“三權(quán)分置”背景下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的變革

包歡樂(lè)

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京210046)

我國(guó)現(xiàn)行宅基地制度具有豐富的社會(huì)福利保障屬性，在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)對(duì)我國(guó)農(nóng)民安居和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定作出了巨大的貢獻(xiàn)。 但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值成了農(nóng)村發(fā)展的客觀(guān)需求。物的財(cái)產(chǎn)價(jià)值只有在市場(chǎng)環(huán)境下才可以得到體現(xiàn)。 也就是說(shuō)，宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值只有在市場(chǎng)交易中才能得到實(shí)現(xiàn)。 宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的本質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。 2018 年及2019 年的中央一號(hào)文件均提出要對(duì)宅基地制度進(jìn)行改革。 改革工作主要沿著2 種路徑展開(kāi):(1)對(duì)宅基地“三權(quán)分置”進(jìn)行理論和實(shí)踐研究，勘明宅基地和農(nóng)房使用權(quán)的放活限度；(2)展開(kāi)宅基地制度改革，開(kāi)展閑置宅基地復(fù)墾試點(diǎn)，制定并完善農(nóng)村宅基地管理指導(dǎo)意見(jiàn)和農(nóng)村宅基地使用條例。 在此背景下，宅基地“三權(quán)分置”改革成為我國(guó)宅基地改革的必然方向。 因此，本文擬在宅基地“三權(quán)分置”的政策背景之下，探討宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的變革問(wèn)題。

一、變革的緣由:農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)需求和現(xiàn)行法律變革的需要

中華人民共和國(guó)成立初期，農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民。 1963 年，中共中央對(duì)各地社員宅基地問(wèn)題作了一些補(bǔ)充規(guī)定，規(guī)定農(nóng)民對(duì)宅基地的權(quán)利由所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脵?quán)，同時(shí)確立了“地隨房走”的農(nóng)村宅基地交易模式[1]。 我國(guó)宅基地制度開(kāi)始進(jìn)入所有權(quán)和使用權(quán)二權(quán)并存模式。 長(zhǎng)期以來(lái)，二權(quán)并存模式的宅基地制度為我國(guó)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民生活保障起到了非常重要的作用，但隨著時(shí)代發(fā)展，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了難以避免的困境。

(一)宅基地和農(nóng)房閑置

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，城市人口逐年增多、農(nóng)村人口逐年減少，二者之間的人口流動(dòng)越來(lái)越頻繁。 據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒—2018》統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诒戎匾呀?jīng)由2010 年的50.05%降至2017 年的41.48%[2]。 顯然，越來(lái)越多的農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)入城市生活。 許多已經(jīng)擁有城市住房的農(nóng)民群體對(duì)其農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)房的使用程度弱化，導(dǎo)致大量宅基地和農(nóng)房閑置，未能得到充分有效的使用。

(二)農(nóng)民對(duì)融資的需求及宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步快速發(fā)展。 在城市居民享受?chē)?guó)家發(fā)展紅利的同時(shí)，農(nóng)民同樣希望能通過(guò)更高收益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)提高自身收入水平。 農(nóng)民在城市化的過(guò)程中大致有2 種比較優(yōu)化的生活方式:(1)在自身努力下融入城市，獲得市民身份；(2)立足農(nóng)村，參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。 但無(wú)論選擇哪一種方式，都需要獲得初步的資金。 在農(nóng)村，宅基地使用權(quán)及農(nóng)房通常是農(nóng)民最有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)。 農(nóng)民想要獲得資金來(lái)投資或取得進(jìn)入城市生活的初始資本，最有效的方法之一就是通過(guò)宅基地和農(nóng)房來(lái)挖掘資金。 但目前我國(guó)現(xiàn)行宅基地和農(nóng)房轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定使得宅基地使用權(quán)和農(nóng)房難以實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，無(wú)法最大化實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。 實(shí)踐中，出現(xiàn)了一些宅基地使用權(quán)非法流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。 如在城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域，存在農(nóng)民與農(nóng)民之間、農(nóng)民與城市居民之間私自進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)的現(xiàn)象。 有學(xué)者調(diào)查，全國(guó)近千個(gè)村莊樣本中，62%的村莊有農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)現(xiàn)象，17%的村莊存在較多的農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)現(xiàn)象，其中不乏將農(nóng)房出售給城鎮(zhèn)居民的情況[3]。 因此，如何解決宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)問(wèn)題成為鄉(xiāng)村振興不可回避的一個(gè)問(wèn)題。

