公眾疫情言論處置的法律困境及破解

劉飛虎

摘? ?要： 我國當(dāng)前法律中存在對公眾發(fā)表傳染病疫情言論行為的處置困境，即個人必須按照特定法定程序向疾病預(yù)防控制或醫(yī)療機構(gòu)上報疑似疫情，否則涉嫌傳播“謠言”擾亂公共秩序。然而，鑒于疫情法定上報程序的局限性，公眾疫情言論可以作為對其的補充，擴大疫情信息收集渠道，提高疫情監(jiān)測預(yù)警準(zhǔn)確性和靈敏度。構(gòu)建公眾疫情言論疫情信息收集制度，完善衛(wèi)生行政部門與公安機關(guān)疫情聯(lián)動監(jiān)測預(yù)警機制，引入專家組對公眾疫情言論內(nèi)容真實性審核作為疫情“謠言”案件處罰前置程序，能夠有效完善我國傳染病監(jiān)測預(yù)警機制。

關(guān)鍵詞： 傳染病監(jiān)測預(yù)警; 疫情言論; 擾亂公共秩序; 吹哨人

中圖分類號：? R181.8+2? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.03.007

Legal Dilemma and Solutions in Dealing with Public Speeches on Epidemic Situation

——Also on Perfecting Surveillance Mechanism for Infectious Diseases

LIU Fei-hu

（University of International Business and Economics， Beijing 100029， China）

Abstract： There is a dilemma in dealing with public speeches on epidemic situation of infectious diseases in Chinese law. Individuals must report suspected epidemic situation to disease prevention institutions or medical institutions in accordance with specific legal procedures， or they will be suspected of spreading ‘rumors to the public to disturb public order. However， public speeches can be used as a supplement to statutory reporting procedures， making surveillance mechanism more accurate and sensitive for infectious diseases. The mechanism can be further perfected by establishing the information collection system of public epidemic situation speeches， improving joint monitoring mechanism between public health administrative departments and public security organs， and ensuring expert group to verify the authenticity of public speeches as the pre procedure of punishment for epidemic ‘rumor cases.

Key words： infectious disease monitoring and early warning; epidemic speeches; disturbing public order; whistleblower

2020年初，湖北武漢暴發(fā)新型冠狀病毒引起的肺炎疫情（下稱“新冠肺炎疫情”、“疫情”）。疫情迅速蔓延，舉國上下，眾志成城，共克時艱。疫情暴發(fā)初期，我國在全球范圍內(nèi)率先拉響了疫情警報并迅速響應(yīng)，這得益于當(dāng)前我國已建立起以《中華人民共和國傳染病防治法》（2013年）、《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》（1991年）為主導(dǎo)，覆蓋傳染病預(yù)防、疫情報告、疫情公布、疫情控制、醫(yī)療救治、監(jiān)督管理等全環(huán)節(jié)的傳染病防治法律體系。然而不能忽視的是，這次疫情也凸顯出我國傳染病防治中，尤其是疫情監(jiān)測預(yù)警環(huán)節(jié)，仍存在待完善的空間。2019年12月31日，武漢市衛(wèi)健委第一次發(fā)布肺炎疫情通報，①此時距武漢第一位不明原因肺炎患者登記日期已過去24天。②在此期間，通過微信提醒親友注意防范新型傳染病的武漢8名執(zhí)證醫(yī)護人員甚至被以“擾亂社會秩序”①等理由“訓(xùn)誡”。對擾亂公共秩序與正常疫情報告行為的界限不明確，一定程度上阻礙了對疫情的及時監(jiān)測預(yù)警，這使我們不得不思考其中深刻的法律制度原因。

2020年2月14日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議發(fā)表重要講話時強調(diào)，“要從體制機制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措”，“要全面加強和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，認真評估《傳染病防治法》《野生動物保護法》等法律法規(guī)的修改完善”。為此，筆者擬結(jié)合新冠肺炎疫情，試析我國傳染病監(jiān)測預(yù)警環(huán)節(jié)中存在的公眾疫情言論處置困境問題，思考產(chǎn)生困境的原因，從法律制度層面分析問題并探討應(yīng)對之策，以期能為我國傳染病防治法律法規(guī)的完善貢獻綿薄之力。

一、原因思考：維護公共秩序與收集公眾疫情信息的利益考量失衡

我國當(dāng)前法律制度未能處理好維護公共秩序與收集公眾疫情信息兩者利益的平衡，對保障公共秩序的側(cè)重和對公眾疫情言論信息的忽視，導(dǎo)致了現(xiàn)存的處置個人發(fā)表公眾疫情言論行為的法律困境。具體表現(xiàn)為，發(fā)表傳染病疫情言論需要遵守特定法定程序向疾病預(yù)防控制機構(gòu)或醫(yī)療機構(gòu)報告，否則個人未按照法定上報程序向公眾發(fā)表疫情言論的行為，涉嫌傳播“謠言”擾亂公共秩序。

