關于完善環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理制度的思考

胡中華

(中國地質大學(武漢) 公共管理學院，湖北武漢 430074)

經過多年的實踐，人們逐漸認識到以行政區(qū)劃為單位自行其事的碎片式環(huán)境保護無法有效應對以大氣污染、流域水污染為典型的跨界性、外溢性極強的環(huán)境污染，于是，轉而選擇環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理這一環(huán)境治理方式。尤其是在2014年北京出現(xiàn)了“APEC藍”、2016年杭州創(chuàng)造了“G20美”之后，環(huán)保實務界、環(huán)境法學界更增強了對于環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理方式的信心。2015年修訂的《大氣污染防治法》第2條明確規(guī)定實行“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，為大氣污染區(qū)域協(xié)同治理奠定了法律基礎。2018年1月1日修訂的《水污染防治法》第28條規(guī)定，建立“流域水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”。這一規(guī)定也為水污染區(qū)域協(xié)同治理提供了法律依據。然而，紙面上的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理變成行動中的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，進而取得良好治理效果，還有漫長的路需要走。以京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理為例。生態(tài)環(huán)境部多次發(fā)布的《全國和京津冀、長三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會城市、計劃單列市空氣質量狀況》(以下簡稱《重點區(qū)域空氣質量狀況》)顯示，即使在建立了較為完備的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理機制的京津冀地區(qū)，一些城市的空氣質量也沒有隨實行協(xié)同治理的區(qū)域(以下簡稱“協(xié)同治理區(qū)域”)整體的環(huán)境質量的改善而發(fā)生根本性好轉。2017年4月、8月先后發(fā)布的《重點區(qū)域空氣質量狀況》顯示，盡管同時期“協(xié)同治理區(qū)域”環(huán)境總體上得到了改善，但是，石家莊、保定、邢臺、邯鄲等城市空氣質量沒有明顯改善，穩(wěn)居74城市的后十位。(1)中國環(huán)境監(jiān)測總站：《2017年第一季度全國和京津冀、長三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會城市、計劃單列市空氣質量狀況》(2017年4月11日發(fā)布)；中國環(huán)境監(jiān)測總站：《2017年8月全國和京津冀、長三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會城市、計劃單列市空氣質量狀況》。2019年3月、4月的《全國城市空氣質量報告》提供的數(shù)據再次顯示，石家莊、邢臺等城市空氣質量依然欠佳。(2)中國環(huán)境監(jiān)測總站：《2019年第一季度全國和京津冀、長三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會城市、計劃單列市空氣質量狀況》；中國環(huán)境監(jiān)測總站：《2019年4月全國和京津冀、長三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會城市、計劃單列市空氣質量狀況》。在“協(xié)同治理區(qū)域”環(huán)境得到明顯改善，甚至出現(xiàn)了“APEC藍”這樣極佳的空氣質量狀況的情況下，一些城市的環(huán)境質量卻沒有跟隨整個區(qū)域一起改善，說明實際執(zhí)行的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理行動存在某些不足，在一些特定的局部空間內沒有產生應有的效果。正是由于存在這種情況，我們一方面需要呼吁采用環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理這種治理方式，借助“協(xié)同”形成的合力進行環(huán)境治理；另一方面，需要仔細審視以往開展的協(xié)同治理中運用的規(guī)則、采用的做法等對環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的支持程度，檢討其中的缺陷，尋求改進的辦法。