(三)我國(guó)法律法規(guī)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制

我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)宅基地使用流轉(zhuǎn)的規(guī)定比較原則，具體規(guī)定要參見(jiàn)《土地管理法》等法律文本。 而后的《民法典物權(quán)編草案(二審稿)》也沒(méi)有對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作出新的規(guī)定。 概括而言，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制主要體現(xiàn)在以下2 個(gè)方面。

1.禁止抵押宅基地使用權(quán)。 我國(guó)《物權(quán)法》第184 條第2 款對(duì)宅基地使用權(quán)抵押作了禁止性規(guī)定，即包括宅基地在內(nèi)的集體所有的土地使用權(quán)在除法律特殊允許的情況下禁止抵押。 但目前并無(wú)法律允許抵押的特殊情形，宅基地使用權(quán)的抵押難以實(shí)現(xiàn)。

2.每戶(hù)農(nóng)民宅基地面積不得超標(biāo)準(zhǔn)。 我國(guó)《土地管理法》第62 條規(guī)定，一戶(hù)農(nóng)民只能擁有一份面積不超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，并且此標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由省、自治區(qū)、直轄市制定。 這意味著已經(jīng)擁有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)面積宅基地使用權(quán)的農(nóng)民無(wú)法再成為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓方。 如此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無(wú)從談起。

綜上所述，目前，我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)處于相對(duì)被限制狀態(tài)。 這與宅基地制度和社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求不相符合。 因此，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行變革是解決農(nóng)村問(wèn)題、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要舉措。

二、變革的核心:宅基地使用權(quán)“還權(quán)賦能”

基于“三權(quán)分置”的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度變革本質(zhì)上就是在堅(jiān)持宅基地集體所有權(quán)的前提下，將宅基地使用權(quán)在新的政策背景下進(jìn)行新的法律定位和闡釋?zhuān)瑥摹岸?quán)”模式下的宅基地使用權(quán)分離出“三權(quán)分置”模式下的宅基地使用權(quán)和宅基地資格權(quán)。 在新的法律定位和闡釋下，宅基地使用權(quán)的全新屬性成為“三權(quán)分置”基本框架下解決宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的路徑核心。 宅基地使用權(quán)的全新屬性關(guān)鍵在于“還權(quán)賦能”。 “還權(quán)賦能”指的是將宅基地使用權(quán)的社會(huì)福利保障功能歸于其他權(quán)利(即宅基地資格權(quán))，并恢復(fù)宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能。 如此，通過(guò)對(duì)宅基地使用權(quán)原有功能的分割及增加，達(dá)到“三權(quán)分置”框架下宅基地權(quán)利體系中權(quán)利功能的邏輯自洽。

(一)“三權(quán)分置”的本質(zhì):兼顧宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值和社會(huì)福利保障功能

