中華人民共和國70年農(nóng)村社會救助政策回顧、反思與展望

王賢斌，蘇蒙蒙

（寧波大學 馬克思主義學院，浙江 寧波 315211）

農(nóng)村社會救助是政府與社會按照特定的程序及標準為農(nóng)村中由于社會變革、自然環(huán)境和個人條件等因素而處于生活困境的成員提供一定的資金、實物或服務，使其基本生活得到保障的利民性政策。中華人民共和國成立以來，黨和政府不斷變革農(nóng)村社會救助政策，從適應計劃經(jīng)濟體制的傳統(tǒng)救助政策轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應市場經(jīng)濟體制與社會發(fā)展進步的新型救助政策。這不僅極大緩解了農(nóng)民的生活困難、有力保障農(nóng)民的基本權(quán)利，而且為進一步完善中國農(nóng)村社會救助政策提供了有益經(jīng)驗。但當前中國農(nóng)村社會救助政策在發(fā)展中仍面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)，應通過深化改革不斷優(yōu)化政策體系，使其成為農(nóng)民共享發(fā)展成果、追求美好生活的基礎性政策安排。

一、中國農(nóng)村社會救助政策的歷史回顧與轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）農(nóng)村社會救助政策的歷史回顧

從70年來農(nóng)村社會救助政策的變革與發(fā)展歷程來看，中國選擇的是漸進式變革方式，走過的是一條充滿艱辛、與時俱進、勇于開拓的不平凡之路?？傮w來看，中國農(nóng)村社會救助政策的歷史發(fā)展可以分為五個階段：

1.農(nóng)村社會救助政策的探索階段（1949- 1956年）

中華人民共和國成立初期，由于長期的戰(zhàn)爭、自然災害等原因，大批貧困人口面臨著生存危機，急需得到國家救助。據(jù)統(tǒng)計，當時全國有4550 多萬災民、數(shù)百萬孤老病殘人員，急需救助的困難群眾超過5000 萬人，占全國總?cè)丝诘?0%[1]。面對特殊國情，1949年內(nèi)務部提出“不許餓死人”和“節(jié)約救災、生產(chǎn)自救、群眾互助、以工代賑”的社會救助方針，并發(fā)出《關于加強生產(chǎn)自救勸告災民不往外逃并分配救濟糧的指示》；同年政務院也出臺了《關于生產(chǎn)救災的指示》。這些方針與文件明確要求各級黨委和政府應切實開展生產(chǎn)救災救助工作，及時采取措施幫助災民度過難關，從而在國家層面上安定了民心，保障災民基本生活得到一定程度的改善。1950年召開的中國社會救濟代表大會決定正式成立中國人民救濟總會，并確立農(nóng)村救災救助工作的方針是“生產(chǎn)自救、節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，并輔之必要的救濟”[2]。1953年內(nèi)務部設置救濟司，主管農(nóng)村救災救助事務，隨后各級政府也紛紛設立了專門的救助機構(gòu)，農(nóng)村社會救助工作在全國范圍內(nèi)迅速展開。1956年全國人大一屆三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，對生活無依無靠的老弱孤寡殘疾社員給予保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的“五?！贝?。當時，這些政策的出臺對改善農(nóng)民生活、穩(wěn)定社會秩序、促進經(jīng)濟恢復與發(fā)展等發(fā)揮重要作用。

2.農(nóng)村社會救助政策的緩滯階段（1957- 1977年）

隨著社會主義改造的完成，公有制占據(jù)主導地位，人民公社得以建立，為農(nóng)村困難群體提供了一定的生活救助來源，以集體保障為主、國家救助為輔的傳統(tǒng)社會救助方式正式形成。1958年黨的八屆六中全會通過了《關于人民公社若干問題的決議》，使“五保”政策在農(nóng)村得到普遍實施。1960年最高國務會議通過的《1956年至1967年全國農(nóng)村發(fā)展綱要》決定向農(nóng)村發(fā)放社會救助款4.8 億元；同年衛(wèi)生部出臺的《關于農(nóng)村衛(wèi)生工作現(xiàn)場會議的報告》使集體醫(yī)療制度正式實施；全國人大二屆二次會議發(fā)布的《1956-1976年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》又增加“保住”“保醫(yī)”等內(nèi)容，對“五?！闭哌M行了豐富與完善。1963年全國民政和人事局長會議通過了《認真貫徹執(zhí)行農(nóng)村人民公社工作條例，進一步做好農(nóng)村社會救濟工作》，該文件明確指出做好貧困戶補助工作的意義，要求社隊對貧困戶要給予照顧并保證貧民的基本生活。這些政策的出臺讓那些即使是因年老殘疾、體弱多病而喪失部分勞動能力的農(nóng)民，也可以通過由集體分派其力所能及的輕活，同樣記工分，同樣參加年終分配，直至完全喪失勞動能力，才由其家庭負起贍養(yǎng)的主要責任，同時集體還給予一定的資助[3]。這種與高度集中的計劃經(jīng)濟體制相配套的傳統(tǒng)社會救助政策，在一定程度上符合當時農(nóng)村社會的實際情況；但是“文化大革命”時期，國家經(jīng)濟社會建設受到嚴重影響，內(nèi)務部被撤銷，各地民政部門均遭受不同程度的沖擊，社會救助工作幾乎陷入癱瘓和停滯狀態(tài)。

