對領(lǐng)導(dǎo)干部不實(shí)舉報(bào)的澄清保護(hù)機(jī)制研究

陳建光 閆巖

摘? ? ? 要：建立和完善對領(lǐng)導(dǎo)干部不實(shí)舉報(bào)的澄清保護(hù)機(jī)制，為清白者撐腰鼓勁，是激勵(lì)廣大黨員干部擔(dān)當(dāng)作為、營造良好政治生態(tài)的必然要求。本文在明晰舉報(bào)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，界定了據(jù)實(shí)舉報(bào)與不實(shí)舉報(bào)、錯(cuò)告與誣告陷害等概念。重點(diǎn)對不實(shí)舉報(bào)的成因及心理危害加以分析，從制度、效率、效果三個(gè)維度對當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部不實(shí)舉報(bào)澄清保護(hù)機(jī)制存在的問題進(jìn)行了審視，并從制度建設(shè)精細(xì)化、調(diào)查取證高效化、組織關(guān)懷人性化、結(jié)果公開實(shí)效化等方面提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)? 鍵? 詞：不實(shí)舉報(bào);澄清保護(hù)機(jī)制;領(lǐng)導(dǎo)干部;紀(jì)檢監(jiān)察

中圖分類號：D035.4? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）10-0042-08

收稿日期：2020-08-21

作者簡介：陳建光（1996—），男，山東濰坊人，中共遼寧省委黨校（遼寧行政學(xué)院、遼寧省社會(huì)主義學(xué)院）碩士研究生，研究方向?yàn)轳R克思主義中國化;閆巖（1979-），女，遼寧撫順人，中共遼寧省委黨校（遼寧行政學(xué)院、遼寧省社會(huì)主義學(xué)院）社會(huì)建設(shè)教研部副教授，研究方向?yàn)樯鐣?huì)學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系遼寧省社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“補(bǔ)齊民生短板 共享振興成果”的階段性成果，項(xiàng)目編號：L18BLW090。

對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為進(jìn)行申訴、控告與檢舉是我國憲法和法律賦予公民的基本權(quán)利。在全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)的背景下，合理正當(dāng)?shù)呐e報(bào)“承載著公民政治參與、利益表達(dá)、權(quán)利救濟(jì)和糾紛化解的重要功能，充當(dāng)著社會(huì)‘安全閥的角色”。[1]進(jìn)入新時(shí)代以來，隨著黨和國家監(jiān)督體系的不斷完善，以信訪、舉報(bào)等為主要方式的民主監(jiān)督在推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、預(yù)防和懲治腐敗方面的作用愈發(fā)明顯，在加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督、確保領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)方面的作用更加突出。但值得注意的是，目前，舉報(bào)的渠道和程序有待進(jìn)一步優(yōu)化，舉報(bào)機(jī)制還存在著被異化的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是實(shí)踐中暴露出的不實(shí)舉報(bào)問題更應(yīng)該引起相關(guān)部門的重視。2018年12月13日，習(xí)近平在中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“注意保護(hù)那些敢于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)作為的干部，對那些受到誣告陷害的干部要及時(shí)予以澄清，形成激濁揚(yáng)清、干事創(chuàng)業(yè)的良好政治生態(tài)?！薄白鳛閲?yán)重破壞政治生態(tài)的一種行為，誣告陷害不僅嚴(yán)重污染社會(huì)風(fēng)氣，擾亂舉報(bào)秩序，還嚴(yán)重浪費(fèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法資源”。[2]不實(shí)舉報(bào)會(huì)給被舉報(bào)的領(lǐng)導(dǎo)干部帶來沉重的思想包袱，挫傷他們干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為的積極性。為此，在對不實(shí)舉報(bào)進(jìn)行嚴(yán)厲查處的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)正本清源、標(biāo)本兼治，建立和完善對領(lǐng)導(dǎo)干部不實(shí)舉報(bào)的澄清正名和保護(hù)機(jī)制。

一、相關(guān)概念界定

（一）舉報(bào)、據(jù)實(shí)舉報(bào)與不實(shí)舉報(bào)

