“三治”視角下農(nóng)村廁所革命的現(xiàn)狀與對(duì)策

胡蔚然 彭靜珂 萬(wàn)子涵

摘 要：廁所作為衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的文明程度的標(biāo)志之一，與民生緊密聯(lián)系，“廁所革命”在全國(guó)范圍內(nèi)的提出和推進(jìn)對(duì)提高人民群眾的生活水平有重要意義。綜合分析陜西省藍(lán)田縣農(nóng)村廁所革命的成效和缺陷，以完善自治、法治、德治“三治融合”的鄉(xiāng)村治理機(jī)制來(lái)推進(jìn)廁所革命。介紹了廁所革命政策相關(guān)背景，結(jié)合實(shí)地調(diào)研情況探討當(dāng)?shù)亍叭巍币暯窍碌膸锩鼘?shí)施情況，就藍(lán)田縣農(nóng)村廁所革命存在的問(wèn)題提出改進(jìn)措施，以期有效推動(dòng)構(gòu)建共建、共治、共享的社會(huì)治理格局，助力鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：廁所革命;“三治融合”;鄉(xiāng)村振興

文章編號(hào)：1004-7026（2020）20-0048-03 ? ? ? ? 中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：F327 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 ? ?政策背景

廁所革命最早由聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)提出，主要是針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的廁所實(shí)施改進(jìn)活動(dòng)。我國(guó)一直積極參與廁所革命，致力于改善城鄉(xiāng)廁所的諸多弊端。2017年10月底，全國(guó)共新改建旅游廁所6.8萬(wàn)座，超過(guò)目標(biāo)任務(wù)的19.3%。廁所革命逐步從景區(qū)擴(kuò)展到全域、從城市擴(kuò)展到農(nóng)村、從數(shù)量增加到質(zhì)量提升，受到了人民群眾和游客的普遍歡迎和支持。

廁所革命的覆蓋范圍非常廣泛，不僅涉及到旅游景區(qū)，還涉及到城市和農(nóng)村。廁所革命的重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)也在農(nóng)村。中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家衛(wèi)生健康委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、文化和旅游部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等8部門(mén)在聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出：“各地要順應(yīng)農(nóng)民群眾對(duì)美好生活的向往，把農(nóng)村‘廁所革命作為改善農(nóng)村人居環(huán)境、促進(jìn)民生事業(yè)發(fā)展的重要舉措，進(jìn)一步增強(qiáng)使命感、責(zé)任感和緊迫感，堅(jiān)持不懈、持續(xù)推進(jìn)，以小廁所促進(jìn)社會(huì)文明大進(jìn)步?！蔽覈?guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村的發(fā)展問(wèn)題至關(guān)重要，應(yīng)當(dāng)高度重視農(nóng)村的廁所革命。

自治、德治、法治是一種重要的基層社會(huì)治理模式?！叭稳诤稀钡泥l(xiāng)村治理體系和模式，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面建成小康社會(huì)都有重要意義。推進(jìn)農(nóng)村廁所革命，必須健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，充分發(fā)揮基層治理的作用。處理好自治、德治、法治之間的協(xié)同關(guān)系，對(duì)堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路至關(guān)重要。

2 ? ?“三治”視角下廁所革命的現(xiàn)狀

2.1 ? ?廁所改造中法治的體現(xiàn)

農(nóng)戶廁所無(wú)害化改造前期，陜西省藍(lán)田縣結(jié)合實(shí)際情況，根據(jù)上級(jí)文件中提供的多種改廁類(lèi)型選擇了雙甕漏斗式和三格化糞池式進(jìn)行廁所改造。通過(guò)行政手段進(jìn)行改廁類(lèi)型選擇、改廁目標(biāo)制定以及規(guī)劃實(shí)施。群眾以自愿為原則，參與廁所改造的農(nóng)戶主動(dòng)向村委會(huì)提出申請(qǐng)，由村委會(huì)登記改廁農(nóng)戶的信息并向政府報(bào)備。同時(shí)依據(jù)上級(jí)文件的要求分發(fā)相應(yīng)的改廁建材給群眾，做好改廁的前期準(zhǔn)備。改廁過(guò)程中嚴(yán)格依照農(nóng)戶廁所改造的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，以達(dá)到廁所無(wú)害化的實(shí)際意義。通過(guò)市級(jí)相關(guān)人員的驗(yàn)收后，驗(yàn)收合格者方可領(lǐng)取改廁的相關(guān)補(bǔ)助，否則仍需參照改廁標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)整改。

整個(gè)改廁的流程比較強(qiáng)調(diào)行政力量的作用，嚴(yán)格依據(jù)政策文件的要求落實(shí)改廁行動(dòng)。行政力量一方面能保證農(nóng)戶廁所的質(zhì)量，另一方面能解決公共領(lǐng)域的環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題，如統(tǒng)一規(guī)劃糞污處理形式、全村統(tǒng)一布置排污管道、集中排放和處理。

