宣傳思想文化領域法治建設存在的問題與對策研究

吳飛 孫曙生

摘? ? ? 要：加強社會主義意識形態(tài)建設最重要、最有效的途徑是實現(xiàn)宣傳思想文化工作體系法治化。江蘇省宣傳思想文化領域法治建設走在了全國前列，但其在立法體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系與法治保障體系四個方面仍需改進。本文通過對江蘇省十三個設區(qū)的市宣傳思想文化領域法治建設的相關問題進行梳理，在實踐結合理論的基礎上提出了完善對策，以期為其他地區(qū)宣傳思想文化領域法治建設工作提供有益的實踐經(jīng)驗。

關? 鍵? 詞：宣傳思想文化;核心價值觀;法治建設;意識形態(tài)

中圖分類號：D922.16? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）10-0057-14

收稿日期：2020-05-29

作者簡介：吳飛（1994—），男，甘肅涇川人，中共江蘇省委黨校碩士研究生，研究方向為黨內(nèi)法規(guī)、法理學、監(jiān)察法學;孫曙生（1969—），男，江蘇宿遷人，中共江蘇省委黨校法政教研部副教授，研究方向為法理學、監(jiān)察法學。

基金項目：本文系中共江蘇省委宣傳部、中共江蘇省委黨校重大課題“江蘇省宣傳思想文化領域法治建設規(guī)劃（2020-2022）”的階段性成果，項目編號：2019xzd02。

注：本文部分內(nèi)容與數(shù)據(jù)來源于江蘇省相關縣市“江蘇省宣傳思想文化領域法治建設規(guī)劃”課題協(xié)調(diào)會。

歷史與實踐證明，任何良善的治理都必然呼喚法治的支撐。在現(xiàn)代國家，法治是國家治理的基本方式，是國家治理現(xiàn)代化的重要標志，[1]宣傳思想文化領域作為理想信念培育的主陣地、社會主義核心價值弘揚的主戰(zhàn)場，在推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)中國之治的進程中起著關鍵作用，正如習近平總書記所指出的：建設具有強大凝聚力和引領力的社會主義意識形態(tài)，是全黨特別是宣傳思想戰(zhàn)線必須擔負起的一個戰(zhàn)略任務。[2]因此，以法治的方式推進宣傳思想文化領域建設，實現(xiàn)宣傳思想文化建設法治化是一個現(xiàn)實的重要課題。

一、江蘇省宣傳思想文化領域法治建設現(xiàn)狀

（一）宣傳思想文化領域立法體系現(xiàn)狀

截止2019年11月，江蘇省出臺省級層面涉及宣傳思想文化領域的地方性法規(guī)與省政府規(guī)章22部，設區(qū)的市現(xiàn)行有效的宣傳思想文化領域的地方性法規(guī)89件。其中，南京22件、揚州3件、蘇州15件、無錫5件、常州3、鎮(zhèn)江3件、淮安5件、鹽城3件、泰州1件、徐州3件、南通1件、宿遷2件、連云港1件，區(qū)域間立法工作很不平衡①（見表1）。

《江蘇省人大常委會2018-2022年立法規(guī)劃項目》在推動社會主義文化繁榮興盛方面，共安排正式項目6件、調(diào)研項目3件。正式項目為《江蘇省革命歷史類紀念設施、遺址和愛國主義教育基地條例》《江蘇省獎勵和保護見義勇為人員條例》《江蘇省志愿服務條例（修改）》《江蘇省文化產(chǎn)業(yè)促進條例》《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進大運河文化帶建設的決定》《江蘇省地方志工作條例》，其中，《江蘇省獎勵和保護見義勇為人員條例》《江蘇省地方志工作條例》《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進大運河文化帶建設的決定》已頒布實施。調(diào)研項目為《江蘇省網(wǎng)絡文化市場管理條例》《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)名保護條例（修改）》。2020年教科文衛(wèi)領域的2個預備項目中的《江蘇省實施〈中華人民共和國義務教育法〉辦法》、4個調(diào)研項目中的《江蘇省革命歷史類紀念設施、遺址和愛國主義教育基地條例》《江蘇省民宿業(yè)促進條例》涉及宣傳思想文化領域②。同時，江蘇各地已經(jīng)或擬準備近期啟動（截止2019年11月01日）的立法項目中涉及宣傳思想文化領域的共有10件。其中，南京1件——《南京市社會信用條例》;常州3件——《常州市民文明行為促進條例》《常州市旅游條例》《常州市愛國主義教育基地命名管理辦法》;南通1件——《南通市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》;淮安1件——近期需啟動“大運河遺產(chǎn)保護”方面的地方立法;揚州1件——《揚州市文明行為促進條例》;鎮(zhèn)江2件——《鎮(zhèn)江市歷史文化名城保護條例》《鎮(zhèn)江市文明行為促進條例》;泰州1件——《泰州市文明行為條例》（見表2）。

（二）宣傳思想文化領域法治實施體系現(xiàn)狀

⒈文化市場綜合執(zhí)法改革方面。以中辦、國辦2016年印發(fā)的《關于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》與2018年《關于深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》為依據(jù)，省委省政府對江蘇省文化市場綜合執(zhí)法改革進行了充分科學的頂層設計。[3]按照“編隨事走、人隨編走”的總要求，統(tǒng)籌推進文化市場綜合執(zhí)法改革工作。通過整合市和主城區(qū)兩級文化市場綜合執(zhí)法力量，組建了設區(qū)的市文化市場綜合執(zhí)法支隊和縣（區(qū)、市）文化市場綜合執(zhí)法大隊，綜合執(zhí)法機構和執(zhí)法人員均實行了參公管理，健立健全了人員、經(jīng)費、裝備等保障機制。同時，根據(jù)“三定”方案，在文化和旅游部門完成合并后，江蘇省文化和旅游廳新獨立設置政策法規(guī)處、文化市場綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局，并于2018年在全國率先完成“同城一支隊伍”體制改革，涉及的“人、財、物”劃轉(zhuǎn)全部到位。