社會(huì)福利保障是宅基地制度的天然屬性。 農(nóng)民依靠宅基地獲得安居所在，社會(huì)得以穩(wěn)定和諧。 盡管“二權(quán)”模式下的宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)方面受到限制而無(wú)法適應(yīng)社會(huì)新的需求，但其社會(huì)福利保障功能至今沒(méi)有改變，在較長(zhǎng)的歷史時(shí)期里為我國(guó)農(nóng)民安居、農(nóng)村穩(wěn)定起到了非常重要的作用。 如上所述，我國(guó)現(xiàn)行的宅基地制度已經(jīng)不能滿(mǎn)足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的需求及對(duì)宅基地使用權(quán)的實(shí)際流轉(zhuǎn)的需求。 農(nóng)民迫切需要在流轉(zhuǎn)過(guò)程中獲得宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。 實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)似乎成了解決社會(huì)需求的最優(yōu)選擇。 但在當(dāng)前的宅基地使用權(quán)結(jié)構(gòu)中，宅基地使用權(quán)的社會(huì)福利保障功能勢(shì)必在自由流轉(zhuǎn)過(guò)程中被削弱。 而“三權(quán)分置”路徑正是為解決這一困境而生的。 在“三權(quán)分置”路徑下，設(shè)置宅基地資格權(quán)的目的在于保障宅基地的社會(huì)福利保障功能，設(shè)置宅基地使用權(quán)的目的在于實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，權(quán)利分置的本質(zhì)就是兼顧宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值和社會(huì)福利保障功能。 換言之，宅基地使用權(quán)改革需要完成“三權(quán)”關(guān)系的構(gòu)建。 因此，對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的探討不再僅將目光聚焦于宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)，而應(yīng)聚焦于如何構(gòu)建可以兼顧宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值和社會(huì)福利保障功能的宅基地制度。

綜上所述，“二權(quán)”模式下的宅基地使用權(quán)無(wú)法兼顧宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值和社會(huì)福利保障功能，需要對(duì)“二權(quán)”模式下的宅基地使用權(quán)進(jìn)行“還權(quán)賦能”。 在“三權(quán)分置”的路徑下，宅基地使用權(quán)和宅基地資格權(quán)分別成為宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值和社會(huì)福利保障功能的承載者，二者對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值和社會(huì)福利保障功能的解構(gòu)承載使得新的宅基地制度可以兼顧宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值和社會(huì)福利保障功能。 因此，兼顧宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值和社會(huì)福利保障功能不僅是“三權(quán)分置”的本質(zhì)要求，也是“還權(quán)賦能”的邏輯起點(diǎn)。

(二)宅基地使用權(quán)應(yīng)增加收益權(quán)能

目前，關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定見(jiàn)于我國(guó)《物權(quán)法》第152 條。 該條規(guī)定了宅基地使用權(quán)的占有、使用權(quán)能，明確了宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的權(quán)利屬性。 但從民法理論來(lái)看，完整的用益物權(quán)應(yīng)該包含3 種權(quán)能(占有、使用、收益)，而我國(guó)傳統(tǒng)的宅基地使用權(quán)缺失了其中的收益權(quán)能。 收益權(quán)能就是權(quán)利人基于對(duì)宅基地占有、使用的事實(shí)狀態(tài)而獲得的利益收取權(quán)。 如權(quán)利人可將宅基地使用權(quán)用于出租、入股、互換而享有財(cái)產(chǎn)利益。 正因?yàn)檎厥褂脵?quán)具備了收益權(quán)能，權(quán)利人才具備了將未來(lái)收益作為參加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)資本的基礎(chǔ)。

1.宅基地使用權(quán)收益權(quán)能缺位的原因。 2007 年，《關(guān)于＜中華人民共和國(guó)物權(quán)法(草案)＞的說(shuō)明》提及我國(guó)制定《物權(quán)法》時(shí)因考慮到當(dāng)時(shí)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，并且在全國(guó)范圍放開(kāi)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟，因而未予放開(kāi)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押[4]。 在宅基地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓和抵押的立法背景下，宅基地使用權(quán)當(dāng)然無(wú)法具備收益權(quán)能。