一、動機、能力、方法與合作保障：環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的內在要求

環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理之所以成為人們樂于選擇的環(huán)境治理方式，原因是雙重的。第一，自然原因。許多污染物質的排放具有外溢效果。也就是說，污染物質不只是會污染排放地的自然環(huán)境，還會在大氣循環(huán)、水循環(huán)等自然力量的作用下，溢出排放地，污染相鄰地區(qū)的環(huán)境。這一自然原因告訴人們，進行環(huán)境治理，不能僅把注意力放在本地，必須考慮環(huán)境污染的外部輸入因素以及其與本地因素的共同作用；第二，社會原因。國家在管理本國領土上的人的行為時，不得不采取分片劃區(qū)的形式，環(huán)境管理權力的條塊分割是無法回避的權力布局方式，即使是實行最大限度的垂直管理。當出現(xiàn)環(huán)境污染的區(qū)域與行政區(qū)不一致的情況時，就自然提出如何治理跨行政區(qū)的環(huán)境污染的問題，需要不同行政區(qū)一起開展跨行政區(qū)的環(huán)境污染治理。(3)參見徐祥民、宛佳欣：《環(huán)境的自然空間規(guī)定性對環(huán)境立法的挑戰(zhàn)》，載《華東政法大學學報》2017年第4期。所謂環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，其實就是按照系統(tǒng)協(xié)同論的思想，將污染物質的排放、傳播與在環(huán)境中的滯留視為一個連續(xù)的過程，要求污染物質排放地、污染物質流經地和污染物質滯留地的環(huán)境監(jiān)管部門之間通力合作，各自分別承擔在源頭減少污染物質的排放、在中端攔阻污染物質的擴散、在終端清除污染物質等環(huán)境污染規(guī)制、治理工作。從邏輯樣式上看，環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的原理并不復雜。如果有明確的治理目標和對治理任務的準確判斷、分配，“協(xié)同治理區(qū)域”內各方參與者按照各自的分工履行職責，治理效果是可預期的。不過，現(xiàn)實生活也展示了另一幅圖景，即社會成員在進行社會交往時，有時選擇與他人合作，有時選擇背叛合作。這一圖景說明，環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理雖然在原理上并不復雜，但在現(xiàn)實中實行起來并不必然有效。由于各種利益的羈絆，各方主體可能會采取機會主義的做法。在對自身有利時，選擇與他人合作；反之，則選擇不合作。歷次“環(huán)保風暴”后污染狀況出現(xiàn)的反彈反復驗證了這一判斷。如果將環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理視為一個復雜的社會合作系統(tǒng)，那么，單個的環(huán)境監(jiān)管權力主體、排污主體等就是這一系統(tǒng)中相互獨立的要素。在其它因素不變的情況下，系統(tǒng)能否取得最大化的合作效果，取決于系統(tǒng)中各要素是否同心協(xié)力。

大量社會案例、試驗結果表明，環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理意欲取得良好的治理效果，需要具備一些條件。包括治理動機、治理能力、治理方法和用以保障合作的責任追究制度。(4)關于合作理論的闡述參見[美]埃莉諾·奧斯特羅姆、羅伊·加德納、詹姆斯·沃克：《規(guī)則、博弈與公共池塘資源》，王巧玲、任睿譯，陜西人民出版社2011年版；[美]約翰·D.多納休、理查德·J.澤克豪澤：《合作——激變時代的合作治理》，徐維譯，中國政法大學出版社2015年版。

第一，參與各方具有一致的保護環(huán)境的動機。動機是對待行動的主觀態(tài)度。它對于行動能否取得成效至關重要。對于“協(xié)同治理區(qū)域”內的各方參與者而言，如果彼此之間缺乏一致的保護環(huán)境的動機，協(xié)同治理的效果就將大打折扣。因為在環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理所涉及的多方當事人之中，只要有一方不積極采取環(huán)境保護行動，不僅其無法完成所分擔的治理任務，而且還會對其他各方的積極性造成挫傷，最后拖累“協(xié)同治理區(qū)域”的整體治理效果。舉例來說，如果處于污染物排放地的環(huán)境監(jiān)管部門不積極地向相關行政區(qū)的環(huán)境監(jiān)管部門通報本地污染物排放信息，那么，其他地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管部門要么不得不重復進行環(huán)境監(jiān)測，從而耗費大量時間、精力與檢測費用，降低環(huán)境監(jiān)管效率；要么遺漏反映污染狀況的信息，使得污染物流經地、滯留地采取的治理措施不足以消解污染物質對環(huán)境造成的污染。因此，各方一致的動機是確保環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理取得成功的一個關鍵因素。