⒉重大行政決策方面。以2019年國務院《重大決策行政程序暫行規(guī)定》為契機，各地陸續(xù)展開《重大決策行政程序暫行規(guī)定》實施細則制定工作，如蘇州已于2019年5月10日頒布實施了《蘇州市重大行政決策程序規(guī)定實施細則》。此外，宣傳思想文化領域的一些部門從本部門的實際工作需要出發(fā)，先后制定了一系列具有部門特色的重大行政決策程序規(guī)定，如江蘇省文化和旅游廳先后出臺了《江蘇省文化和旅游廳黨組會議議事決策規(guī)則》《江蘇省文化和旅游廳重大行政決策程序規(guī)定（試行）》，對重大決策的程序、范圍、議事規(guī)則等進行規(guī)范。同時，建立了較為完善的重大決策專家?guī)熘贫龋凑罩卮笮姓Q策的門類邀請對應的專家開展咨詢論證工作，切實提高了重大行政決策質(zhì)量。在事關人民群眾切身利益的舞臺藝術精品工程、江蘇藝術基金、文化旅游產(chǎn)業(yè)引導資金、非遺項目和傳承人等評審中，把公眾參與、專家論證、集體討論等作為重要環(huán)節(jié)，涉及法律事務的，邀請廳機關常年法律顧問單位的專業(yè)律師參與專家論證，就重大行政決策的合法性提供法律意見，切實做到科學民主依法決策。

⒊宣傳思想文化職能履行方面。根據(jù)新一輪改革的“三定”方案及中辦發(fā)[2019]59號文件的明確要求：機構改革后，由黨委宣傳部承擔新聞出版、版權和電影行政管理職能，新聞出版、版權和電影的行政處罰職能劃轉(zhuǎn)給文化和旅游部門的文化綜合執(zhí)法隊伍統(tǒng)一行使，從而實現(xiàn)了部門、職權、責任以及程序的法定化。以蘇州市（下轄昆山市）為例，本輪機構改革將新聞出版（版權）和電影工作職能劃入?yún)^(qū)委宣傳部統(tǒng)一管理。原昆山市文廣新局的新聞出版（版權）和電影的事前、事中管理職能歸口到市委宣傳部新聞出版與版權科。原昆山市文廣新局、體育局、旅游局的多數(shù)行業(yè)的事中、事后監(jiān)管職能歸口到市文體廣電和旅游局，執(zhí)法權限均屬昆山市文化市場綜合執(zhí)法大隊。同時，根據(jù)改革意見與“三定方案”，蘇州市文化市場綜合執(zhí)法支隊受蘇州市文廣旅局委托，統(tǒng)一行使新聞、文化、文物、出版、版權、廣播電視、電影、旅游等市場行政執(zhí)法職責。

⒋規(guī)范公正文明執(zhí)法方面。2019年，江蘇省在全國率先出臺《江蘇省文化市場綜合行政執(zhí)法人員管理辦法》，[4]隨后又印發(fā)《江蘇省全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實施方案》，對文化執(zhí)法主體、行為規(guī)范、活動規(guī)則作出全面規(guī)定。以蘇州為例，在文化執(zhí)法過程中嚴格落實“執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度”三項制度。首先，行政執(zhí)法信息公開。行政執(zhí)法信息公開主要在“蘇州市文化廣電和旅游局”門戶網(wǎng)站對社會公布，通過辦公場所公示欄、相關新聞媒體和情況通報會等多種途徑和方式進行公示公開。此外，由專人負責在蘇州市信用信息共享平臺、江蘇省市場監(jiān)管信息平臺上，對行政執(zhí)法主體、法律法規(guī)依據(jù)、權力清單等進行公示。其次，行政執(zhí)法過程公開。在日常巡查和案件辦理過程中，每個大隊配備3臺執(zhí)法記錄儀，對執(zhí)法過程進行全程記錄，保證相關執(zhí)法流程和執(zhí)法內(nèi)容均有記錄并可查詢，在所處理的行政案件中將音視頻錄像作為證據(jù)之一附在案卷中。最后，重大執(zhí)法決定法制審核。行政處罰案件分別由承辦人員、執(zhí)法部門領導、執(zhí)法機構法制部門、執(zhí)法機構領導以及行政機關領導進行五級審批。重大執(zhí)法案件依“三重一大”制度進行，經(jīng)執(zhí)法部門內(nèi)部集體討論后，按照相關程序提交局法制部門審核，局領導集體討論等三個程序，在必要時可邀請律師和法律顧問參加討論，確保當事人的合法權益得到保障。

（三）宣傳思想文化領域法治監(jiān)督體系現(xiàn)狀

⒈巡視巡察監(jiān)督方面。黨的十八大以來，江蘇省先后組織了全面督查及整改“回頭看”，推動整改往深處抓、往實處落;以中央巡視組的巡視為契機，依據(jù)中央巡視反饋意見整改情況再開展“回頭看”;積極創(chuàng)新聯(lián)動模式，通過“3+N”責任體系①、“5+2”聯(lián)動機制②等構建起巡視巡察立體格局;探索對口式、接力式、協(xié)同式等巡視巡察聯(lián)動的有效模式，實現(xiàn)對行業(yè)系統(tǒng)性問題、深層次問題與普遍性問題的精準發(fā)現(xiàn)。[5]目前，江蘇省已經(jīng)形成橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全省一盤棋的巡視監(jiān)督立體網(wǎng)絡格局，宣傳思想文化領域被納入全省監(jiān)督體系中。