2.2 ? ?廁所改造中德治的體現(xiàn)

就改廁宣傳教育方面來(lái)看，G鎮(zhèn)和S鎮(zhèn)在改廁前期有對(duì)群眾進(jìn)行宣傳教育工作，包括開(kāi)展相關(guān)會(huì)議和講座、貼標(biāo)語(yǔ)、張貼公告等方式保障群眾的知情權(quán)及營(yíng)造改廁氛圍，進(jìn)而推進(jìn)改廁的后續(xù)工作。另外，G鎮(zhèn)和S鎮(zhèn)都特別注重改廁示范村的建設(shè)，旨在讓群眾了解改廁的實(shí)際效益和培養(yǎng)群眾追求衛(wèi)生文明的如廁習(xí)慣。

從改廁完成后的村民態(tài)度來(lái)看，村民總體上對(duì)廁所改造政策較為滿意，認(rèn)為由原來(lái)旱廁改造成水沖廁所給生活帶來(lái)便利，提高了衛(wèi)生文明素質(zhì)，有利于養(yǎng)成健康文明的生活方式。

2.3 ? ?廁所改造中自治的體現(xiàn)

由于廁所改造的目標(biāo)制定、實(shí)施規(guī)劃具有較強(qiáng)的行政“色彩”，因此村民的自治更多體現(xiàn)在廁所的舒適度提升及后期的管理上。個(gè)別有經(jīng)濟(jì)條件的村莊，由村民提出自己的訴求，由村干部收集和協(xié)調(diào)各村民的意見(jiàn)，最終解決集體在改廁中的需求。例如S鎮(zhèn)F村充分開(kāi)展村民自治，通過(guò)村民內(nèi)部自主協(xié)商的形式，全村統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)廁所門(mén)，滿足了全村的需求并提升了如廁條件。

另外，在廁所的后期管理中，村民自治集中體現(xiàn)在清理糞污方面。無(wú)需使用農(nóng)家肥的農(nóng)戶，一般聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員代替?zhèn)鹘y(tǒng)的清理形式，全村統(tǒng)一或者個(gè)別農(nóng)戶聯(lián)系相關(guān)人員定期清理糞污。

3 ? ?廁所革命中“三治融合”的困境

3.1 ? ?法制體系尚未完善

陜西省尚未制定地方性規(guī)章制度，缺乏可執(zhí)行的完備、系統(tǒng)的規(guī)劃，導(dǎo)致后期執(zhí)行乏力，具體表現(xiàn)為官員受自身“經(jīng)濟(jì)人”思想的影響，容易產(chǎn)生懈怠心理，滋生部門(mén)保護(hù)主義，致使改廁進(jìn)度慢資金不足、部門(mén)之間無(wú)法形成合力等問(wèn)題[1]。例如S鎮(zhèn)改廁工作行至途中，存在資金鏈斷裂的問(wèn)題，導(dǎo)致后期工程完全停止，開(kāi)工遙遙無(wú)期。各地實(shí)際情況各不相同，因地制宜落實(shí)各種類(lèi)型改廁模式是上策。在確定規(guī)劃模式后，最為根本的執(zhí)行層面僅依賴行政手段仍然是不夠的。以法律或規(guī)章作為基本的規(guī)范加以約束，以法律強(qiáng)制力加以實(shí)施才能真正避免半途而廢的情況發(fā)生。

此外，改廁中帶來(lái)的各種垃圾處理、污水處理也是一項(xiàng)環(huán)境問(wèn)題。我國(guó)多數(shù)關(guān)于環(huán)境保護(hù)法律、污水治理法律的規(guī)定缺乏可操作性，規(guī)范內(nèi)容過(guò)于原則化，缺乏詳細(xì)明確的規(guī)定。法律本身缺乏是一項(xiàng)不可忽視的問(wèn)題，一方面需要細(xì)化法律內(nèi)容，另一方面各地需要根據(jù)實(shí)際情況制定可操作的規(guī)范，盡量避免規(guī)定浮于表面，不能深入落實(shí)。針對(duì)這一問(wèn)題，各地應(yīng)結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等法律制定地方性法規(guī)、規(guī)章，用以規(guī)范、整治改廁過(guò)程中的排污問(wèn)題。

