非均衡性統(tǒng)一法律空間的建構(gòu)

李聞笛

摘? ?要： 中央與地方的關(guān)系，是一個國家政治經(jīng)濟社會生活的重要關(guān)系，直接關(guān)系到國家的前途和命運。俄羅斯的央地關(guān)系指的是俄羅斯聯(lián)邦和聯(lián)邦主體之間的關(guān)系，其改革轉(zhuǎn)型的進程困難重重。蘇聯(lián)解體之后，聯(lián)邦的基本憲政制度和聯(lián)邦制度經(jīng)受巨大挑戰(zhàn)并幾經(jīng)波折。在葉利欽時期，形成了“憲法-條約”式的聯(lián)邦主義，央地關(guān)系嚴(yán)重失序。在“憲法-條約”式聯(lián)邦制下，用協(xié)議換取聯(lián)邦主體的忠誠度和合謀，這一“會哭的孩子有奶吃”的區(qū)別性和針對性的制度安排，嚴(yán)重?fù)p害了俄羅斯聯(lián)邦的憲法和法律的整體性，統(tǒng)一的法律空間遭到破壞。其制度設(shè)計的本意——保障聯(lián)邦的統(tǒng)一、國家領(lǐng)土的完整和政治的穩(wěn)定反而成為制度本身邏輯下的受損方。普京執(zhí)政之后開始建設(shè)“真正的聯(lián)邦制”，為了治理俄羅斯的央地關(guān)系，俄羅斯構(gòu)建了統(tǒng)一法律空間的治理矢量：在憲法和法律層面承認(rèn)地方自治分權(quán)，但施行統(tǒng)一維度的規(guī)制;限定各類主體的法律意義上的平等地位，在實際操作過程和聯(lián)邦主體各自的法律層面則略有不同，體現(xiàn)出各自法律關(guān)系實質(zhì)上的非均等性，以制度性地支撐不同聯(lián)邦主體的實際差異。本文廓清了非均衡性聯(lián)邦主義客觀存在的法律關(guān)系中的權(quán)能方面的同一性和差異性，并對此進行分析，認(rèn)為俄羅斯央地法律關(guān)系治理采取了建構(gòu)統(tǒng)一法律空間框架下的非均衡性聯(lián)邦主義的制度安排。該治理路徑雖然有諸多治理困境，但不可否認(rèn)其對于央地法律關(guān)系重塑和俄羅斯完成現(xiàn)代國家重構(gòu)的重大作用，有效促進了俄羅斯聯(lián)邦的統(tǒng)一與完整，提高了俄羅斯聯(lián)邦國家治理能力。俄羅斯央地法律關(guān)系的治理，為我們提供了國家央地結(jié)構(gòu)變遷的敘事樣本以及關(guān)于大國央地法律關(guān)系的調(diào)整與發(fā)展路徑的國別經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞： 聯(lián)邦主義; 非均衡性; 非對稱性; 央地法律關(guān)系; 統(tǒng)一法律空間; 治理矢量

中圖分類號： D751.2? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.03.015

The Construction of Non-equilibrium Unified Legal Space

——Governance Vector and Its Main Characteristics of the Constitution and Legal Relations in the Central

Region of Russian Federation During Putins Period （2000-2016）

LI Wen-di

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： The relationship between the central government and the local government is important in the political， economic and social life of a country， which is directly related to the future and destiny of the country by handling and coordinating the relationship. The relationship between the central government and the local government of Russia refers to the relationship between the Russian Federation and the federal subjects of the Federation， and its process of reform and transformation is very difficult. After the collapse of the Soviet Union， the basic constitutional system and the federal system experienced great challenges and twists and turns. During the Yeltsin period， federalism of “Constitution-Treaty” type was formed， and the relations between the central government and the local government were seriously out of order. Under the “Constitution Treaty” federal system， agreements are exchanged for the loyalty and collusion of the federal subjects; the distinctive and systematic arrangement of “crying children have milk to drink” seriously damages the integrity of the Constitution and laws of the Russian Federation， so the unified legal space was destroyed. The original intention of its system design ：to protect the unity of the union， the integrity of the national territory and the political stability becomes the damaged Party under the logic of the system itself. After Putin came into power， he began to build a “real federalism”. In order to reconstruct and govern Russia's relationship between the Federation and the federal subjects， Russia built a Governance Vector of a Unified Legal Space： at the constitutional and legal levels， local autonomy and decentralization are recognized， but the unified dimension of regulation should be implemented; To define the equal status of various subjects in the legal sense， in the actual operation process and the legal level of the federal subject are slightly different. This reflects the non-equality of their respective legal relations in essence， and supports the actual differences of different federal subjects in a systematic way. This paper clarifies the identity and difference of power in the objective legal relationship of non-equilibrium federalism， and analyzes that the governance of the legal relationship between the central government and the local government of Russia has adopted the institutional arrangement of non-equilibrium federalism under the framework of building a unified legal space. Although the governance path has many difficulties， it is undeniable that it plays an important role in the reconstruction of central-local law relations and Russia's completion of modern state reconstruction， effectively promotes the unity and integrity of the Russian Federation， and improves the state governance capacity of the Russian Federation.? the governance of the legal relationship between the federal and federal subjects governments in Russia provides China with the narrative samples of the structural changes of the central-local governmental relationship as well as the national experience of the adjustment and development path of the relationship between the central government and the local government.

Key words： federalism; non-equilibrium; asymmetry; central-local legal relations; unified legal space; governance vector

一、導(dǎo)言

中央與地方的關(guān)系，是一個國家政治經(jīng)濟社會生活的重要關(guān)系，直接關(guān)系到國家的前途和命運。俄羅斯在以聯(lián)邦主義為肇端的改革轉(zhuǎn)型的進程中困難重重，造成了諸如聯(lián)邦中央軟弱、地方權(quán)力分散與討價還價、財政封建主義、地方政治單元分離主義高漲等國家建構(gòu)、政治失序、經(jīng)濟空間不統(tǒng)一等國家構(gòu)建進路失格的重大問題。普京力挽狂瀾，對央地關(guān)系諸多失序狀況進行調(diào)整與完善，他明確要建設(shè)“真正的聯(lián)邦制”[1]76，其中的一大主要建設(shè)路徑即為構(gòu)建統(tǒng)一的法律空間[1]148，普京將其列為“國家矢量”的范疇之一。什么是矢量？即物理學(xué)中衡量力的方向和大小的向量。國家矢量，顧名思義，即一個國家建構(gòu)的主要著力點和發(fā)展方向。普京在自己甫入克宮之初，即已提出這個概念。他在慶祝俄羅斯國家主權(quán)宣言通過十周年舉行的招待會上的講話中提及，俄羅斯國家組織和政治制度的性質(zhì)變了，確定了新的國家矢量[1]75。

構(gòu)建屬于俄聯(lián)邦的“真正的”聯(lián)邦主義的真正的含義，就是對于俄羅斯聯(lián)邦中央和聯(lián)邦主體之間的憲法和法律層面、政治和權(quán)力層面、財稅和經(jīng)濟層面三種主要關(guān)系，用法律、政策、制度的方式來進行設(shè)計、安排和具體實踐，并且根據(jù)他們之間存在的互動博弈和不斷變遷的（政治）權(quán)力關(guān)系進行適時調(diào)整，從而在實踐路徑上將法律、政治、經(jīng)濟的統(tǒng)一空間矢量作為自己的國家縱向府際關(guān)系的構(gòu)建目標(biāo)。當(dāng)然，這也包括制度安排、政策設(shè)計背后的底層邏輯與價值取向，其中包括控制與反控制的博弈，庇護和忠誠的拉鋸，恩惠體系與取得合謀等等，這又代表著集權(quán)與分權(quán)、博弈與合作等等行為和理念，這些反過來再結(jié)合聯(lián)邦中央和聯(lián)邦主體的諸多關(guān)系上的制度性的確權(quán)和界定，就又成為對普京接手俄羅斯的國家結(jié)構(gòu)建構(gòu)的回應(yīng)，形塑著俄羅斯政治躍遷的具體圖景和政治生態(tài)的基本狀況。如何在法律層面進行形成構(gòu)建統(tǒng)一法律空間的矢量，從而能夠發(fā)揮中央的權(quán)威性，同時兼顧地方差異性、充分調(diào)動地方的積極性，但是又不能傷及克里姆林宮和聯(lián)邦白宮的權(quán)威與聯(lián)邦主體的應(yīng)有法權(quán)政權(quán)財權(quán)本身的平衡。這些在普京接任俄羅斯國家治理大權(quán)的一刻，便從它舊存的聯(lián)邦主義的窠臼之中迸發(fā)而出，成為了普京和俄羅斯政府所面臨的改革和重構(gòu)的重大命題。同樣，這也就具備了學(xué)術(shù)研究的重大意義。

二、俄羅斯央地憲法和法律關(guān)系構(gòu)建的歷史邏輯和治理矢量

（一）俄羅斯央地法律關(guān)系的基本概況

在俄羅斯聯(lián)邦成立初期，聯(lián)邦主體即已經(jīng)發(fā)生了對聯(lián)邦中央的反對傾向。在當(dāng)時的21個共和國中的19個共和國的憲法和俄羅斯聯(lián)邦憲法是沖突的，并且是把自己的憲法作為發(fā)生效力的第一順位的。其中韃靼斯坦共和國、雅庫特共和國、巴什科爾托斯坦共和國、雅庫特共和國、印古什共和國在自己的憲法當(dāng)中都確定了和聯(lián)邦中央作為邦聯(lián)的關(guān)系[2]80。

