農(nóng)民集體土地征收補償原則探析

張 宇

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院，北京150029)

土地制度的變遷集中體現(xiàn)了我國社會不同歷史時期的基本矛盾，當代我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展與繼續(xù)增加的龐大人口使得本就十分有限的土地資源日益緊張，人地矛盾日益尖銳。 在土地征收中，失地農(nóng)民與地方政府之間的矛盾還未能在現(xiàn)行體制內(nèi)得以緩解，有一些矛盾不斷被激化。 主要問題之一就是現(xiàn)行土地征收補償原則的不合理，農(nóng)民得以安身立命的土地財產(chǎn)權(quán)利在制度和立法層面得不到應有的重視，反而在大規(guī)模的土地征收中不斷被侵犯[1]。

有研究表明，土地征收補償不僅在土地征收整體研究中占有重要地位，且趨向于在當下土地制度改革這一總體歷史進程和理論框架下，通過整合相關(guān)研究成果來真正揭示征地沖突的形成機理和誘發(fā)根源[2]。 此種趨勢既是基于多年來土地征收補償制度改革步履維艱的反思，也反映出土地征收補償與土地制度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。 但現(xiàn)有研究至今仍未能基于我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)來就此一問題展開充分的和有價值的理論挖掘。 有研究認為，征收補償請求權(quán)是一項憲法性權(quán)利[3]， 但其實補償請求權(quán)只是補償權(quán)的一項權(quán)能，而補償權(quán)源于土地財產(chǎn)權(quán)，因土地征收而消滅、受到損失和發(fā)生轉(zhuǎn)化。 有研究指出，土地征收補償制度是公共利益與私人利益的平衡，損害賠償法的補償功能在于實現(xiàn)財產(chǎn)的“應有狀況”而非“原有狀況”，土地征收補償旨在填補損害，但與損害賠償發(fā)生的補償功能存在本質(zhì)區(qū)別。 根據(jù)特別犧牲理論，基于普遍的、平等的施加于每一位社會成員的財產(chǎn)權(quán)限制不會產(chǎn)生補償，但公共負擔落于特定個人及構(gòu)成特別犧牲的，應對其補償達到“近似未犧牲”的效果，以求得在被征收人及因征收而受不利影響的其他關(guān)系人與其他社會成員之間實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)的平等保護。 所謂的“公正補償”其實就是在“公共利益的需要”與“平等保障私人財產(chǎn)權(quán)”之間所進行的權(quán)衡[4]。 也有學者認為土地征收補償與民事?lián)p害賠償在內(nèi)在機理和制度功能上相一致，并因此得以準用后者的原則與規(guī)則[5]。 可見，學界并未對土地征收補償?shù)姆蓪傩缘葍?nèi)在機理形成應有的范式。 對于如何在土地征收補償中對私人利益與公共利益進行平衡，西方國家的代表性理論有“公共負擔說”和“特別犧牲說”，但在我國圍繞土地增值如何分配以及土地財政現(xiàn)象如何評價等問題至今爭議不斷，難以為改革和立法提供堅實的理論指導。 公正補償原則要求按照市場價格進行補償，然而在我國是否能夠適用市場價格補償標準，卻因為集體土地所有權(quán)不得交易而陷入困境。 就土地征收補償問題而言，在土地征收補償體系內(nèi)，補償原則具有基礎地位，對具體制度和規(guī)則的制定具有統(tǒng)帥作用。 我國集體土地征收補償體制的主要弊端或根源其實也在于此。 筆者擬就我國農(nóng)民集體土地征收補償原則的相關(guān)立法和實踐當中的問題，在我國與發(fā)達國家的普遍做法之間進行系統(tǒng)性橫向比較和總結(jié)，來挖掘現(xiàn)行體制的問題根源和有效的解決路徑。