3.農(nóng)村社會救助政策的改革階段（1978- 1994年）

黨的十一屆三中全會后，中國社會主義各項事業(yè)步入新的時期，對困難民眾的社會救助也得到黨和政府的高度重視。1978年重建民政部并設置負責農(nóng)村社會救助工作的農(nóng)村社會救濟司，各級民政部門也隨即設立農(nóng)村社會救助機構(gòu)，這為農(nóng)村社會救助工作的開展提供了良好的組織保障。農(nóng)村貧困救助是這一時期的重點工作，臨時救助政策和定期定量救助政策正式實施，扶貧力度進一步提升。但隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，社會救助政策的功能被弱化，為確保社會救助工作的有序運行，黨和政府對救助政策做出了一定程度的調(diào)整。1983年召開的第八次全國民政會議明確新時期國家社會救助工作的基本方針是“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，互助互濟，輔之以國家必要的救濟和扶持”[4]。同時成立全國扶貧工作小組，扶貧工作由此步入新的階段。1985年推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌解決五保供養(yǎng)經(jīng)費辦法，促進了五保工作的順利開展。1986年扶貧政策在全國范圍內(nèi)實施，通過專業(yè)的扶貧機構(gòu)，用“以工代賑”的方式，增強貧困人口的脫貧能力。1993年新救災管理體制得以建立，主要包括救災工作分級管理和救災款分級負擔。1994年黨中央、國務院決定實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，扶貧工作正式在農(nóng)村大規(guī)模展開。同年國務院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》強調(diào)五保經(jīng)費由“村提留或鄉(xiāng)統(tǒng)籌”中列支，并規(guī)定五保供養(yǎng)的實際標準不低于當?shù)卮迕竦囊话闵钏?，這為改善農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的生活提供了經(jīng)費支持和政策保障。

4.農(nóng)村社會救助政策的發(fā)展階段（1995- 2011年）

黨的十四屆五中全會提出到2010年建立與完善社會主義市場經(jīng)濟體制的歷史任務，這是推進中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。為適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)從20世紀90年代中期開始，逐步實行農(nóng)村社會保障制度以解決新形勢下農(nóng)村貧困群體的基本生活問題。1996年頒發(fā)的《中共中央、國務院關于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》進一步明確了堅持開發(fā)式扶貧的基本方針[5]；同年召開的全國民政廳局長會議第一次明確提出改革農(nóng)村社會救助制度和建立農(nóng)村低保制度，并印發(fā)了《關于加快農(nóng)村社會保障體系建設的意見》及《農(nóng)村社會保障體系建設指導方案》，指定全國部分市縣開展農(nóng)村社會保障體系建設試點。2001年國務院批準了《關于農(nóng)村衛(wèi)生改革與發(fā)展的指導意見》，要求各級地方政府加強對農(nóng)村合作醫(yī)療工作的組織領導，不斷完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系；同年中共中央頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，將扶貧開發(fā)工作的主要任務由解決溫飽轉(zhuǎn)入解決溫飽與鞏固溫飽并重，工作對象從絕對貧困人口調(diào)整為低收入人口，并確定了“整體推進”的專項扶貧工作重點，制定和實施了參與式村級扶貧規(guī)劃[6]。2003年民政部下發(fā)的《關于進一步做好農(nóng)村特困戶救濟工作的通知》強調(diào)對于無法設立農(nóng)村最低生活保障制度的地方，以及達不到“五保”條件但生活極其困難的家庭或個人，按照一定的救助標準定期向其發(fā)放救助物資。2007年中央1號文件明確提出在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，中央財政當年撥放30 億元作為專項補助資金。至當年9月底，全國31 個省（自治區(qū)、直轄市），2777 個涉農(nóng)縣（市、區(qū)）全部建立了農(nóng)村最低生活保障制度[7]，這標志著該項制度已進入全面推進的新階段。隨后幾年，中央和地方陸續(xù)出臺多項政策，對各項社會救助的保障范圍、資格認定、救助管理等方面進行明確規(guī)定，農(nóng)村社會救助政策體系得到不斷發(fā)展。