（一）個人發(fā)表傳染病疫情言論需要遵守法定上報程序

1. 我國現(xiàn)有傳染病疫情法定上報程序。當(dāng)前，我國傳染病防治法律法規(guī)體系已基本建立，覆蓋傳染病預(yù)防、疫情報告公布、疫情控制、醫(yī)療救治、監(jiān)督管理等全環(huán)節(jié)，主要的法律法規(guī)包括《傳染病防治法》《傳染病防治法實施辦法》等。依據(jù)這些法律法規(guī)，我國建立了傳染病監(jiān)測制度、預(yù)警制度以及由中央人民政府及其衛(wèi)生行政部門、地方各級人民政府及其衛(wèi)生行政部門、各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)（包括城市社區(qū)和農(nóng)村基層醫(yī)療機構(gòu)、采血機構(gòu)）、個人或單位組成的傳染病疫情監(jiān)測預(yù)警五級制度體系。

通過對現(xiàn)有法律法規(guī)的梳理，在傳染病監(jiān)測預(yù)警分工方面，國務(wù)院和各級人民政府衛(wèi)生行政部門主要負責(zé)制定國家和本行政區(qū)域傳染病監(jiān)測規(guī)劃方案，各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)承擔(dān)本區(qū)域內(nèi)傳染病監(jiān)測、預(yù)測、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報告以及其它疫情預(yù)防、控制具體工作的實施，醫(yī)療機構(gòu)等基層機構(gòu)在疾病預(yù)防控制機構(gòu)的指導(dǎo)下開展相應(yīng)傳染病監(jiān)測預(yù)防工作。值得注意的是，對于個人和單位，目前我國法律支持和鼓勵單位及個人參與疫情報告等傳染病防治工作，②但同時明確規(guī)定“任何單位和個人發(fā)現(xiàn)傳染病病人或者疑似傳染病病人時，應(yīng)當(dāng)及時向附近的疾病預(yù)防控制機構(gòu)或者醫(yī)療機構(gòu)報告”。③

如圖1所示，當(dāng)前我國傳染病防治立法體系中，單位和個人報告?zhèn)魅静∫咔榛蛞伤苽魅静∫咔闀r，需要遵循“向附近的疾病預(yù)防控制機構(gòu)或者醫(yī)療機構(gòu)報告”的正當(dāng)法律程序。這種程序性規(guī)定，在一定程度上維護了公眾報告疫情信息的秩序。而單位或個人未通過法定上報程序向社會公眾（包括微信朋友圈等特定公眾）發(fā)表、傳播傳染病疫情相關(guān)信息的行為，在當(dāng)前立法體系下是不合法的。

2. “李文亮”事件中行為人未遵循傳染病疫情法定上報程序。

2019年12月30日，李文亮醫(yī)生在工作中察覺到疑似傳染病疫情并掌握一定證據(jù)的情況下，并未按照現(xiàn)行立法中的疑似傳染病疫情法定上報程序向“疾病預(yù)防控制機構(gòu)或者醫(yī)療機構(gòu)”上報，而是在微信群聊中發(fā)布了“華南海鮮市場確診了7例SARS”的信息。[3]該行為是導(dǎo)致李文亮醫(yī)生被行政處罰的一個重要法律層面原因。相比之下，依照法定程序于2019年12月27日向所在醫(yī)療機構(gòu)匯報疑似傳染病疫情的張繼先醫(yī)生，并未受到行政處罰，且被認定為“第一個為湖北乃至全國拉響疫情警報的醫(yī)生”而受到湖北省衛(wèi)生健康委員會等行政部門嘉獎。①

雖然李文亮醫(yī)生發(fā)表的傳染病疫情相關(guān)言論有一定依據(jù)且并無主觀惡意，但由于其并未遵循傳染病疫情法定上報程序，而是選擇向公眾發(fā)表疫情言論。在我國當(dāng)前傳染病防治立法未對公眾疫情言論做出特殊處理規(guī)定的情況下，其向公眾發(fā)表疫情言論的行為被移交公安機關(guān)處理，并被認定為涉嫌“謠言”擾亂公共秩序。