到1999年底時，普京接手的俄羅斯處在極大的危機之中，央地關(guān)系高度失控，千年俄羅斯面臨極高的分裂危險，并且部分聯(lián)邦主體已經(jīng)實質(zhì)分離，其首要解決路徑在于央地之間的法權(quán)關(guān)系。普京為了遏制葉利欽時代聯(lián)邦制變遷帶來的諸多頑疾和國家崩分離析的高度風(fēng)險，開始積極建設(shè)“真正的聯(lián)邦制”，以此為目標(biāo)進行了第一次央地關(guān)系治理的重大舉措：在政權(quán)方面建立國家垂直權(quán)力體系，在憲法和法律關(guān)系層面恢復(fù)聯(lián)邦政府憲法和法律的效力和解釋權(quán)。其中遏制了一千多條與聯(lián)邦法律所違背的地方章程或法律。其次才是以建立聯(lián)邦大區(qū)以及聯(lián)邦區(qū)總統(tǒng)全權(quán)代表制、改組聯(lián)邦委員會組成、成立總統(tǒng)國務(wù)委員會、調(diào)整國家安全委員會人事安排、構(gòu)建全國性質(zhì)的政權(quán)黨及其相關(guān)政黨機制的安排、出臺規(guī)范聯(lián)邦政府和聯(lián)邦主體的權(quán)力和執(zhí)行機關(guān)的關(guān)系原則的法律等為主要改革路徑建構(gòu)了以聯(lián)邦中央為中樞的“垂直權(quán)力體系”，恢復(fù)了聯(lián)邦主體的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

所以說，需要承認(rèn)的是，俄羅斯作為一個幅員遼闊、民族眾多、境內(nèi)分離主義勢力和傾向較為突出的國家，其國家結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，因而，俄羅斯采取聯(lián)邦制作為國家的結(jié)構(gòu)形式具有歷史邏輯上的應(yīng)然性和合理性，將非均衡性的聯(lián)邦主義作為其國家治理的發(fā)展路徑是其中央與地方關(guān)系的歷史邏輯的自然延伸和演進結(jié)果。制度需要通過憲法和法律的確權(quán)，正如俄羅斯學(xué)者尤蘇波夫所說，“從憲法—法律的視角去研究俄羅斯聯(lián)邦關(guān)系的再塑造成為了國家和社會變遷的重要因素，”“俄羅斯社會面臨的一大問題便是通過憲法—法律層面的途徑，識別聯(lián)邦主義的價值，去尋求聯(lián)邦中央、地區(qū)和地方的共同的利益[3]122-123?！?/p>

（二）俄羅斯央地法律關(guān)系的歷史背景：“憲法—條約”式央地法律關(guān)系

俄羅斯聯(lián)邦的基本憲政制度幾經(jīng)波折，經(jīng)過多輪的央地關(guān)系互動，在葉利欽政府期間形成了一種學(xué)界稱之為“憲法—條約”型的聯(lián)邦體制，“這種體制兼具形式復(fù)雜和權(quán)力義務(wù)非均衡的特點”[4]157。此即為，在俄羅斯聯(lián)邦分離主義達到頂峰的時候，聯(lián)邦主體立法違反聯(lián)邦憲法或者其他立法，對聯(lián)邦的統(tǒng)一和國家的穩(wěn)定形成了實質(zhì)性的威脅。在所謂的“主權(quán)大巡游”時期，為了追求地方“諸侯”勢力的政治忠誠和他們在議會政治體制當(dāng)中的支持，葉利欽對于地方的聯(lián)邦主體進行了妥協(xié)，選擇了“憲法—條約”型聯(lián)邦體制，在他的主導(dǎo)下，聯(lián)邦政府同大多數(shù)聯(lián)邦主體簽訂了條約。其后，在1993年，俄羅斯聯(lián)邦議會通過了俄羅斯聯(lián)邦的新憲法，新憲法拋棄了一些聯(lián)邦與聯(lián)邦主體之間剛剛簽訂的規(guī)制央地關(guān)系和劃分管理權(quán)限的條約和文件，此刻的俄羅斯聯(lián)邦表現(xiàn)出了希望在憲法和法律層面追求統(tǒng)一法律空間傾向。但是以車臣共和國和韃靼斯坦共和國為代表的、在央地關(guān)系談判中具有極強議價能力的、分離主義勢力強大的聯(lián)邦主體的存在和要挾，破壞了葉利欽政府追求以法制原則取代政治原則的努力，這樣的高峰一直持續(xù)到1994年爆發(fā)的第一次車臣戰(zhàn)爭。1994年，俄羅斯聯(lián)邦與韃靼斯坦共和國簽訂了《俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)與韃靼斯坦共和國國家權(quán)力機關(guān)之間劃分管轄權(quán)和相互渡讓職權(quán)的協(xié)議》[5]，其后又同多個共和國、邊疆區(qū)乃至州等聯(lián)邦主體簽訂了雙邊條約以協(xié)調(diào)央地關(guān)系，到1999年底，共有45個聯(lián)邦主體同聯(lián)邦中央簽署了相關(guān)協(xié)議[6]95，至此，“憲法—條約”式的聯(lián)邦體制正式被建構(gòu)。

客觀來說，“憲法—條約”式的聯(lián)邦體制在一定程度上發(fā)揮了重要作用，但是其弊端也比較明顯，比如說憲法和法律的權(quán)威往往讓步于某些具有較強議價能力的聯(lián)邦主體，治理過程中“要哭的孩子有奶吃”似的討價還價的情形普遍存在，沒有體現(xiàn)出央地權(quán)限劃分的同一性和平等性原則，政治原則替代了法律原則，法制進程被政治勢力所左右;此外，該制度還破壞了聯(lián)邦層面的憲法和法律的權(quán)威，負(fù)作用于正確的法律制度的成形，造成央地關(guān)系的失格，引起了聯(lián)邦主義系統(tǒng)的非均衡性。因而普京上臺以來，一直在追求憲法和法律規(guī)制下的聯(lián)邦主義建設(shè)，努力建構(gòu)統(tǒng)一法律空間，并輔之以政治和經(jīng)濟的治理工具，樹立聯(lián)邦的憲法和法制權(quán)威。這也是非均衡性法律關(guān)系的發(fā)展路徑的“實然”演變結(jié)果和自然選擇。

（三）俄羅斯央地法律關(guān)系的治理矢量：構(gòu)建統(tǒng)一的法律空間

“憲法—條約”式聯(lián)邦制嚴(yán)重破壞了正常的央地關(guān)系治理，普京曾說過：“在俄羅斯的土地上憲法已經(jīng)實際上失去效力?！盵7]2932000年普京上任后，俄羅斯面臨嚴(yán)重的政治經(jīng)濟危機，于是普京開始為了形成調(diào)整和改革央地關(guān)系的矢量，即追求建設(shè)俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)一的法律空間而開始努力，力求達至俄羅斯聯(lián)邦中央與聯(lián)邦主體之間職權(quán)劃分的最佳平衡，保持俄羅斯中央與地方保持清晰的法律邊界?！拔覀冎荚诩訌娝痉ㄏ到y(tǒng)的意圖和行動正是同這聯(lián)系在一起的;我們給自己提出了建立統(tǒng)一法律空間的任務(wù)。[1]148”因而，這一時期的聯(lián)邦和聯(lián)邦主體之間的法律關(guān)系就體現(xiàn)出普京時期的央地關(guān)系的治理邏輯。

彼時的央地關(guān)系失格，聯(lián)邦中央相當(dāng)軟弱。普京在2000年12月22日的時候聲稱“當(dāng)時和目前的俄羅斯的形勢特征不是聯(lián)邦國家，而是一個權(quán)力分散的國家”，“如果不修葺檢察機關(guān)、法院和其他聯(lián)邦機關(guān)大廈，誰來管這些事？只有地方領(lǐng)導(dǎo)人，但他們這樣也就影響到了國家政權(quán)這一層次上所發(fā)生的事情，所有這一切導(dǎo)致了明顯地偏離聯(lián)邦中央，導(dǎo)致了侵蝕共同的經(jīng)濟和法律空間，而這成了國家的最主要問題之一”[1]226，普京除了一邊加強俄羅斯聯(lián)邦的中央權(quán)威，同時開始著手整頓央地之間的憲法和法律秩序。

這里以北高加索地區(qū)共和國立法與俄羅斯聯(lián)邦立法吻合情況為例進行說明（見表1）。聯(lián)邦主體立法違反聯(lián)邦憲法或者其他立法是分離主義在俄羅斯聯(lián)邦最為嚴(yán)重的指征之一。在分離主義傾向比較嚴(yán)重的北高加索地區(qū)，通過對于法律和制度設(shè)計的非均衡、兼顧性質(zhì)的規(guī)制和調(diào)節(jié)，越來越多的共和國立法傾向于和聯(lián)邦立法保持一致，與聯(lián)邦立法不吻合的法案數(shù)量及其占比也在明顯下降，呈現(xiàn)出了對于聯(lián)邦政府的向心改良。當(dāng)然不可忽視的是車臣共和國尚處于較高位數(shù)值，可以窺見其尚存不少與聯(lián)邦政府的不協(xié)調(diào)、不一致之處。