⒉紀委監(jiān)委派駐機構監(jiān)督方面。目前，江蘇省已形成三級紀委監(jiān)委派駐宣傳思想文化部門的常態(tài)工作機制，對派駐機構的日常履職行為與權力運行流程進行風險點分級管控。以蘇州市為例，蘇州市針對宣傳文化系統(tǒng)點多面廣的特點，派駐市委宣傳部紀檢監(jiān)察組建立“派駐紀檢監(jiān)察組——綜合監(jiān)督單位本級機關——直屬單位”工作聯(lián)系機制，推動延伸監(jiān)督，并在綜合監(jiān)督的30家直屬單位黨支部新設立紀檢委員，制定責任清單、工作手冊。在綜合監(jiān)督單位單獨設立內(nèi)部審計室，對機關及直屬單位開展經(jīng)常性審計，完善財務、資產(chǎn)管理、采購及服務外包等制度，健全廉政風險防控機制。[6]

（四）宣傳思想文化領域法治保障體系現(xiàn)狀

⒈法治的領導體制方面。黨的十八屆四中全會指出：黨的領導是社會主義法治最根本的保證，也是社會主義法治建設的最大優(yōu)勢。[7]新一輪機構改革前，全省各個領域的法治建設工作在江蘇省委統(tǒng)一領導下，由省全面推進依法行政工作領導小組全面負責，[8]宣傳思想文化領域法治建設也歸屬于該機構領導，并無專門機構領導開展，因此工作開展欠缺靈活性，無法根據(jù)宣傳思想文化領域的行業(yè)特點與實際需要進行法治建設。本輪機構改革后，由省委全面依法治省委員會負責全省法治建設工作。[9]同時，新的“三定”方案也明確指出：宣傳部門承擔“協(xié)調(diào)推進宣傳領域法治建設”的工作任務，這既體現(xiàn)了黨對法治工作的全面領導，又充分考慮到了宣傳思想文化領域法治推進的特殊性，使宣傳思想文化領域建設事業(yè)在黨的領導下不斷走向成熟。

⒉法治專業(yè)隊伍建設方面。新一輪機構改革后，江蘇省文化和旅游廳新獨立設置政策法規(guī)處、文化市場綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局。此后，各設區(qū)的市也都相繼設立了政策法規(guī)處。其中，11個設區(qū)的市的市委宣傳部單設了政策法規(guī)研究室從事法治工作。2個設區(qū)的市掛牌設置，由法制辦（研究室）承擔法治工作①（見表3）。

據(jù)統(tǒng)計，13個設區(qū)的市的政策法規(guī)研究室或辦公室（研究室）組成人員中僅蘇州市2人具有法學專業(yè)背景、連云港市1人有法治工作經(jīng)歷，其他11個設區(qū)的市從事法治工作的人員均無法學專業(yè)背景和法治工作經(jīng)歷。

⒊法律服務隊伍建設方面。目前，江蘇省委省政府以及13個設區(qū)的市的黨委、政府均建立起法律顧問制度與法律專家?guī)欤漕檰柡统蓡T主要來自高等院校、科研院所、黨政機關、審判機關、檢察機關、律師事務所等機構，涵蓋專家學者、黨政干部、一線執(zhí)法人員、法官、檢察官、律師等多個領域（見表4）。但在江蘇省《“三定”方案》實施之后，僅有7個設區(qū)的市的市委宣傳部聘請了法律顧問，建立了規(guī)范性文件備案和審查制度，其他6個市的市委宣傳部既沒有聘請法律顧問，也沒有建立規(guī)范性文件備案和審查制度。此外，除江蘇省文化和旅游廳2019年有2人正式獲得公職律師資格外，所有的設區(qū)的市都沒有建立公職律師制度①。

⒋崇法信法社會氛圍方面。江蘇省在2003就制定出臺了《江蘇省法制宣傳教育條例》，將法制宣傳教育納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的總體規(guī)劃。根據(jù)《江蘇省法制宣傳教育條例》，各級宣傳思想文化領域相關單位成立了法治宣傳教育領導小組和辦公室，定期開展各種形式的宣傳教育活動。以江蘇省文化和旅游廳法制宣傳教育為例，江蘇省文化和旅游廳出臺《廳系統(tǒng)國家工作人員學法用法實施意見》，落實領導班子集體學法制度，采取黨組中心組學習、法治培訓等形式開展集體學法，切實提高領導干部和機關工作人員學法用法意識;組織開展全省文化市場移動執(zhí)法系統(tǒng)應用培訓班、全省文化市場綜合執(zhí)法人員培訓等工作，加強執(zhí)法人員法制培訓。利用市場經(jīng)營者行業(yè)培訓、行政執(zhí)法案件辦理等時機，積極宣傳憲法、國家基本法以及文化旅游法律法規(guī)，以重點對象學法用法帶動法治宣傳教育的深入開展。

二、江蘇省宣傳思想文化領域法治建設存在的問題

（一）宣傳思想文化領域立法存在的問題

⒈社會主義核心價值觀全面融入法治需要推動。2018年5月，中共中央印發(fā)《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》，要求推動社會主義核心價值觀全面融入中國特色社會主義法律體系。[10]為此，江蘇省積極落實中央決策部署，在省級及地方頒行的地方性法規(guī)、行政法規(guī)中增加社會主義核心價值觀的相關內(nèi)容，特別是“總則”或“立法目的”部分。但綜觀江蘇省相關立法過程、規(guī)范內(nèi)容、法律效果和社會效果，社會主義核心價值觀全面融入的還不夠廣、不夠深，《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》對于立法工作的效果還未充分發(fā)揮，突出表現(xiàn)在社會主義核心價值觀條文并無相應的制度化、具體化的規(guī)則設計;部分法律規(guī)范中權利義務分配、權力責任配置仍與社會主義核心價值觀不相匹配。