（二）傳染病疫情法定上報程序具有局限性

目前，在發(fā)現(xiàn)或接收個人、單位報告的傳染病疫情后，相關(guān)機構(gòu)有兩套并行的途徑來上報疫情信息，以完成疫情法定上報程序。一是疫情逐級上報的途徑。依據(jù)《傳染病防治法》，傳染病疫情監(jiān)測預(yù)警體系中的各級機構(gòu)，在發(fā)現(xiàn)傳染病疫情后，需逐級向上一級衛(wèi)生行政部門報告，這也是本次新冠肺炎疫情監(jiān)測預(yù)警中使用的疫情上報途徑。二是疫情網(wǎng)絡(luò)直報的途徑。在2003年抗擊SARS之后，我國已建成全球規(guī)模最大的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)（下稱“網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)”），設(shè)立了3486個國家級監(jiān)測點，覆蓋了100%的縣級以上疾病預(yù)防控制機構(gòu)、98%的縣級以上醫(yī)療機構(gòu)、94%的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，[5]一旦發(fā)現(xiàn)規(guī)定報告的傳染病或突發(fā)公共衛(wèi)生事件，全國所有醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院可經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)直接向中央報告，[6]實行疫情網(wǎng)絡(luò)直報。建立網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)本是為了解決傳統(tǒng)疫情逐級上報途徑效率低下的問題，但是，由于缺乏針對新發(fā)傳染病系統(tǒng)化的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，該系統(tǒng)卻難以覆蓋對新發(fā)傳染病的報告。[7]在此次新冠肺炎疫情早期，即出現(xiàn)了沒有人使用直報系統(tǒng)上報的問題。[8]

除了兩種疫情上報途徑有自身的局限性，疫情法定上報程序?qū)ι婕耙咔榈墓娧哉撊绾翁幚淼目紤]也有所欠缺。

一是，疫情法定上報程序考慮了公眾在傳染病疫情監(jiān)測預(yù)警中的作用，但收集公眾預(yù)警信息的主體太少、途徑過于狹窄。當(dāng)前個人或單位僅可向疾病控制機構(gòu)或醫(yī)療機構(gòu)上報疫情信息，再由該機構(gòu)通過逐級上報或網(wǎng)絡(luò)直報的途徑上報疫情信息。只存在特定合法的傳染病疫情報告渠道，對并不精通《傳染病防治法》的普通公眾來說，難免過于苛刻。二是，個人未嚴格按照疫情法定上報程序而向公眾發(fā)表疫情言論的行為，常交由行政機關(guān)進行處理。然而，缺乏對疫情言論真?zhèn)闻袛鄬I(yè)醫(yī)學(xué)知識的行政機關(guān)，如公安機關(guān)，一般依照《治安管理處罰法》等，以相關(guān)疫情言論涉嫌謠言、擾亂公共秩序?qū)@些行為進行定性處罰。這進一步限制了公眾在傳染病疫情監(jiān)測預(yù)警中的作用。

（三）公眾疫情言論對疫情法定上報程序的補充作用未被重視

在處置個人發(fā)表公眾疫情言論行為時存在法律困境，其深層次制度原因是，我國當(dāng)前相關(guān)立法未能處理好維護公共秩序與收集公眾疫情信息兩者的利益平衡，公眾疫情言論對于疫情法定上報程序的補充作用幾乎被忽視。

個人未能按法定上報程序發(fā)表的傳染病疫情言論，仍對疫情監(jiān)測預(yù)警有重大意義。要加強我國疫情監(jiān)測預(yù)警機制的及時性、靈敏性，必須擺脫單純依靠行政系統(tǒng)層層報送、領(lǐng)導(dǎo)層層審批的做法，在法律上建立多元化報告路徑。[9]抗擊SARS后建立的網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)即是建立疫情多元化報告路徑的有益嘗試，但是我們還需要進一步擴寬疫情監(jiān)測預(yù)警信息的收集主體范圍和收集渠道。重視公眾疫情言論在傳染病監(jiān)測預(yù)警中的作用，建立適當(dāng)合法的制度收集公眾疫情言論中的傳染病疫情信息，鼓勵和規(guī)范個人公開發(fā)表疫情言論的行為，這將是對我國當(dāng)前傳染病疫情法定上報程序的重要補充。這也是進一步貫徹落實《傳染病防治法》第九條“國家支持和鼓勵單位和個人參與傳染病防治工作”的時代要求。

二、法律分析：將發(fā)表公眾疫情言論行為定性為擾亂公共秩序的反思

擾亂公共秩序與正常疫情報告行為有著明確的法律界限，不能因為未通過法定程序向疾病控制機構(gòu)或醫(yī)療機構(gòu)報告，就否定個人發(fā)表傳染病疫情言論行為的合法性。同時，由于傳染病疫情言論自身存在特殊性，導(dǎo)致實踐中對其法律定性困難，對于涉嫌擾亂公共秩序的傳染病疫情言論案件需要被特別對待。