可見，部分聯(lián)邦主體追求分離主義，或者以分離主義為要挾，跟聯(lián)邦政府討價還價，管轄權(quán)訴求的最大化乃至對于主權(quán)的追求實質(zhì)上已經(jīng)構(gòu)建成了地方諸侯式的封建主義。所以，為了打擊不斷膨脹的地方諸侯的分離勢力以及追求主權(quán)的態(tài)勢，除了以第二次車臣戰(zhàn)爭為代表的戰(zhàn)爭工具的介入，其于2000年開始進行的聯(lián)邦制改革，其中專門創(chuàng)設(shè)的“垂直權(quán)力體系”成為了最重要的措施之一，這是一種兼具法治和政治的雙重制度安排特色的路徑選擇。

央地法律關(guān)系的重點便是在于構(gòu)建統(tǒng)一法律空間的矢量，其首要在于明確和貫徹《俄羅斯聯(lián)邦憲法》?！霸?993年12月12日新的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》被頒布之后，在俄羅斯國家當(dāng)中開始實現(xiàn)一種可行的國家聯(lián)邦形式。[9]”《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第4條第2款規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦憲法和俄羅斯聯(lián)邦法律在全俄羅斯聯(lián)邦所有的土地上保有最高地位[10];《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第76條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦管轄范圍由聯(lián)邦的憲法法律和聯(lián)邦法律規(guī)定，并在俄羅斯聯(lián)邦所有領(lǐng)土上具有直接效力。此處應(yīng)當(dāng)說明的是，憲法76條第4款又規(guī)定，在俄羅斯聯(lián)邦管轄權(quán)限與俄羅斯聯(lián)邦及其主體共同管轄權(quán)限之外，共和國、邊疆區(qū)、州、聯(lián)邦直轄市、自治州以及自治區(qū)實行各自的法律管控，包括法律和其他規(guī)范性法令的通過。而當(dāng)?shù)?款所說明的俄羅斯聯(lián)邦主體規(guī)范性法令相沖突的情況下，聯(lián)邦主體的規(guī)范性法令行使效力。除此之外，還是聯(lián)邦法律具備更高效力。而俄羅斯聯(lián)邦憲法還對俄羅斯聯(lián)邦各主體的權(quán)限進行了明確的界定，俄羅斯聯(lián)邦憲法第72條規(guī)定了屬于俄羅斯聯(lián)邦和俄羅斯聯(lián)邦各主體管轄的14項職權(quán)，主要包括：確保各聯(lián)邦主體的憲政、法律和其他規(guī)范性法律文件符合俄羅斯聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦法律;保護人和公民的權(quán)力與自由;保護少數(shù)民族的權(quán)利;確保法制、法紀(jì)、社會安全，邊境區(qū)域制度，土地、礦藏、自然資源，環(huán)保生態(tài)，文物、教育、科學(xué)、文化、體育運動等等。聯(lián)邦主體的事務(wù)管轄權(quán)主要集中在社會事務(wù)領(lǐng)域，即中央要求地方將主要精力放在維護社會穩(wěn)定、保護少數(shù)民族權(quán)利、救濟社會弱勢群體、協(xié)調(diào)各個主體間的友好關(guān)系、讓民眾安居樂業(yè)等方面[10]。

三、俄羅斯央地法律關(guān)系的法理界定

（一）俄羅斯央地基本法律關(guān)系的界定

俄羅斯央地關(guān)系相當(dāng)繁雜，首先體現(xiàn)于其擁有世界上結(jié)構(gòu)形式最為龐雜的聯(lián)邦體系，其政治系統(tǒng)中參與治理的行動者，或者說參與單元及其種類過多。其一是俄羅斯聯(lián)邦擁有世界上最多的聯(lián)邦構(gòu)成主體，其二在于俄羅斯聯(lián)邦主體具有6種多元化的結(jié)構(gòu)形式。俄羅斯聯(lián)邦具有85個聯(lián)邦主體，其中包含22個共和國，9個邊疆區(qū)，46個州，3個聯(lián)邦直轄市，4個自治區(qū)，1個猶太自治州[11]。根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦憲法第5條、第72條等規(guī)定，這些聯(lián)邦主體享有法律上的平等地位[10]，但是具體的法律實踐中，聯(lián)邦主體之間法律地位和權(quán)力客觀存在較大差異，這是審視俄羅斯聯(lián)邦央地關(guān)系中法律關(guān)系差異的基本背景。

俄羅斯聯(lián)邦憲法、憲法性法律、聯(lián)邦法律和聯(lián)邦主體憲法或章程是確定俄羅斯聯(lián)邦與聯(lián)邦主體政治法律地位的重要法律基礎(chǔ)。俄羅斯聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式和俄羅斯聯(lián)邦中央與聯(lián)邦主體實行的分權(quán)原則，以及俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)一的國家權(quán)力體系，是俄羅斯聯(lián)邦中央與聯(lián)邦主體政治法律關(guān)系的重要影響因素。俄羅斯聯(lián)邦是主權(quán)國家，俄羅斯聯(lián)邦負(fù)責(zé)保衛(wèi)俄羅斯主權(quán)和領(lǐng)土完整，實行統(tǒng)一的國家權(quán)力體系，制定統(tǒng)一的內(nèi)外政策，保護統(tǒng)一的經(jīng)濟發(fā)展空間。它是獨立的國際法主體，在國際關(guān)系中代表俄羅斯。在俄羅斯聯(lián)邦與聯(lián)邦主體法律關(guān)系上，俄羅斯聯(lián)邦憲法和法律具有最高法律地位。

俄羅斯聯(lián)邦共有22個共和國類聯(lián)邦主體，它們是組成俄羅斯聯(lián)邦的民族國家構(gòu)成體，它們的政治法律地位由俄羅斯聯(lián)邦憲法和共和國憲法規(guī)定。共和國擁有自己的領(lǐng)土，共和國的權(quán)力適用于其全部領(lǐng)土。共和國憲法、法律和其他規(guī)范性法令不能與俄羅斯聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦法律相抵觸。共和國在專屬管轄對象范圍內(nèi)頒布的法律或法令與聯(lián)邦法律相抵觸時，共和國法律具有優(yōu)先性。

俄羅斯聯(lián)邦共有6個邊疆區(qū)、49個州，3個聯(lián)邦直轄市，即莫斯科市、圣彼得堡市及塞瓦斯托爾市。它們作為地區(qū)構(gòu)成體與共和國具有平等的法律地位。俄羅斯聯(lián)邦憲法和相應(yīng)主體立法機關(guān)通過的章程規(guī)定了邊疆區(qū)、州、聯(lián)邦直轄市的政治法律地位[10]。

俄羅斯聯(lián)邦通過數(shù)次對自治區(qū)進行整理合并之后，目前共有1個自治州，4個自治專區(qū)，它們是組成俄羅斯聯(lián)邦的民族自治構(gòu)成體。俄羅斯聯(lián)邦憲法和自治州、自治專區(qū)的章程規(guī)定了它們的政治法律地位。

（二）俄羅斯央地權(quán)力機關(guān)之間關(guān)系的法律界定

根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦憲法和法律[10]，俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)對聯(lián)邦主體國家權(quán)力機關(guān)實行領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，俄羅斯聯(lián)邦主體在自己的職權(quán)范圍內(nèi)獨立地行使職權(quán)。俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)是俄羅斯國家元首，俄羅斯聯(lián)邦主體最高執(zhí)行權(quán)力機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人是聯(lián)邦主體最高行政長官。俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)對俄羅斯聯(lián)邦主體最高行政長官候選人具有提名權(quán)，對其履職具有監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)。（1）俄羅斯總統(tǒng)設(shè)立聯(lián)邦區(qū)，在各聯(lián)邦區(qū)派駐總統(tǒng)全權(quán)代表進行領(lǐng)導(dǎo)。（2）俄羅斯聯(lián)邦政府在各聯(lián)邦主體設(shè)立一系列地區(qū)機關(guān)進行直接管理。俄羅斯聯(lián)邦政府在聯(lián)邦各主體設(shè)立有聯(lián)邦地區(qū)執(zhí)行權(quán)力機關(guān)。（3）俄羅斯聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機關(guān)和聯(lián)邦主體執(zhí)行權(quán)力機關(guān)可以相互授權(quán)進行管轄。（4）俄羅斯聯(lián)邦政府對聯(lián)邦各主體執(zhí)行權(quán)力機關(guān)的活動進行協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

俄聯(lián)邦法院是一個統(tǒng)一司法體系，它包括俄羅斯聯(lián)邦憲法法院，俄聯(lián)邦最高法院，組成俄聯(lián)邦主體的共和國最高法院，邊疆區(qū)、州和聯(lián)邦意義市法院，自治州和自治專區(qū)法院。俄羅斯聯(lián)邦憲法法院是實行憲法監(jiān)督的審判機關(guān)。俄聯(lián)邦憲法法院判決是否與俄聯(lián)邦憲法相適應(yīng)的案件，其中包括共和國憲法，俄聯(lián)邦各主體國家權(quán)力機關(guān)之間的條約。解決俄聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)與俄聯(lián)邦主體國家權(quán)力機關(guān)之間、俄聯(lián)邦各主體最高國家機關(guān)之間關(guān)于職權(quán)的爭端。俄聯(lián)邦檢察院組成聯(lián)邦統(tǒng)一集中的機關(guān)和組織體系，在下級檢察官隸屬于上級檢察官和俄羅斯聯(lián)邦總檢察長原則基礎(chǔ)上活動。