5.農(nóng)村社會救助政策的完善階段（2012年至今）

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入了新時代，黨和政府高度重視保障與改善民生，不斷完善農(nóng)村社會救助政策。2013年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，要求建立精準扶貧工作機制，注重扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度的有效銜接。2014年國務院頒布的《社會救助暫行辦法》，將最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、受災人員救助、臨時救助等八項救助加以整合，首次建構(gòu)了政府救助和社會力量參與相結(jié)合的“8+1”社會救助新格局。2016年國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導意見》，加強了農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)的銜接性。同年民政部印發(fā)的《特困人員認定辦法》進一步明確了特困人員救助供養(yǎng)制度的對象范圍、內(nèi)容、形式和標準。為扎實推進對受災人員、住房、教育、就業(yè)等救助事業(yè)的發(fā)展，近年來國家出臺了一系列政策措施，如2016年中共中央、國務院制定的《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》和國務院辦公廳印發(fā)的《國家自然災害救助應急預案》；2019年國務院扶貧開發(fā)小組頒發(fā)了《關于解決“兩不愁三保障”突出問題的指導意見》，提出到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障[8]。這一系列政策措施筑就了農(nóng)村社會救助這張兜底保障網(wǎng)，切實保障了農(nóng)村困難群體的生活需要，促進農(nóng)村社會救助政策體系不斷走向成熟。

從上述發(fā)展歷程可見，中國農(nóng)村社會救助政策的變革體現(xiàn)了國家治理的“底線思維”，其轉(zhuǎn)變路徑是從被動變革到主動變革、從專項改革到綜合改革、從追求效率到促進社會公正的演進之路，形成的是與中國具體實踐相結(jié)合的變遷道路，是具有中國特色的農(nóng)村社會救助政策。

（二）農(nóng)村社會救助政策的轉(zhuǎn)型發(fā)展

農(nóng)村社會救助政策作為農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展與社會和諧的“穩(wěn)定器”“安全閥”，貫穿于中華人民共和國70年的建設、改革與發(fā)展的風雨歷程之中，現(xiàn)階段整個救助政策體系已經(jīng)實現(xiàn)了從“國家—單位”模式到“國家—社會”模式的轉(zhuǎn)型，其特點主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.政策頂層設計從粗獷走向精細

中華人民共和國成立初期，國民經(jīng)濟發(fā)展十分緩慢，農(nóng)村經(jīng)濟幾乎處于停滯狀態(tài)，黨和政府面臨著對內(nèi)要恢復與發(fā)展國民經(jīng)濟、對外要敞開大門搞建設的嚴峻形勢，無法從微觀層面及時有效地給予農(nóng)村困難群體以具有針對性的救助政策，僅從宏觀層面制定了“五保”制度和救災救助政策，由政府自上而下的推廣實施，這種“大水漫灌”式的農(nóng)村社會救助政策在一定程度上解決了農(nóng)民的基本生活問題。改革開放后，民政部增設農(nóng)村社會救助機構(gòu)，并于1983年首次提出扶貧計劃，1996年制定并實施農(nóng)村最低生活保障政策，著力緩解農(nóng)民生活窘迫情境。隨著社會主義市場經(jīng)濟在中國釋放出巨大活力，教育、醫(yī)療、住房和養(yǎng)老等領域的剛性需求逐步市場化，傳統(tǒng)的社會救助政策已無法滿足農(nóng)民發(fā)展需要，更無法在確保全體貧困人口到2020年如期脫貧的國家宏偉戰(zhàn)略中發(fā)揮應有的作用[9]。為此黨和政府又及時制定與完善醫(yī)療、教育、住房和養(yǎng)老等更加精細的專項救助政策，有效彌補了農(nóng)村最低生活保障政策的不足，顯著提高了農(nóng)民的基本生活水平。

2.政策實施主體由單一走向多元

在計劃經(jīng)濟時代，社會救助政策實施的第一責任主體是政府，但由于中國地緣遼闊，人口眾多，農(nóng)村各地區(qū)貧困問題復雜多樣，僅靠政府一己之力向貧困群體施策，無法全面而有效地救助因各種原因致貧的農(nóng)村困難群體，應助未助的現(xiàn)象普遍存在。多年來，針對農(nóng)村社會救助政策實施主體單一問題，許多社會組織和社會救助工作者自下而上提出，應該在農(nóng)村社會救助和反貧困行動中引入社會工作的機制，將社會工作與社會救助銜接起來，以提升社會救助政策實施和反貧困行動的實際效果[10]。目前中國社會救助主體包括政府、社會組織、社區(qū)、家庭等，這種多元救助主體格局的形成在救助政策實施過程中起到了至關重要的作用。對農(nóng)村社會救助政策實施主體的重構(gòu)，使救助政策實施的主體力量更加多元，提升了政策實施的有效性，使農(nóng)村社會救助政策最大限度地發(fā)揮了兜底保障作用。