一、集體土地征收補償原則的缺陷

(一)憲法規(guī)范的缺失與普通立法的不足

土地征收補償原則在土地征收立法和實踐中具有關(guān)鍵意義，但我國至今仍沒有在憲法和相關(guān)立法上對其予以明確規(guī)定。 2004 年修憲以前一直未正式區(qū)分土地征收與土地征用，2004 年修憲雖然正式確立了征收制度，但只是規(guī)定“給予補償”，沒有明確規(guī)定“如何補償”，沒有為普通立法奠定憲法基石，此種“根本法”層面的規(guī)范缺失直接導致了1998 年《土地管理法》根本沒有規(guī)定補償條款，2004 年《土地管理法》與2004 年修憲相一致，也規(guī)定了“予以補償”，也沒有明確規(guī)定“如何補償”，缺失了憲法規(guī)范的基石和指引，普通立法不得不在路徑依賴作用下延續(xù)原有的土地補償原則與規(guī)則。

(二)仍沿襲計劃體制時期確立的低價征收原則

現(xiàn)行集體土地征收補償立法采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”，其實質(zhì)就是在城鄉(xiāng)二元土地制度和“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”政策下的“低價征收”。 而發(fā)達國家土地征收補償原則，無論是英國的“等額補償”、美國的“公正補償”，還是法國的“公正補償”、德國的“完全補償”，都實行“公正補償”并采以市場價格為基準[6]。 現(xiàn)行集體土地征收補償標準是采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”還是“市場價格”，補償原則是實行“低價征收”還是“公正補償”，其都取決于是否確立土地財產(chǎn)權(quán)。 通過比較可以發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)行征收補償立法上并未真正承認具有法權(quán)意義，尤其是物權(quán)法意義的農(nóng)民集體土地所有權(quán)[7]。 我國《憲法》規(guī)定的農(nóng)民集體所有制并沒有真正轉(zhuǎn)化和落實為《物權(quán)法》意義上的集體所有權(quán)，或者說《物權(quán)法》所規(guī)定的“集體所有權(quán)”僅從此處的土地征收補償來看并不具備真正的法權(quán)意義，而僅具有一種“生存保障”的功能[8]。 所謂的“足額支付”只是表明在現(xiàn)有補償原則和補償標準下，地方政府要按照該標準計算并全額發(fā)放補償款，不得無故拖延或克扣，而這與補償標準無關(guān)。 是否在立法上確立并保護被征收土地財產(chǎn)權(quán)在根本上決定了能否建立現(xiàn)代土地征收補償制度。發(fā)達國家土地制度和征收制度無一例外地以土地財產(chǎn)權(quán)為根基，較好地實現(xiàn)了公共利益與土地財產(chǎn)權(quán)之間的有效協(xié)調(diào)，但在我國集體土地征收中卻因不具備這一基礎、不承認集體土地所有權(quán)而導致征地沖突日益激化。 這直接導致了我國以往的土地立法，尤其是《土地管理法》及其歷次修訂，在基本理念上就存在著偏差，所謂的“嚴格”并不是嚴格制約國家土地征收權(quán)，而是嚴格限制本就十分匱乏的農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)[9]。

(三)法定補償范圍狹窄

我國現(xiàn)行集體土地征收補償主要是土地補償費、地上附著物和青苗補償費，以及安置補助費，且以土地補償費為主。 很多應予補償?shù)囊蛲恋卣魇斩斐傻膿p失，比如英國的殘地損失(severance of the land)、干擾侵害(disturbance)，美國的營業(yè)損失、遷移費用，法國的地役權(quán)、永佃權(quán)，以及德國的固定客源等，在我國現(xiàn)行體制和立法下都被排除在補償范圍之外。 這些損失都是物質(zhì)的、直接的、確定的，都是因土地征收而造成的損失，然而在集體土地征收立法上卻得不到承認和彌補。 以土地承包經(jīng)營權(quán)為例，根據(jù)我國《物權(quán)法》第132 條，承包經(jīng)營權(quán)雖然被規(guī)定為一項用益物權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依法獲得“相應補償”，但其合法權(quán)益卻因缺乏司法保障而難以實現(xiàn)。 有權(quán)利必有救濟，相反缺乏救濟的“權(quán)利”表明其在立法上尚未得以真正確立[10]。 此外，宅基地使用權(quán)、經(jīng)營性和非經(jīng)營性建設用地使用權(quán)雖然逐步在實踐和政策上被承認，但仍缺乏明確的立法規(guī)定。 總體而言，在我國現(xiàn)行土地征收補償制度下，土地征收權(quán)得不到制約而農(nóng)民權(quán)益得不到保障，立法沒有回應不斷變化和凸顯的社會需要，因為無法確保相關(guān)投入能夠獲得相當收益的穩(wěn)定預期，直接導致土地資源無法得到有效利用。