⒉網(wǎng)絡輿論陣地立法亟待完善。隨著新技術的應用與移動智能終端的普及，傳統(tǒng)信息傳播格局發(fā)生了很大變化，迅速崛起的微信、微視頻、APP客戶端等日趨成為主流，基本形成了微博、微信、微視頻、客戶端為代表的“三微一端”新媒體傳播群。以2017年6月頒布的《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》為代表的互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī)雖在一定程度上為網(wǎng)信部門依法管網(wǎng)提供了法律依據(jù)和法律保障，但中央立法與生俱來的普遍性和概括性特征使其在實踐中具有“相對弱”的可操作性，因此常見的方式是通過地方立法將這種普遍性和概括性具體化，使地方更具有可操作性。[11]就江蘇省互聯(lián)網(wǎng)類地方性立法的實踐而言，目前全省各級尚未出臺任何有關互聯(lián)網(wǎng)領域的地方性立法，僅在《省人大常委會2018-2022年立法規(guī)劃項目》的調(diào)研項目中有所涉及①。根據(jù)《數(shù)字江蘇建設發(fā)展報告（2018）》顯示：截至2018年底，江蘇網(wǎng)民規(guī)模達到4940萬人，互聯(lián)網(wǎng)普及率為61.4%，[12]如此規(guī)模龐大且活躍的輿論陣地對依法管理的要求非常迫切。

⒊文化產(chǎn)業(yè)促進相關立法有待加強。文化產(chǎn)業(yè)兼具文化和經(jīng)濟雙重屬性，是促進國家經(jīng)濟結構升級調(diào)整、塑造民眾健康價值意識的重要途徑。但從實質(zhì)上講，文化產(chǎn)業(yè)本身也是一種法治經(jīng)濟，其發(fā)展產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會、文化效應，本身也是一種法治效應。[13]新一輪機構改革后，公共文化和旅游公共服務職能已經(jīng)進行了融合，職能包括了旅游公共服務、公共文化服務內(nèi)容，而《公共文化服務保障法》《江蘇省公共文化服務促進條例》所包含的內(nèi)容都僅涉及公共文化服務方面，未包括旅游公共服務內(nèi)容。雖然江蘇省已出臺了一系列的政策規(guī)劃②將文化產(chǎn)業(yè)納入到經(jīng)濟社會整體發(fā)展規(guī)劃中，但也多是地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，法律位階較低，因此，如何通過相關地方性立法的出臺，進一步推動文化產(chǎn)業(yè)的繁榮和發(fā)展，構建起良好的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)成為立法亟待回應的新問題。

（二）宣傳思想文化領域法治實施存在的問題

⒈部門間的溝通協(xié)作機制尚需建立健全。新一輪機構改革實現(xiàn)了行政審批權和行政執(zhí)法權的相對集中，但也使各部門的溝通協(xié)調(diào)在實踐中出現(xiàn)了一些問題，如對行政審批許可信息，執(zhí)法部門不能及時、準確、全面的共享;由于未建立完善的線索和案件通報機制，執(zhí)法部門查處情況不能及時通報行政主管部門，行政主管部門不能準確掌握行業(yè)市場實際，給政策制定、市場規(guī)劃、市場管理帶來諸多影響;文化綜合執(zhí)法中關于立案時間的規(guī)定、辦案時間的規(guī)定及給予當事人陳述、申辯期間的規(guī)定都不統(tǒng)一，給執(zhí)法辦案帶來困擾等。

⒉互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容執(zhí)法資格證未獲得?！痘ヂ?lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》第五條第一款、第二款規(guī)定：“互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門應當加強執(zhí)法隊伍建設，建立健全執(zhí)法人員培訓、考試考核、資格管理和持證上崗制度;執(zhí)法人員應當參加互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門組織的法律知識和業(yè)務知識培訓，并經(jīng)行政執(zhí)法資格考試或者考核合格，取得執(zhí)法證后方可從事執(zhí)法工作?！边@些規(guī)定明確指出，凡是涉及互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法，其執(zhí)法人員必須獲得執(zhí)法資格，未取得執(zhí)法證的工作人員不具備行政執(zhí)法權，其采取的行政行為是違法的。此外，《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》第五條第三款規(guī)定：“執(zhí)法證由國家互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門統(tǒng)一制定、核發(fā)或者授權省、自治區(qū)、直轄市互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門核發(fā)”，但目前江蘇省各地市網(wǎng)信辦獲得執(zhí)法證的人員仍寥寥無幾，無法組織有效的執(zhí)法，這種執(zhí)法現(xiàn)狀存在較大的行政法律風險。

（三）宣傳思想文化領域法治監(jiān)督存在的問題

⒈紀委監(jiān)委派駐監(jiān)督機制缺乏統(tǒng)一的相關規(guī)定。國法與黨規(guī)對于派駐機構的規(guī)定，是從法律與黨規(guī)兩個層面將監(jiān)督機制法治化、規(guī)范化。從實踐層面來說，這種監(jiān)督機制本質(zhì)上就是一種“嵌入式”的監(jiān)督，即由紀委、監(jiān)委的派駐或派出機關對其監(jiān)督對象在履職過程中的廉潔問題和風險進行排查、識別、評估，將能夠達到反腐倡廉效果的具體防控措施嵌入到業(yè)務制度和流程中，并由紀委、監(jiān)察委對機制運行情況進行監(jiān)督檢查、考核評價的管理過程。但《監(jiān)察法》與相關黨規(guī)對派駐或派出機構制度只作了原則性的規(guī)定，給紀委、監(jiān)察委的派駐制度留下了較大的制度空間。江蘇省各地雖然已形成三級紀委監(jiān)委派駐宣傳思想文化部門的常態(tài)工作機制，但各地做法不一，且缺少相關統(tǒng)一的法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)支持，因此，如何繼續(xù)完善紀委監(jiān)委駐宣傳思想文化領域各部門的制度架構仍需進一步探索。