第二，參與各方具有協(xié)同治理環(huán)境的能力。能力是能夠完成某項特定任務所具備的客觀條件。對于環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理而言，規(guī)制企業(yè)污染排放行為，不能僅僅依賴排污企業(yè)的自覺減排。對于一些排污企業(yè)來說，減少污染物的排放、修復遭受污染的環(huán)境，意味著增加環(huán)境保護設施的運行，增加其產品的生產成本，從而減少收益。企業(yè)的常態(tài)心理是：為了獲得利潤，只要有機可乘，一定選擇盡可能少的環(huán)境保護投入。為了督促企業(yè)開展污染防治，需要對企業(yè)排污行為實施監(jiān)控或對污染狀況采取其它形式的監(jiān)測。而為了做好監(jiān)控、監(jiān)測工作，不僅需要安裝監(jiān)控監(jiān)測設備，而且需要培訓監(jiān)測人員、建設監(jiān)測隊伍?；\統(tǒng)說來，就是提高環(huán)境執(zhí)法能力。環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，因為涉及不同層級、不同行政區(qū)環(huán)境監(jiān)管部門間的環(huán)境信息傳遞、合作執(zhí)行環(huán)境法律政策等，所以，要求環(huán)境監(jiān)管部門具有更強的能力。以區(qū)域空氣質量的監(jiān)測與治理為例，為了預防大氣污染對社會民眾的不利影響，需要環(huán)境監(jiān)管部門及時、準確地發(fā)布大氣污染監(jiān)測信息，提醒民眾在霧霾天氣時段減少戶外活動，及時采取防護措施。為了獲得準確的大氣污染信息，就需要建立大氣污染監(jiān)測系統(tǒng)，包括添加大氣監(jiān)測設施設備、配備監(jiān)測技術人員等。早在2012年，原環(huán)境保護部就對提升環(huán)境空氣質量監(jiān)測能力做出部署，其中包括在京津冀、長三角、珠三角地區(qū)及遼寧中部、山東半島、武漢及其周邊等重點區(qū)域建設“區(qū)域環(huán)境空氣監(jiān)測點位”，擴展農村環(huán)境空氣監(jiān)測子站功能，以“形成區(qū)域環(huán)境空氣監(jiān)測能力”。(5)參見《關于加強環(huán)境空氣質量監(jiān)測能力建設的意見》(環(huán)發(fā)〔2012〕33號)?？梢哉f，如果沒有這些重點區(qū)域空氣質量監(jiān)測點位布設和監(jiān)測體系建設，就不可能及時了解大氣污染信息，也就無法進行大氣污染協(xié)同治理。

第三，“協(xié)同治理區(qū)域”內各方采取有效的治理藝術。治理污染并不等于絕對禁止污染物排放。環(huán)境具有自凈能力，這種能力意味著環(huán)境可以接納一定量的污染物質。這就給污染防治提供了如下的選擇機會：既允許一定量的排放，又允許獲得較多的經濟收益，當然是通過排放污染物質獲得的收益。這也就是人們常說的經濟社會發(fā)展和環(huán)境保護“雙贏”。“協(xié)同治理區(qū)域”內的不同行政區(qū)如果都能運用可以實現(xiàn)“雙贏”的治理措施，則環(huán)境治理阻力小，治理效果好，從而為整體的環(huán)境區(qū)域治理發(fā)揮積極作用。如果一味地強制企業(yè)減少甚至停止污染物排放，則會增加治理阻力，降低污染治理效果，使整體的環(huán)境區(qū)域治理難以達到預設目標。以下便是一項“雙贏”的藝術；讓效益較差的企業(yè)將排放污染物的機會出讓給效益好的企業(yè)，把更多的排放污染物的機會留給效益最好的企業(yè)，以便利用有限的環(huán)境自凈能力創(chuàng)造更多的社會財富。對這一治理藝術的運用意味著，污染治理不只是采取“命令—控制”手段，對企業(yè)采取“關、停、轉”等強制措施，還要運用市場手段，比如通過排污許可證交易，一方面使生產效益好的企業(yè)獲得更多的排放機會，另一方面，使出讓排污機會因而減少生產的企業(yè)獲得相應的收益。