(四)法定受償權(quán)利人不周延

補償范圍與受償權(quán)利人具有對應性和一致性，在我國集體土地征收受償權(quán)利人與補償范圍一樣極其有限。 根據(jù)相關(guān)規(guī)定，土地征收補償對象限于被征收土地的農(nóng)民集體和農(nóng)民，又因為征地補償款在構(gòu)成上以土地補償為主，土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，因此實際上土地征收補償對象主要是農(nóng)民集體。 其他因征地而受到不利影響的土地財產(chǎn)權(quán)在現(xiàn)行補償制度下并沒有被納入到土地征收補償范圍中來，享有這些權(quán)益的相關(guān)主體因此也一同被排除在法定受償權(quán)利人范圍之外。 因為無法通過征地補償來彌補其前期的投入和損失，就嚴重抑制了集體成員以及其他實際利用主體對集體土地進行充分開發(fā)和利用的積極性。 相關(guān)私法規(guī)范并未在公法上被承認并受到嚴格保護，就此而言農(nóng)民集體土地征收的實際運作無疑是對私法權(quán)威、私法秩序以及對私人利益的破壞。 計劃時代建立的補償制度顯然已無法適應市場條件下的需要。

二、對發(fā)達國家土地征收補償原則的比較研究

從各國土地征收補償?shù)牧⒎ê蛯嵺`來看，現(xiàn)代土地征收補償原則有一些共同特點，這些共同特點當中適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟和民主法治發(fā)展要求的部分應當為我們當下的農(nóng)民集體土地征收補償制度改革所充分關(guān)注并合理借鑒。

(一)土地征收實行公正補償原則

關(guān)于土地征收補償原則，在發(fā)達國家各有不同。 如英國的1961 年《土地補償法》，其土地征收以“等額補償”為原則，具體補償數(shù)額以被征收土地財產(chǎn)狀況為基準。 美國憲法第五修正案規(guī)定，土地征收以“公正補償”為原則，具體補償數(shù)額按照“公平市場價格”來計算。 法國的《公用征收法典》規(guī)定，土地征收以“公平補償”為原則，具體補償數(shù)額限定在直接、物質(zhì)和確定的損失范圍內(nèi)。 德國的《普魯士土地征收法》規(guī)定，土地征收補償以“全額補償”為原則；根據(jù)其《基本法》“唇齒條款”未經(jīng)補償不得征收，即以征收事項與補償事項的同時性、捆綁性為征收立法設定義務[11]。 從法律文本來看，發(fā)達國家關(guān)于土地征收補償原則的法律規(guī)定主要有如下一些共同特點:(1)這些國家對土地征收補償原則，無論是在憲法層面，還是在普通立法層面都有規(guī)定；(2)就相關(guān)法律規(guī)范內(nèi)部而言，憲法規(guī)范為普通立法確立了明確的憲法根據(jù)和憲法框架，直接約束相關(guān)普通立法，為土地征收法律規(guī)范的統(tǒng)一和權(quán)威奠定了基礎[12]；(3)在法律文本表述上，多以反向表述來強調(diào)土地征收以依法補償為要件，其實質(zhì)是對國家土地征收權(quán)的制約和對公民土地財產(chǎn)權(quán)的保障。