“舉報(bào)”本意指檢舉、報(bào)告，語出清代黃六鴻《?；萑珪そ甜B(yǎng)·禮耆德》：“擇本鄉(xiāng)年八十以上，素有德行，從公確實(shí)舉報(bào)”?！芭e報(bào)”一詞在《現(xiàn)代漢語詞典》中的解釋是“向有關(guān)單位檢舉報(bào)告（壞人壞事）”。2014年9月，最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》明確指出：“任何公民、法人和其他組織依法向人民檢察院舉報(bào)職務(wù)犯罪行為，其合法權(quán)益受到法律的保護(hù)”?！霸谖覈魏喂?、法人和其他組織還可以向紀(jì)委、人大等機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)，舉報(bào)的內(nèi)容除了‘犯罪行為，也可能是還沒有構(gòu)成犯罪的行為，例如違紀(jì)行為、與中央精神相違背的不檢點(diǎn)言行、違背公德的行為等”。[3]因此，可將舉報(bào)定義為公民、法人或其他組織依法行使權(quán)利，向司法機(jī)關(guān)或其他國家機(jī)關(guān)揭發(fā)有關(guān)違紀(jì)、違法或犯罪事實(shí)的行為。根據(jù)舉報(bào)內(nèi)容的真實(shí)性，可將舉報(bào)分為據(jù)實(shí)舉報(bào)和不實(shí)舉報(bào)兩類?！皳?jù)實(shí)舉報(bào)是指公民在行使舉報(bào)權(quán)利時(shí)，如實(shí)向有關(guān)機(jī)關(guān)提供被舉報(bào)人的個(gè)人情況和犯罪事實(shí)”。[4]“不實(shí)舉報(bào)是指行為人指控他人存在違紀(jì)或違法事實(shí)，但所指控的事實(shí)并不是全部或者部分客觀存在的告發(fā)行為”。[5]由此可見，據(jù)實(shí)舉報(bào)與不實(shí)舉報(bào)的概念界定較為清晰。

（二）錯(cuò)告與誣告陷害

將不實(shí)舉報(bào)進(jìn)一步細(xì)分，可分為錯(cuò)告和誣告陷害兩類?！吨腥A人民共和國刑法》第二百四十三條第三款規(guī)定：行為人只要不是有意誣陷，而是錯(cuò)告，或者檢舉失實(shí)的，就不能以誣告陷害行為論處。厘清錯(cuò)告與誣告陷害的界限，區(qū)分兩者在實(shí)踐中的表現(xiàn)形式，事關(guān)案件的定性與舉報(bào)人的正當(dāng)權(quán)益。錯(cuò)告和誣告陷害在現(xiàn)實(shí)中的行為表現(xiàn)方式具有一定的交叉性和相似性，即反映的問題都與真實(shí)情況不符，但二者在本質(zhì)上存在明顯的差別。錯(cuò)告和誣告陷害最大的差別在于二者的主觀故意性不同?！板e(cuò)告是行為人在不知實(shí)情的情況下將錯(cuò)誤事實(shí)上告，不存在主觀故意性，且不一定存在著時(shí)機(jī)上的特殊性或主客體間人際關(guān)系上的矛盾等情況”;[6]而誣告陷害是誣告者出于主觀目的，故意捏造、虛構(gòu)和歪曲事實(shí)上告，“背后也往往存在著誣告者與被誣告者的糾紛關(guān)系，行為實(shí)施的時(shí)機(jī)可能是在被誣告者得到提拔機(jī)會(huì)等關(guān)鍵時(shí)刻，內(nèi)容必定是能引起紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或上層組織注意的違紀(jì)事件”。[7]因此，可將錯(cuò)告的概念界定為舉報(bào)人出于認(rèn)識上的偏差，錯(cuò)誤地認(rèn)為他人違紀(jì)、違法并向有關(guān)機(jī)關(guān)作出的不符合真實(shí)情況的舉報(bào)。對于誣告陷害的研究，國內(nèi)學(xué)界的觀點(diǎn)主要集中在法學(xué)領(lǐng)域尤其是刑法學(xué)領(lǐng)域。從概念界定看，學(xué)者們普遍認(rèn)為，構(gòu)成“誣告陷害罪”之誣告陷害行為的前提要件是刻意捏造事實(shí)或偽造材料，但在對行為動(dòng)機(jī)的認(rèn)定上有所區(qū)別。如有學(xué)者認(rèn)為：“誣告陷害行為是指捏造事實(shí)并予以告發(fā)，意圖借司法機(jī)關(guān)權(quán)力陷害他人且情節(jié)嚴(yán)重的行為”。[8]與之不同的觀點(diǎn)認(rèn)為：“誣告陷害行為是指捏造他人犯罪事實(shí)并予以告發(fā)，意圖使他人受刑事追究，情節(jié)嚴(yán)重的行為”。[9]類似的觀點(diǎn)還有“誣告陷害罪所涉及的誣告陷害行為是一種捏造犯罪事實(shí)，意圖使他人受到刑事追究且情節(jié)嚴(yán)重的行為”。[10]從以上概念解釋中可以看出，學(xué)界在界定誣告陷害時(shí)傾向于將“情節(jié)嚴(yán)重”作為犯罪事實(shí)認(rèn)定的主要依據(jù)。與學(xué)界觀點(diǎn)不同，黨內(nèi)法規(guī)對誣告陷害的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更為寬泛。2020年2月，中央辦公廳印發(fā)的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》中規(guī)定：“采取捏造事實(shí)、偽造材料等方式反映問題，意圖使他人受到不良政治影響、名譽(yù)損失或者責(zé)任追究的，屬于誣告陷害?！鄙鲜鰧φ_告陷害的界定雖然有所差異，但都揭示了誣告陷害行為的核心特征。筆者認(rèn)為，可將誣告陷害的定義歸結(jié)為舉報(bào)人故意通過歪曲事實(shí)、偽造材料、虛構(gòu)情節(jié)等方式向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作虛假舉報(bào)，試圖使被舉報(bào)人受到紀(jì)律法律追究、名譽(yù)損失等合法權(quán)益受損的行為。