第四，服務于協(xié)作的責任追究制度。環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理存在的前提是環(huán)境整體性與行政區(qū)劃的不一致。同一行政區(qū)劃內，不同層級的環(huán)境監(jiān)管部門可以借助環(huán)境監(jiān)管權力進行環(huán)境監(jiān)管；而不同行政區(qū)劃的各個環(huán)境監(jiān)管部門之間進行環(huán)境協(xié)同治理，更多依賴合作協(xié)議、聯(lián)席會議等方式進行。后者的局限性在于，當一方的環(huán)境監(jiān)管部門不依據合作協(xié)議配合對方工作或實施應為的環(huán)境執(zhí)法活動時，另一方無權對其加以糾正，而這種情況的持續(xù)存在會導致“破窗現(xiàn)象”的發(fā)生，甚至最終導致合作的不可能。(6)參見[美]喬治·凱林、[美]凱瑟琳·科爾斯：《破窗效應：失序世界的關鍵影響力》，陳智文譯，三聯(lián)書店2014年版。要想維系跨行政區(qū)的合作，避免發(fā)生“破窗現(xiàn)象”，必須建立以維護合作為目的的責任追究制度。一旦出現(xiàn)違反合作約定的行為，立即啟動追責機制，既給行為主體施加必要的懲罰，也對潛在的不合作者制造威懾。(7)參見汪崇金、史丹：《利他懲罰威脅足以維系社會合作嗎？》，載《財貿研究》2016年第3期。

這類追責應當包括兩個方面：第一，對違反“協(xié)同治理區(qū)域”內合作各方約定的排污者的懲罰。如果不能及時、嚴格地追究違背各方約定的排污者的責任，企業(yè)主就很難形成遵守污染防治法規(guī)、敬畏協(xié)同治理各方約定的必要動機。這種追責具有雙重意義。一方面，因排污行為違法而追責，另一方面，因排污行為違反“協(xié)同治理區(qū)域”合作約定而追責。第二，對“協(xié)同治理區(qū)域”內不同行政區(qū)環(huán)境監(jiān)管者監(jiān)管不力行為的追究。正如研究者總結的那樣，“環(huán)境保護能否落到實處”，“關鍵在于領導干部”?！耙恍┲卮笊鷳B(tài)環(huán)境事件背后，都有領導干部不負責任、不作為的問題，都有一些地方環(huán)保意識不強、履職不到位、執(zhí)行不嚴格的問題，都有環(huán)保有關部門執(zhí)法監(jiān)督作用發(fā)揮不到位、強制力不夠的問題”。(8)中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態(tài)文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第110頁。為了使“協(xié)同治理區(qū)域”內各方保持合作意愿，開展有效的污染治理合作，必須建立對環(huán)境監(jiān)管機關不執(zhí)行合作約定行為的迅捷的責任追究制度。

二、環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理實踐的啟示

2014年“APEC藍”、2016年“G20美”以及近年來各地城市先后出現(xiàn)的“賽會藍天”，展示了環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理所取得的良好效果。總結這些城市為確保賽會期間空氣質量良好而實行的做法，可以發(fā)現(xiàn)它們的某些共同點。

(一)超級政治動員，增強區(qū)域內各級監(jiān)管部門的協(xié)同治理動機

為了確保特定城市特定時段的環(huán)境質量處于良好狀態(tài)，中央或其它上級政府強令特定城市及其所在區(qū)域所有相關地方政府采取果斷有力的治理措施，并為加強相關地方與特定城市污染治理的協(xié)調配合建立專門的協(xié)調機構，用以激發(fā)相關地方政府協(xié)同治理的積極性，更充分地調動相關各方的污染治理力量。如2014年為了給APEC會議期間的北京市創(chuàng)造良好的大氣環(huán)境，國家領導人做出重要批示，提出明確要求。在國家領導人發(fā)出動員令之后，相關部門制定《京津冀及周邊地區(qū)2014年亞太經濟合作組織會議空氣質量保障方案》(以下簡稱《保障方案》)。由于中央領導高度重視，京津冀地區(qū)各地政府將保障APEC會議期間空氣質量工作作為一項重要政治任務。各地一把手親自抓，層層分解落實責任，嚴格執(zhí)行《保障方案》下達的任務。(9)參見雷宇、寧淼、孫亞梅：《建立大氣治理長效機制留住“APEC藍”》，載《環(huán)境保護》2014年第24期。正是在強大政治動員的基礎上，京津冀地區(qū)各地政府積極盡責，確保了APEC會議期間北京市空氣質量良好。