3.政策目標從生存型走向發(fā)展型

改革開放前，中國實施的農(nóng)村社會救助政策雖然保障了農(nóng)村困難群體的基本生存需要，但其總體貧困狀況并未得到明顯改善。按當年農(nóng)村貧困標準衡量，1978年末農(nóng)村貧困發(fā)生率為97.5%，以鄉(xiāng)村戶籍總?cè)丝跍y算，農(nóng)村貧困人口規(guī)模達7.7 億人[11]，農(nóng)民生活水平普遍很低，農(nóng)村貧困問題十分突出。隨著改革開放不斷推進，中國經(jīng)濟發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出新情況和新問題，農(nóng)村社會救助政策的改革步入了攻堅期與深水區(qū)，貧困主體結(jié)構(gòu)逐步由絕對貧困人口轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨丝?，貧困的歸因也由收入貧困轉(zhuǎn)化成權(quán)利貧困、機會貧困及可行能力的缺乏等，加之社會救助政策自身的一些弊端和不足也日趨明顯，這些都使得以保障最低生存需要為基本目標和以物質(zhì)供給為主要方式的生存型社會救助政策力不從心[12]。為此，黨和政府從轉(zhuǎn)變救助理念、改進救助方式、提高救助標準、擴大救助范圍、精確救助對象等方面來變革與完善農(nóng)村社會救助政策，以應對不斷發(fā)展變化的致貧因素，提高農(nóng)民的自身發(fā)展能力。農(nóng)村社會救助政策從生存型走向發(fā)展型，這一轉(zhuǎn)變充分彰顯了黨和政府全心全意為人民服務的宗旨意識和與時俱進的工作舉措。

4.政策格局從城鄉(xiāng)二元分割走向城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家在推進工業(yè)化過程中存在的共性問題。中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成于計劃經(jīng)濟條件下，在特定的歷史時期，這種結(jié)構(gòu)曾為增強國家的整體經(jīng)濟實力起到過重要作用，但同時也影響了廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展[13]，導致農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展成為整個國家發(fā)展中的短板，農(nóng)村最低生活保障線也一直低于城市，農(nóng)村困難群體更難獲得有力的社會救助。改革開放后，城鄉(xiāng)二元分割加劇了城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡性，進而制約著中國整體經(jīng)濟社會的發(fā)展進程。為了破除這一制度性缺陷，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念得到了黨和政府的高度重視并不斷加以強化。2014年國務院出臺的《社會救助暫行辦法》是這一理念的具體化表現(xiàn)，其縮小了城鄉(xiāng)之間政策實施的差距，保障了農(nóng)村社會救助政策的順利推進。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局的構(gòu)建與深化，維護了社會的公平正義，成為新時代進一步完善和實施農(nóng)村社會救助政策的有效路徑。

中國農(nóng)村社會救助政策的改革與轉(zhuǎn)型是全面而深刻的，它重建了整個救助政策的制定準則，重構(gòu)了救助政策的實施主體，重塑了救助政策的實踐模式，使農(nóng)村社救助政策的運行更加規(guī)范和有效。

二、中國農(nóng)村社會救助政策變革的主要成就與基本經(jīng)驗

（一）農(nóng)村社會救助政策變革的主要成就

中華人民共和國成立70年來農(nóng)村社會救助政策的建立、轉(zhuǎn)型與發(fā)展使大批農(nóng)村生活困難者得到了救助，生活狀況不斷改善，這證明我們黨和政府在各個歷史時期制定的農(nóng)村社會救助政策是正確的，取得的成就是巨大的。總體而言，中國農(nóng)村社會救助政策變革所取得的主要成就有：

1.實現(xiàn)了政策制定理念與時俱進

建國初期，農(nóng)村社會救助政策的制定主要圍繞“不許餓死人”的理念以保障農(nóng)民的基本生存權(quán)。1956年中國農(nóng)村中以家庭為單位的個體經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿呒夀r(nóng)業(yè)合作社為單位的集體經(jīng)濟，在此基礎上建立了以五保供養(yǎng)、臨時救助、生產(chǎn)自救、群眾互助為主體的傳統(tǒng)農(nóng)村社會救助政策的基本框架，并為億萬生存困難的農(nóng)民提供了最基本的生活保障。改革開放后，社會救助有了充足的物質(zhì)保障，黨和國家開始注重滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要，以滿足人民的物質(zhì)文化需要為理念制定社會救助政策并使其不斷發(fā)展與完善。黨的十九大報告對中國社會面臨的主要矛盾做出了新的論述，指出“中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[14]。 社會主要矛盾的變化表明了人民對美好生活需要的強烈渴望，困難群體更是如此。于是我們黨和政府又進一步以滿足人民對美好生活需要為理念，變革農(nóng)村社會救助政策以滿足困難群體對美好生活的需求，這種理念的與時俱進為農(nóng)村社會救助政策的制定與完善奠定了良好的思想基礎。