3.2 ? ?改廁文化不突出

農(nóng)村文明程度與城市文明程度間存在一定差距，農(nóng)村地區(qū)無(wú)法形成高度統(tǒng)一的思想認(rèn)知[2]。

首先，通過(guò)調(diào)研可知，陜西省藍(lán)田縣改廁文化普及不足。實(shí)地調(diào)查問(wèn)卷中關(guān)于“對(duì)廁所革命了解程度”這一問(wèn)題的填寫(xiě)結(jié)果顯示，“了解程度”僅為一般甚至完全不了解的人占據(jù)相當(dāng)一部分。有關(guān)廁所建設(shè)、開(kāi)發(fā)、利用、維護(hù)和文明用廁的宣傳教育在部分群眾中普及程度不足，這表明不少人一開(kāi)始僅是隨大流參與配合廁改，并未真正認(rèn)識(shí)到改廁具體如何實(shí)施、具有哪些意義和好處。

其次，以點(diǎn)帶面與整體推進(jìn)相結(jié)合、先行先試與全面推廣相結(jié)合的效果不佳，群眾未深切體會(huì)到改廁給生活帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的變化，達(dá)不到提升對(duì)廁所革命意義認(rèn)識(shí)的目的。這一問(wèn)題后期在G鎮(zhèn)和S鎮(zhèn)帶來(lái)的后果不同，G鎮(zhèn)一部分村民改廁后，真正帶動(dòng)了當(dāng)?shù)厝罕姺e極性。畢竟只有實(shí)效才能令群眾信服。當(dāng)?shù)卮迕窨傮w上對(duì)廁所改造政策較為滿意，改廁帶來(lái)的便利真正影響更多的村民，讓其真正認(rèn)識(shí)到改廁的意義和好處，從而出資改廁。S鎮(zhèn)后期資金不足導(dǎo)致工程中斷，這無(wú)疑會(huì)引發(fā)不滿，在“改廁需求”這一項(xiàng)調(diào)研項(xiàng)中S鎮(zhèn)村民表示“無(wú)所謂或者沒(méi)有需求”的人數(shù)遠(yuǎn)高于G鎮(zhèn)村民。

3.3 ? ?村民主體地位低

當(dāng)?shù)卣雠_(tái)相關(guān)文件，下達(dá)改廁目標(biāo)，改廁實(shí)施重要主體村委會(huì)具有相對(duì)較強(qiáng)的行政化傾向，村干部的角色表現(xiàn)更傾向于政府的“代言人”。村干部定期參與政府召開(kāi)的會(huì)議，嚴(yán)格依照政府要求推進(jìn)本村廁所改造工作，而且在改廁推進(jìn)的方式與政府推進(jìn)的方式在某種程度上有高度的相似性。改廁項(xiàng)目的資金大部分由政府提供，村集體難以承擔(dān)工程的費(fèi)用，一定程度上加強(qiáng)了村委會(huì)對(duì)政府的依賴。

這也導(dǎo)致村民在改廁過(guò)程中一定程度上處于弱勢(shì)位，無(wú)論是改廁類(lèi)型、補(bǔ)貼力度還是工程監(jiān)督上，村民都是被動(dòng)的參與者，缺少利益表達(dá)的有效途徑，在自身利益遭受損失時(shí)，更多地表現(xiàn)為被動(dòng)等待。對(duì)此，既要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)民作為鄉(xiāng)村社會(huì)的主人和“廁所革命”的主力軍作用，認(rèn)識(shí)到農(nóng)民扮演著極為重要的角色，又要激勵(lì)廣大農(nóng)民把對(duì)美好生活的向往轉(zhuǎn)化為投身“廁所革命”的動(dòng)力，爭(zhēng)做“廁所革命”的倡導(dǎo)者、參與者、建設(shè)者和受益者[3]。

4 ? ?改進(jìn)措施

4.1 ? ?提高自治

陜西省藍(lán)田縣積極響應(yīng)中央號(hào)召，如火如荼地推動(dòng)著廁所革命。但是倘若期望長(zhǎng)期推動(dòng)廁所革命，就必須發(fā)揮農(nóng)民主體的有益作用，即培養(yǎng)村民主人翁意識(shí)，使他們從根本上理解廁所革命的意義，有效避免“一鼓作氣，再而衰，三而竭”的窘境。因此，政府有必要在決策的過(guò)程中引入民間智慧，充分體現(xiàn)村民意見(jiàn)和建議，制定公眾參與、高效便民、因地制宜的政策。需在廁所革命中保障村民的參與感，以提升他們對(duì)政策的支持與投入。根據(jù)地方實(shí)際情況，因地制宜，不能依靠行政命令來(lái)“決定”村民的生活習(xí)慣，而是將合理選擇的最終決定權(quán)交到村民手中。在廁所后期管理方面，應(yīng)由村民內(nèi)部討論協(xié)商出符合當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境、生計(jì)類(lèi)型、生活習(xí)慣的管理模式，并由村民監(jiān)管實(shí)施。