(二)市場價格基準和公正補償原則

補償標準是補償原則的貫徹或體現(xiàn)，從發(fā)達國家相關(guān)立法來看，有怎樣的補償標準就有怎樣的補償原則；反之亦然。 (1)發(fā)達國家土地征收補償原則，其具體補償標準基本上都是以被征收土地的市場價格為基準。 在英國，補償標準按照公開市場(open market)價格估價，此種價格實際上是一種擬制價格，參照理性的出售人在公開市場自愿出售的和合理期待的價格。 在美國，對公正補償具體標準的形成和演化在很大程度上歸因于法院在其法治體系中的重要作用，在審判實踐中逐步形成“公平市場價值”標準，使抽象法律概念、憲法規(guī)范和法治觀念得以具體化、客觀化和獲得可操作性[13]。 在按照“公平市場價值”進行“客觀評估”的過程中，美國法院通過判例還演化出兩項附屬原則，或者更加具體化的操作標準:一個是“最高和最佳使用”原則，另一個是“整體性”原則[14]。 在法國，其“公平補償”所要求的市場價格以一審判決之日為準，即具體確定市場價格的必備要件——時間節(jié)點。 在德國，立法機關(guān)依據(jù)憲法規(guī)定“全額補償標準”，強調(diào)以全額之補償使被征收人獲得被征收土地之“等價物”或“替代物”。 從法律文本看，1919 年《魏瑪憲法》之后德國的土地征收補償原則似乎發(fā)生了改變，以“適當補償”取代了“公正補償”，授予土地征收機關(guān)和司法機關(guān)更大的裁量權(quán)力，但實際情況并非如此。 該條憲法規(guī)范并未對其后續(xù)立法有所影響，因此源自德國1874 年《土地征收法》所確立的全額補償原則得以穿越時空而延續(xù)至今。 (2)發(fā)達國家雖然在具體規(guī)則或計算方法方面有所差異，但各國的土地征收補償原則都以土地財產(chǎn)權(quán)為根基，以被征收土地的市場價格為基準，鮮明地體現(xiàn)出這些國家對土地財產(chǎn)權(quán)的尊重和保護，因此可概括為土地征收的公正補償原則[15]。 美國有些州還在“公平市場價值”基礎上進一步提高土地征收補償標準，如規(guī)定“補償金額應當不低于被征收土地財產(chǎn)的150%”來計算[16]。 此種獨特現(xiàn)象其實是出于對聯(lián)邦最高法院在凱洛案中所采取的司法立場的擔憂和抵制，其實質(zhì)并非背離土地財產(chǎn)權(quán)或者被征收土地的市場價格基準，而在于通過提高這一標準來增加土地征收成本，最終來強化對土地財產(chǎn)權(quán)的保障。

(三)土地征收補償范圍廣泛

發(fā)達國家在土地征收補償范圍上，涵蓋較廣，充分體現(xiàn)了對因征收而受到不利影響的私人財產(chǎn)損失予以充分補償?shù)膬r值取向。 在英國，由于征收造成損害的利益都納入補償?shù)姆秶?，特別規(guī)定了對租賃權(quán)損失的補償，對殘地(severance of the land)、其他干擾侵害(disturbance)也給予補償。 在美國，征地補償范圍和英國一樣，除了對土地及地上實物等價值損失進行補償外，對相關(guān)費用、殘地損失以及基于土地所進行的正常營業(yè)的損失也在補償范圍內(nèi)[17]。 在法國，根據(jù)補償“全部直接的、物質(zhì)的和確定的損失”的規(guī)定，凡符合這個條件的損失都必須全部補償，同時，在補償被征收土地及地上物之外，還補償基于被征收土地而設定的其他財產(chǎn)權(quán)利，如地役權(quán)、承佃權(quán)，以及相關(guān)費用。 在德國等其他國家的情況也大致如此。 發(fā)達國家在土地征地補償范圍上，除被征收土地及地上實物損失以外，還包括因土地征收而產(chǎn)生的其他損失，如英國對殘地、其他干擾侵害也給予補償，美國對殘地、營業(yè)損失、遷移費用等也給予補償，法國對土地他項權(quán)利(如地役權(quán)、土地承佃權(quán)、房屋承租權(quán))以及因征收產(chǎn)生的遷移費等也給予補償。 補償范圍與受償權(quán)利人具有對應性和一致性，依據(jù)法律規(guī)定得以在實務中確定特定損失是否屬于征收補償范圍、其受償權(quán)利人是誰，以及如何按照市場價格最終確定征收補償?shù)木唧w數(shù)額。