2.宅基地使用權(quán)增加收益權(quán)能的必要性。 隨著時(shí)代的發(fā)展，宅基地使用權(quán)收益權(quán)能缺位的歷史原因已經(jīng)發(fā)生變化。 (1)我國(guó)自2002 年建立農(nóng)村以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以來(lái)，經(jīng)過(guò)18 年的發(fā)展，形成了農(nóng)村醫(yī)保全覆蓋、醫(yī)保報(bào)銷(xiāo)覆蓋范圍廣和報(bào)銷(xiāo)比例大幅提高的農(nóng)村醫(yī)保體系。 在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村醫(yī)保的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。 (2)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更多的農(nóng)民進(jìn)入城市謀生、安家，大量農(nóng)房空置。 這一現(xiàn)象在全國(guó)均存在，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。 宅基地的社會(huì)福利保障功能在某種意義上已經(jīng)虛置，農(nóng)民產(chǎn)生將閑置的財(cái)產(chǎn)換取資金以投入城市生活的需求。 (3)未選擇進(jìn)城而依然立足農(nóng)村的農(nóng)民在面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大潮時(shí)，同樣有資金需求，需要拓寬自身的資金來(lái)源渠道以獲取參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資本基礎(chǔ)。 宅基地使用權(quán)及農(nóng)房是農(nóng)民的大額財(cái)產(chǎn)，可從宅基地使用權(quán)及農(nóng)房中獲取收益。 但缺乏收益權(quán)能的宅基地使用權(quán)無(wú)法在交易中實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值。 收益權(quán)能是現(xiàn)代物權(quán)中最為重要的權(quán)能之一。 特別在現(xiàn)代社會(huì)，物權(quán)由注重對(duì)標(biāo)的物的現(xiàn)實(shí)支配的實(shí)體權(quán)，演變?yōu)樽⒅厥杖〈鷥r(jià)或獲取融資的價(jià)值權(quán)[5]。 宅基地使用權(quán)若缺乏收益權(quán)能，則意味著權(quán)利人即使占有、使用宅基地，也無(wú)法從中獲取收益。 而一旦宅基地使用權(quán)具備了收益權(quán)能，權(quán)利人就具備了享受宅基地生發(fā)利益的基礎(chǔ)和途徑。 宅基地在堅(jiān)持集體所有權(quán)不變的前提下進(jìn)行流轉(zhuǎn)的目的就是要在交易中實(shí)現(xiàn)收益的轉(zhuǎn)移，此為實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的應(yīng)有之義。

在“三權(quán)分置”路徑下，宅基地使用權(quán)扮演著宅基地財(cái)產(chǎn)屬性承擔(dān)者的角色。 通過(guò)將宅基地使用權(quán)納入市場(chǎng)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值和其他要素的優(yōu)化配置，這是宅基地“三權(quán)分置”的初始目的[6]。 作為地上權(quán)的宅基地使用權(quán)如果想圓滿(mǎn)實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，就應(yīng)該具備完整的用益物權(quán)屬性。 也就是說(shuō)，其應(yīng)當(dāng)具備完整的占有、使用和收益的權(quán)能。 我國(guó)宅基地使用權(quán)變革的核心就是將其用益物權(quán)屬性恢復(fù)圓滿(mǎn)，使其在法律框架下流轉(zhuǎn)。 在堅(jiān)持宅基地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，將宅基地使用權(quán)交給能夠充分發(fā)揮其作用的民事主體手中[7]。 在我國(guó)堅(jiān)持宅基地所有權(quán)歸屬集體的情況下，賦予宅基地使用權(quán)完整的權(quán)能，使得權(quán)利人權(quán)利完備，是“三權(quán)分置”路徑下實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的當(dāng)然選擇。 因此，其基本要求就是要使得宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能恢復(fù)圓滿(mǎn)，其基本原理是在堅(jiān)持宅基地所有權(quán)不變及保證農(nóng)民安居的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)最大化流轉(zhuǎn)。 應(yīng)在《民法典物權(quán)編》和《土地管理法》等法律文件中賦予宅基地完整的用益物權(quán)權(quán)能。 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不應(yīng)被嚴(yán)格限制，而應(yīng)在市場(chǎng)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)其最大化流轉(zhuǎn)。

三、變革的內(nèi)容:“三權(quán)分置”背景下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

(一)實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)