此外，俄羅斯聯(lián)邦還通過了一些法律和文件，依法合規(guī)地去調(diào)整《俄羅斯聯(lián)邦主體國家立法機關(guān)和執(zhí)行權(quán)力機關(guān)基本原則法》第5條[12]規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)與俄羅斯聯(lián)邦主體國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)能界限由俄羅斯聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦條約以及其他的俄羅斯聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦法律當(dāng)中與權(quán)力和管轄權(quán)界限相關(guān)的協(xié)議確定的。關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)和俄羅斯聯(lián)邦主體國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)能和管轄權(quán)限締結(jié)的協(xié)議的劃分權(quán)能和管轄權(quán)限的基本原則和秩序，以及聯(lián)邦法律的通過是由現(xiàn)行的聯(lián)邦法律確立的。此外，普京于2000年8月簽署《關(guān)于聯(lián)邦主體國家權(quán)力機關(guān)組織的普遍原則》，規(guī)定了俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)和聯(lián)邦中央有權(quán)整頓俄聯(lián)邦的法律體系，如果聯(lián)邦主體或者聯(lián)邦主體的立法機構(gòu)違反了聯(lián)邦的憲法和法律，俄聯(lián)邦總統(tǒng)有權(quán)解除聯(lián)邦主體領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)以及解散聯(lián)邦地方的立法機構(gòu);這樣，普京可以通過頒布總統(tǒng)令廢除違憲法律、依靠總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表審查法律、建構(gòu)自上而下的監(jiān)督檢察機制等法律工具有效加強中央權(quán)威，責(zé)成檢察機關(guān)監(jiān)督調(diào)查地方領(lǐng)導(dǎo)人等政治手段加強中央權(quán)威，依據(jù)的就是上述法律原則。

因而俄羅斯聯(lián)邦在普京任期內(nèi)，為了治理央地關(guān)系采取的法律制度安排總體上是為了加強聯(lián)邦權(quán)力和鞏固國家統(tǒng)一穩(wěn)定的基礎(chǔ)，廢除或者調(diào)整聯(lián)邦中央同聯(lián)邦主體簽訂規(guī)制雙方關(guān)系和權(quán)限的雙邊條約，賦予聯(lián)邦政府和總統(tǒng)罷黜地方領(lǐng)導(dǎo)或者解散地方議會的權(quán)力，從而有效增強了聯(lián)邦中央的中心權(quán)威，進而明確了聯(lián)邦政府和主體政府之間的法律邊界，在構(gòu)建統(tǒng)一的法律空間的路徑上實現(xiàn)了進步。但是由于法律改革的總目的不僅在于加強聯(lián)邦中央權(quán)力和威信，還需要考慮不損害地方的活力和主動性，適度增強地方的自主性，以搞活地方。

四、俄羅斯央地法律關(guān)系非均衡性的構(gòu)建及其驗證

（一）俄羅斯央地法律關(guān)系非均衡性的構(gòu)建

通過梳理相關(guān)法律條文發(fā)現(xiàn)，雖然俄羅斯聯(lián)邦在憲法和法律層面采取了聯(lián)邦制或者說聯(lián)邦主義作為其設(shè)計的制度模式和治理工具，其構(gòu)建矢量是建設(shè)統(tǒng)一法律空間的努力，但是在實際操作過程當(dāng)中，在具體的法律條文的界別和限定語句中，我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)存在非均衡性的地方?？傮w來說，俄羅斯通過多年的憲法與法律層面的設(shè)計和安排，積極尋求中央和地方關(guān)系的形式及內(nèi)容的統(tǒng)一與和諧，在保護俄羅斯聯(lián)邦中央的法律權(quán)威的同時，注意兼顧地方的差異性、遏制分離勢力為代表的等非俄族的反聯(lián)邦主義傾向，尋求建立央地之間分權(quán)的協(xié)作模式。在這種制度邏輯下，法律作為治理的制度安排呈現(xiàn)出一種非均衡性。

其一，是中央與地方的權(quán)力設(shè)計和配置存在的非對稱性，聯(lián)邦中央作為權(quán)力體系的核心和進行國家政治經(jīng)濟社會管理的核心地位，作為維護俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)一的權(quán)力體系的中心，這一治理目標(biāo)主要通過保障俄羅斯具有統(tǒng)一的憲法和法律空間來實現(xiàn)。

其二，是地方（聯(lián)邦主體）之間的權(quán)力實質(zhì)上的不對等，盡管在法律上明確規(guī)定了所有聯(lián)邦主體享有權(quán)力的一致性和對等性，但是通過對聯(lián)邦憲法和法律以及各聯(lián)邦主體（州、聯(lián)邦市、邊疆區(qū)、共和國等）法律條文及其中細(xì)節(jié)的梳理和比較，發(fā)現(xiàn)當(dāng)中存在一些差異性的條款，這些異質(zhì)性的內(nèi)容往往是聯(lián)邦中央與地方契約調(diào)整的范疇。

（二）俄羅斯央地法律關(guān)系非均衡性的驗證：聯(lián)邦和聯(lián)邦主體法律權(quán)限的同一性和差異性

對于多個不同類別的俄羅斯聯(lián)邦、聯(lián)邦主體的憲法或基本法律章程的一手資料進行了梳理，其中包括《莫斯科市章程》、《阿穆爾州章程》、《新西伯利亞州章程》、《薩哈林州章程》、《濱海邊疆區(qū)章程》、《彼爾姆邊疆區(qū)章程》、《堪察加邊疆區(qū)章程》、《楚瓦什共和國憲法》、《阿迪格共和國憲法》、《韃靼斯坦共和國憲法》和《布里亞特共和國憲法》等主體層級的章程和憲法、《關(guān)于韃靼斯坦共和國國家執(zhí)行權(quán)力機關(guān)結(jié)構(gòu)的命令》;在央地簽訂的條約方面則對1999年通過的《關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)與俄羅斯聯(lián)邦主體國家權(quán)力機關(guān)之間劃分管轄范圍和職權(quán)的原則和辦法的聯(lián)邦法》、與韃靼斯坦共和國簽署的《俄聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)與韃靼斯坦共和國國家權(quán)力機關(guān)之間劃分管轄權(quán)和相互渡讓職權(quán)的協(xié)議》、與克拉斯諾達爾邊疆區(qū)簽署的《關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)和克拉斯諾達爾邊疆區(qū)國家權(quán)力機關(guān)之間劃分管轄范圍和相互渡讓權(quán)力的條約》等進行了歸納總結(jié)，可以廓清俄羅斯央地法律關(guān)系非均衡性的主要指征：其包含的聯(lián)邦和聯(lián)邦主體法律權(quán)限的幾個同一性和差異性。

1. 聯(lián)邦主體名義上的差異性

俄羅斯聯(lián)邦存在多元化的聯(lián)邦主體種類，多種主體類型由《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第5條第1款[10]確定，俄羅斯聯(lián)邦由共和國、邊疆區(qū)、州、聯(lián)邦直轄市、自治州、自治專區(qū)構(gòu)成。雖然這些聯(lián)邦主體作為政治體制的參與單元擁有不同的名稱，但是憲法首先規(guī)定這些聯(lián)邦主體享有法律上的平等地位[10]，然而，俄羅斯法律空間的吊詭之處在于，一是，即使在《俄羅斯聯(lián)邦憲法》之中也并沒有對各聯(lián)邦主體作出平等一致的權(quán)力設(shè)置，這就已經(jīng)體現(xiàn)出聯(lián)邦主體作為國家機體構(gòu)成的權(quán)責(zé)差異;二是，在具體的法律實踐中，從聯(lián)邦主體的名稱上便已經(jīng)體現(xiàn)出各主體之間法律地位和權(quán)力的較大差異。這點是審視俄羅斯聯(lián)邦央地關(guān)系中法律差異的基本背景和第一條制度差異性。

具體來看，首先表現(xiàn)在，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第5條第2款同時規(guī)定，共和國（國家）擁有自己的憲法和法律;邊疆區(qū)、州、聯(lián)邦直轄市、自治州、自治專區(qū)擁有自己的章程和法律。

其次，共和國不僅在法律地位和制定憲法權(quán)力問題上與其他聯(lián)邦主體不同（上述第5條），在官方語言制定等國家社會的具體治理層面上也存在不一致的地方。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第68條[10]可以得知，盡管俄羅斯聯(lián)邦國土上俄語是俄羅斯聯(lián)邦的官方語言，但是在聯(lián)邦主體當(dāng)中，共和國卻具有自己的權(quán)限規(guī)定自己的國語。

最后，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第三章第66條第1款和第2款以及憲法第125條共同規(guī)定：共和國的地位由俄羅斯聯(lián)邦憲法和共和國憲法規(guī)定;邊疆區(qū)、州、聯(lián)邦直轄市、自治州、自治區(qū)的地位由俄羅斯聯(lián)邦憲法和俄羅斯聯(lián)邦相應(yīng)主體的立法（代表）機關(guān)所通過的邊疆區(qū)、州、聯(lián)邦直轄市、自治州、自治區(qū)憲章予以確定;根據(jù)自治州、自治區(qū)立法機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)的提議，可以通過關(guān)于自治州、自治區(qū)的聯(lián)邦法律;邊疆區(qū)或州與自治區(qū)之間的關(guān)系，可以由聯(lián)邦法律和自治專區(qū)國家權(quán)力機關(guān)與相應(yīng)的邊疆區(qū)或州國家權(quán)力機關(guān)之間簽署的條約予以調(diào)整。經(jīng)俄羅斯聯(lián)邦各主體的一致同意，并依照聯(lián)邦憲法性法律的規(guī)定，可以改變俄羅斯聯(lián)邦各主體的地位。其公民除使用俄羅斯聯(lián)邦國籍外還兼有共和國國籍[10]。