(四)補償權(quán)利人范圍周延

補償權(quán)利人也即一般所稱之補償對象，然而在土地征收補償法律關(guān)系中，從國家與公民關(guān)系看，稱其為補償權(quán)利人而不是補償對象更符合其所應當具有的法律主體資格，更符合法治國家或憲政國家中私權(quán)與公權(quán)關(guān)系的一般原理。 補償權(quán)利人其實是為因土地征收而受到不利影響的人在體制上、在土地征收補償?shù)膶嶓w和程序上確立了主體資格，被征收人以及關(guān)系人是補償權(quán)利主體。 在英國，補償權(quán)利人包括土地產(chǎn)權(quán)人、土地承租人、土地占有人和其他利害關(guān)系人；在美國，土地征收補償權(quán)利人包括土地產(chǎn)權(quán)人及其他利害關(guān)系人；在法國，補償權(quán)利人包括不動產(chǎn)所有權(quán)人、用益物權(quán)人，以及佃戶、房客、長期租賃物權(quán)人等；在德國，補償權(quán)利人包括土地產(chǎn)權(quán)人、土地用益人、占有人以及其他利害關(guān)系人。 補償權(quán)利人與補償范圍具有內(nèi)在的一致性，涵蓋較廣的補償范圍與此處的補償權(quán)利人相印證，共同起到維護土地財產(chǎn)權(quán)和制約土地征收權(quán)的制度功能。

總之，從發(fā)達國家土地征收補償原則的立法和實踐中可以得出如下共同特點:(1)土地征收補償原則以土地財產(chǎn)權(quán)為基礎。 征地機關(guān)依法行使征收權(quán)和剝奪被征收土地的財產(chǎn)權(quán)，但須按照市場價格予以補償，受償權(quán)利人在被征收人以外還包括其他利害關(guān)系人，在補償范圍上以被征收土地所有權(quán)為基礎，涵蓋地上物、用益物權(quán)、租賃權(quán)、擔保物權(quán)等其他財產(chǎn)權(quán)利損失。 整體而言，發(fā)達國家普遍確立了土地征收的公正補償原則，這是財產(chǎn)權(quán)原則在土地征收補償領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，是權(quán)利本位原則與所有權(quán)社會化之間的辯證關(guān)系的集中體現(xiàn)。 (2)土地征收補償原則具有突出的公法屬性。 以市場價格為征收補償標準在實質(zhì)上是擬制標準，雖以私法規(guī)范為基礎但又有所修正。 征收補償范圍雖然涵蓋較廣但仍有限定，首先是不補償間接損失，其次是不補償不確定損失，再次是不補償精神損失。 在這些方面，各發(fā)達國家的做法基本一致。這說明土地征收補償既不同于非補償性行政征收，也不同于民事?lián)p害賠償。 所謂的公正補償其實就是公共利益與私人土地財產(chǎn)權(quán)利之間的權(quán)衡，借以界定和判斷其是屬于所有權(quán)的“一般性社會負擔”，還是屬于應予補償?shù)摹疤貏e犧牲”[18]。 發(fā)達國家土地征收補償制度之所以對補償范圍和補償權(quán)利人有所限定，是因為從法經(jīng)濟學或者公共管理的成本效益分析來看，土地征收的公益性與補償性并不對等，即通過土地征收所要滿足或?qū)崿F(xiàn)的公共利益必須明顯大于因此而對土地財產(chǎn)權(quán)所造成的損失，或者說明顯大于因土地征收而實際支出的征收補償費用。 正因為土地征收具有經(jīng)濟性，更能夠克服分別談判所造成的高昂代價，土地征收才成為土地市場之外政府有效配置土地資源的必要手段。