在“三權(quán)分置”背景下，宅基地使用權(quán)究竟是自由流轉(zhuǎn)還是限制流轉(zhuǎn)一直存在爭(zhēng)議。 限制說(shuō)認(rèn)為，如果完全放開(kāi)宅基地流轉(zhuǎn)的限制，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民生活失去保障及農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定。 一旦允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，可能會(huì)導(dǎo)致部分農(nóng)民不理性地將宅基地使用權(quán)兌取對(duì)價(jià)。 只有宅基地使用權(quán)一直為農(nóng)民固定擁有，才不會(huì)產(chǎn)生上述現(xiàn)象。 筆者認(rèn)為，在當(dāng)前背景下，應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。 具體理由如下:(1)基于民事主體平等原則。 民法平等保護(hù)各民事主體的權(quán)益。 允許城市房屋流轉(zhuǎn)，但卻對(duì)農(nóng)民宅基地使用權(quán)及農(nóng)房流轉(zhuǎn)加以限制，其本質(zhì)是將城市居民視為理性人，而將農(nóng)民視為非理性人，這種做法違背了民法平等原則，不甚合理。 (2)城鄉(xiāng)一體化的客觀(guān)要求。 農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的深入發(fā)展，以及城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，最終的目標(biāo)就是要讓城市和農(nóng)村形成有機(jī)連接的整體。 這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)當(dāng)然需要打破固化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。 城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)就是要以城市經(jīng)濟(jì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)有助于宅基地使用權(quán)在市場(chǎng)配置中實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。 從這個(gè)角度來(lái)講，宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)符合農(nóng)民的利益要求。

(二)宅基地使用權(quán)可以單獨(dú)流轉(zhuǎn)，也可隨農(nóng)房流轉(zhuǎn)

我國(guó)目前的宅基地使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)中，采用的是“房地一體”做法，但這種“地隨房走”的模式在一定程度上影響了宅基地使用權(quán)物權(quán)屬性的實(shí)現(xiàn)。 農(nóng)民因申請(qǐng)而占有宅基地，并在宅基地上建造農(nóng)房。 因而，農(nóng)民享有2 種類(lèi)型的物權(quán)，即宅基地的使用權(quán)和農(nóng)房的所有權(quán)。 在“三權(quán)分置”背景下，宅基地使用權(quán)變革應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)單獨(dú)流轉(zhuǎn)，脫離“地隨房走”的模式。 允許單獨(dú)流轉(zhuǎn)的本質(zhì)其實(shí)是從“房地一體”到“房地分立”的轉(zhuǎn)變。 在“三權(quán)分置”路徑確定之前，學(xué)界對(duì)宅基地使用權(quán)能否單獨(dú)流轉(zhuǎn)有2 種不同的觀(guān)點(diǎn):可以單獨(dú)流轉(zhuǎn)和“房地一體”流轉(zhuǎn)。 贊成單獨(dú)流轉(zhuǎn)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)的存在并不依附于其上的房屋，其具有單獨(dú)的用益物權(quán)權(quán)能。 如果要求宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必須與其上具有建筑為條件，在實(shí)踐中就可能出現(xiàn)流轉(zhuǎn)雙方為促成流轉(zhuǎn)而臨時(shí)建造房屋，造成建筑廢物[8]。 反對(duì)單獨(dú)流轉(zhuǎn)的人認(rèn)為，宅基地使用權(quán)必須與房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓?zhuān)淅碛墒侨绻试S宅基地自由單獨(dú)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢⒖赡苷T使農(nóng)戶(hù)不是出于居住的實(shí)際需要而申請(qǐng)宅基地[9]，甚至可能導(dǎo)致宅基地使用權(quán)被集中用于建造別墅大院、私人會(huì)館等。