⒉未出臺文化發(fā)展專項資金監(jiān)督監(jiān)管規(guī)定。文化發(fā)展專項資金既是國家進行文化市場宏觀調(diào)控的重要方式，也是激發(fā)文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、維護意識形態(tài)安全的重要保障。江蘇省作為我國市場經(jīng)濟高度發(fā)達的地區(qū)，2018年僅省級宣傳文化發(fā)展專項資金數(shù)額就達4.03288億元①。因此，如何合理分配、規(guī)范管理、有效使用文化發(fā)展專項資金是相關部門權力的核心。但目前對其進行監(jiān)督控制的相關立法尚未健全，僅通過《江蘇省省級宣傳文化發(fā)展專項資金使用和管理辦法》《江蘇省省級現(xiàn)代服務業(yè)（文化）發(fā)展專項資金使用管理辦法》以及《江蘇省省級財政專項資金使用管理辦法》《省委省政府關于關于推動文化建設邁上新臺階的意見》等法律法規(guī)和文件精神進行規(guī)制，法律位階相對偏低。

⒊對行政處罰自由裁量權的監(jiān)督仍需加強。目前，關于思想文化領域行政處罰自由裁量權的上位法依據(jù)主要是文化部2012年制定的《文化市場行政處罰自由裁量權適用辦法（試行）》，顯然其已不能涵蓋和適用機構改革后宣傳思想文化的外延擴大這一現(xiàn)實執(zhí)法要求。同時，這一適用辦法只對相關規(guī)則和程序作了原則性的規(guī)定，對種類、幅度裁量未作細化規(guī)定，亟待出臺相關配套細則加以細化。

（四）宣傳思想文化領域法治保障存在的問題

⒈工作隊伍的整體素質(zhì)仍需提升。根據(jù)江蘇省文化和旅游廳的相關調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：江蘇省13個設區(qū)的市的市級文化和旅游部門法治機構的工作人員普遍在4人以下，有的甚至只有2人，相當數(shù)量的縣級文化和旅游部門沒有專門的法制機構和工作人員，嚴重影響了工作的正常開展。全省13個設區(qū)的市僅有7個設區(qū)的市的市委宣傳部聘請了法律顧問（截止2019-11-07），建立了規(guī)范性文件備案和審查制度，6個設區(qū)的市沒有聘請法律顧問，也沒有建立規(guī)范性文件備案和審查制度。同時，基層網(wǎng)信部門缺乏專業(yè)技術人才，只能向企業(yè)購買服務，有的縣區(qū)通過事業(yè)單位編制招聘網(wǎng)絡安全技術人才，但由于基層缺乏對該類人才的吸引力，往往達不到開考比例。

⒉宣傳部（新聞出版局）面臨行政主體混亂的法理困境。機構改革后各級黨委宣傳部掛牌成為新聞出版局（版權局），但新聞出版局（版權局）作為黨委宣傳部門的內(nèi)設機構，并非獨立的行政主體，沒有單獨的組織機構代碼與統(tǒng)一社會信用代碼，不是獨立法人機構。因此，在新聞出版和電影日常工作中，各地出現(xiàn)了不同的做法，如常州、淮安、泰州、鹽城、鎮(zhèn)江使用市委宣傳部印章;連云港、南京、南通、無錫、蘇州使用行政審批專用章;徐州、揚州使用新聞出版局印章;宿遷或使用市委宣傳部或新聞出版局印章。同時，有些地市黨委宣傳部門進行涉新聞出版和電影行政職能有關的活動、行文、會議時，仍較多地使用“黨委宣傳部”，而非“新聞出版局”這一稱謂。從法治角度看，這一做法混淆了行政主體，造成新聞出版和電影執(zhí)法的行政主體職能不明。由于黨委部門不具備《行政訴訟法》所規(guī)定的行政訴訟主體資格，一旦行政行為產(chǎn)生法律糾紛，黨委部門無論應訴與否都與現(xiàn)行法律的規(guī)定或精神相背離。

⒊普法工作的開展仍需加強。這主要體現(xiàn)在個別地方對于普法工作的重視程度不夠，存在形式主義現(xiàn)象。有的部門和單位認為普法教育是軟任務、軟指標，沒有將其重視起來，“重形式、輕效果”等走過場現(xiàn)象然存在;職責不落實，協(xié)調(diào)配合不夠，普法資源運用不充分，對普法工作積極性不高，措施不夠有力，為了考核而工作，常常處于被動應付狀態(tài)，甚至時有情緒產(chǎn)生。開展普法工作也往往以法制宣傳日為主，與日常工作的特點結合不夠緊密，時常突擊開展，缺乏持久性;普法的方式仍需進一步創(chuàng)新，法制宣傳教育與法治實踐、社會生活結合不夠緊密，無論是傳統(tǒng)方式，還是通過新媒體開辟的網(wǎng)上普法，基本是以灌輸方式開展，缺乏實踐性、互動性。

三、江蘇省宣傳思想文化領域法治建設的完善對策

（一）宣傳思想文化領域立法的完善對策

⒈加強社會主義核心價值觀全面融入宣傳思想文化領域法治建設。一是將社會主義核心價值觀體現(xiàn)在立法項目確定中。加強重點領域地方立法，把立法資源優(yōu)先用在有利于培育和踐行社會主義核心價值觀的項目上，推動社會主義核心價值觀從觀念層面向制度層面轉(zhuǎn)化，最終落實到具體的法規(guī)條文中，使地方性法規(guī)既充分體現(xiàn)國家的價值目標、社會的價值取向、公民的價值準則，又在保障民生發(fā)展、弘揚傳統(tǒng)美德、強化法治意識、促進公序良俗等方面發(fā)揮更大作用。同時，對于不符合社會主義核心價值觀的地方性法規(guī)，及時進行修改或廢止。此外，在制定具體條文時，使符合社會主義核心價值觀的行為得到倡導和鼓勵，違背社會主義核心價值觀的行為受到制約和懲處。二是充分尊重人民主體地位，深入推進科學民主立法。通過建立決策咨詢專家?guī)斓确绞?，聘請各方面專家學者尤其是法學領域的專家學者擔任決策咨詢專家，發(fā)揮其在人大依法履職中的參謀咨詢作用。要不斷擴大公民的有序參與，通過建立基層立法聯(lián)系點、小型化連續(xù)聽證制度、立法項目儲備制度、定期向社會公開征集立法項目建議等方式，多渠道傾聽群眾意見，及時推動體現(xiàn)社會主義核心價值觀的立法項目列入相關立法規(guī)劃或者計劃。