三、完善我國集體土地征收補償原則的幾點建議

1953 年我國《國家建設征用土地辦法》規(guī)定要進行“公平合理”才能征收農(nóng)民土地，但隨著社會主義改造的完成和集體所有制的逐步建立，在土地征收立法上逐步趨向強制性、淡化補償性。 在文化大革命時期法律虛無主義導致我國法制建設整體陷于停滯甚至是倒退狀態(tài)。 撥亂反正和改革開放以來，我國土地征收立法得以恢復并不斷發(fā)展，在憲法層面從沒有規(guī)定到規(guī)定“給予補償”；我國《土地管理法》以及《物權(quán)法》等相關(guān)立法以八二憲法及其歷次修訂為根據(jù)，規(guī)定征收集體土地要予以“相應的補償”“公平的補償”以及確?！霸猩钏讲唤档汀钡取?就土地征收立法發(fā)展的歷史來看，我國土地征收補償法制建設隨著整體經(jīng)濟社會的發(fā)展和轉(zhuǎn)型一直在努力探索和不斷進步。 但從橫向比較來看，我國的土地征收補償原則與發(fā)達國家普遍確立的公正補償原則仍存在著實質(zhì)性的區(qū)別。 雖然發(fā)達國家對其土地征收補償原則的稱謂各異，但實質(zhì)上都屬于一種公正補償，既以土地財產(chǎn)權(quán)為根基，同時又基于公共利益目標而有所權(quán)衡，就整體而言相關(guān)立法兼有公法屬性和私法屬性，也可以說是國家土地征收權(quán)與非國有土地財產(chǎn)權(quán)這一基本矛盾在征地補償領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。 總之，以公正補償取代低價征收是改革和完善我國集體土地征收制度的必由之路，在征地補償中既要強調(diào)公共利益目標，又要適時建立市場經(jīng)濟和民主法治所不可或缺的產(chǎn)權(quán)基礎，由此才能在征地補償中真正做到公私協(xié)調(diào)和公私兼顧。 為此，筆者提出以下幾個方面的建議。

(一)在法律文本中對征收補償原則予以明確規(guī)定

我國現(xiàn)行集體土地征收補償原則存在缺陷的主要根源之一就在于憲法規(guī)范的缺失。 美國憲法第五修正案規(guī)定“非有公正補償，不得征收私有財產(chǎn)供公共使用”；法國《人權(quán)宣言》第17 條規(guī)定“除非事先給與公正補償，不得予以征收”；德國1949 年《基本法》第14 條規(guī)定“征收需依法律或基于法律，而該法律亦規(guī)定補償之種類及限度時，方得為之”。 在發(fā)達國家，不僅依法補償是判斷具體土地征收活動是否合法的一項法定要件，而且相關(guān)國家立法從根本上受上述憲法規(guī)范直接制約。 發(fā)達國家憲法文本之所以采取“反向表述”方式，其實正契合了“法無授權(quán)不可為”的控權(quán)原則和“法無禁止即可為”的維權(quán)原則。 而我國現(xiàn)行憲法文本沒有對土地征收補償原則予以明確規(guī)定，這直接導致我國憲法征收條款雖有了授權(quán)但缺失了限權(quán)，并沒有在公民與國家、土地財產(chǎn)權(quán)與土地征收權(quán)之間建立憲政屏障。 如此一來，雖然也將補償問題與征收問題一并規(guī)定，但與發(fā)達國家的憲法規(guī)定，尤其是德國憲法上的“唇齒條款”相去甚遠[18]。 所以，應當在實踐經(jīng)驗和理論研究逐步成熟和完備的基礎上適時對憲法征收補償條款和相關(guān)普通法律規(guī)范進行修改，對土地征收補償原則予以明確規(guī)定。