這些憂(yōu)慮在“三權(quán)分置”模式中可以得到有效解決。 在“三權(quán)分置”模式中，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)被允許單獨(dú)流轉(zhuǎn)。 理由有以下3 個(gè)方面:(1)允許單獨(dú)流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)宅基地變革的目的。 “三權(quán)分置”本質(zhì)上就是為了解決法律對(duì)宅基地使用權(quán)過(guò)分保護(hù)、農(nóng)民難以實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值問(wèn)題而生。 如果改革不徹底，只能緩解問(wèn)題，難以從根源上解決宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。 (2)擅自用宅基地建造別墅大院或私人會(huì)館，以及大肆建造的問(wèn)題本質(zhì)上不是物權(quán)問(wèn)題，而是房屋建造許可的行政管理問(wèn)題。 對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不加限制，并不代表不會(huì)對(duì)其用途加以適當(dāng)限制。 因此，對(duì)其用途的規(guī)范應(yīng)該采用行政管理的方法進(jìn)行。 從這一角度來(lái)看，允許宅基地使用權(quán)單獨(dú)流轉(zhuǎn)不會(huì)影響農(nóng)村保護(hù)政策的實(shí)施。 (3)允許單獨(dú)流轉(zhuǎn)可以解決農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同效力問(wèn)題。 宅基地和農(nóng)房之間具有物理上的天然聯(lián)系，表現(xiàn)為“房依地建，地為房在”[10]。 正因?yàn)檫@種天然的關(guān)系，一些農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)因缺乏宅基地流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性，農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同被認(rèn)定為無(wú)效。 由此帶來(lái)的司法實(shí)踐問(wèn)題，實(shí)為買(mǎi)賣(mài)合同效力之亂象。 如北京畫(huà)家村事件，畫(huà)家們以市價(jià)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房，多年后房屋增值，出賣(mài)人反悔，以出賣(mài)的房屋及宅基地屬禁止流轉(zhuǎn)范圍、房屋出售違法為由主張合同無(wú)效，買(mǎi)受人信賴(lài)?yán)媸軗p。 但以上問(wèn)題在允許宅基地使用權(quán)單獨(dú)流轉(zhuǎn)的情況下則不會(huì)產(chǎn)生。 若允許宅基地使用權(quán)單獨(dú)流轉(zhuǎn)，則房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)相剝離，不再受“房地一體”的牽連。 如此，即使在禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，房屋依舊可以單獨(dú)轉(zhuǎn)讓?zhuān)课葙I(mǎi)賣(mài)行為的效力不受宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的影響。 在房屋買(mǎi)賣(mài)合同有效的情況下，買(mǎi)受人能獲得房屋所有權(quán)及其附帶收益，不致于遭遇不公(宅基地使用權(quán)部分增值收益和房屋增值收益比例系另一問(wèn)題，這里不予討論)。 可見(jiàn)，若允許農(nóng)房所有權(quán)自由流轉(zhuǎn)，既方便了市場(chǎng)配置作用的無(wú)障礙介入，也有助于農(nóng)房財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，可增加農(nóng)民融資的效率。 同時(shí)，農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)合同的效力問(wèn)題也可得到有效解決。

(三)落實(shí)宅基地資格權(quán)，延續(xù)宅基地社會(huì)福利保障功能

在“三權(quán)分置”中，宅基地資格權(quán)承擔(dān)了社會(huì)福利保障功能。 因此，對(duì)宅基地資格權(quán)進(jìn)行定性時(shí)，應(yīng)注意國(guó)家針對(duì)農(nóng)民特殊身份給予的特殊福利。 由此看來(lái)，宅基地制度的變革應(yīng)注重財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和流轉(zhuǎn)。有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)是成員權(quán)[11]。 但從變革的目的來(lái)講，宅基地資格權(quán)不應(yīng)該被認(rèn)為是成員權(quán)，而應(yīng)被定性為具有初始身份屬性的收益獲取權(quán)，是基于成員權(quán)而生的一種準(zhǔn)物權(quán)。 這樣才能兼顧宅基地社會(huì)福利保障功能的延續(xù)和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