二、對領(lǐng)導(dǎo)干部不實(shí)舉報(bào)的成因及心理危害分析

不實(shí)舉報(bào)問題之所以多發(fā)頻發(fā)，應(yīng)從舉報(bào)人和被舉報(bào)人兩方面分析其成因。一是舉報(bào)人別有用心、挾私報(bào)復(fù)。部分領(lǐng)導(dǎo)干部始終堅(jiān)持工作原則和底線，未能滿足一些人的不正當(dāng)利益訴求，導(dǎo)致少數(shù)舉報(bào)人懷著報(bào)復(fù)的動(dòng)機(jī)以泄私憤，濫用法律賦予的監(jiān)督權(quán)對被舉報(bào)人進(jìn)行誣告誹謗、造謠生事，企圖給領(lǐng)導(dǎo)干部造成不良影響。還有一些舉報(bào)人因與被舉報(bào)人存在工作上的競爭關(guān)系，往往采取一些極端方式打壓競爭者。如在領(lǐng)導(dǎo)干部提拔公示期間通過捏造事實(shí)的方式惡意舉報(bào)，使被舉報(bào)人名譽(yù)受損，暫緩甚至取消對被舉報(bào)人的提拔晉升。二是舉報(bào)人對事實(shí)未經(jīng)調(diào)查、不明真相。在互聯(lián)網(wǎng)廣泛普及的“自媒體”時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)空間傳播的海量信息中經(jīng)常夾雜著大量的虛假信息或謠言，不實(shí)消息經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)傳播不斷發(fā)酵成為網(wǎng)絡(luò)輿論熱點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)圍觀、信息爆料、“人肉搜索”等又加劇了網(wǎng)民的誤解和偏見，虛擬空間“三人成虎”的虛假謠言往往成為現(xiàn)實(shí)空間舉報(bào)的材料依據(jù)。一些舉報(bào)人還會(huì)將道聽途說的信息進(jìn)行加工整理，甚至刻意捕風(fēng)捉影搜集領(lǐng)導(dǎo)干部的“黑材料”，利用網(wǎng)絡(luò)媒介散布輿論，以達(dá)到舉報(bào)目的。三是舉報(bào)人法律意識淡薄、意氣用事。近年來，雖然我國普法宣傳取得了顯著成效，群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督日益強(qiáng)化，但仍有部分群眾法律意識淡薄，對相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于舉報(bào)的條件、流程等缺乏必要了解，對不實(shí)舉報(bào)所要承擔(dān)的法律后果認(rèn)識不足，在法律規(guī)定的框架外行使權(quán)利，做出違反法律原則、突破法律底線的行為。四是被舉報(bào)人工作作風(fēng)簡單粗暴、引起他人誤解。在具體工作中，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏民主意識，未能掌握科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和領(lǐng)導(dǎo)方法，工作作風(fēng)簡單粗暴，有的甚至漠視群眾利益，造成干群關(guān)系緊張。“領(lǐng)導(dǎo)干部的言行不當(dāng)之處容易被輿論放大，群眾對于不滿情緒表達(dá)的重視程度可能超過對事實(shí)本身的關(guān)注”，[11]導(dǎo)致部分群眾將不滿情緒發(fā)泄到作為當(dāng)事人的領(lǐng)導(dǎo)干部身上，從而做出情緒化或者夸大事實(shí)的不實(shí)舉報(bào)。