（一）擾亂公共秩序與正常疫情報告行為的界限

我國《治安管理處罰法》第二十五條規(guī)定：“有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款;情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款：（一）散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的……”擾亂公共秩序的謠言，其構(gòu)成要件由三個要素組成，包括行為人實施了散布謠言的客觀行為，行為人散布謠言的行為造成了擾亂公共秩序的危害后果，行為人主觀方面為故意。

對于“危害后果”以及“故意”的認定，涉及疫情的公眾言論與一般公眾言論是否構(gòu)成擾亂公共秩序的認定標(biāo)準(zhǔn)并無二致。由于公眾疫情言論本身信息存在的特殊性，對于公眾疫情言論是否構(gòu)成“謠言”的認定，是我們討論的重點。目前司法實踐中對公眾言論構(gòu)成“謠言”有三種認定標(biāo)準(zhǔn)。其一，認定標(biāo)準(zhǔn)為“消息虛構(gòu)”，即行為人發(fā)表的言論內(nèi)容是完全虛構(gòu)的。其二，認定標(biāo)準(zhǔn)為“消息與事實不符”，即行為人發(fā)表的部分言論存在與事實不符的情況。其三，認定標(biāo)準(zhǔn)為“消息未經(jīng)證實”，即行為人言論沒有官方或媒體報道等“可靠”消息來源。[10]

對于認定標(biāo)準(zhǔn)一，即疫情言論是完全不真實的，若行為人沒有可靠證據(jù)支撐疫情言論，則構(gòu)成擾亂公共秩序。對于認定標(biāo)準(zhǔn)二，即疫情言論部分是真實的，即使行為人有適當(dāng)證據(jù)支撐疫情言論，但若疫情言論與事實存在部分偏差，則構(gòu)成擾亂公共秩序。對于認定標(biāo)準(zhǔn)三，即無論疫情言論是否真實，是否有可靠證據(jù)支撐，只要不是來源于官方或媒體渠道發(fā)表的疫情言論均認定為“謠言”。顯然，在我國當(dāng)前立法規(guī)定的疫情法定上報程序背景下，對于公眾疫情言論是否構(gòu)成擾亂公共秩序，采用的是“謠言”認定標(biāo)準(zhǔn)三，即個人（包括臨床醫(yī)生）未通過法定上報程序，在官方或媒體渠道發(fā)布疫情信息前，向公眾發(fā)表的疫情言論，直接由行政機關(guān)定性為“謠言”而被認定為擾亂公共秩序，即使行為人提供的證據(jù)并未被重視，疫情言論的真實性并未被嚴格審核。

因此，筆者認為，認定涉及疫情的公眾言論是否構(gòu)成“謠言”，采用“謠言”認定標(biāo)準(zhǔn)一更為合理。即擾亂公共秩序與正常疫情報告行為的界限，應(yīng)當(dāng)以公眾疫情言論內(nèi)容是否真實為標(biāo)準(zhǔn)。只要疫情言論有“可靠”證據(jù)，就不應(yīng)當(dāng)認定為“謠言”。“可靠”的標(biāo)準(zhǔn)是疫情言論有充分或部分證據(jù)即可，是以客觀事實為依據(jù)，可以驗證的消息。以真實性作為判定行為人疫情言論是否構(gòu)成“謠言”的標(biāo)準(zhǔn)最為合理。第一，我國《憲法》第41條明確規(guī)定了限制公眾言論的嚴格前提，即言論內(nèi)容“捏造或歪曲事實”。未“捏造或歪曲事實”的公眾言論，在憲法保護的言論自由范圍之內(nèi)。①第二，刑法學(xué)界普遍將2013年最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的司法解釋中的規(guī)定——“編造虛假信息”造成公共秩序嚴重混亂的，以尋釁滋事罪定罪處罰——視為規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言的條款。[11]即“虛假信息”是認定構(gòu)成“謠言”的明確標(biāo)準(zhǔn)。第三，由于疫情言論的特殊性和復(fù)雜性，簡單直接地以“消息未經(jīng)證實”或“消息與事實不符”的標(biāo)準(zhǔn)來認定疫情言論為“謠言”，固然能提升行政機關(guān)工作效率，但是從某種程度上講也抑制了公眾參與傳染病疫情的監(jiān)測預(yù)警活動。

立法中應(yīng)當(dāng)鼓勵和規(guī)范公眾對疫情監(jiān)測預(yù)警的參與行為，可以通過建立適當(dāng)?shù)墓娨咔檠哉撜鎸嵭詫彶橹贫?，在擴大疫情信息收集渠道的同時，保持與維護公共秩序的平衡。