⒉加強網(wǎng)絡輿論陣地立法。一是強化頂層設計，實現(xiàn)有效依法管網(wǎng)治網(wǎng)。從頂層強化源頭管理，壓實壓緊網(wǎng)絡平臺主體責任，強化“把關人”機制。二是在立法上明確主體責任范圍，規(guī)定平臺向網(wǎng)信執(zhí)法部門讓渡合理范圍內(nèi)的后臺管理權限，對依法受到行政、刑事處罰的法人和個人，借鑒和引進信用體系建設中的聯(lián)合懲戒制度，實行一定時限的強制性限制措施;三是推動互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設和管理立法。在網(wǎng)絡輿論相關國家立法尚未健全時，可在《立法法》的權限內(nèi)發(fā)揮地方立法的“先行先試”作用，提高思想宣傳文化建設的法治化水平。如原《網(wǎng)絡游戲管理暫行辦法》在2019年已廢止，在只能適用《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》的背景下，江蘇可先行先試制定新的網(wǎng)絡游戲管理方面的法律法規(guī)。在新媒體、動漫、網(wǎng)游、數(shù)字出版等新興文化領域，可出臺《江蘇省微博客信息服務管理實施細則》等實施細則，進一步加強江蘇網(wǎng)絡文化建設和管理，為營造風清氣正的網(wǎng)絡空間夯實法治基礎。

⒊加強文化產(chǎn)業(yè)的立法保護。一是以擬啟動的《江蘇省文化產(chǎn)業(yè)促進條例》為契機①，完善文化產(chǎn)業(yè)的基本立法。從法律層面對文化產(chǎn)業(yè)的法律地位和基本規(guī)范用立法形式加以明確，對文化產(chǎn)業(yè)的概念和范圍進行界定，對文化經(jīng)濟政策的法定化、文化版權等問題進行立法規(guī)范。二是建立系統(tǒng)的江蘇地方文化法律制度框架，清理現(xiàn)有的文化產(chǎn)業(yè)地方性法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計，目前江蘇省涉及到文化產(chǎn)業(yè)的地方性法律法規(guī)有40余部，應盡快開展文化產(chǎn)業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章的清理工作，協(xié)調(diào)立法沖突，廢止過時的立法內(nèi)容，對各種類型的文化產(chǎn)業(yè)立法加以整合規(guī)范，使其保持統(tǒng)一性協(xié)調(diào)性和科學性。同時，完善江蘇地方文化產(chǎn)業(yè)的相關法律內(nèi)容，如關于廣播電視類、新聞出版類、著作權類、電影權類、互聯(lián)網(wǎng)類的相關地方立法②。三是建立有關文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的地方性立法。我國現(xiàn)行的《著作權法》僅保護作品而不保護創(chuàng)意，而《專利法》則更多對硬件層面予以保護，創(chuàng)意卻成為專利申請書的回避內(nèi)容，因此既有的知識產(chǎn)權框架下文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)很難獲得保護，江蘇省具有豐富的文化遺產(chǎn)資源與諸多文化創(chuàng)意企業(yè)，可在不違法上位法規(guī)定的范圍內(nèi)進行相關探索。

⒋加快健全現(xiàn)代公共文化服務體系相關立法。一是明確以構建普遍均等、覆蓋城鄉(xiāng)，具有濃郁江蘇地域性特征，彰顯江蘇特色的現(xiàn)代公共文化服務體系為立法宗旨。二是通過地方性立法制定《公共文化服務保障法》配套實施細則，在法律的框架下制定省級統(tǒng)一的文化市場監(jiān)管立法。同時，應當注重通過行政規(guī)劃、行政指導、行政合同、行政資助、行政獎勵等柔性管理手段促進文化市場的繁榮發(fā)展。三是健全文化服務供給相關政策與法律制度，提供“菜單式、訂單式”文化福利引導文雅生活方式，塑造城市文化品味;推動社會主義核心價值觀入法入規(guī)，加強諸如社會信用管理、文明行為促進、全民終身學習促進、志愿者服務、公益廣告管理、基層黨建引領方面的立法;加強文化產(chǎn)業(yè)文化社團、文化人才、文化改革、文化交流等方面的立法，彌補現(xiàn)有法律體系只規(guī)制文化事業(yè)發(fā)展類的規(guī)制弊端。