宅基地資格權(quán)的構(gòu)建應(yīng)注意以下內(nèi)容:(1)“三權(quán)”關(guān)系構(gòu)造的前提。 “三權(quán)”關(guān)系的構(gòu)造應(yīng)該以宅基地集體所有權(quán)為基礎(chǔ)，宅基地所有權(quán)始終屬于集體。 (2)宅基地使用權(quán)的獲得。 農(nóng)民基于成員權(quán)在法律規(guī)定的條件下向集體申請(qǐng)宅基地。 集體作為宅基地所有權(quán)人為農(nóng)民創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)屬性的宅基地使用權(quán)。 申請(qǐng)宅基地使用權(quán)是集體中每一農(nóng)戶(hù)的權(quán)利。 在村集體同意并得到政府審批之后，農(nóng)戶(hù)對(duì)宅基地的申請(qǐng)得到滿(mǎn)足。(3)宅基地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)。 農(nóng)民可以出讓、出租從集體獲得的宅基地使用權(quán)。 在出讓的情況下，農(nóng)民需要將宅基地使用權(quán)人變更為他人。 (4)宅基地資格權(quán)的生發(fā)。 農(nóng)民將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后將喪失宅基地使用權(quán)，此時(shí)按照法律規(guī)定，在宅基地上自動(dòng)生發(fā)宅基地資格權(quán)。 簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，宅基地資格權(quán)不是隨著宅基地使用權(quán)申請(qǐng)獲批而產(chǎn)生的，而是在農(nóng)民初始宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，按照法律規(guī)定自動(dòng)生發(fā)的。 并且農(nóng)民不能基于此資格權(quán)再次申請(qǐng)新的宅基地，只能對(duì)已失去宅基地使用權(quán)的原宅基地收取增值利益。 如農(nóng)戶(hù)可以獲得宅基地及農(nóng)房在未來(lái)被征收、拆遷后獲得的補(bǔ)償利益。 因此，宅基地資格權(quán)蘊(yùn)含收益獲取權(quán)能。

可見(jiàn)，宅基地資格權(quán)充分發(fā)揮了國(guó)家給予農(nóng)民的初始生活福利保障功能。 不管宅基地使用權(quán)最后落于何處，農(nóng)民依然擁有最終的基于初始宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而生的利益收取權(quán)。 因此，其從性質(zhì)上來(lái)講并不是一種成員權(quán)，而是一種準(zhǔn)物權(quán)。 并且這種路徑也從根本上杜絕了農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)的投機(jī)現(xiàn)象。 值得注意的是，宅基地資格權(quán)蘊(yùn)含的收益獲取權(quán)能與宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能存在差別。 宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能是對(duì)宅基地的占有、使用而生的利益的收取。 如權(quán)利人將宅基地出租給他人，權(quán)利人有權(quán)收取租金。 而宅基地資格權(quán)蘊(yùn)含的收益獲取權(quán)能指對(duì)宅基地被征收、拆遷后產(chǎn)生的補(bǔ)償利益的獲取，其與宅基地經(jīng)營(yíng)而生的利益無(wú)關(guān)。

(四)構(gòu)建宅基地使用權(quán)費(fèi)用支付機(jī)制

宅基地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)很大程度上是為了更好地實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。 如果宅基地使用權(quán)人使用宅基地需要支付一定的費(fèi)用，宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值就一定會(huì)得到增加。 因此，引入合理的宅基地使用權(quán)費(fèi)用支付機(jī)制，對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)具有實(shí)際意義。 可分以下2 種情況構(gòu)建宅基地使用權(quán)費(fèi)用支付機(jī)制。

1.初始宅基地使用權(quán)免收費(fèi)。 農(nóng)民基于生活保障而申請(qǐng)的宅基地本身就具有福利色彩，是國(guó)家對(duì)農(nóng)民生活的一種無(wú)償支持。 基于此種無(wú)償福利，初始宅基地使用權(quán)免于支付使用費(fèi)用。

2.繼受性宅基地使用權(quán)可以收取費(fèi)用。 具體分為:(1)繼受性宅基地使用權(quán)人應(yīng)向宅基地所有權(quán)人交付使用費(fèi)。 “三權(quán)分置”的政策要求落實(shí)集體組織對(duì)于宅基地的所有權(quán)。 此舉為落實(shí)宅基地所有權(quán)的一個(gè)具體體現(xiàn)。 (2)房屋所有人向宅基地使用權(quán)人支付費(fèi)用。 因農(nóng)房建造在宅基地之上，客觀(guān)上使用了宅基地，宅基地因此無(wú)法獲得重新利用，房屋所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)向宅基地使用權(quán)人支付使用對(duì)價(jià)，以補(bǔ)償宅基地被使用后的客觀(guān)價(jià)值流失。 如果當(dāng)宅基地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人為同一人，則不必發(fā)生使用費(fèi)用。