（二）傳染病疫情言論的特殊性導(dǎo)致對其法律定性困難

傳染病疫情言論與一般涉嫌“謠言”言論相比存在特殊性，這也是導(dǎo)致疫情言論法律定性困難的重要原因。傳染病疫情言論的特殊性導(dǎo)致法律定性困難具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.傳染病疫情言論的準(zhǔn)確性可能受限于當(dāng)前傳染病醫(yī)學(xué)研究水平。疫情信息，尤其是新發(fā)傳染病，常在客觀上超越了當(dāng)前的傳染病醫(yī)學(xué)研究水平。對新發(fā)傳染病的認識，是一個循序漸進、逐步深入的過程。在疫情初期至疫情由官方確認前，公眾在感受到疑似疫情時，發(fā)表的疫情言論難以完全客觀、完整、準(zhǔn)確。要求疫情言論能準(zhǔn)確說明疑似傳染病類型、傳播途徑、致死率等信息，對于醫(yī)務(wù)人員尚且困難，對于普通公眾更是難以實現(xiàn)。個人疫情言論達到何種準(zhǔn)確度標(biāo)準(zhǔn)才不會被認定為“謠言”，這在當(dāng)前并無明確規(guī)定。傳染病醫(yī)學(xué)研究水平的限制使公眾難以完全準(zhǔn)確地對疫情進行表述，行為人發(fā)表的公眾疫情言論常常存在部分內(nèi)容與客觀事實不符的現(xiàn)象，這是導(dǎo)致疫情言論法律定性困難的原因之一。

2. 傳染病疫情言論的出現(xiàn)呈現(xiàn)地域上的廣泛性、同時性。傳染病由于其傳染性和隱蔽性，在官方渠道或媒體報道明確確認傳染病存在前，疫情在某地區(qū)已經(jīng)進行了一定的傳播。公眾是疫情最直接的感受者，疫情言論在相近時間、多個地點由不同個人或單位提出。如新冠肺炎疫情中，張繼先醫(yī)生于2019年12月27日在湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院發(fā)現(xiàn)疑似疫情并匯報，[4]李文亮醫(yī)生于2019年12月30日在武漢中心醫(yī)院發(fā)現(xiàn)疑似疫情并發(fā)表相關(guān)疫情言論。[3]

由于行政權(quán)力和職責(zé)的劃分，公安機關(guān)與疾病預(yù)防控制機構(gòu)獲得的疫情信息，難以互通。在公眾疫情言論廣泛同時出現(xiàn)后、官方未明確公告疫情存在前，一方面，前者可能已經(jīng)受理了眾多疫情“謠言”案件，而后者并未獲得下級衛(wèi)生行政部門上報的疫情信息;另一方面，后者可能已經(jīng)初步確認了疫情確實存在時，前者仍然以擾亂公共秩序?qū)Πl(fā)表疫情言論的個人施以行政處罰。公安機關(guān)與疾病預(yù)防控制機構(gòu)之間疫情信息互通的渠道尚未建立，疫情信息通過一般渠道傳播又存在時間差，當(dāng)兩者獲取的疫情信息不同步時，導(dǎo)致前者對疫情言論真實性判斷出現(xiàn)偏差，后者對疫情信息的獲取滯后。

3.傳染病疫情言論的內(nèi)容真實性判斷涉及專業(yè)傳染病防治醫(yī)學(xué)知識。一般“謠言”內(nèi)容的真實性，普通公眾和一般行政機關(guān)可以根據(jù)生活常識和基本科學(xué)知識進行判斷。傳染病疫情言論內(nèi)容的真實性，由于需要專業(yè)醫(yī)學(xué)知識，普通公眾或非醫(yī)療領(lǐng)域行政機關(guān)并不具有完全的辨別能力。

依據(jù)我國《治安管理處罰法》，當(dāng)前判斷“謠言”真實性的權(quán)利，由公安機關(guān)行使。①雖然該法也明確規(guī)定，對于有爭議的專門性問題，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)指派或者聘請具有專門知識的人員進行鑒定，但鑒定的目的是為了公安機關(guān)“查明案情”。②在疫情言論涉嫌“謠言”時，往往公安機關(guān)不會進行鑒定，即使對疫情言論真實性進行了鑒定，但鑒定結(jié)果僅供公安機關(guān)參考?？傊?，當(dāng)前我國認定疫情言論內(nèi)容是否真實的最終決定權(quán)，在于非醫(yī)療領(lǐng)域的行政機關(guān)。這難免會導(dǎo)致公安機關(guān)對疫情言論真實性的判斷存在誤差，從而影響到其對行為人發(fā)表疫情言論的行為是否構(gòu)成違法犯罪的判定。