此外，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第三章[10]第66條第3款規(guī)定，自治州、自治專區(qū)的立法和執(zhí)法機構(gòu)關(guān)于自治州和自治專區(qū)的成文可以被俄羅斯聯(lián)邦法律所接納，以及第66條第4款規(guī)定，自治專區(qū)的關(guān)系歸屬在邊疆區(qū)或州之內(nèi)，即自治專區(qū)設(shè)立在邊疆區(qū)或州之內(nèi);自治專區(qū)可以被聯(lián)邦法律或者自治專區(qū)國家機構(gòu)和邊疆區(qū)或州之間國家機構(gòu)之間的條約所管理。故而可以說，自治專區(qū)既受到俄聯(lián)邦中央的管轄，也受到所在的邊疆區(qū)或州的管制，即，不消說同聯(lián)邦共和國比較，自治專區(qū)就是和其他的邊疆區(qū)和州相較，實質(zhì)上也并沒有處于同一平等的法律地位。

2. 央地根本關(guān)系變更條件的同一性

即關(guān)于聯(lián)邦地方和中央根本關(guān)系變更需要獲得中央和地方的共同同意。此處筆者通過對州、邊疆區(qū)、共和國等幾個不同的治理參與主體的章程、憲法或者法律進行梳理和驗證：

《阿穆爾州章程》第一章第1條第2款指出阿穆爾州作為聯(lián)邦主體這一地位的變更只能在聯(lián)邦憲法允許范圍內(nèi)、在俄羅斯聯(lián)邦和阿穆爾州相互達成一致的條件下實現(xiàn)[13]?！稙I海邊疆區(qū)章程》第一章第1條第2款、第4款規(guī)定：濱海邊疆區(qū)的地位由俄羅斯聯(lián)邦憲法和濱海邊疆區(qū)章程所確定，根據(jù)聯(lián)邦憲法，濱海邊疆區(qū)的地位可以在俄羅斯聯(lián)邦和濱海邊疆區(qū)達成一致的情況下發(fā)生改變[14]?！恫祭飦喬毓埠蛧鴳椃ā返?章（布里亞特共和國的國家法律地位）第60條第2款：布里亞特共和國——構(gòu)成俄羅斯聯(lián)邦的國家。它的國家法律地位是由俄羅斯聯(lián)邦憲法和布里亞特共和國憲法確定的，根據(jù)相關(guān)的聯(lián)邦憲法法律規(guī)定，這一地位可以在俄羅斯聯(lián)邦和布里亞特共和國的達成一致下發(fā)生改變[15]?！缎挛鞑麃喼菡鲁獭返谝徽拢ㄐ挛鞑麃喼莸膽椃ǖ匚唬┑?項（新西伯利亞州的基本地位）也有類似的規(guī)定：根據(jù)聯(lián)邦憲法，新西伯利亞州的地位可以在俄羅斯聯(lián)邦和新西伯利亞州共同同意的條件下發(fā)生改變。新西伯利亞州關(guān)于達成同意地位改變的決定需要由新西伯利亞州的全民公決上作出 [16]。同樣，在《薩哈林州章程》中的相對應(yīng)的條款也可以看見這樣的規(guī)定[17]。

即使是分離主義傾向最為嚴(yán)重的地區(qū)之一——韃靼斯坦共和國在和聯(lián)邦簽署了《俄聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)與韃靼斯坦共和國國家權(quán)力機關(guān)之間劃分管轄權(quán)和相互渡讓職權(quán)的協(xié)議》后在其憲法內(nèi)也規(guī)范了這一中央與地方的關(guān)系，《韃靼斯坦共和國憲法》第一部分第1條第1款：韃靼斯坦共和國—是一個民主的、法制的國家，在《俄羅斯聯(lián)邦憲法》、《韃靼斯坦共和國憲法》、《俄聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)與韃靼斯坦共和國國家權(quán)力機關(guān)之間劃分管轄權(quán)和相互渡讓職權(quán)的協(xié)議》等框架內(nèi)和俄羅斯聯(lián)邦是統(tǒng)一的并且是構(gòu)成俄羅斯聯(lián)邦的一個聯(lián)邦主體。韃靼斯坦共和國的國家主權(quán)表現(xiàn)在——在俄羅斯聯(lián)邦權(quán)能界限之外、在俄羅斯聯(lián)邦和韃靼斯坦共和國共同管轄所確定的俄羅斯聯(lián)邦的權(quán)力之外，擁有完全的國家權(quán)力（立法的、行政的和司法的），并且成為韃靼斯坦共和國具有不可分割性質(zhì)的狀況[18]?！俄^靼斯坦共和國憲法》第一部分第1條第3款：韃靼斯坦共和國的地位在沒有韃靼斯坦共和國和俄羅斯聯(lián)邦達成一致的情況下是不能改變的。在沒有韃靼斯坦共和國同意的情況下其領(lǐng)土是不能被改變的[18]。并且承認(rèn)這種條約是俄羅斯聯(lián)邦和韃靼斯坦共和國法律體系的組成部分：《俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)與韃靼斯坦共和國國家權(quán)力機關(guān)之間劃分管轄權(quán)和相互渡讓職權(quán)的協(xié)議》是俄羅斯聯(lián)邦和韃靼共和國法律體系的組成部分《韃靼斯坦共和國憲法》第一部分第25條）[18]。

3. 聯(lián)邦主體之間關(guān)系和地位平等的同一性

此項同一性和平等性，根據(jù)前文已述可知，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第5條已經(jīng)對此進行確定，此外，《關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)與俄羅斯聯(lián)邦主體國家權(quán)力機關(guān)之間劃分管轄范圍和職權(quán)的原則和辦法的聯(lián)邦法》第五條（在劃分管轄范圍和權(quán)能時俄羅斯聯(lián)邦主體平等原則）：在劃分管轄范圍和權(quán)力，以及在起草和簽署條約和協(xié)議時，與俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)的關(guān)系中俄羅斯聯(lián)邦所有主體一律平等[19]?！蛾P(guān)于俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)與俄羅斯聯(lián)邦主體國家權(quán)力機關(guān)之間劃分管轄范圍和職權(quán)的原則和辦法的聯(lián)邦法》第六條（不得損害俄羅斯聯(lián)邦主體利益原則）：在劃分俄羅斯聯(lián)邦一個主體的管轄范圍和權(quán)力時不得損害俄羅斯其他聯(lián)邦主體的權(quán)力和利益[19]。

4. 聯(lián)邦主體邊界決定的同一性

此即，聯(lián)邦主體地域面積的改變也需要通過聯(lián)邦主體之間的共同同意。

根據(jù)《韃靼斯坦共和國憲法》第一部分第5條第1款、第2款可知，韃靼斯坦共和國的領(lǐng)土完整統(tǒng)一且不可侵犯。韃靼斯坦共和國和其他的俄羅斯聯(lián)邦主體之間的領(lǐng)土邊界只能在他們的共同同意下進行變更[18]。《布里亞特共和國憲法》第3章第60條第3款也明晰地作出相關(guān)規(guī)定，根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦憲法，聯(lián)邦法律和布里亞特共和國法律，布里亞特共和國和其他俄羅斯聯(lián)邦主體的邊界只有在他們達成一致的情況下才能發(fā)生改變。在布里亞特共和國方面同意改變邊界的決定需要通過舉行全民公投的方法[21]。《濱海邊疆區(qū)章程》第1章第4項（濱海邊疆區(qū)的領(lǐng)土）第1條、第3條亦作出了相關(guān)規(guī)定：濱海邊疆區(qū)的領(lǐng)土是統(tǒng)一的并且是俄羅斯聯(lián)邦領(lǐng)土的組成部分。在濱海邊疆區(qū)的邊界線內(nèi)列入一個行政—領(lǐng)土單位，構(gòu)成邊疆區(qū)的領(lǐng)土。在缺少濱海邊疆區(qū)的同意的情況下，不可以進行對濱海邊疆區(qū)領(lǐng)土的改變[14]。此外，《莫斯科市章程》、《阿穆爾州章程》、《薩哈林州章程》的相關(guān)條款都說明了這一點。

5. 聯(lián)邦主體管轄權(quán)的差異性

需要明確的是，關(guān)于聯(lián)邦地方的重要決策需要在聯(lián)邦憲法或者聯(lián)邦法律的框架內(nèi)實施，其余的相關(guān)政策一般來說不得違反聯(lián)邦法律的規(guī)定。但是通過對聯(lián)邦、聯(lián)邦主體、聯(lián)邦中央和聯(lián)邦主體之間所簽署的相關(guān)契約文件的深究和審視，可以發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦主體之間存在管轄權(quán)的不一致性。

其一，在聯(lián)邦的視閾內(nèi)，《俄羅斯聯(lián)邦主體國家立法機關(guān)和執(zhí)行權(quán)力機關(guān)基本原則法》第5條[12]規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)與俄羅斯聯(lián)邦主體國家權(quán)力機構(gòu)的權(quán)能界限由俄羅斯聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦條約以及其他的俄羅斯聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦法律當(dāng)中與權(quán)力和管轄權(quán)界限相關(guān)的協(xié)議確定的。關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)和俄羅斯聯(lián)邦主體國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)能和管轄權(quán)限締結(jié)協(xié)議的劃分權(quán)能和管轄權(quán)限的基本原則和秩序以及聯(lián)邦法律的通過是由現(xiàn)行的聯(lián)邦法律確立的。《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第11條第3款[10]明確到，俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力各機關(guān)與俄羅斯聯(lián)邦各主體的國家權(quán)力各機關(guān)之間事權(quán)的劃分根據(jù)本憲法、聯(lián)邦條約和其他關(guān)于事權(quán)劃分的條約來實現(xiàn)。此即對聯(lián)邦主體的管轄權(quán)進行了統(tǒng)一的限定，確權(quán)需要取得聯(lián)邦的同意。且規(guī)定權(quán)限外的所有權(quán)力歸聯(lián)邦主體所有：《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第73條[10]明確寫到，俄羅斯聯(lián)邦各主體擁有除了俄羅斯聯(lián)邦管轄權(quán)限與俄羅斯聯(lián)邦及其主體共同管轄權(quán)限之外的全部的國家權(quán)力。