再以2016年杭州G20峰會環(huán)境治理保障工作為例。為了確保G20會議期間環(huán)境處于良好狀態(tài)，2016年4 月21日，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組辦公室召開會議，部署G20 峰會期間空氣質量保障工作。時任環(huán)保部部長陳吉寧提出進一步完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，加快推進區(qū)域大氣污染治理的要求。(10)參見徐駿：《霧霾跨域治理法治化的困境及其出路——以G20 峰會空氣質量保障協(xié)作為例》，載《理論與改革》2017年第1期。在協(xié)作小組大力推動下，長三角區(qū)域各地政府專門針對G20會議期間環(huán)境質量保障事宜制定了實施方案，如《江蘇省G20 峰會空氣質量工作方案》《G20峰會上海市環(huán)境空氣質量保障方案》《G20峰會黃山市環(huán)境空氣質量保障方案》等。由于有了這些“保障方案”和其它相關保障措施，才有了G20會議期間杭州市良好的空氣質量。

(二)集中環(huán)境監(jiān)管資源的運動式協(xié)作治理方式

所謂運動式協(xié)作治理，是指為了特定的管理目的，政府集中行政權力資源，在短時間內集中處理某些社會問題的過程。這種短時間內集中整治某些社會問題的手段具有權力集中運用、任務具體、見效快等優(yōu)點。它也是一些地方政府用來實現(xiàn)某些短期目標的常用管理方式。最典型的就是迎接創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市檢查、迎接環(huán)境執(zhí)法大檢查等應對檢查的活動?？鐓^(qū)域環(huán)境治理，尤其是以為重要賽會創(chuàng)造優(yōu)美環(huán)境為目的的環(huán)境治理，從中央政府到地方政府，運動式協(xié)作治理已經成為一種優(yōu)先選擇。還是以2014年APEC會議空氣質量保障為例。會議期間，累積停產企業(yè)9，298家，限產企業(yè)3，900家，停工工地40，000余處，日限行車輛1，173萬輛。為加強監(jiān)管，環(huán)境保護部派出16個督導組，檢查工業(yè)企業(yè)1，286家、施工現(xiàn)場250處。各地環(huán)保部門出動43.4萬人次，檢查工業(yè)企業(yè)6.1萬家，其他污染源12.3萬處。為督促相關職能部門積極開展工作，個別市長和官員被約談。(11)參見周宏春：《APEC 藍及其對我國大氣污染治理的啟示》，載《中國經濟時報》2015年3月16日；李輝：《“APEC 藍”與“鐵腕治污”》，載《前線》2015年第3期。

在舉行全國第二屆青年運動會(2019年8月8日至19日)期間，為了確保賽期的空氣質量良好，山西省采取了與APEC會議空氣質量保障相類似做法。山西省專門成立“二青藍”保障綜合指揮部，要求全省，尤其是賽事承辦城市，在運動會期間杜絕重大環(huán)境污染事件發(fā)生，保持環(huán)境空氣質量優(yōu)良。在指揮部的直接指揮下，省直相關部門、各相關城市集中力量治理污染，包括采取強制關停等措施。與生態(tài)環(huán)境保護有關的各級監(jiān)管部門全力以赴，對排污企業(yè)和排污行為采取比平時更加嚴格的監(jiān)管措施。(12)參見程國媛：《為保“二青藍”我省環(huán)保出重招》，載《山西日報》2019年7月15日。諸如此類的高壓監(jiān)管，使山西省的大氣環(huán)境質量在賽會期間出現(xiàn)了短時好轉。

無論是中央層級組織實施環(huán)境區(qū)域治理，還是地方政府組織開展本轄區(qū)內多城市的環(huán)境區(qū)域保護，都采取了運動式的協(xié)同治理方式，其中包括打破常規(guī)科層管理模式、超常規(guī)調動力量、對排污者采取非常管理手段等。