（三）對涉嫌擾亂公共秩序的傳染病公眾疫情言論案件需要特別對待

綜上，考慮到擾亂公共秩序與正常疫情報告行為的界限以及傳染病疫情言論的特殊性，筆者認為，在處理涉及疫情言論相關(guān)的擾亂公共秩序案件時，應(yīng)當(dāng)與一般涉嫌“謠言”的公眾言論案件區(qū)別對待，做到：（1）適度允許個人或單位在有合理可靠證據(jù)的基礎(chǔ)上向公眾發(fā)表傳染病疫情言論;（2）公安機關(guān)應(yīng)將受理的公眾疫情言論案件信息與衛(wèi)生行政部門共享，聯(lián)動監(jiān)測疫情;（3）防止一般行政機關(guān)代替醫(yī)學(xué)專家判定傳染病疫情言論內(nèi)容的真實性。

三、解決之道：完善我國傳染病監(jiān)測預(yù)警機制的法律建議

公眾疫情言論可以作為對傳染病疫情法定上報程序的補充，擴大疫情監(jiān)測預(yù)警信息收集渠道，提高疫情監(jiān)測預(yù)警機制的及時性和靈敏度。結(jié)合疫情言論，尤其是新發(fā)傳染病疫情言論的特殊性，對涉嫌擾亂公共秩序的公眾疫情言論案件需要特別對待。通過建立適當(dāng)?shù)墓娨咔檠哉搩?nèi)容真實性審核制度，能夠鼓勵和規(guī)范個人疫情言論行為，并與擾亂公共秩序行為劃清界限。在此基礎(chǔ)上，筆者試提出完善我國傳染病監(jiān)測預(yù)警機制的具體法律建議。

（一）構(gòu)建通過公眾疫情言論收集疫情信息的傳染病監(jiān)測預(yù)警渠道

毋庸置疑，社會公眾公開發(fā)表的傳染病疫情言論，對于我國傳染病監(jiān)測預(yù)警同樣具有重要的意義。社會公眾在有一定依據(jù)前提下，向不特定對象發(fā)表傳染病疫情言論是對我國傳染病疫情法定上報程序的重要補充。

“法律一經(jīng)制定，便已落后于時代?！薄秱魅静》乐畏ā纷罱抻喴咽?年前了，鑒于當(dāng)前信息技術(shù)和計算機技術(shù)的發(fā)展，我國立法應(yīng)當(dāng)考慮擴寬傳染病監(jiān)測預(yù)警機制中疫情信息收集主體的范圍和收集渠道，考慮賦予個人在有一定證據(jù)基礎(chǔ)上向社會公眾發(fā)布疑似傳染病疫情信息的合法權(quán)利，擴寬疫情信息的收集途徑。新的疫情信息收集渠道，一是可以使用信息技術(shù)主動抓取公眾疫情言論，并收集、分析當(dāng)前是否存在疑似傳染病疫情，如對網(wǎng)站/論壇/微博/QQ/微信/短視頻平臺等不同網(wǎng)絡(luò)載體上有重大疫情關(guān)聯(lián)性的易發(fā)高發(fā)類輿情關(guān)鍵詞進行監(jiān)控;[12]二是可以通過與日常接觸公眾疫情言論的其他行政機關(guān)共享信息，如經(jīng)常處置疫情“謠言”案件的公安機關(guān)，實現(xiàn)對疑似傳染病疫情信息的收集。

在立法擴寬疫情信息收集渠道時，要堅持做到與我國國情相適應(yīng)。當(dāng)前《傳染病防治法》中規(guī)定了疫情信息法定上報程序，在設(shè)計通過公眾疫情言論收集疫情信息的渠道時，要考慮新的公眾疫情言論疫情信息收集制度與現(xiàn)有疫情法定上報程序的銜接。我國現(xiàn)有傳染病疫情法定上報程序，包括逐級上報途徑和網(wǎng)絡(luò)直報途徑，在本次新冠肺炎疫情監(jiān)測預(yù)警中已顯現(xiàn)出巨大的價值，筆者認為在現(xiàn)有法律體系基礎(chǔ)上，將公眾疫情言論疫情信息收集制度作為現(xiàn)有疫情法定上報程序的補充，能很好地適應(yīng)我國國情，并與我國現(xiàn)有制度良好銜接。

具體來說，當(dāng)前我國傳染病疫情監(jiān)測預(yù)警信息收集主體主要為各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)。在建立公眾疫情言論疫情信息收集制度時，可以將對公眾疫情言論的監(jiān)測權(quán)也賦予對應(yīng)各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)，使之既可以通過個人、單位、醫(yī)療機構(gòu)等上報的信息來被動監(jiān)測疫情，也可以通過主動收集公眾疫情言論等信息來主動監(jiān)測疫情。這可以實現(xiàn)新的疫情信息收集渠道與我國現(xiàn)有疫情信息法定上報程序的有機銜接。