其二，從聯(lián)邦主體的視角觀察，比如《阿穆爾州章程》第二章第7條指出：阿穆爾州的國家政策是基于俄羅斯聯(lián)邦公民的保障之上，是基于所有俄羅斯聯(lián)邦憲法和俄羅斯聯(lián)邦法律所規(guī)定的，是基于現(xiàn)有的州的基本法和法律之上的，同樣也是基于公認(rèn)的那些確保公民的（個人的）、政治方面的、經(jīng)濟方面的、社會以及文化方面的法律和自由的國際法文件之上的[13]。《濱海邊疆區(qū)章程》第一章第1條第3款：在和聯(lián)邦機關(guān)的相互關(guān)系中，濱海邊疆區(qū)的國家權(quán)力機關(guān)擁有在這個程度上的自主性，這一點必須是為了保障民眾的福祉和邊疆區(qū)的發(fā)展，并且不破壞俄羅斯聯(lián)邦的憲法和其他俄羅斯聯(lián)邦主體的法律[14]。《布里亞特共和國憲法》第一章第5條：根據(jù)布里亞特共和國和俄羅斯聯(lián)邦的憲法制度、國家立法和執(zhí)行機關(guān)組織原則法以及其他已經(jīng)規(guī)定了的聯(lián)邦法律，布里亞特共和國自主設(shè)立布里亞特共和國的國家權(quán)力機構(gòu)體系[15]。韃靼斯坦共和國也概莫能外，比如韃靼斯坦共和國總統(tǒng)在《關(guān)于韃靼斯坦共和國國家執(zhí)行權(quán)力機關(guān)結(jié)構(gòu)的命令》中開宗明義地說到：根據(jù)韃靼斯坦共和國憲法的第9條和第94條，韃靼斯坦共和國法律《關(guān)于韃靼斯坦共和國國家權(quán)力行政機關(guān)》的韃靼斯坦共和國法律的第8、9、32、33條，聯(lián)邦法，以及《關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦主體的國家權(quán)力機關(guān)的立法和行政機關(guān)組織法》的第17、18條通過決議[20]，以及《韃靼斯坦共和國憲法》第一部分第3條第5款： 沒有任何人可以在韃靼斯坦共和國侵占攫取權(quán)力，權(quán)力的侵占和賦予將被訴諸于聯(lián)邦的法律[18]。

其三，從聯(lián)邦中央和聯(lián)邦主體之間所簽署的相關(guān)條約文件來看。當(dāng)俄羅斯聯(lián)邦和俄羅斯聯(lián)邦主體發(fā)生管轄權(quán)方面的爭議或分歧的時候，可以觀察出不同的聯(lián)邦主體之間的地位或者說權(quán)限上的不同差別：《關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)與俄羅斯聯(lián)邦主體國家權(quán)力機關(guān)之間劃分管轄范圍和職權(quán)的原則和辦法的聯(lián)邦法》的第二章《俄羅斯聯(lián)邦管轄范圍職權(quán)實施的形式以及就俄羅斯聯(lián)邦與俄羅斯聯(lián)邦主體共同管轄范圍通過聯(lián)邦立法的辦法》第12條（共同管轄范圍的職權(quán)行使形式）第4款：在涉及該共同管轄事項的聯(lián)邦法生效之后，俄羅斯聯(lián)邦主體就該共同管轄事項的條約以及法律與其他法規(guī)必須使之符合上述聯(lián)邦法。若俄羅斯聯(lián)邦某主體就共同管轄事項的條約，以及法律和法規(guī)與相應(yīng)的聯(lián)邦法矛盾，聯(lián)邦法為有效[19]。俄羅斯聯(lián)邦與克拉斯諾達爾邊疆區(qū)簽訂的《關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)和克拉斯諾達爾邊疆區(qū)國家權(quán)力機關(guān)之間劃分管轄范圍和相互渡讓權(quán)力的條約》第6條：俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)和克拉斯諾達爾邊疆區(qū)國家權(quán)力機關(guān)保證履行本條約所規(guī)定的義務(wù)。執(zhí)行本條約期間所產(chǎn)生的爭議和分歧，以及有關(guān)俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)和克拉斯諾達爾邊疆區(qū)國家權(quán)力機關(guān)之間權(quán)限問題的爭議，通過調(diào)節(jié)程序，或者依照俄羅斯聯(lián)邦憲法和俄羅斯聯(lián)邦法律所規(guī)定的辦法加以解決[21]。而韃靼斯坦共和國和俄羅斯聯(lián)邦簽訂的條約《俄聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)與韃靼斯坦共和國國家權(quán)力機關(guān)之間劃分管轄權(quán)和相互渡讓職權(quán)的協(xié)議》第六條：在俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)和韃靼斯坦共和國國家權(quán)力機關(guān)共同管轄范圍涉及行使職權(quán)的爭議，依照雙方協(xié)定確定的辦法解決[22]。這當(dāng)中對于管轄權(quán)紛爭的規(guī)制和描述并沒有偏向于聯(lián)邦法，這體現(xiàn)出了共和國作為“較為特殊”的聯(lián)邦主體所享有更多的自主權(quán)，和來自聯(lián)邦中央更多的差別對待。

6.聯(lián)邦主體法律和聯(lián)邦法律發(fā)生沖突時解釋力和效力的差異性

當(dāng)聯(lián)邦主體的法律（或章程、憲法等）和聯(lián)邦憲法或者聯(lián)邦法律發(fā)生沖突的時候，一般來說，相比于聯(lián)邦主體的章程，俄羅斯聯(lián)邦的憲法或者是聯(lián)邦的法律具有更高的權(quán)威和解釋力。

首先，從聯(lián)邦的視閾中看，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第76條[10]規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦管轄范圍由聯(lián)邦的憲法法律和聯(lián)邦法律規(guī)定，并在俄羅斯聯(lián)邦所有領(lǐng)土上具有直接效力。此處應(yīng)當(dāng)說明的是，憲法第76條第4款又規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦主體規(guī)范性法令相沖突的情況下，聯(lián)邦主體的規(guī)范性法令行使效力。除此之外，還是聯(lián)邦法律具備更高效力。

其次，從聯(lián)邦主體的維度來分析，比如《濱海邊疆區(qū)章程》第一章第6條（聯(lián)邦法律在濱海邊疆區(qū)領(lǐng)土上的效用）第1款、第2款提及：俄羅斯聯(lián)邦憲法，聯(lián)邦憲法法律和聯(lián)邦的法律，俄羅斯聯(lián)邦的管轄權(quán)以及俄羅斯聯(lián)邦和俄羅斯聯(lián)邦主體的共同管轄權(quán)所采用的法律法規(guī)，在濱海邊疆區(qū)的領(lǐng)土上具有法律上最高地位和擁有最高的權(quán)威。濱海邊疆區(qū)的法律和其他的規(guī)范性法令不可以違背聯(lián)邦法律、俄羅斯聯(lián)邦的管轄權(quán)以及俄羅斯聯(lián)邦和俄羅斯聯(lián)邦主體的共同管轄權(quán)所采用的法律法規(guī)。在聯(lián)邦法律和濱海邊疆區(qū)的法律或其他的規(guī)范性法令發(fā)生矛盾的時候，聯(lián)邦法律發(fā)生效用[14]。作為聯(lián)邦中央直轄市的莫斯科市也是如此，《莫斯科市章程》第12-2條（俄羅斯聯(lián)邦和莫斯科市的共同管轄權(quán)所規(guī)定的莫斯科市的權(quán)能）指出：莫斯科市的法律和其他的法令不能和聯(lián)邦法律、俄羅斯聯(lián)邦的權(quán)能以及俄羅斯聯(lián)邦和莫斯科市的共同管轄權(quán)相違背。如果莫斯科市的法律或者莫斯科市的其他法令和聯(lián)邦法律以及俄羅斯聯(lián)邦的權(quán)能或者俄羅斯聯(lián)邦和莫斯科市的共同管轄權(quán)所規(guī)定的發(fā)生矛盾時，應(yīng)采取聯(lián)邦法律的效用[23]。