對于信訪舉報(bào)案件的受理和處置有著嚴(yán)格規(guī)范的工作流程，經(jīng)過受理的信訪舉報(bào)案件往往要通過初步摸底、談話函詢、實(shí)地查訪等方式進(jìn)行調(diào)查取證。對于受理后的不實(shí)舉報(bào)案件，盡管有關(guān)機(jī)關(guān)最終會(huì)作出客觀公正的處理，但整個(gè)查證過程會(huì)給被舉報(bào)人帶來負(fù)面的政治和社會(huì)影響，更主要的是對其造成嚴(yán)重的心理危害。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是挫傷領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性，使其產(chǎn)生懈怠心理。領(lǐng)導(dǎo)干部是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義事業(yè)持續(xù)推進(jìn)的骨干力量、中堅(jiān)力量，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的排頭兵，不實(shí)舉報(bào)帶來的輿論非議和組織調(diào)查會(huì)給被舉報(bào)人的工作生活帶來極大困擾，嚴(yán)重挫傷他們干事創(chuàng)業(yè)的熱情和積極性，還可能背上沉重的心理負(fù)擔(dān)，甚至產(chǎn)生懈怠心理。二是降低領(lǐng)導(dǎo)干部對組織的信任度，滋生厭倦心理。領(lǐng)導(dǎo)干部一旦受到不實(shí)舉報(bào)，在主觀上會(huì)降低對工作的自信心和成就感，如果上級組織和領(lǐng)導(dǎo)不能及時(shí)為其澄清正名并給予必要的人文關(guān)懷，那么被舉報(bào)人可能因此降低對組織的信任度，進(jìn)而滋生厭倦心理和抵觸情緒，影響工作效率。三是嚴(yán)重破壞政治生態(tài)，造成恐慌心理。不實(shí)舉報(bào)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅會(huì)在干部群眾中造成不良影響，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，更嚴(yán)重的后果是破壞當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)，造成一種“干得越多錯(cuò)得越多”的假象，加劇各級領(lǐng)導(dǎo)干部“人人自危”的焦慮感和恐慌感，在實(shí)際工作中畏首畏尾，放不開手腳，從而在根本上弱化干部隊(duì)伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

三、不實(shí)舉報(bào)澄清保護(hù)機(jī)制的問題審視

黨的十九屆四中全會(huì)提出：“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。衡量與評判對領(lǐng)導(dǎo)干部不實(shí)舉報(bào)的澄清保護(hù)機(jī)制，既要對已有的機(jī)制要素進(jìn)行事實(shí)判斷，又要對蘊(yùn)含的機(jī)制機(jī)理進(jìn)行價(jià)值判斷，即著眼于“制度”和“效能”兩項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)。其中，“制度”維度是指對制度增量改革的梳理分析，“效能”維度則應(yīng)外化為機(jī)制的效率和效果兩方面。

（一）制度維度：法律依據(jù)模糊，細(xì)化規(guī)定缺位

在法律制度建設(shè)方面，黨和國家先后出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)和制度規(guī)定，形成了由《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》等組成的頂層制度設(shè)計(jì)，對領(lǐng)導(dǎo)干部不實(shí)舉報(bào)的澄清保護(hù)機(jī)制框架體系初步成型。但從制度建設(shè)的總體情況看仍存在以下需要明確細(xì)化之處：一是上述黨內(nèi)法規(guī)及制度規(guī)定中關(guān)于不實(shí)舉報(bào)澄清正名的規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，缺乏對澄清正名的范圍、時(shí)間、方式等細(xì)節(jié)性規(guī)定，各地在執(zhí)行過程中又缺乏與上述制度規(guī)定相配套的實(shí)施細(xì)則或操作辦法，導(dǎo)致出現(xiàn)制度依據(jù)不到位、工作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、澄清方式不合理、澄清地點(diǎn)不公開等問題。二是雖然部分地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際也出臺了相應(yīng)的制度規(guī)定和實(shí)施辦法，但發(fā)布主體大多局限在省級層面，如2019年江西省出臺的《關(guān)于為受到不實(shí)舉報(bào)對象澄清正名的實(shí)施辦法（試行）》、2020年湖北省出臺的《湖北省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為受到不實(shí)舉報(bào)干部澄清正名工作辦法》以及云南省出臺的《云南省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處誣告陷害行為及失實(shí)檢舉控告澄清工作辦法（試行）》等，市及市以下層面普遍缺失。另外，制度規(guī)定主要以紅頭文件的形式為主，尚未上升到地方立法層次。三是實(shí)踐中對舉報(bào)人的行為方式、真實(shí)意圖等往往難以準(zhǔn)確界定，“不同主體、不同行為方式的誣告如何認(rèn)定查處，具備何種情形可以移交司法機(jī)關(guān)等，相關(guān)制度規(guī)定仍有待進(jìn)一步明確”。[12]同時(shí)，對不實(shí)舉報(bào)責(zé)任人責(zé)任追究的制度規(guī)定普遍單一，缺少一套完善的按照違法程度區(qū)別對待的責(zé)任追究制度，實(shí)際工作中多以批評教育為主，受到法律制裁的較少，無形當(dāng)中降低了不實(shí)舉報(bào)的違法成本，助長了個(gè)別人誣告“零風(fēng)險(xiǎn)”的歪風(fēng)邪氣。