2.促進了新舊政策整體轉(zhuǎn)型

改革開放前，中國農(nóng)村社會救助政策的發(fā)展缺少足夠的物質(zhì)財富支撐，一直處于不夠完備的狀態(tài)，但在當時社會背景下這種有待發(fā)展的傳統(tǒng)農(nóng)村社會救助政策依然能夠使農(nóng)村困難群體完全依靠集體組織獲得生計救助。改革開放后，中國進入了向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的歷史時期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，使農(nóng)村原有的集體經(jīng)濟趨于瓦解，計劃經(jīng)濟體制下的保障模式也被逐漸變革，傳統(tǒng)農(nóng)村社會救助政策開始向現(xiàn)代農(nóng)村社會救助政策轉(zhuǎn)變[15]。黨和政府積極推進這種新型農(nóng)村社會救助政策的順利實施，在發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟的同時，不斷調(diào)整出臺新的救助政策，并使之逐步規(guī)范化和體系化。與傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救助政策不同，現(xiàn)代新型農(nóng)村社會救助政策更加利民化、公正化，保障了社會公平與和諧，有效解決了農(nóng)村困難群體的切身利益問題，激發(fā)了困難群體不斷追求美好生活的信心和愿望，進而使其不斷提高自身的發(fā)展能力。

3.維護了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展

經(jīng)過70年的艱苦奮斗，中國全面建成小康社會指日可待。全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村尤其是農(nóng)村貧困地區(qū)。沒有包括貧困地區(qū)在內(nèi)的農(nóng)村小康，就沒有全面建成小康社會[16]。黨和政府為解決農(nóng)村貧困問題，不斷完善農(nóng)村社會救助政策為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展做出了巨大貢獻。第一，農(nóng)村經(jīng)濟保持中高速增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，困難群體的生活有了充足的物質(zhì)保障。第二，農(nóng)村困難群體的政治參與積極性顯著增強，普遍支持和認同國家制定的大政方針。第三，農(nóng)村困難群體的思想道德素質(zhì)有了一定程度的提升，農(nóng)村社會得到有效治理，形成了和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。第四，農(nóng)村困難群體的生活環(huán)境得到明顯改善。為了能夠使困難群體擁有良好的生活環(huán)境，同時滿足困難群體的文化娛樂需要，全國各地都大力建設農(nóng)村養(yǎng)老院、農(nóng)村幸福院等公益性活動場所，使困難群體的生活條件和幸福感有了大幅度提升，美好生活的需要不斷得到滿足。農(nóng)村社會救助政策的變革給農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)等方面帶來的變化是全方位、多層次的。

4.推動了救助機制不斷完善

在農(nóng)村社會救助政策的實施進程中，因利益驅(qū)使時而出現(xiàn)爭奪救助名額的現(xiàn)象，一些施策工作人員不按章行事導致“人情?！薄瓣P系?！爆F(xiàn)象層出不窮，挪用救助資金事件也時有發(fā)生。黨和政府針對此類情況及時調(diào)整與變革農(nóng)村社會救助政策，整合社會救助各工作機構(gòu)與各部門之間的關系，逐步形成了對社會救助過程的管理和監(jiān)督機制，使農(nóng)村社會救助工作步入了規(guī)范化的發(fā)展軌道。特別是黨的十九大以來，中國農(nóng)村社會救助部門圍繞精準扶貧、精準脫貧的目標，以改革為動力，不斷創(chuàng)新管理機制，落實責任機制，強化監(jiān)督機制。這些機制的完善與強化為農(nóng)村社會救助政策的順利實施提供了有力保障，提升了農(nóng)村基層組織的治理能力和救助成效。

（二）農(nóng)村社會救助政策變遷的基本經(jīng)驗

農(nóng)村社會救助政策的演進與變革得到了社會各界的廣泛認同和支持，惠及了農(nóng)村中全體困難群眾。從70年發(fā)展歷程和取得的成就中，可以概括出中國農(nóng)村社會救助政策變遷的基本經(jīng)驗。

1.堅持救助政策與經(jīng)濟體制相適應

建國初期，面臨著極為嚴峻的經(jīng)濟困難情形，迅速恢復與發(fā)展國民經(jīng)濟和解決人民溫飽問題的艱巨任務擺在了黨和政府的面前。由于沒有這方面的經(jīng)驗可以借鑒，中國主要是學習蘇聯(lián)實行計劃經(jīng)濟。隨著社會主義制度的確立與發(fā)展，中國建立起了獨立的比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系，在農(nóng)村建立了與這一經(jīng)濟體制相配套的“五?！闭吆途葹木戎贫龋罐r(nóng)村困難群體的基本生活得到了保障。改革開放后，集體經(jīng)濟逐步瓦解，農(nóng)村困難農(nóng)民的基本生活受到威脅。為此，民政部門在原有救助政策的基礎上增加了臨時救助和定期定量救助，以確保新經(jīng)濟體制下農(nóng)村困難群體的基本生活需要。黨的十八大以來，中國堅持和完善社會主義市場經(jīng)濟制度，健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制，陸續(xù)出臺農(nóng)村教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等各類專項救助政策，注重農(nóng)村低保制度與扶貧政策相銜接。這些舉措使農(nóng)村社會救助政策進一步科學化和體系化，確保了農(nóng)村社會救助政策與經(jīng)濟體制相適應，避免在發(fā)展經(jīng)濟時出現(xiàn)人際矛盾、政策跟不上和政策不到位的情況。