但是，自治共和國的憲法在這點上享有不同的法律解釋和職能邊界的劃分。

以《韃靼斯坦共和國憲法》為例：其一，韃靼斯坦共和國憲法在韃靼斯坦共和國內(nèi)具有最高解釋權(quán)：《韃靼斯坦共和國憲法》第一部分第24條第1款：韃靼斯坦共和國的憲法是共和國的基本法律，在韃靼斯坦共和國的法律體系當(dāng)中擁有最高法律效力，直接行動和應(yīng)用于韃靼斯坦共和國的所有土地之上。韃靼斯坦共和國的法律和其他的法令，以及其他的地方自治機構(gòu)的法令不能和韃靼斯坦共和國憲法有矛盾之處[18]。其二，當(dāng)和俄羅斯聯(lián)邦的法律發(fā)生沖突的時候仍然是韃靼斯坦共和國的法律生效，根據(jù)韃靼斯坦共和國憲法第一部分第4-1、4-2條的規(guī)定：在俄羅斯聯(lián)邦管轄權(quán)和俄羅斯聯(lián)邦以及他的聯(lián)邦主體的共同管轄之外，韃靼斯坦共和國施行自有的法律調(diào)整，包括其余法律和其他法規(guī)條文的通過。在遇到聯(lián)邦法律和韃靼斯坦共和國法規(guī)相矛盾的情況，根據(jù)已頒布的韃靼斯坦共和國的管轄權(quán)，韃靼斯坦共和國的法規(guī)條文生效[18]?！恫祭飦喬毓埠蛧鴳椃ā返?章第65條第4款也說明了這點。共和國區(qū)別于其他的聯(lián)邦主體的差異：在聯(lián)邦法律和布里亞特共和國的規(guī)范性法律以及布里亞特共和國管轄權(quán)職能發(fā)生相矛盾的情況時，采用布里亞特共和國的規(guī)范性法律的效力[15]。

《韃靼斯坦共和國憲法》和《布里亞特共和國憲法》等共和國的憲法中充分顯示了自治共和國具有更多地方自治權(quán)的特點，筆者將此視為一種制度上的差異性安排，共和國本身將其作為自身權(quán)力的組成部分嵌入具體的法律文本和細(xì)則當(dāng)中，樹立起對于自身特殊優(yōu)待的法律制度保障。

7. 聯(lián)邦主體外部關(guān)系的差異性

聯(lián)邦主體之間的關(guān)系以及聯(lián)邦主體同外國的關(guān)系存在一定程度的差異性。

雖然《俄羅斯聯(lián)邦憲法》規(guī)定了聯(lián)邦主體的國際和對外經(jīng)濟交流聯(lián)系的權(quán)限，俄羅斯聯(lián)邦國際條約的履現(xiàn)屬于俄羅斯聯(lián)邦和俄羅斯聯(lián)邦主體的共同管轄權(quán)限[10]。聯(lián)邦主體之間的內(nèi)在關(guān)系以及聯(lián)邦主體和外國的關(guān)系大體上一致但是略有差別，這需要對法律文本進行細(xì)查和比較分析才能發(fā)現(xiàn)，總的來說，自治共和國在這方面的事權(quán)較大。下面可以通過《濱海邊疆區(qū)章程》和《韃靼斯坦共和國憲法》中的相關(guān)條文看出聯(lián)邦主體在主體關(guān)系和國際關(guān)系中的參與程度的輕微不一致性?！稙I海邊疆區(qū)章程》[14]第一章第13條第1款、第2款規(guī)定濱海邊疆區(qū)和其他的聯(lián)邦主體、外國行政區(qū)劃組織擁有履行國際的和對外經(jīng)濟關(guān)系的權(quán)力，同樣還有參加國際組織以及為了這一目的而專門設(shè)立的國際組織的活動的權(quán)力。同時認(rèn)定濱海邊疆區(qū)國家權(quán)力機關(guān)具有和外國對手談判的權(quán)力（已在第一點當(dāng)中確認(rèn)），同樣有對于關(guān)于履行國際和對外經(jīng)濟關(guān)系協(xié)議的締結(jié)的職能。

在這點上，相比較而言韃靼斯坦共和國擁有更多的外事事權(quán)：《韃靼斯坦共和國憲法》第一部分第6條指出：韃靼斯坦共和國在自己的職權(quán)范圍內(nèi)擁有與其他的聯(lián)邦主體、外國的行政區(qū)劃組織、其他國家國際的和對外經(jīng)濟的聯(lián)系，簽署國際協(xié)議，交換代表機構(gòu)，以及加入國際組織的活動的權(quán)力。第7條聲明到，韃靼斯坦共和國處于俄羅斯聯(lián)邦主體的關(guān)系之中，可以簽署合同和協(xié)議，交換代表機構(gòu)，以及加入共同組織的活動[18]。

綜上，可見俄羅斯聯(lián)邦通過對相關(guān)法律關(guān)系進行差異性和同一性的制度性安排，既照顧了中央政府的權(quán)威，又一定程度上兼顧了地方政府的自治權(quán)力，取得了一定的央地關(guān)系的治理成績，從葉利欽轉(zhuǎn)承給普京的國家結(jié)構(gòu)體系危在旦夕的分裂邊緣突圍而出，構(gòu)建起了伴隨有非均衡性質(zhì)的追求統(tǒng)一法律空間的矢量。

五、結(jié)語與啟示

（一）俄羅斯央地法律關(guān)系的審視

俄羅斯聯(lián)邦的聯(lián)邦中央和聯(lián)邦主體之間關(guān)系的基礎(chǔ)首要在于憲法和法律治理層面的制度安排和政策選擇。

首先，在聯(lián)邦層面的憲法和法律層面界定各類主體的法律意義上的平等地位;在憲法和法律層面同時承認(rèn)地方自治分權(quán)，但施行統(tǒng)一維度的規(guī)制，即努力形成統(tǒng)一法律空間的構(gòu)建。但是事實上，鑒于聯(lián)邦地方的物質(zhì)條件、信仰條件、社會勢力、經(jīng)濟發(fā)展水平的客觀差異，相應(yīng)地，在具體的以法制工具為改革進路的轉(zhuǎn)型實踐中，還是客觀存在著中央和地方的權(quán)力不均衡、聯(lián)邦地方之間法定權(quán)力不均衡的情況，也就是說各聯(lián)邦主體在最基礎(chǔ)的法律制度上享有的權(quán)力也不盡相同，這也體現(xiàn)出各自法律關(guān)系實質(zhì)上的非均等性。

憲法和法律作為治理的主要路徑帶來兩個央地關(guān)系之間的非均衡性，一是中央與地方權(quán)力安排和配置的非對稱;二是地方，也就是聯(lián)邦主體之間的權(quán)力的實質(zhì)上的不均衡。

筆者對這種非均衡性進行相關(guān)研究，主要從兩個方面入手：

一是從俄羅斯試圖構(gòu)建統(tǒng)一法律空間這一矢量的變遷過程作為研究進路，俄羅斯聯(lián)邦的基本憲政制度和聯(lián)邦制度在蘇聯(lián)之后經(jīng)受巨大挑戰(zhàn)并幾經(jīng)波折，在葉利欽時期，形成了“憲法—條約”式的聯(lián)邦主義?？偟膩碚f，在長期的“憲法—條約”型的聯(lián)邦制下，俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)常采取以區(qū)別對待等法律政策上的優(yōu)惠安排，乃至通過和地方簽署專門協(xié)議，以獲得聯(lián)邦主體的忠誠度和進一步的合謀行為。這一“會哭的孩子有奶吃”的區(qū)別性和針對性的制度安排，嚴(yán)重?fù)p害了俄羅斯聯(lián)邦的憲法和法律，其制度設(shè)計的本意是保障聯(lián)邦的統(tǒng)一、國家領(lǐng)土的完整和政治的穩(wěn)定反而成為這種條約式的制度邏輯下的受損方。央地關(guān)系之間除了憲法和聯(lián)邦法律之外，還有一系列的聯(lián)邦與聯(lián)邦主體之間簽訂的規(guī)制央地關(guān)系和劃分管理權(quán)限的條約和文件。

其后，普京任期內(nèi)在宣布要建設(shè)“真正的聯(lián)邦制”之后，著手對俄羅斯的央地關(guān)系進行治理與改革，開始其構(gòu)建統(tǒng)一的法律空間的努力，但是在具體治理的實踐過程中，俄羅斯實際形成了一種新的被筆者稱之為非均衡性聯(lián)邦主義。從憲法和法律的層面入手，改變了以往對于聯(lián)邦主體一味的遷就和妥協(xié)。雖然仍然與個別分離主義勢力特別強大的地區(qū)制定了不同的權(quán)能和管轄權(quán)的劃分條例，對這些聯(lián)邦主體以非均衡性的條款進行專門優(yōu)待，用來換取聯(lián)邦主體放棄對于主權(quán)的目標(biāo)追求;但是通過廢黜聯(lián)邦中央與大量沒有足夠談判資本的聯(lián)邦主體之間的條約，破除了聯(lián)邦主體權(quán)力等于聯(lián)邦主體向聯(lián)邦中央議價能力的大小的非正常制度邏輯，努力建立起了聯(lián)邦政府的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，對違反聯(lián)邦憲法和法律的聯(lián)邦主體領(lǐng)導(dǎo)人、聯(lián)邦主體立法機構(gòu)，總統(tǒng)有權(quán)解除其職務(wù)或者解散其立法機構(gòu)。同時限期部分聯(lián)邦主體修改和完善自己的憲法和法規(guī)，使之與聯(lián)邦的憲法和法律保持一致，勉力維護聯(lián)邦憲法和法律制度層面名義上最大程度的一致性。

