報(bào)告的信息披露內(nèi)容，并重視審計(jì)追責(zé)與審計(jì)整改情況的披露。完善審計(jì)結(jié)果公告的內(nèi)容與表述，提高審計(jì)結(jié)果的可利用價值，加大審計(jì)結(jié)果的公開力度，提高審計(jì)的社會影響力。在追責(zé)整改方面，加強(qiáng)與責(zé)任機(jī)關(guān)上級領(lǐng)導(dǎo)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門與司法機(jī)關(guān)的聯(lián)系，形成監(jiān)督合力，促進(jìn)責(zé)任落實(shí)與問題整改，并做好整改情況的披露工作。

八、結(jié)論

通過對近三年來的審計(jì)結(jié)果公告進(jìn)行分析，可以總結(jié)出當(dāng)前精準(zhǔn)脫貧政策的貫徹落實(shí)中主要存在以下問題：一是在政策執(zhí)行方面，普遍存在政策落實(shí)不到位的問題，以及部分結(jié)果公告反映出脫貧成效不實(shí)等問題;二是在扶貧資金管理使用方面，未能統(tǒng)籌整合扶貧資金導(dǎo)致扶貧資金被閑置、發(fā)揮不出效益，以及違規(guī)使用、套取扶貧資金等問題長期存在;三是在扶貧項(xiàng)目建設(shè)管理方面，項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、績效不佳、管理不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象明顯。

同時，從審計(jì)結(jié)果公告中也可以看出當(dāng)前精準(zhǔn)脫貧政策貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)中存在一些問題有待改進(jìn)，具體表現(xiàn)為：審計(jì)的“滯后效應(yīng)”明顯，全過程跟蹤審計(jì)有待改進(jìn);審計(jì)的深入程度有限，“審計(jì)全覆蓋”有待改進(jìn);審計(jì)重視合法合規(guī)性審計(jì)，政策落實(shí)情況審計(jì)有待改進(jìn);審計(jì)追責(zé)與披露力度不夠，后續(xù)追責(zé)與跟蹤整改有待改進(jìn)。相應(yīng)的，本文針對這些問題提出了四點(diǎn)改進(jìn)建議。

當(dāng)前我國扶貧開發(fā)工作的形勢緊迫，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的尾聲逐漸敲響。在學(xué)術(shù)界，如何從審計(jì)視角推動我國精準(zhǔn)脫貧政策的貫徹落實(shí)的相關(guān)文獻(xiàn)鱗次櫛比、層出不窮，其中也不乏對審計(jì)結(jié)果公告進(jìn)行解讀的研究。相比之下，筆者采用的歸納分析方法較為簡陋，問題分類也受主觀因素的影響，同時，對審計(jì)結(jié)果公告的解讀深入程度也有限。未來可以在此基礎(chǔ)上借鑒成熟的數(shù)據(jù)分析技術(shù)，或引入各項(xiàng)問題涉及金額的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，為當(dāng)前精準(zhǔn)脫貧政策的貫徹落實(shí)存在的問題與跟蹤審計(jì)現(xiàn)狀提供更科學(xué)客觀的量化評價，使審計(jì)更好地發(fā)揮推動政策貫徹落實(shí)的作用。

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