2.注重救助主體多元化

改革開放前，中國農(nóng)村社會救助政策主要由政府負責實施，政府過于集中的施策行為限制了非政府組織和社會成員參與社會救助的機會。在面對艱巨和復雜的農(nóng)村社會救助形勢時，政府這個單一社會救助主體往往力不從心，難以及時有效地解決困難群體的切身利益問題。改革開放后，政府逐漸放權(quán)于非政府組織和社會成員，鼓勵其承擔部分公共事務管理與公共服務職能，由慈善組織、扶貧機構(gòu)、社會福利團體等非政府組織和社會成員組成的救助隊伍不斷發(fā)展壯大，形成了多元化的救助主體格局，有效彌補了僅靠政府作為救助主體而力量薄弱的缺陷。多元化救助主體格局的形成可以拓寬救助資源的供給渠道，增強救助力量和時效性，使救助政策的運行更加順暢、更有成效。

3.突出救助政策綜合性

計劃經(jīng)濟體制下的國情決定了當時建立的農(nóng)村社會救助政策只能是比較簡單一的，只集中解決農(nóng)民的生存問題。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善使農(nóng)村經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，社會物質(zhì)財富日益豐富，農(nóng)村困難群體的生存問題也逐步得到解決。而農(nóng)民在溫飽問題解決后對生活有更高的向往和追求，這就要求進一步優(yōu)化農(nóng)村社會救助政策以適應農(nóng)民不斷發(fā)展變化的社會生活需要。為此，黨和政府以最低生活保障制度、“五保”制度和教育、醫(yī)療、住房等專項救助制度相結(jié)合的綜合型社會救助制度來取代農(nóng)村原有的單一救助政策。這種綜合式的救助政策覆蓋范圍更廣泛，救助項目更全面，救助標準更明確，救助機制更完善，真正實現(xiàn)社會救助政策的規(guī)范化和精準化，切實保障農(nóng)村困難群體日益多樣化的生活需要。

4.強調(diào)“輸血”與“造血”并舉

中華人民共和國成立后，因長期戰(zhàn)爭及自然災害大批農(nóng)民面臨著生存危機，在急需恢復生產(chǎn)的情況下，國家采取了具有直觀效果的“輸血”式救助政策，直接向農(nóng)村撥款以救助困難群體，使其能夠盡快進入正常生活與生產(chǎn)狀態(tài)。改革開放以來，中國各方面建設都取得了長足發(fā)展，但農(nóng)村中大批困難群體的生活水平仍處于貧困線以下，那種治標不治本的“輸血”式救助政策無法從根本上解決貧困問題。于是，可以從根源上消除貧困的“輸血”式與“造血”式有機結(jié)合的農(nóng)村社會救助政策應運而生，先由國家直接撥款，給予救助對象一定數(shù)量的活用資金，然后由當?shù)卣鶕?jù)救助對象的具體狀況，為其開辦符合自身實際的自救產(chǎn)業(yè)出謀劃策，再加上社會多方資金、技術和經(jīng)驗的支持，使救助對象順利開展自我救助，以徹底擺脫貧困。

三、中國農(nóng)村社會救助政策存在的問題與發(fā)展趨勢

中華人民共和國70年來，農(nóng)村社會救助政策變革路徑選擇的正確性值得充分肯定，但同時應看到，在救助政策制定與實施中還存在著諸多缺陷或不足，需要繼續(xù)深化改革和不斷完善，才能全面建成中國特色的農(nóng)村社會救助政策體系。

（一）現(xiàn)行政策實施中存在的主要問題

從現(xiàn)實出發(fā)，農(nóng)村社會救助政策實施過程中救助資源短缺、相關法律欠缺、基層經(jīng)辦力量薄弱、信息化程度低構(gòu)成了四大根本問題。

1.救助資源短缺影響政策順利實施

社會救助資源主要包括資金、實物和服務。當前中國仍然存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村社會建設的投入力度遠不及城市，農(nóng)村社會救助資源的供給更是落后于城市。其表現(xiàn)為：（1）救助資金短缺，救助資金主要是由政府撥款，但由于中國還存在著“重保險、輕救助”傾向，社會救助在社會保障總撥款中所占的比重明顯偏小，違背了在財政能力有限的情況下應優(yōu)先滿足社會救助需求的公平分配原則，資金短缺已成為影響農(nóng)村社會救助政策順利實施的關鍵因素。（2）實物發(fā)放單一，農(nóng)村社會救助中的實物發(fā)放主要是向困難群體提供米、面、食用油等以解決溫飽問題為主的生活必需品?，F(xiàn)今這些單一性的實物發(fā)放已無法滿足高消費下困難群體的多元化生活需要。（3）救助服務不足，社會救助服務由于自身的復雜性和特殊性，主要由政府出資購買。但由于目前農(nóng)村基層政府的財力薄弱，購買社會救助服務能力十分有限，迫切需要加大對農(nóng)村基層政府購買社會救助服務的投入力度。