二是對于具體的以俄羅斯聯(lián)邦憲法、俄羅斯聯(lián)邦主體的憲法或章程的梳理，廓清聯(lián)邦和聯(lián)邦主體法律權(quán)限的同一性和差異性。即，考慮普京建設(shè)“真正的聯(lián)邦制”的法制層面的改革實質(zhì)上尚未完成，部分享有特權(quán)的聯(lián)邦主體仍然存在，總體來看，離一致的法律空間尚保持一定距離，因此筆者仍然將之界定為尊重和調(diào)整差異性優(yōu)先的聯(lián)邦主義。其主要內(nèi)容是，在憲法和法律層面承認(rèn)地方自治分權(quán)，但施行統(tǒng)一維度的規(guī)制;其中在聯(lián)邦層面的憲法和法律層面界定各類主體的法律意義上的平等地位，在實際操作過程和聯(lián)邦主體各自的法律層面則略有不同，在法律關(guān)系實質(zhì)上呈現(xiàn)出非均衡性，其主要表現(xiàn)在：聯(lián)邦主體名義上的差異性，央地根本關(guān)系變更條件的同一性，聯(lián)邦主體之間關(guān)系和地位平等的同一性，聯(lián)邦主體邊界決定的同一性，聯(lián)邦主體的管轄權(quán)的差異性，聯(lián)邦主體法律和聯(lián)邦法律發(fā)生沖突時的解釋力和效力的差異性，聯(lián)邦主體外部關(guān)系的差異性等，這些共同構(gòu)成了聯(lián)邦政府與聯(lián)邦主體之間、聯(lián)邦主體與其他聯(lián)邦主體之間的法律權(quán)限的同一性和差異性共存的局面，亦即憲法和法律制度邏輯上的非均衡性。

總的來說，這種權(quán)力的差別，其一定程度上取決于自身的實力，或者自身與聯(lián)邦政府談判的能力，而這種能力有可能來自于資源的稟賦、有可能來自于主體境內(nèi)分離主義的猖獗程度。因而在法律制度上對于中央和地方之間、地方各主體之間權(quán)力的分配，充分考慮到各主體的議價能力。尤蘇波夫也曾通過對法律條文和學(xué)術(shù)文獻的分析說道，可以確定的是在俄羅斯帝國，在專制式的中央主義和多民族式的區(qū)域主義的相互協(xié)調(diào)的背景下去實現(xiàn)區(qū)域自治的發(fā)展是客觀上不可缺少的[3]120。但是不得不承認(rèn)，這種相互協(xié)調(diào)的難度和成本是較大的。為了實現(xiàn)地方自主權(quán)和積極性的初衷，又兼顧各地方差異性的補充性的制度設(shè)計，往往又傷害了地方的積極性，尤其是對那些乖巧的，換而言之，或沒有資源稟賦作為議價資本、或沒有分離主義勢力作為討價還價能力的聯(lián)邦主體形成了憲法和法律制度邏輯上的不平等，形成了一種類似于“平權(quán)法案”引致的“逆歧視”狀況。此間的中央集權(quán)或者地方分權(quán)投射在法律空間上的制度安排，以及其造成的非均衡性問題，確實還有較大的改善空間。

（二）俄羅斯央地法律關(guān)系的外衍啟示

俄羅斯和中國的國情和制度存在不少差別，很多制度安排和政策設(shè)計也不能直接套用，但是其仍然對中國具有一定的啟示意義，乃至我們可以從中吸取寶貴經(jīng)驗，大膽想象，提供創(chuàng)新型的思想、理論和制度的供給。

作為單一制國家，我國央地關(guān)系之間的法律邊界自然不能等同于俄羅斯這樣的聯(lián)邦制國家的央地關(guān)系邊界，俄羅斯的法律制度及其正在努力統(tǒng)一法律空間建設(shè)的矢量及其中管轄權(quán)和職能的差異性劃分，也不能不顧國情地簡單套用于我國的法律體系，但是我們可以以此為研究的生發(fā)點，去觀察我國目前央地關(guān)系中的法制化建設(shè)的變遷過程和行為邏輯，可以發(fā)現(xiàn)我國客觀存在的縱向府際間關(guān)系（包含央地關(guān)系）結(jié)構(gòu)中的失衡和失序?？偟膩碚f，我國的央地關(guān)系經(jīng)歷了多次的“放亂收死”的改革的內(nèi)卷化之中。這種惡性循環(huán)便是我國央地關(guān)系失序的真實圖景。而我國一直也致力于對這種央地結(jié)構(gòu)和關(guān)系的進行了反復(fù)調(diào)整，雖然總體改革矢量向上向好，但是也產(chǎn)生了不少亟待解決的問題。正如部分學(xué)者總結(jié)的：我國的縱向府際關(guān)系又存在著系統(tǒng)性腐敗、選擇性執(zhí)法、行為聯(lián)邦化與競爭無序化的失序現(xiàn)象，背后的失格之源又是發(fā)自于法治的缺失[24]。因而在我國建設(shè)中國特色社會主義法治社會的大背景下，加強法治建設(shè)和加強法治監(jiān)督有助于改善我國的縱向府際關(guān)系，從而促進能夠發(fā)揮中央和地方的兩個積極性的良性關(guān)系的形成。

從這一進路看，我國的中央與地方關(guān)系不僅是一個經(jīng)濟問題、政治問題，更是一個法律問題。因而以任劍濤[25]、郭廷暉[26]、劉海波[27]、唐惠敏[28]、李旭東[29]為代表的一批學(xué)者，認(rèn)為由于我國法治化程度不高，中央與地方關(guān)系并沒有完全在法律框架下予以規(guī)范和調(diào)整，因此中央與地方關(guān)系在集權(quán)和分權(quán)的過程中存在一些隨意性，在實踐中也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。王琪、陳昭通過社會學(xué)的墮距概念提出了“制度墮距”的概念，其本質(zhì)內(nèi)涵也是指理想狀態(tài)和制度狀態(tài)之間的鴻溝[30]。即中央與地方關(guān)系的理想狀態(tài)與制度狀態(tài)之間的墮距的存在，反映了現(xiàn)實制度設(shè)計相對于“元制度”，也就是憲法的理念的滯后性和差距，為制度設(shè)計提供了總體上的方向指引。中央與地方關(guān)系的制度狀態(tài)與運行狀態(tài)之間存在著下向的墮距，往往就會引發(fā)許多現(xiàn)實問題。

以法治化的制度建設(shè)視角作為研究的進路，著重對我國中央與地方關(guān)系進行憲法及法律層面以及地方法律文件的梳理，對現(xiàn)有的法律文本進行法理性的規(guī)范性分析，對法律文本和地方法律文件的變遷進行觀察，對中央與地方關(guān)系非法治化導(dǎo)致的問題進行分析，就會發(fā)現(xiàn)一個亟待解決的需求是通過法律制度制約的路徑，對中央與地方政府間關(guān)系進行司法調(diào)節(jié)， 以及建立相應(yīng)的法律制度體系[27]44。具體而言，在我國中央與地方關(guān)系尚無制度化的建構(gòu)。雖然，由對于相關(guān)憲法條文和部分法律規(guī)章制度的審視可以看出，在我國，中央與地方之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，我國在縱向權(quán)力配置上具有很大的中央集權(quán)特征;但是央地關(guān)系缺乏有效的約束和監(jiān)督機制，制度化建設(shè)不足。就目前而言，央地關(guān)系尚缺乏可操作性的制度、法規(guī)，嚴(yán)格的制度、法律法規(guī)及懲罰手段尚有待于進一步建立和完善。也不存在一部專門的《中央與地方關(guān)系法》來對這一現(xiàn)狀進行約束。

可以很明確的一點是，我國首先需要從法制入手完善相關(guān)法制體系，提供央地關(guān)系改革和治理的制度支撐。中央政府應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展情況及市場經(jīng)濟發(fā)展需要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，比如中央與地方關(guān)系的法律，為央地關(guān)系的健康發(fā)展和統(tǒng)一市場的建立提供堅實的法律基礎(chǔ)。完善相關(guān)的法制建設(shè)可以依法規(guī)范央地關(guān)系，盡可能避免不合法的博弈現(xiàn)象，從而保證中央的宏觀調(diào)控與統(tǒng)一的經(jīng)濟政策能夠得到地方政府的擁護和落實，以減少地方政府在宏觀調(diào)控中的拉力，更好地保障中央政府的宏觀調(diào)控得到落實。在有法可依的基礎(chǔ)上，可以更好地對各種各樣的地方保護主義進行法律上的規(guī)制，有效防止地方鉆法律空子與中央政府博弈，有效規(guī)制地方保護主義對統(tǒng)一市場經(jīng)濟發(fā)展的阻礙，削弱地方保護主義新變化對央地關(guān)系平衡的不利影響，促進央地關(guān)系平穩(wěn)發(fā)展。

總的來說，筆者勾勒出俄羅斯在構(gòu)建帶有非均衡性質(zhì)的統(tǒng)一法律空間方面的治理矢量：在憲法和法律層面承認(rèn)地方自治分權(quán)，但施行統(tǒng)一維度的規(guī)制;其中在聯(lián)邦層面的憲法和法律層面界定各類主體的法律意義上的平等地位，在實際操作過程和聯(lián)邦主體各自的法律層面則略有不同，體現(xiàn)出各自法律關(guān)系實質(zhì)上的非均等性，以制度性地支撐不同聯(lián)邦主體的實際差異，但是重點突出憲法作為“元”制度的重要性。俄羅斯對央地法律關(guān)系治理采取了總體上可以總結(jié)為建設(shè)統(tǒng)一法律空間框架下的非均衡性聯(lián)邦主義的制度安排，通過對這種央地關(guān)系治理的流變過程的梳理來看，俄羅斯央地法律關(guān)系的治理，為我們提供了國家結(jié)構(gòu)變遷路徑的敘事樣本以及大國央地法律關(guān)系的調(diào)整與發(fā)展的國別經(jīng)驗。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]