(三)全面的環(huán)境信息獲取手段與環(huán)境信息共享

環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的重要基礎條件是環(huán)境信息的全面獲取與共享。成功的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的經驗表明，只有能夠獲得完整、全面的污染排放信息、污染狀況信息，“協(xié)同治理區(qū)域”才能夠有的放矢地采取污染控制措施，進而取得良好控制效果。而要獲得完整的污染排放信息，則需要區(qū)域內各地環(huán)境監(jiān)管部門全方位監(jiān)測企業(yè)排污活動，不留監(jiān)測死角。2008年北京奧運會期間北京市空氣質量一直處于良好狀態(tài)，而這一成果的出現(xiàn)得益于對相關環(huán)境信息的準確把握和防控措施得力。其實，在北京奧運會前夕，北京市空氣質量能否處于良好狀態(tài)，還有非常大的不確定性。原因在于：第一，奧運會前夕北京市出現(xiàn)極端不利氣象條件，這對實現(xiàn)賽會期間空氣質量良好是嚴重挑戰(zhàn)；第二，各地大氣污染防治常規(guī)執(zhí)法存在執(zhí)法盲點，而這些盲點足以影響大氣污染防治行動的效果。針對這些不利情況，在中央有關部門的決策部署下，果斷啟動應急措施，組織京津冀環(huán)保部門出動5，000余人次，對6，000 余個重點污染源實施全面排查；北京、天津、河北、山西、山東、內蒙采取相關緊急防控措施。經過諸多有針對性的工作，津冀晉蒙魯豫等周邊省區(qū)空氣質量明顯改善，70多個城市的PM2.5 平均濃度同比下降40%。(13)參見程興瑞：《讓“閱兵藍”和“APEC藍”永續(xù)——記環(huán)保部環(huán)境應急與事故調查中心應急值守處先進集體》，載《人民公仆》2015年第10期。奧運會空氣質量保障工作是成功的，而這項成功的工作的重要方面是獲取環(huán)境信息全面準確。

三、區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理常態(tài)化面臨的現(xiàn)實困境

在我國，實行環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理并不是近年才開始的嘗試。20世紀90年代開始的淮河流域水污染防治就采取了協(xié)同治理的方式。自20世紀80年代起，隨著工農業(yè)生產的迅速增長和城市化進程的加快，淮河流域出現(xiàn)了嚴重的污染，(14)參見《新聞背景:近年來淮河污染情況及其治理》，http://www.cctv.com/news/china/20010802/36.html，2019年10月2日訪問。給沿淮流域和上級政府提出了防治淮河流域污染要求。1994年5月24日至26日，原國務委員宋健代表國務院，在安徽省蚌埠市主持召開淮河流域環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)場會，由此拉開10年淮河污染治理的序幕?；春恿饔蚩缭胶幽?、江蘇、安徽、山東等省，治理淮河污染需要建立跨省的區(qū)域環(huán)境治理組織機構或其它運作機制。(15)參見張菊生：《治理淮河污染的回顧與展望——紀念淮河流域環(huán)保執(zhí)法檢查現(xiàn)場會一周年》，載《治淮》1995年第6期。為此，1995年8月8日，國務院頒布了我國第一部流域性法規(guī)——《淮河流域水污染防治暫行條例》。該條例第4條規(guī)定，建立淮河流域水資源保護領導小組，負責協(xié)調處理有關淮河流域水資源保護和水污染防治的重大問題，監(jiān)督、檢查淮河流域水污染防治工作，行使國務院授予的其他職權。顯然，該機構是專司淮河流域水污染防治的政府組織。1995年，國務院環(huán)委會審議通過《淮河流域水污染防治計劃》，大規(guī)模的淮河污染協(xié)同治理工作正式啟動。

淮河流域水污染協(xié)同治理和上述環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理工程一樣，治理當初成就顯著，但同時又不無缺憾。根據環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的內在要求，總結我國實行區(qū)域協(xié)同治理的經驗，不難發(fā)現(xiàn)采用這種治理方式所面臨的困難。使環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理難以產生理想效果的制約因素主要有以下幾個方面：

(一)治理動機不足

環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理需要強大的動機驅動力，也就是說，需要“協(xié)同治理區(qū)域”內各方具備強烈且一致的治理意愿。只有在“協(xié)同治理區(qū)域”內各方具備強烈且一致的治理意愿時，才能驅動復雜的環(huán)境監(jiān)管各子系統(tǒng)恪盡職守，積極合作，形成強大的監(jiān)管合力。而在實際開展的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的項目中，經常出現(xiàn)的情況是各方治理動機不足。