2.相關法律欠缺有損政策公信力

農(nóng)村社會救助政策的制定與實施要以立法機關和管理部門制定的法律制度為準則，以增強政策的權(quán)威性和規(guī)范性，確保救助活動有章可循、有法可依。但現(xiàn)階段中國開展社會救助缺少必要的法律保障，在農(nóng)村社會救助法制領域目前只有國務院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》這部專門法規(guī)，其余的救助項目均停滯在文件要求層面，還未提升到法律法規(guī)的高度。由于沒有法律的依托致使農(nóng)村社會救助政策在實施過程中，存在著責任主體不夠清晰、區(qū)域發(fā)展不平衡、公平性較差、經(jīng)辦人員尋租成本較低、滋生腐敗等問題，一些地區(qū)“關系保”“人情?！爆F(xiàn)象層出不窮。更為嚴重的是由于缺少必要的法律問責制度，一些地區(qū)的基層政府私自變動國家制定的救助政策，不實施或變相實施救助政策，進而把救助資源用來發(fā)展經(jīng)濟以提升工作表面政績。這一系列問題與現(xiàn)象都表明法律制度的欠缺嚴重阻礙著中國農(nóng)村社會救助政策的科學化和規(guī)范化發(fā)展。

3.基層經(jīng)辦力量薄弱制約政策發(fā)揮作用

70年來中國社會救助事業(yè)得到長足發(fā)展，農(nóng)村社會救助政策的實施保障了數(shù)以億萬困難群體的基本生活需要，維護了社會和諧與穩(wěn)定，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會提供了政策性支撐。但由于農(nóng)村地區(qū)情況復雜多樣，每一位救助對象的家庭背景各不相同，造成農(nóng)村社會救助任務量巨大，而基層救助人員由于編制數(shù)量不夠往往身兼數(shù)職。除了正式工作人員總量不足外，從事相關工作的社會人員也很缺乏。在面對救助工作日益多樣化、復雜化、動態(tài)化情形時，政策的精準實施和規(guī)范操作就顯得力不從心。社會救助基層經(jīng)辦力量薄弱容易產(chǎn)生救助政策實施不到位、救助對象精確不到位、救助資金發(fā)放不到位等諸多問題，難以保證農(nóng)村社會救助政策充分發(fā)揮作用。

4.信息化程度低阻礙政策效率提升

近年來，中國網(wǎng)絡信息技術的迅速發(fā)展，有助于推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、改變社會運行方式，深刻影響著人們的生產(chǎn)與生活。而當前中國農(nóng)村信息化建設水平遠滯后于城市，加上農(nóng)村貧困群體相對于城市而言數(shù)量多、救助工作復雜，農(nóng)村信息化程度低的狀況在很大程度上制約了救助政策的高效運行。中國雖然在八大基本救助項目之間已經(jīng)建立了基本的數(shù)據(jù)信息庫，但還沒實現(xiàn)項目之間的信息共享，這一方面會造成不同部門之間的重復勞動，對本來就比較緊張的財政和人力資源造成更大壓力；另一方面，信息無法共享及程序不同步，容易導致低保對象與其他專項救助對象的不合理重疊，增加救助政策實施的難度，嚴重阻礙農(nóng)村社會救助政策實施成效的進一步提升。

（二）政策發(fā)展趨勢

黨的十九大報告提出全面建成中國特色社會救助體系的目標任務，已為推進社會救助深化改革指明了方向。在2018年國務院機構(gòu)改革中社會救助管理體制亦得到極大優(yōu)化，進而為深化農(nóng)村社會救助改革提供更加有力的組織保障，但要促使新型農(nóng)村社會救助政策體系成熟還需著力推進農(nóng)村社會救助政策的科學化、法制化、專業(yè)化和信息化的進程。

1.確保農(nóng)村社會救助資源穩(wěn)定供給

社會救助資源是救助工作順利開展的前提條件和物質(zhì)基礎，應通過組織與協(xié)調(diào)把政府、非政府組織及社會成員三者彼此相關卻又相對獨立的救助資源進行配置和整合。一要加大政府財政的支持力度。政府應加大對農(nóng)村地區(qū)救助資金的撥放力度，在以中央財政投入為主導的模式下，激發(fā)地方政府對農(nóng)村社會救助財政支付的積極性，保障農(nóng)村基層政府實施救助政策時有充足的物質(zhì)資源。二要充分發(fā)揮非政府組織的作用。應理順政府與非政府組織的關系，積極鼓勵非政府組織通過募捐、志愿服務、慈善活動等方式籌集社會救助資源，主動為社會救助政策的順利運行發(fā)揮作用。三要凝聚社會公眾的力量。引導和支持社會公眾的救助活動面向農(nóng)村居民尤其是農(nóng)村困難群體，激勵眾多熱心社會公益的人士利用業(yè)余時間參與以奉獻、互助、友愛為內(nèi)容的公益性活動。對于為農(nóng)村社會救助事業(yè)作出突出貢獻的個人，黨和政府應給予重大獎勵或較高的榮譽稱號，以鼓勵更多的社會民眾參與到社會救助中來。只有政府、非政府組織和社會成員協(xié)作起來，才能更好地籌措與整合社會救助資源，確保社會救助事業(yè)長期持續(xù)穩(wěn)定地向前發(fā)展。