對于醫(yī)療行業(yè)內(nèi)部“吹哨人”發(fā)表公眾疫情言論的行為，也可以整合到公眾疫情言論疫情信息收集制度之中?！按瞪谌恕笔侵?，將所發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)、危險或不正確的信息或者行為向組織內(nèi)或組織外進行披露從而拉響警報的人。[13]在行業(yè)內(nèi)部從業(yè)人員由于某些原因無法通過向直屬醫(yī)療機構(gòu)上報疑似疫情信息的情況下，鼓勵行業(yè)內(nèi)部人員通過公開途徑對疑似疫情信息進行披露，以引起公眾和媒體的注意，使疾病預(yù)防控制機構(gòu)在主動監(jiān)測公眾疫情言論的工作中盡早發(fā)現(xiàn)疫情。這可以促使疫情信息更加及時地傳遞到更高級別的疾病預(yù)防控制機構(gòu)，減少因個別機構(gòu)、個別人員的人為原因致使疫情信息傳遞滯后的情況發(fā)生，增加疫情監(jiān)測預(yù)警體系的靈敏度和及時性。由于提出指控的人在組織等級制度中的權(quán)利較低，“吹哨人”的行為有可能使自己處于危險之中，[14]對疫情“吹哨人”的保護制度也需要及時從保護主體、保護領(lǐng)域、保護事項、保護程序、獎勵懲罰、跟進救濟等方面完善民事、刑事立法。[15]

（二）完善衛(wèi)生行政部門與公安機關(guān)傳染病疫情跨部門聯(lián)動監(jiān)測預(yù)警機制

完善我國傳染病監(jiān)測預(yù)警機制，也需要建立健全公安機關(guān)與衛(wèi)生行政部門疫情信息共享制度，形成傳染病疫情跨部門聯(lián)動監(jiān)測預(yù)警機制。依據(jù)我國《治安管理處罰法》第二十五條和《刑法》第二百九十一條等規(guī)定，對于謠言案件，首先由公安機關(guān)介入，對于情節(jié)較輕微的案件，由公安機關(guān)進行行政處罰，追究行為人行政責(zé)任;情節(jié)嚴重的，由公安機關(guān)移交檢察機關(guān)提起公訴，進入刑事司法程序，追究行為人刑事責(zé)任。無論是追究行為人行政責(zé)任還是刑事責(zé)任，公安機關(guān)是接觸疫情“謠言”的第一道關(guān)卡，其收集的公眾疫情言論信息最為及時。

要建立疫情跨部門聯(lián)動監(jiān)測預(yù)警機制，可以在衛(wèi)生行政部門與公安機關(guān)之間，建設(shè)基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的共享、分析、篩查疫情預(yù)警信息的跨部門實時數(shù)據(jù)共享平臺，將公安機關(guān)獲取的疫情信息也納入到各級疫情實時監(jiān)測系統(tǒng)之中，最大限度地挖掘和釋放大數(shù)據(jù)“紅利”，實現(xiàn)國家、各部門治理的高效協(xié)同。[16]公安機關(guān)通過數(shù)據(jù)平臺共享公眾疫情言論案件信息，以及時向衛(wèi)生行政部門提供疑似疫情的監(jiān)測預(yù)警信息;衛(wèi)生行政部門通過數(shù)據(jù)平臺共享疫情監(jiān)測預(yù)警信息，以及時供公安機關(guān)在處置公眾疫情言論案件時參考。在各級疫情實時監(jiān)測系統(tǒng)與國家傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)整合，開通基于互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)和人工智能的智慧監(jiān)測分析子系統(tǒng)[17]后，收錄公安機關(guān)所獲公眾疫情言論的疫情信息跨部門實時數(shù)據(jù)共享平臺，可以實現(xiàn)進一步落實“鼓勵運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面更好發(fā)揮支撐作用”[18]的指導(dǎo)要求。

另一方面，在開展傳染病疫情跨部門聯(lián)動監(jiān)測預(yù)警合作時，衛(wèi)生行政部門與公安機關(guān)需要秉承謹慎原則。對于短時間、多地點密集出現(xiàn)公眾疫情言論時，衛(wèi)生行政部門需要及時提高警惕，對公安機關(guān)共享的類似公眾疫情言論進行重點關(guān)注和核實。公安機關(guān)在獲取衛(wèi)生行政部門共享疫情信息后，也需要及時調(diào)整執(zhí)法措施，謹慎處置后續(xù)公眾疫情言論案件。