一般來說，各地政府既擔當保護環(huán)境的重任，又面臨似乎更為重大的任務——發(fā)展經濟。發(fā)展經濟，需要使用各種自然能源，從而產生污染物排放，導致環(huán)境污染；避免環(huán)境污染，需要減少污染物排放，而減排意味著對按常規(guī)開展的經濟活動的限制，意味著經濟發(fā)展的減慢。從長遠來看，實施節(jié)能減排可以換來環(huán)境的好轉，也有利于長遠的發(fā)展，但這種好處屬于未來。一些地方政府領導更看重的是解決財政收入問題，因為后者直接決定能否增加所屬公務員的工資，能否提高本行政區(qū)的各種社會福利保障水平。這是擺在眼前的問題。解決眼前問題的動力總是強于解決未來問題的動力。如果不能解決眼前的問題，那就很難產生解決未來問題的足夠的動力。

政府的治理動機無疑也受普通民眾消費需求的影響。民眾的日常消費對環(huán)境的負面影響是巨大的。比如，洗護衣物是再正常不過的生活消費了。我國城市居民僅此一項消費，年耗水量達122個西湖水量、用電量為153億度(相當于世界最大的水電站——三峽電站兩個月的總發(fā)電量)、排放溫室氣體1，400萬噸二氧化碳當量(與種植53萬畝約4，000萬棵常綠喬木林20年產生的碳匯量相當)。(16)中華環(huán)保聯(lián)合會：《關愛環(huán)境藍皮書——公眾衣物消費對環(huán)境影響調研報告》，http://www.sh.chinanews.com.cn/swzx/2019-06-05/57847.shtml，2019年10月27日訪問。普通消費者不愿意為了在未來、在國家整體上可能看到的環(huán)境改善而減少這種消費，更不要說停止這種消費了，政府也不愿意為治理環(huán)境而違拗本城市居民的這種消費意愿。

(二)協(xié)同治理能力不足

影響環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理效果的一個重要因素是治理能力是否與治理目標相適應。環(huán)境治理，如同其他公共事務的治理一樣，具有規(guī)模大(包括影響面積大、人口多)的特點。這意味著，第一，環(huán)境管理者與相對人之間的距離遠；第二，環(huán)境管理者面對眾多的相對人。這種狀況決定了環(huán)境管理措施只能是大概率的。當區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理遭遇治理規(guī)模因素的制約時，協(xié)同治理的復雜性顯著提高，管理成本自然加大。協(xié)同治理的高質量以更強大的治理能力為保障。(17)參見周雪光：《國家治理規(guī)模及其負荷成本的思考》，載《吉林大學社會科學學報》2013 年第1 期。而在我國的治理實踐中，協(xié)同治理能力存在明顯欠缺，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，環(huán)境監(jiān)測能力不足。由于技術與資源等的限制，我國環(huán)境監(jiān)管部門的環(huán)境監(jiān)測能力存在明顯不足。以農業(yè)污染監(jiān)測為例，在以家庭承包經營為主要生產方式的條件下，農業(yè)生產過程中使用化肥、農藥、農膜而產生的水污染、空氣污染具有面源性質，難以監(jiān)測。即使可以監(jiān)測河流污染，也難以追蹤到污染者。再以空氣污染監(jiān)測為例，一些城市、國家級新區(qū)、高新區(qū)、重點工業(yè)園區(qū)及港口區(qū)等沒有建立監(jiān)測點，一些省控、市控和縣控空氣質量監(jiān)測點位之間沒有完全聯(lián)網，這些情況決定了環(huán)境管理機關無法全面獲取空間質量信息，無法及時傳遞監(jiān)測結果；(18)《京津冀及周邊地區(qū)2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》對“各省(市)”提出的“進一步將省控、市控和縣控空氣質量監(jiān)測點位統(tǒng)一聯(lián)網”，“全面推進國家級新區(qū)、高新區(qū)、重點工業(yè)園區(qū)及港口環(huán)境空氣質量監(jiān)測站點建設”等要求說明，“統(tǒng)一聯(lián)網”需要通過“進一步”努力才能充分實現(xiàn)，相關區(qū)域監(jiān)測站點的建設還要等到“將來時”。第二，環(huán)境信息交流能力不足。這既有技術上的原因，也有體制上的原因。以京津冀地區(qū)為例，在中央政府的強力推動下，京津冀地區(qū)先后出臺了《京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展綱要》《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)保規(guī)劃》《津冀跨區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作制度(暫行)》《關于促進京津冀地區(qū)經濟社會與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的指導意見(環(huán)辦環(huán)評〔2018〕24號)》等多項規(guī)范環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的文件，大大提升了京津冀地區(qū)協(xié)同治理的水平。然而，就是在這個區(qū)域，環(huán)境信息的交換、共享也依然存在障礙?！侗本┦写髿馕廴痉乐螚l例》第24條為“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控與應急聯(lián)動”建立的“通報”和“共享”制度，應當“通報”的是“重大污染事項”，不包括“重大污染事項”之外的“事項”；應當“共享”的“信息”是“重大監(jiān)測信息”，不包括“重大監(jiān)測信息”之外的環(huán)境信息。而且就是對“重大監(jiān)測信息”的“共享”也是“逐步實現(xiàn)”，而非必須“實現(xiàn)”。《天津市大氣污染防治條例》也有與相鄰省市交換環(huán)境信息的規(guī)定，但該《條例》第72條只要求在“邊界”“建設”“可能對相鄰省市大氣環(huán)境產生影響的重大項目”時向相鄰省市“通報”。此種“通報”涉及的信息僅僅是與“可能對相鄰省市大氣環(huán)境產生影響的重大項目”相關的信息，而不是所有對大氣環(huán)境產生影響的項目的信息；是“建設”時的信息，不包括相關項目投產運營后的信息，即使是一定會對“相鄰省市大氣環(huán)境產生影響”的信息。從兩部法規(guī)的規(guī)定可以看出，兩直轄市準備交換的環(huán)境信息只有某些重大信息、有嚴重環(huán)境影響的信息。僅僅就此類信息實行交換或者共享，無法支持相鄰地區(qū)開展有效的協(xié)同治理。