（二）效率維度：協(xié)同機(jī)制不暢，調(diào)查取證困難

從機(jī)制運(yùn)行效率看，針對領(lǐng)導(dǎo)干部不實(shí)舉報(bào)澄清保護(hù)的多主體協(xié)同、全鏈條覆蓋、全周期跟蹤的工作模式已初見雛形并不斷完善，有力地助推了澄清正名和保護(hù)工作的全面開展。但實(shí)踐中仍存在亟待解決的問題，主要有以下三個(gè)方面：一是信息查證渠道有限，取證困難。根據(jù)“有報(bào)（舉報(bào)）必查”原則，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)程序后，經(jīng)常面臨舉報(bào)內(nèi)容繁雜或缺少證據(jù)線索的情況，且大多數(shù)舉報(bào)為匿名舉報(bào)，加大了調(diào)查取證和信息甄別的難度。在調(diào)查中，部分群眾心存顧慮，有意回避談話、不配合調(diào)查的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取信息的渠道受限，影響了調(diào)查取證的效率。二是部門間聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)，調(diào)查周期長。調(diào)查取證工作點(diǎn)多面廣，需要紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、公安、檢察多部門配合協(xié)作，但在實(shí)際工作中，由于一些部門間業(yè)務(wù)協(xié)同和信息溝通機(jī)制不暢，一體化的聯(lián)動(dòng)合作效果不甚理想，在一定程度上阻滯了查證工作進(jìn)度。三是信息分類優(yōu)先級不明晰，澄清公開不及時(shí)。紀(jì)檢監(jiān)察部門在接到舉報(bào)后，應(yīng)在專業(yè)性綜合研判的基礎(chǔ)上對不同舉報(bào)信息按照緊急重要、緊急不重要、重要不緊急、不緊急不重要的原則進(jìn)行優(yōu)先級排序，但在實(shí)踐中此項(xiàng)工作往往被忽略，對各類舉報(bào)信息的調(diào)查取證和澄清正名平均發(fā)力、平行推進(jìn)，導(dǎo)致出現(xiàn)澄清信息公開不及時(shí)的問題，錯(cuò)過了調(diào)查取證和澄清正名的最佳時(shí)機(jī)。

（三）效果維度：心理落差較大，警示震懾不足

雖然領(lǐng)導(dǎo)干部不實(shí)舉報(bào)澄清保護(hù)工作起步較晚，但實(shí)際成效明顯，營造了崇尚實(shí)干、向上向善的社會(huì)風(fēng)尚，取得了一定的政治效果、法紀(jì)效果和社會(huì)效果。目前還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)問題：一是澄清保護(hù)機(jī)制的關(guān)鍵在于嚴(yán)管與厚愛、激勵(lì)與約束有機(jī)結(jié)合。如果不能及時(shí)對被誣告的領(lǐng)導(dǎo)干部澄清正名，其直接影響是被舉報(bào)人錯(cuò)失提拔晉升的機(jī)會(huì)，造成職位和事業(yè)的雙重?fù)p失，更嚴(yán)重的后果是釋放出組織不公正、對干事者不保護(hù)、對失誤者不寬容的錯(cuò)誤信號，將極大地挫傷廣大干部擔(dān)當(dāng)作為的積極性。二是對個(gè)別誣告陷害者未能通過法律手段嚴(yán)懲，不僅加深了被舉報(bào)人的心理落差，也會(huì)使舉報(bào)人滋生報(bào)復(fù)心理，從而造成對被舉報(bào)人的“二次傷害”。三是澄清正名的社會(huì)知曉度不高，未能產(chǎn)生足夠的警示震懾效果。澄清信息公開的渠道比較單一，主要通過個(gè)別談話、口頭通知或機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)文的方式進(jìn)行，缺乏面向全社會(huì)的信息公開機(jī)制，不能最大限度地挽回被舉報(bào)人的個(gè)人名譽(yù)損失，也無法在最大程度上使廣大干部群眾通過反面典型接受警示教育和震懾警醒。

四、完善不實(shí)舉報(bào)澄清保護(hù)機(jī)制的對策

形成“干部為事業(yè)擔(dān)當(dāng)、組織為干部擔(dān)當(dāng)”的良好氛圍，需要強(qiáng)有力的制度支撐和全方位的實(shí)踐創(chuàng)新。2020年5月，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)了《關(guān)于做好失實(shí)檢舉控告澄清工作的意見》，為澄清保護(hù)工作的開展提供了根本遵循。筆者認(rèn)為，以此為依據(jù)，在持續(xù)優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)還應(yīng)重點(diǎn)聚焦不實(shí)舉報(bào)澄清保護(hù)機(jī)制的實(shí)踐效能，即著眼于精細(xì)化、高效化、人性化、實(shí)效化四個(gè)方面。