4.2 ? ?重視德治

文明如廁習(xí)慣的養(yǎng)成需要長(zhǎng)期的氛圍熏陶，因此德治在培養(yǎng)改廁文化方面起到重要的作用。充分利用社會(huì)組織、鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師、退伍軍人等知識(shí)分子通過(guò)日常中的影響來(lái)幫助村民樹(shù)立文明意識(shí)。可以結(jié)合世界廁所日等時(shí)間節(jié)點(diǎn)開(kāi)展各項(xiàng)宣傳教育活動(dòng)，通過(guò)科普講座、張貼文明如廁宣傳牌以及標(biāo)語(yǔ)，引導(dǎo)群眾養(yǎng)成良好的如廁習(xí)慣[4]。

村民對(duì)改廁的不信任，緣于他們對(duì)于實(shí)際效果的懷疑和未知。各地政府應(yīng)當(dāng)選取對(duì)政策了解較多、參與積極性高、相對(duì)開(kāi)明或有一定村中威望的村民率先改廁，為其他村民作出表率，讓“廁所革命”在村莊中出現(xiàn)連鎖效應(yīng)[5]。當(dāng)村民切實(shí)感受到新舊廁所的差別后，心中疑慮也會(huì)有一定程度的減少，這也為后期工作開(kāi)展減少阻礙。

此外，廁所革命無(wú)論在前期宣傳，抑或是后期開(kāi)展中，一定會(huì)遇到村民存在各種不解和疑惑的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村委會(huì)一定要充分發(fā)揮服務(wù)意識(shí)，積極引導(dǎo)村民理解相關(guān)政策，打消村民的疑慮，同時(shí)打通溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使村民真正感受到自己是推動(dòng)廁所革命的重要一環(huán)和堅(jiān)實(shí)力量。

4.3 ? ?完善法治

一方面，完善地方的法律體系。藍(lán)田縣在廁所革命過(guò)程中存在的法制方面不足。這種不足在各地都有顯現(xiàn)，即各地將改革走在了法律的前面。沒(méi)有完善的法律依據(jù)援引，只有各地的規(guī)范性文件支持，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，各級(jí)政府有必要加快制定合法合理的行政規(guī)章，概括性指出本地區(qū)改廁總體規(guī)劃和后期監(jiān)督機(jī)制，從而使下級(jí)單位在框架內(nèi)依規(guī)開(kāi)展工作。在立法過(guò)程中，既要做好國(guó)家“硬法”與民間“軟法”之間的銜接，又要做好國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法之間的融合。特別要重視對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定、修訂，充分發(fā)揮其規(guī)范、引導(dǎo)及評(píng)價(jià)作用，規(guī)范如廁行為，引導(dǎo)鄉(xiāng)村文明建設(shè)[6]。

另一方面，提高地方依法治理水平。通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法為鄉(xiāng)村廁所改造提供保障作用。明確各政府部門(mén)在廁所改造中的職責(zé)，提高部門(mén)之間的協(xié)作能力，有效推進(jìn)民生基礎(chǔ)工程的建設(shè);規(guī)范財(cái)政資金的使用，力求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府精簡(jiǎn)開(kāi)支，將資金精準(zhǔn)投放到必要的項(xiàng)目上;依法引入優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商和施工隊(duì)參與建設(shè)，政府可以通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，吸引優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)的供應(yīng)商和施工隊(duì)加入。倘若為圖一時(shí)便宜而選擇服務(wù)差、質(zhì)量差的供應(yīng)商和施工隊(duì)，則后續(xù)廁所維護(hù)費(fèi)用高和村民滿意度低等不良后果將得不償失，因此政府應(yīng)選擇優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商。

5 ? ?結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)對(duì)陜西省藍(lán)田縣農(nóng)村廁所革命現(xiàn)狀的綜合分析，可以認(rèn)識(shí)到農(nóng)村廁所革命是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到多個(gè)社會(huì)主體。目前我國(guó)農(nóng)村廁所革命深入開(kāi)展，已經(jīng)取得了一定的成效，但仍然存在諸多問(wèn)題。廁所的前期維護(hù)、中期建造、后期維護(hù)需要政府、村民等多個(gè)社會(huì)治理主體積極發(fā)揮作用。在學(xué)習(xí)其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行具體改進(jìn)，以構(gòu)建合理的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系助力廁所革命。德治是“先發(fā)機(jī)制”，自治是“常態(tài)機(jī)制”，法治是“保障機(jī)制”，“三治融合”具有“乘數(shù)效應(yīng)”[7]。完善自治、德治、法治“三治融合”的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，能有效地推動(dòng)構(gòu)建共建、共治、共享的社會(huì)治理格局，推進(jìn)廁所革命，助力鄉(xiāng)村振興。

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