從這一路徑來(lái)看，宅基地使用權(quán)費(fèi)用支付機(jī)制客觀(guān)上增加了宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，增加了宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的變現(xiàn)渠道，也使宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值更具有信賴(lài)度。

(五)擴(kuò)大宅基地的使用范圍

我國(guó)目前的宅基地制度不允許宅基地有非農(nóng)用途。 在實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)、單獨(dú)流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)中，應(yīng)該擴(kuò)大其使用范圍，允許進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆枪I(yè)、非地產(chǎn)類(lèi)盈利性活動(dòng)。 在市場(chǎng)環(huán)境下，物品必須具有利益獲取可能性和期待性才能長(zhǎng)久成為交易對(duì)象。 宅基地使用權(quán)若無(wú)法體現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，即使允許其自由流轉(zhuǎn)，也很難長(zhǎng)久。 在“房地一體”流轉(zhuǎn)的情況下，擴(kuò)大宅基地及農(nóng)房的使用范圍，使其可以參與非工業(yè)、非地產(chǎn)類(lèi)盈利性活動(dòng)，有助于實(shí)現(xiàn)其自身的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。 只有具有價(jià)值，且價(jià)值可以獲取，宅基地使用權(quán)才具有長(zhǎng)久交易及增值的生命力。 如有些試點(diǎn)地允許宅基地及農(nóng)房開(kāi)展農(nóng)家樂(lè)、小型家庭作坊生產(chǎn)等。

(六)建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度

宅基地使用權(quán)若想實(shí)現(xiàn)在市場(chǎng)中自由流轉(zhuǎn)，則需要對(duì)交易進(jìn)行保護(hù)，增強(qiáng)交易安全，避免糾紛產(chǎn)生。因此，宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中應(yīng)權(quán)利歸屬清晰、內(nèi)容明確具體、物權(quán)變動(dòng)獲得信賴(lài)保護(hù)。 (1)宅基地使用權(quán)應(yīng)采用確權(quán)登記方式，向農(nóng)民及其繼受人頒發(fā)宅基地使用權(quán)確權(quán)證書(shū)，以證其權(quán)；(2)宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，應(yīng)采用登記生效主義的公告要件，其權(quán)利變動(dòng)應(yīng)遵照用益物權(quán)變動(dòng)的要求。 允許宅基地使用權(quán)單獨(dú)流轉(zhuǎn)會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題，即外觀(guān)上難以辨識(shí)農(nóng)房下的宅基地使用權(quán)是否已經(jīng)流轉(zhuǎn)。 因此，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)公示不應(yīng)當(dāng)采用交付為公示要件，而應(yīng)采用登記公示主義。 簡(jiǎn)言之，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記公示；否則，不能產(chǎn)生法律效力。

(七)完善農(nóng)村社會(huì)福利保障體系

如前所述，宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值往往只能通過(guò)流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，若農(nóng)民因非理性流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)，則有可能導(dǎo)致其流離失所。 如何平衡宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的維持，學(xué)界至今沒(méi)有討論出能夠完美解決這個(gè)問(wèn)題的路徑。 因此，不妨回歸此問(wèn)題的本質(zhì)。 事實(shí)上，部分農(nóng)民因非理性流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)導(dǎo)致其流離失所，歸根結(jié)底是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，而不是法律問(wèn)題。 因此，不妨將宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的維持分開(kāi)處理。 即將宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)通過(guò)宅基地制度來(lái)完成，而將維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的目的通過(guò)行政管理的方式來(lái)達(dá)成。 如對(duì)于流離失所的農(nóng)民，可以提供集體福利租賃房等，使其能維持安穩(wěn)的生活。