（一）制度建設(shè)精細(xì)化：補(bǔ)齊制度短板，依法追究責(zé)任

一是制定澄清保護(hù)工作實(shí)施細(xì)則，規(guī)范工作流程。各地區(qū)各部門需依據(jù)法律規(guī)范和黨內(nèi)法規(guī)，因地制宜制定并出臺不實(shí)舉報(bào)澄清保護(hù)工作實(shí)施細(xì)則，對舉報(bào)案件的受理、查證、澄清等程序規(guī)范作出細(xì)化規(guī)定，對澄清的方式、地點(diǎn)、時(shí)間等要件予以明確，為澄清保護(hù)工作提供具有可操作性的制度依據(jù)。在進(jìn)行澄清正名時(shí)，應(yīng)充分考慮不實(shí)舉報(bào)的社會(huì)影響以及被舉報(bào)人意愿;在澄清方式上，可采取書面澄清、會(huì)議澄清、媒體澄清等方式;在澄清地點(diǎn)上，可選擇承辦案件機(jī)關(guān)、被舉報(bào)人所在單位及其居住地所在街道社區(qū)等。澄清正名工作必須嚴(yán)格遵循時(shí)效性原則，對案件核實(shí)的期限和公開澄清的時(shí)間節(jié)點(diǎn)必須作出制度上的剛性要求，確保不實(shí)舉報(bào)案件在初查終結(jié)后第一時(shí)間澄清，最大程度地減少和避免被舉報(bào)人名譽(yù)上的損失。二是準(zhǔn)確把握行為要件，清晰劃分行為界限。要堅(jiān)持以檢舉控告事實(shí)為依據(jù)，以法律制度為準(zhǔn)繩，綜合分析舉報(bào)內(nèi)容和來源、舉報(bào)原因和目的，“加強(qiáng)對檢舉控告的研判，注意發(fā)現(xiàn)異常檢舉控告行為，正確區(qū)分正常檢舉控告、錯(cuò)告以及誣告陷害等行為的界限，切實(shí)做到審慎從嚴(yán)、不枉不縱，既打擊誣告陷害行為，又保護(hù)干部群眾正當(dāng)行使監(jiān)督權(quán)”。[13]三是嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究制度，嚴(yán)肅處理不實(shí)舉報(bào)者。要建立并完善按違法程度區(qū)別對待的責(zé)任追究制度，在制度規(guī)定上根據(jù)不實(shí)舉報(bào)的不同情形進(jìn)行如下區(qū)分：對于事實(shí)認(rèn)定片面、主觀沒有陷害誹謗意圖的舉報(bào)人，應(yīng)通過批評勸誡和教育引導(dǎo)，端正其正確行使權(quán)利的思想認(rèn)識;對于惡意捏造事實(shí)、出于私利和陷害目的的舉報(bào)人，應(yīng)堅(jiān)決采取零容忍態(tài)度，根據(jù)惡意舉報(bào)人的違法程度，依法嚴(yán)肅追究責(zé)任。造成侵犯被舉報(bào)人名譽(yù)權(quán)的，應(yīng)追究其民事侵權(quán)賠償責(zé)任或罰款、拘留等治安行政處罰責(zé)任;構(gòu)成誣告陷害罪的，應(yīng)追究其刑事責(zé)任。如惡意舉報(bào)人身份為黨員或監(jiān)察對象，還應(yīng)根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》或《中華人民共和國監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定作出黨紀(jì)政紀(jì)處分，同時(shí)建議有關(guān)黨組織、單位或部門糾正對惡意舉報(bào)人因誣告陷害所得的不當(dāng)利益。