2.推進農(nóng)村社會救助法制化進程

建立健全社會救助法律體系，是規(guī)范救助行為、增強救助成效的必備之舉，必須大力推進社會救助由政府文件、部門制度向國家法律層次的轉(zhuǎn)化。當前加快農(nóng)村社會救助法制化建設，需要著力做好三個方面的工作：一是盡快頒布《社會救助法》。要抓緊制定頒發(fā)一部內(nèi)容詳細、規(guī)范嚴謹、便于操作的社會救助基本法，就救助對象與救助標準的設定、救助項目與救助內(nèi)容的分類、救助資源的籌集與配置、救助機制的構(gòu)建與運行等方面進行明確規(guī)定。二是整合專項社會救助法。政府有關部門已就最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、受災人員救助、臨時救助等八項救助制定過一些相關的法規(guī)或文件，但這些內(nèi)容還比較零散，需要對其進行有效整合，以增強系統(tǒng)性和規(guī)范性。三是健全與社會救助相關的法律制度。盡快制定家庭收入申報、財產(chǎn)審查核定等方面的法律條文，積極探索農(nóng)村外來人口和流動人口中貧困對象的救助制度，及時變革農(nóng)村社會救助中不合時宜的某些規(guī)定。此外，在推進農(nóng)村社會救助法制化建設的進程中要加強與相關部門的協(xié)調(diào)合作，強化立法與執(zhí)法的雙向互動，為農(nóng)村社會救助工作的順利開展提供堅實保障。

3.提升農(nóng)村基層社會救助執(zhí)行力

農(nóng)村基層社會救助能力與水平關乎農(nóng)村社會救助工作能否得到有力推進，關乎農(nóng)村困難群體的基本生活保障問題能否得到及時解決。要確保農(nóng)村社會救助政策的有效運行，必須提升農(nóng)村基層社會救助的專業(yè)水平與執(zhí)行能力。第一，落實經(jīng)辦人員。農(nóng)村基層社會救助工作人員十分緊缺，社會救助活動開展緩慢，應不斷充實農(nóng)村基層社會救助工作隊伍，鼓勵非政府組織和社會成員積極承擔相應的救助服務工作。第二，注重能力培訓。由于農(nóng)村基層社會救助工作人員大都是臨時聘請的，業(yè)務能力相對薄弱，應及時對他們開展相關的業(yè)務培訓，使其熟知農(nóng)村社會救助政策文件，熟悉業(yè)務流程和范圍，確保救助政策的實施不變形、不變味。第三，加強窗口建設?；鶎由鐣戎k事大廳應開設“一站式”服務窗口，優(yōu)化辦事流程、簡化辦事手續(xù)、加快辦事速度，真正讓困難群體從“辦事易”中感受到黨和政府對他們的關懷，提升其滿意度和幸福感。

4.促進農(nóng)村社會救助信息化建設

新時代是個高度信息化的時代，信息化是未來社會救助工作發(fā)展的必然趨勢。加快農(nóng)村社會救助信息化建設的重點在于研發(fā)與完善全國社會救助信息網(wǎng)絡。各級政府相關部門要積極順應“互聯(lián)網(wǎng)+”和國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的快速發(fā)展，組織專門的技術力量加大研發(fā)力度，建立更加完善的社會救助信息網(wǎng)絡，并通過部門間的信息共享提高通過利用大數(shù)據(jù)分析來制定與實施農(nóng)村社會救助政策的綜合能力。全國社會救助信息網(wǎng)絡系統(tǒng)可以設置外網(wǎng)和內(nèi)網(wǎng)，外網(wǎng)主要介紹各級政府部門對困難人員的救助開展情況、及時宣傳救助政策、接受救助需求申請、發(fā)布困難救助信息；內(nèi)網(wǎng)設置救助核查、審批、查詢、報請、傳達等多項功能，實現(xiàn)在各相關部門間的信息傳輸和資源共享。同時，要努力推動對農(nóng)村困難群體實行網(wǎng)絡信息全覆蓋，引導廣大農(nóng)民時刻關注與自身相關的政策、權(quán)利和義務等方面的最新信息，充分發(fā)揮自己的監(jiān)督權(quán)，維護自身利益。農(nóng)村社會救助政策的制定與實施必將通過網(wǎng)絡媒體平臺而走向便捷化、透明化、信息化。