（三）引入專家組審核作為傳染病疫情“謠言”案件處罰前置程序

行為人發(fā)表的公眾疫情言論是否真實、是否有可靠證據(jù)，是區(qū)分擾亂公共秩序和正常疫情報告行為的關(guān)鍵。引入傳染病醫(yī)學(xué)專家組審核作為疫情“謠言”案件行政處罰前置程序，將其作為公眾疫情言論內(nèi)容真實性審核制度，可以從程序上防止一般行政機關(guān)（非醫(yī)療領(lǐng)域行政機關(guān)）代替?zhèn)魅静♂t(yī)學(xué)專家判定公眾疫情言論內(nèi)容的真實性，使公安機關(guān)可以更加準(zhǔn)確地判斷行為人發(fā)表疫情言論的行為是否構(gòu)成違法犯罪。當(dāng)前公眾疫情言論內(nèi)容真實性的判斷權(quán)利由公安機關(guān)行使。引入專家組審核前置程序后，涉及對疫情言論內(nèi)容真實性判斷時，公安機關(guān)必須將相關(guān)證據(jù)材料移交專家組審核判定。在專家組明確認定疫情言論內(nèi)容虛假并出具認定書后，公安機關(guān)才能依據(jù)認定書結(jié)論，做出行為人構(gòu)成擾亂公共秩序的行政處罰或移交檢察機關(guān)的處理決定。

1. 引入專家組審核前置程序的必要性。引入專家組審核前置程序的必要性在于，從程序上避免非專業(yè)人員對專業(yè)問題進行認定，而影響對疫情言論內(nèi)容真實性的判定。采用專家組審核前置程序，一是可以避免錯誤適用法律，將有合理可靠證據(jù)的公眾疫情言論認定為“謠言”，確保實體正義。當(dāng)程序是正義的，也即程序?qū)ζ渌婕暗母鞣N利益予以了合理的平衡時，那么由程序所產(chǎn)生的結(jié)果當(dāng)然也就是各種利益被合理平衡的產(chǎn)物，因而也就是正義的。[19]二是，專家組審核前置程序可以使傳染病醫(yī)學(xué)專家盡早接觸到疫情信息，有效避免重要的疫情預(yù)警信息被一般行政機關(guān)忽視。三是，在擴寬疾病預(yù)防控制機構(gòu)收集傳染病疫情監(jiān)測預(yù)警信息的渠道后，專家組審核前置程序的設(shè)立，便于各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)對主動收集的公眾疫情言論內(nèi)容真?zhèn)闻袛喙ぷ鞯拈_展和落實。

2. 引入專家組審核前置程序的可行性。將專家組審核作為疫情“謠言”處罰前置程序，在我國立法體系下具有可行性。專家組審核前置程序的引入，可以參考我國逃稅案件中規(guī)定的行政處罰前置程序，即對于任何逃稅案件，首先必須經(jīng)過稅務(wù)機關(guān)的處理，稅務(wù)機關(guān)沒有處理的，司法機關(guān)不得直接追究行為人的刑事責(zé)任。[20]在疫情“謠言”案件中，首先必須經(jīng)過專家組對疫情言論真實性審核判定，未經(jīng)專家組判定并出具認定書的，行政和司法機關(guān)不得直接追究行為人的法律責(zé)任。在省級疾病預(yù)防控制機構(gòu)中，可以常設(shè)公眾疫情言論真實性審核部門，日常承擔(dān)省內(nèi)基層公安機關(guān)遞交的公眾疫情言論案件言論內(nèi)容真實性認定工作。專家組成員的選任可以采用專家?guī)煨问?，主要成員由省內(nèi)傳染病領(lǐng)域醫(yī)學(xué)專家組成。對遞交的公眾疫情言論案件，由專家組集體決策作出疫情言論內(nèi)容真實性認定結(jié)論。在這種組織架構(gòu)下，一是傳染病領(lǐng)域醫(yī)學(xué)專家集體決策，可以有效提高判斷的準(zhǔn)確性;二是以省為單位匯集區(qū)域性公眾疫情言論，能夠更加及時地發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的突發(fā)大量異常情況，提高疫情監(jiān)測的及時性。

同時，在對《傳染病防治法》《治安管理處罰法》等法律法規(guī)修訂時，涉及公眾疫情言論的處置程序也應(yīng)作出對應(yīng)修訂，需明確加入對于涉及公眾疫情言論的案件必須適用專家組審核前置程序。遵循特殊法優(yōu)先于一般法的規(guī)則，公安機關(guān)在處置公眾疫情言論案件時，也應(yīng)優(yōu)先適用特殊法中的規(guī)定。

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