（二）調(diào)查取證高效化：加強(qiáng)部門協(xié)同，動(dòng)員群眾參與，科學(xué)劃分優(yōu)先級

一是強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，形成工作合力。調(diào)查取證工作較為繁雜，需要多部門協(xié)同配合才能高效完成。對此，應(yīng)明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為首辦機(jī)關(guān)和牽頭部門，組建由組織人事、公安、檢察等多部門參加的聯(lián)合調(diào)查組，明確各部門職責(zé)分工，通過定期舉行聯(lián)席會(huì)議等形式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作進(jìn)度安排，整合共享信息資源，對調(diào)查取證過程中出現(xiàn)的疑難問題和解決方案進(jìn)行集體會(huì)商。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察部門作為牽頭部門應(yīng)加強(qiáng)對各成員部門工作的督促與監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)對調(diào)查工作無故拖延、敷衍、推諉扯皮的，或未在規(guī)定期限內(nèi)完成任務(wù)分工的，或?yàn)槔嫦嚓P(guān)人說情開脫、予以包庇的，應(yīng)嚴(yán)肅追究相關(guān)部門及責(zé)任人責(zé)任，堅(jiān)決防止出現(xiàn)權(quán)力濫用現(xiàn)象。二是引導(dǎo)群眾積極參與，汲取群眾的智慧和力量。要堅(jiān)持普法教育與群眾參與相結(jié)合，通過信訪舉報(bào)宣傳教育、典型案例進(jìn)社區(qū)等方式，宣傳信訪舉報(bào)的工作流程與誣告陷害的后果，引導(dǎo)群眾積極配合調(diào)查，打消群眾不敢舉報(bào)的顧慮，暢通查證渠道。紀(jì)檢監(jiān)察部門可根據(jù)案件復(fù)雜程度及當(dāng)?shù)貙?shí)際建立虛假信息線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，對群眾舉報(bào)及時(shí)兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)，嚴(yán)格落實(shí)保護(hù)舉報(bào)人舉措，激發(fā)群眾參與熱情，營造良好的舉報(bào)氛圍。三是加強(qiáng)舉報(bào)信息研判，科學(xué)劃分優(yōu)先級。紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)加強(qiáng)與信息研判機(jī)構(gòu)的溝通合作，充分利用網(wǎng)站、微信、微博等互聯(lián)網(wǎng)平臺，全面審核、鑒別以及篩選舉報(bào)信息，科學(xué)劃分舉報(bào)信息的重要程度，確保緊急重要信息能夠優(yōu)先、短時(shí)間求證。對于事實(shí)依據(jù)明顯的舉報(bào)信息，應(yīng)按照正常程序初查核實(shí);對于沒有事實(shí)依據(jù)、不具備可查性或就已查證問題重復(fù)舉報(bào)的，可暫予了結(jié);對于與實(shí)際情況存在明顯偏差或可信度不高的舉報(bào)信息，可借鑒訴訟“簡易程序”中的成功做法，探索建立信訪舉報(bào)簡易處置機(jī)制，以節(jié)約執(zhí)紀(jì)執(zhí)法資源?！敖?jīng)研判，舉報(bào)的問題不實(shí)或無證據(jù)證明的，在建議了結(jié)的同時(shí)一并提出是否存在誣告陷害以及是否需要啟動(dòng)調(diào)查程序的意見”。[14]

（三）組織關(guān)懷人性化：消除心理顧慮，保護(hù)干部的工作熱情

一是重視心理疏導(dǎo)，緩解被舉報(bào)人的負(fù)面情緒?！皩τ谟嘘P(guān)公職人員的舉報(bào)，有關(guān)執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)要在認(rèn)真調(diào)查的基礎(chǔ)上，始終保持清醒頭腦，要以事實(shí)為依據(jù)，以法紀(jì)為準(zhǔn)繩，慎之又慎，既不放過腐敗分子，也不要讓遵紀(jì)守法、擔(dān)當(dāng)作為的公職人員蒙受不白之冤”。[15]被舉報(bào)人所在單位領(lǐng)導(dǎo)尤其是紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織人事部門應(yīng)充分認(rèn)識到人文關(guān)懷對澄清保護(hù)工作的重要意義，既要當(dāng)好澄清正名工作的“宣傳員”，也要做好被舉報(bào)干部的“心理咨詢師”，主動(dòng)傾聽他們的委屈與訴求，提供必要的情感支持和心理疏導(dǎo)，幫助他們卸下心理包袱輕裝再出發(fā)。同時(shí)，應(yīng)建立常態(tài)化的談心談話與溝通制度，定期評估被舉報(bào)干部的心理狀態(tài)，及時(shí)把握其心理動(dòng)態(tài)，特別是針對心理危機(jī)易發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)干部，“組織上應(yīng)作出制度性安排，給予必要的特殊關(guān)懷，協(xié)調(diào)專業(yè)力量開展心理干預(yù)，適當(dāng)安排休假調(diào)養(yǎng)或交流輪崗”。[16]穩(wěn)定干部思想情緒，讓人性化的組織關(guān)懷溫暖人心，激勵(lì)廣大干部奮發(fā)作為、擔(dān)當(dāng)盡責(zé)。二是加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育，引導(dǎo)被舉報(bào)人進(jìn)行自我調(diào)節(jié)。應(yīng)從干部自身入手，提高其抵御心理問題的“免疫力”。要加強(qiáng)對被舉報(bào)干部的理想信念教育，提高其運(yùn)用科學(xué)理論分析和解決問題的能力，促使其主動(dòng)轉(zhuǎn)變工作態(tài)度與思路，正確面對工作中的困難、挫折和榮譽(yù)，做到“虛心接受一切正確的批評，同時(shí)也應(yīng)該受得起誤會(huì)、打擊以至委屈冤枉，尤其不要為別人的一些不負(fù)責(zé)任、不正確的批評和流言所刺激而沖動(dòng)起來”。[17]要提升干部自我調(diào)控能力，引導(dǎo)干部通過合理宣泄、自我暗示等方法理性看待并積極應(yīng)對可能出現(xiàn)的心理問題，有效化解因不實(shí)舉報(bào)產(chǎn)生的不良情緒，促使干部解開思想疙瘩。三是大膽使用干部，幫助其挽回相應(yīng)的損失。在澄清正名之后，組織人事部門應(yīng)將查證結(jié)果運(yùn)用到被舉報(bào)干部相關(guān)考核、提拔任用、評獎(jiǎng)評優(yōu)等工作中，秉持公平公正的原則，實(shí)事求是地使用澄清正名的干部，優(yōu)先將信念堅(jiān)、政治強(qiáng)、本領(lǐng)高、作風(fēng)硬的干部充實(shí)到重要工作崗位，發(fā)揮澄清保護(hù)工作的積極效果，為做好選人用人工作提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