（二）宣傳思想文化領域法治實施的完善對策

⒈加快健全各部門之間的溝通協(xié)作機制。一是明確宣傳部為宣傳思想文化領域的牽頭主抓部門，確保職權統(tǒng)一。為保證市、縣兩級責任部門一致，根據(jù)條塊職能，可參照其他產(chǎn)業(yè)“指揮部辦公室所在部門為牽頭主抓部門”的方式，明確黨委宣傳部門為當?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)指揮部，由宣傳部門牽頭并主抓文化產(chǎn)業(yè)的格局。二是建立信息資源共享制度。業(yè)務主管部門與綜合行政執(zhí)法部門在履行各自行政管理職能過程中，應當互相通報、共享各類行政執(zhí)法信息，包括各類法律、法規(guī)、規(guī)章和國家標準;各類行政許可、行政確認等信息;各類行政處罰、行政強制等信息;與綜合執(zhí)法相關的統(tǒng)計分析數(shù)據(jù);自由裁量標準及各類行政執(zhí)法工作注程;舉報投訴受理與處理情況。三是建立文化產(chǎn)業(yè)聯(lián)席制度與協(xié)商會商制度。建議借鑒揚州經(jīng)驗，建立由宣傳部門牽頭協(xié)調(diào)，文化部門具體主抓，發(fā)改、經(jīng)信、統(tǒng)計、科技、旅游、金融等有關職能部門相互支持、密切配合的文化產(chǎn)業(yè)聯(lián)席制度;四是建立職責分工爭議協(xié)調(diào)制度。當業(yè)務主管部門與綜合行政執(zhí)法部門發(fā)生職責分工爭議時，由雙方在對違法行為先予協(xié)同處置的前提下，按照統(tǒng)一效能、權責一致、不推諉、不扯皮原則進行協(xié)商解決。

⒉互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門執(zhí)法人員獲得互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容執(zhí)法資格證。根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》第五條第三款的規(guī)定，可在法律規(guī)定的范圍（授權省、自治區(qū)、直轄市互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門核發(fā)）以及地方性立法的合法區(qū)間內(nèi)頒行實施細則，解決諸如事業(yè)編制人員不得申領國家網(wǎng)信辦互聯(lián)網(wǎng)執(zhí)法證等制度桎梏，對互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容執(zhí)法資格證件的申領與核發(fā)事項做出細化安排。

（三）宣傳思想文化領域法治監(jiān)督的完善對策

⒈健全完善統(tǒng)一的紀委監(jiān)委派駐監(jiān)督相關規(guī)定。一是明確各級黨委宣傳部作為本地區(qū)宣傳思想文化領域法治治理的主體責任與各級派駐監(jiān)督機構的一體監(jiān)督責任。駐在部門黨組（黨委）負有全面從嚴治黨主體責任，派駐紀檢監(jiān)察組負有全面從嚴治黨監(jiān)督責任，兩者在落實“兩個責任”方面，既要明晰邊界、權責分明，又要形成相互支持、分工負責、彼此合作的關系，這是新時代全面從嚴治黨永遠在路上的必然要求，也是派駐監(jiān)督進一步增強權威、提升效能的關鍵所在。[14]二是建構起駐在部門黨組（黨委）與派駐監(jiān)督機構互相配合、緊密協(xié)商的工作機制。一方面，尊重駐在部門黨組（黨委）主持本單位（部門）日常全局工作的主體地位。另一方面，堅持派駐監(jiān)督機構作為黨和國家紀委監(jiān)委派出機構在監(jiān)督過程中的重要地位，建立雙方的定期會商、重要情報通報、線索聯(lián)合排查、聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)紀等機制，形成同向發(fā)力、協(xié)作互動的工作格局，使派駐監(jiān)督“探頭”在深化改革中越拭越亮，在全面從嚴治黨中的作用日益彰顯。[15]

⒉出臺文化發(fā)展專項資金相關監(jiān)督監(jiān)管規(guī)定。一是加強對文化發(fā)展專項資金的預算管理。針對項目預算申報實踐中經(jīng)常出現(xiàn)申報超出實際需要和超預算范圍支出等問題，制定相關實施細則保證項目預算盡可能符合實際，并制定相關嚴格落實的責任制度與責任追究機制，改進項目評審和驗收工作，切實加強專項資金預算管理。[16]二是健全文化發(fā)展專項資金的評審流程。建立完善地方黨委宣傳部門與財政部門相互配合、相互促進的良性互動機制，鞏固行業(yè)初審、專家評審、領導審定等評審機制，在充分調(diào)研的基礎上制定實施更貼近實際、更統(tǒng)一公平的評審方式、原則、標準和流程，支持各地制定符合本地區(qū)實際的文化發(fā)展專項資金申報、管理實施細則。三是建立資金監(jiān)管責任制。以資金監(jiān)管責任制為切入點，對項目資金撥付和使用、項目進展、竣工驗收及效益狀況實行全過程監(jiān)督與考核，形成監(jiān)督制約長效機制。[17]建立對申報文化企業(yè)的抽查制度，加強對文化發(fā)展專項資金使用的監(jiān)督檢查，對編報虛假信息套取財政資金、違規(guī)使用財政資金的行為進行嚴肅處理。建立企業(yè)自查信息反饋制度，根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題有的放矢地調(diào)整和優(yōu)化資金管理模式。[18]

⒊加強對行政處罰自由裁量權的監(jiān)督。一是建立行政案例示范機制。將各部門實務工作中處理爭議較大的、較為復雜的典型案例進行總結，為基層相關行政人員提供具備可操作性的行政參照。對于日常實務中一些具有普遍適用性的行政處理方式、標準、程序等，可通過行政機關內(nèi)部規(guī)定形成行政慣例。二是建立行政自由裁量權的標準量化機制。省級或本地區(qū)宣傳思想文化領域行政執(zhí)法機關結合本地區(qū)宣傳思想文化發(fā)展實際在法定區(qū)間內(nèi)進行行政處罰自由裁量權合理分割，使其呈現(xiàn)出階梯化、格次化的特點，每一級處罰應根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度和悔過態(tài)度等，規(guī)定相對固定的處罰種類和量罰幅度。[19]三是建立健全廣泛的監(jiān)督監(jiān)察聯(lián)動機制。通過紀委監(jiān)委、宣傳思想文化領域行政執(zhí)法上級機關等相互配合、共同發(fā)力，構建行政目的充分一致、信息傳遞暢通快捷、層級聯(lián)動反應快速的多級聯(lián)動監(jiān)督監(jiān)察機制，使宣傳思想文化領域行政執(zhí)法機關的自由裁量權處于多個機關而非單一機關的監(jiān)督之下。