(二)以市場價格為補償標準建立公正補償原則

雖然現(xiàn)行立法規(guī)定土地征收補償要“維持原有生活水平不降低”，但是從實際情況看征地補償明顯偏低，致使相當一部分農(nóng)民無法通過征地補償來彌補其失地損失。 對農(nóng)民而言，土地并不是一項可以替換的、可以補償?shù)呢敭a(chǎn)，而是安身立命的根本。 在現(xiàn)行土地征收補償體制下，多數(shù)失地農(nóng)民生活水平明顯下降，難以分享城市化、工業(yè)化等改革發(fā)展成果，低價征收其實正是廣大農(nóng)村征地矛盾愈演愈烈的主要原因[19]。 要從根本上緩解征地矛盾，必須徹底廢除現(xiàn)行不合理征收補償原則，盡早建立公正補償原則。 現(xiàn)行征地補償原則是在計劃體制下逐步確立的，其指導思想是以“低成本”土地供給來確保地方一些所謂的“國家建設”的順利進行。 但半個多世紀以來的實踐證明，現(xiàn)行征地補償原則嚴重損害了一些農(nóng)民的土地權(quán)益，立法規(guī)定的“為公共利益的需要而征收的土地”在實踐中卻有一部分被用于商業(yè)開發(fā)等，而商業(yè)開發(fā)用地完全可以通過市場來滿足用地需要。 此種補償原則已經(jīng)與我國《憲法》確立的人權(quán)原則、合理利用土地原則以及社會主義市場經(jīng)濟體制目標明顯相悖，因此真正確立農(nóng)民集體土地所有權(quán)并建立公正補償原則以及市場價格補償標準，不僅真正回應了廣大農(nóng)民的迫切訴求，也有其憲法根據(jù)。 有學者認為，“由于土地產(chǎn)權(quán)制度的局限性，這些變革沒有突破原有制度的路徑依賴，實踐中多元化補償和集體建設用地流轉(zhuǎn)的探索未能在高層次、系統(tǒng)性的法律法規(guī)中體現(xiàn)”[20]。 發(fā)達國家土地征收補償原則無不以土地財產(chǎn)權(quán)為根基，在補償原則、補償標準、補償范圍以及補償權(quán)利人等方面，都建立在對土地財產(chǎn)權(quán)的尊重和保護之上[21]。 我國集體土地征收補償制度改革徘徊不前的一個主要原因就是至今仍未確立真正法權(quán)意義尤其是物權(quán)法意義上的農(nóng)民集體土地所有權(quán)[22]。 土地財產(chǎn)權(quán)的缺失不僅是實體上的缺失，也包括程序上的缺失；不僅補償標準、補償范圍以及補償權(quán)利人不合理，被征收人及利害關(guān)系人也明顯缺乏程序性權(quán)利，在征地補償程序上不具有話語權(quán)，根本無法討價還價[23]。 因此，一方面，要在實體立法上以市場價格為基準取代產(chǎn)值倍數(shù)法，以公正補償原則取代低價征收原則；另一方面，要建立土地征收正當程序，使征收程序公開、透明，要確立被征收人及利害關(guān)系人的程序性權(quán)利，使其能夠有效參與土地征收程序并對征收補償決定施加實質(zhì)性影響，以實現(xiàn)實體規(guī)范與程序規(guī)范的有機統(tǒng)一和充分保障廣大失地農(nóng)民的合法土地權(quán)益。

(三)全面規(guī)定集體土地征收補償?shù)姆秶?/h3>

既要以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎與核心，又要不斷探索和完善以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎的其他財產(chǎn)權(quán)，如土地承包經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)、建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)。 在土地承包經(jīng)營權(quán)問題上，要對成員承包與通過招拍掛獲得承包這兩種承包權(quán)予以同等保護，并確立訴權(quán)，通過司法審查來強化對承包權(quán)益的切實保障。 對建設用地使用權(quán)要在城鄉(xiāng)建設用地市場一體化目標下，通過當下的改革試點認真總結(jié)經(jīng)驗并積極穩(wěn)妥地推進集體建設用地入市，從而形成客觀且直觀的集體土地市場價格，為建立市場價格補償標準和公正補償原則奠定必要條件。 改革開放以來，我國土地改革走的是一條以公有制為基礎的，不斷探索和完善其實現(xiàn)形式的道路。 在土地征收補償中要在農(nóng)民集體土地所有權(quán)基礎上不斷拓寬補償范圍，唯有如此才能在土地征收補償制度上兼顧國家、農(nóng)民集體、農(nóng)民以及其他土地利用者的各方面法益，才能真正建構(gòu)和培育適應土地市場化建設需要的產(chǎn)權(quán)基礎。