（四）結(jié)果公開實(shí)效化：拓寬發(fā)布渠道，強(qiáng)化警示教育

一是擴(kuò)大澄清信息公開范圍，提升公眾知曉度。應(yīng)拓展網(wǎng)上網(wǎng)下多種渠道，充分利用電視臺、報(bào)紙、新聞發(fā)布會(huì)、政務(wù)微博（微信）等多元化形式發(fā)布澄清正名信息，讓干部群眾在第一時(shí)間認(rèn)清事實(shí)、了解真相，及時(shí)為遭到不實(shí)舉報(bào)干部消除不良影響。發(fā)布的信息應(yīng)聚焦核心問題，不得泄露黨和國家秘密、商業(yè)秘密或被舉報(bào)干部的個(gè)人隱私，切實(shí)做到事實(shí)清楚、依據(jù)正確、定性準(zhǔn)確，確保澄清正名工作經(jīng)得起群眾和歷史的檢驗(yàn)。二是選擇反面典型案例，發(fā)揮警示教育作用。應(yīng)逐步建立澄清正名與誣告錯(cuò)告同步公開機(jī)制，在為被舉報(bào)干部澄清正名的同時(shí)，公開對不實(shí)舉報(bào)者的懲處情況，促使干部群眾正確認(rèn)識并審慎對待不實(shí)舉報(bào)的后果。紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織人事部門應(yīng)加強(qiáng)對正反兩方面案例的宣傳和解讀，適時(shí)公開一批對正當(dāng)檢舉控告給予獎(jiǎng)勵(lì)、誣告陷害行為予以查處的代表性案例，并選擇個(gè)別反面典型案例編寫警示錄，供各單位各部門在召開全體職工大會(huì)、民主生活會(huì)等會(huì)議時(shí)宣讀學(xué)習(xí)和研討交流。通過警示教育，引導(dǎo)干部群眾樹立正確的權(quán)利觀，依法行使批評建議、控告檢舉等權(quán)利，從根本上遏制不實(shí)舉報(bào)風(fēng)氣的蔓延。三是加強(qiáng)跟蹤管理，避免重復(fù)舉報(bào)。應(yīng)探索建立信訪黑名單，及時(shí)將存在誣告陷害行為的不實(shí)舉報(bào)人納入社會(huì)信用管理體系，密切關(guān)注不實(shí)舉報(bào)人的后續(xù)動(dòng)態(tài)，暢通聯(lián)系渠道，認(rèn)真做好澄清正名后的回訪工作，構(gòu)建單位、社區(qū)、家庭共同參與的預(yù)防網(wǎng)絡(luò)，避免出現(xiàn)“一邊澄清、一邊舉報(bào)”的情況。

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（責(zé)任編輯：高? 靜）

Research on the Clarification and Protection Mechanism of

Leading Cadres' False Report

Chen Jianguang，Yan Yan

Abstract：To establish and improve the clarification and protection mechanism of leading cadres' false reports and support the innocent is the inevitable requirement of encouraging the broad masses of Party members and cadres to take on the responsibility and create a good political ecology.On the basis of clarifying the connotation of the report，this paper defines the concepts of reporting according to facts and false reports，false accusations and false accusations.This paper focuses on the analysis of the causes and psychological harm of false reports，examines the problems existing in the current leading cadres' false report clarification and protection mechanism from three dimensions of system，efficiency and effect，and puts forward corresponding countermeasures from the aspects of fine system construction，efficient investigation and evidence collection，humanized organization care，and effective results disclosure.

Key words：clarification and protection mechanism;false report;leading cadres;Discipline Inspection and supervision