（四）宣傳思想文化領域法治保障的完善對策

⒈提升工作隊伍的整體素質(zhì)。一是擴充相關工作隊伍的人員編制。一方面，充實宣傳思想文化戰(zhàn)線法治工作力量。增加各地宣傳思想文化部門的人員編制，在宣傳思想文化各工作部門選拔人員時應有所側重，將具有法律職業(yè)資格與法律實務工作經(jīng)驗的人員優(yōu)先選拔，充實宣傳思想文化戰(zhàn)線法治力量。另一方面，通過財政定向優(yōu)惠或稅收政策補貼，多措并舉增加基層對各種專業(yè)技術人才的吸引力度，使各種優(yōu)秀人才充實到一線工作，提升基層宣傳思想文化戰(zhàn)線的工作績效。二是加快推進法律服務隊伍建設。完善專職法律顧問制度和公職律師制度，通過法定程序、法定方式聘請法律專家作為宣傳思想文化戰(zhàn)線各級各部門的法律顧問，對相關部門重大行政決策及相關行政權力的行使進行事前監(jiān)督，對不合法的行政行為提出法律意見建議，參與草擬、審查重大法律事務文書等。推進宣傳思想文化領域公職律師制度建設，在法律范圍內(nèi)針對行業(yè)特征適當調(diào)整各項資格標準，盡快建立起一支專業(yè)素質(zhì)過硬、隊伍規(guī)?？茖W的宣傳思想文化領域公職律師隊伍。

⒉統(tǒng)一各級宣傳部門日常工作中的行政主體資格。針對機構改革后各級黨委宣傳部實質(zhì)上已成為行政法律主體，但日常工作中仍未統(tǒng)一以新聞出版局稱謂行使職權的困境，建議參照國務院和省政府的相關做法①，將各地黨委宣傳部門，如新聞出版局、版權局等列入行政機構序列;以法律文件的方式明確各級黨委宣傳部門在行使新聞出版、版權以及電影行政職能等非黨內(nèi)事務的有關活動、行文、會議時，統(tǒng)一使用新聞出版局、版權局的稱謂，以新聞出版局、版權局的行政法律主體依法對相對人做出行政法律行為，避免各級宣傳部門出現(xiàn)權在新聞出版局、版權局，責在黨委宣傳部，從而產(chǎn)生權責不一致，出現(xiàn)問題向法律空白地帶逃逸的現(xiàn)象。

⒊繼續(xù)加強普法工作的開展。一是要充分發(fā)揮黨委宣傳陣地的優(yōu)勢，打通宣傳、教育、服務群眾工作的“最后一公里”。依托網(wǎng)絡新媒體平臺，借助有線智慧鎮(zhèn)（街道）宣傳發(fā)布功能的核心優(yōu)勢，實現(xiàn)新時代文明實踐媒體融合發(fā)展，提升信息化、協(xié)同化設施建設。同時，通過相關政策措施的支持，推動“有線智慧鎮(zhèn)（街道）”成為江蘇新時代文明實踐中心的重要組成部分，把各級黨委政府的聲音送入千家萬戶，讓黨的創(chuàng)新理論“飛入尋常百姓家”。二是要積極開展法治建設示范創(chuàng)建活動，大力培育法治建設先進典型。建立思想文化領域法治建設先進命名制度，及時發(fā)現(xiàn)和總結系統(tǒng)內(nèi)先進法治建設工作經(jīng)驗，通過召開現(xiàn)場會、經(jīng)驗交流會等形式及時總結、交流和推廣經(jīng)驗，充分發(fā)揮先進典型的示范帶動作用。要加強正面宣傳引導，以報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡等多種形式，廣泛宣傳思想文化領域法治建設目標、工作部署、先進經(jīng)驗、典型做法和先進人物事跡，正確引導輿論、凝聚社會共識，營造全社會關心、支持和參與思想文化領域法治建設的良好社會氛圍。

堅持馬克思主義在意識形態(tài)和社會主義核心價值觀的主導地位，既是事關黨的前途命運、國家長治久安的重要基礎，也是事關民族凝聚力和向心力的重要法寶。法治本身就是社會主義意識形態(tài)的組成部分，因此，全面推進法治中國建設理應把現(xiàn)代法治作為基本價值追求，[20]以法治為載體，實現(xiàn)宣傳思想文化工作的制度化、常態(tài)化、實踐化，從而為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供有力的輿論支持。同時，毫不動搖堅持黨對宣傳思想工作的領導，使社會主義先進文化始終在唱響主旋律、傳播正能量的道路上前進，始終為中國特色社會主義提供強大的精神支撐，這也是宣傳思想文化工作應始終堅持的著力點。因此，形成法治與宣傳思想文化兩者相輔相成、相互促進的良序發(fā)展格局，推動社會主義意識形態(tài)持續(xù)健康發(fā)展，也就成為宣傳思想文化領域進行法治建設的最根本所在。

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（責任編輯：苗政軍）

On the Dilemma and Countermeasures of Legal Construction

in the Field of Propaganda，Ideology and Culture

——Based on the Survey of 13 Districts and Cities in Jiangsu Province

Wu Fei，Sun Shusheng

Abstract：The most important and effective way to strengthen the construction of socialist ideology is to realize the legalization of the ideological and cultural work system.At present，the construction of the rule of law in the field of propaganda，ideology and culture in Jiangsu Province is in the forefront of the country，but it still needs to be improved in four aspects：the legislative system，the implementation of the rule of law，the supervision and guarantee of the rule of law.In this paper，through sorting out the related problems of the rule of law construction in the propaganda ideological and cultural field of 13 districts and cities in Jiangsu Province，on the basis of practice combined with theory，put forward the improvement countermeasures，in order to provide useful practical experience for the legal construction in the field of propaganda，ideology and culture in other regions.

Key words：propaganda，ideology and culture;core values;rule of law construction ideology;core values