(四)切實保障土地被征收人及關(guān)系人的合法權(quán)益

發(fā)達國家之所以在土地征收補償原則上有許多相同之處，是因為相關(guān)基礎理論所產(chǎn)生的普遍性影響。對于土地征收補償有不同理論學說，其中尤以“公平負擔說”和“特殊犧牲說”最具有代表性。 “公平負擔說”源自法國。 在資產(chǎn)階級革命以后，人人平等之進步思潮得以在國家體制層面確立，這構(gòu)成該學說的社會基礎、觀念基礎和直接思想來源。 該學說認為對于因公共利益或社會需要而發(fā)生的公共負擔理應由國家代表全體人民平等負擔，相反如果這些負擔由私人承擔必然導致受害人承擔多于其本人所應當承擔的部分，而這顯然是不符合人人平等或公平這一基本原則的。 所以，國家應當通過公共財政來填補被征收人所遭受的特別犧牲，來實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)的平等保護或者是公共利益代價的公平負擔[24]。 “公平負擔說”對當時的德國產(chǎn)生了深遠的影響，德國學者結(jié)合本國理論和實踐以“公平負擔說”為基礎，創(chuàng)建了“特別犧牲說”，其中尤以奧拓·邁耶的闡述最具有代表性。 “特別犧牲說”認為，私人財產(chǎn)權(quán)的享有和行使在根本上具有社會性，都不可避免地受到既定社會條件的影響和制約，法權(quán)觀念和構(gòu)建制度始終源于特定經(jīng)濟基礎層面的需要，也無法擺脫既定條件的制約。 依據(jù)憲法和法律，所有公民都必須承受公共負擔，且不需要、也不能夠予以特別的補償，否則會違背公平的社會觀念和法治原則。 但是，如果國家因為公共利益需要而對特定私人財產(chǎn)予以征收，則與一般的稅費征收不同，被征收人因征收而遭受的損失不再符合公共負擔原則，實質(zhì)上構(gòu)成一種“特殊犧牲”，因為滿足公共利益需要，被征收人有義務服從征收決定，但對于超出私人財產(chǎn)權(quán)所應承擔的一般性限制，基于法律的公平正義精神，國家對于這種“特殊犧牲”理應予以公正補償。 比較而言，“公平負擔說”與“特殊犧牲說”相近，都主張因征收而造成的財產(chǎn)權(quán)損失在實質(zhì)上屬于公共負擔，基于公平原則，國家應通過公共財政對權(quán)利人的損失予以公正補償[18]。 我國與西方國家不同，土地征收主要針對的是農(nóng)民集體土地，征收補償主要是補償農(nóng)民集體土地所有權(quán)的損失，以及在集體土地所有權(quán)基礎上設立的其他財產(chǎn)性權(quán)利，如承包經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)、建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等。 但“公平負擔說”和“特殊犧牲說”對于我國確立補償權(quán)利人仍具有啟發(fā)意義，集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)不同，是非國有財產(chǎn)權(quán)；同時在現(xiàn)階段廣大農(nóng)民仍無法享有城市居民的社會保障，土地仍是農(nóng)民的安身立命之本，所以土地征收補償立法一定要切實保障農(nóng)民集體和農(nóng)民的土地權(quán)益，要徹底破除城鄉(xiāng)二元土地制度所確立的“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”“以農(nóng)養(yǎng)工”，去除農(nóng)民和農(nóng)民集體土地所有權(quán)所背負的不合理負擔，在土地征收補償中吸收上述“公平負擔說”和“特殊犧牲說”理論中的合理成分，真正確立和維護農(nóng)民集體基于土地所有權(quán)所應享有的收益分配，以此為基礎才能在經(jīng)濟發(fā)展和土地征收中不斷發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟，才能真正有效保障廣大失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

此外，還要改革不合理的財政體制。 要確立物權(quán)法意義上的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，還需要改革不合理的財政體制。 有學者指出，土地制度自身的缺陷和不合理的財政制度是土地財政得以形成的2 個主要原因[25]。 1994 年分稅制改革以后，地方財政尤其是基層財政普遍存在困難，這是地方政府通過低價征收獲得財政資金的一個主要原因。 不合理的財政體制和地方財政危機，導致飽受詬病的土地財政和屢禁不絕的土地違法。 土地財政也即漲價歸公，其實質(zhì)是與民爭利，是計劃時代“以農(nóng)養(yǎng)工”“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的另一種形式。 對此有學者認為，這雖然是中國經(jīng)濟和城市化迅速發(fā)展的一個因素，但同時也造成了日益嚴峻的城鄉(xiāng)分化和“三農(nóng)”問題[26]。 在所有相關(guān)問題當中，徹底廢除現(xiàn)行不合理土地征收補償原則，遵循市場經(jīng)濟一般規(guī)律和各國法治的經(jīng)驗，盡早建立符合土地產(chǎn)權(quán)要求的公正補償原則，是徹底擺脫目前困局、維護社會穩(wěn)定并促進經(jīng)濟和城市化健康發(fā)展的必由之路。