(三)協(xié)同治理方法單一

長期以來，我國的環(huán)境治理，包括由中央政府部門組織的跨行政區(qū)的環(huán)境治理，主要采用“命令—控制”方法。這種方法簡潔，能產生立竿見影的效果。在處理關系相對簡單的社會事務時，或處理通過簡單的下達命令便可以見成效的社會事務時，這種方法是有效的。但在處理復雜社會利益關系時，或處理具有綜合性的、處于持續(xù)狀態(tài)的社會事務等時，這種方法的有效性就要打折扣了。還是以京津冀及其周邊地區(qū)環(huán)境治理為例。如果只追求“賽會藍天”這一結果，用“命令—控制”方法是可以如愿的。如果以京津冀及其周邊地區(qū)環(huán)境質量根本改善并長期保持為治理目標，僅靠這種方法就是注定無法如愿的。而在京津與冀、山東北部、河南北部之間開展橫向的符合市場規(guī)律的技術、資金、人才、產業(yè)等的交流、交換，則可以使京津與河北、魯北、豫北之間優(yōu)勢互補，既使京津獲得藍天碧水，又使河北、魯北、豫北獲得技術、人才和經濟補償。從這個事例來看，生態(tài)補償就是推進長久的區(qū)域或流域協(xié)同治理的有效方法。

近年來，一些地方陸續(xù)把生態(tài)補償?shù)姆椒ㄓ糜诹饔颦h(huán)境治理。京津冀及其周邊也開始嘗試使用這種辦法。河北省與天津市之間就為“引灤入津”簽訂了開展灤河上下游生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議——《關于引灤入津上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》。(19)參見王寧、李亭、劉桃熊：《京津冀跨區(qū)域生態(tài)補償試點顯成效 相關部門建議加強共治力度建立長效機制》，載《經濟參考報》2018年11月1日。此舉與《生態(tài)文明體制改革總體方案》關于推動在“京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)”等“開展跨地區(qū)生態(tài)補償試點” 的要求是一致的。(20)見《生態(tài)文明體制改革總體方案》第6章第32項“完善生態(tài)補償機制”。但是，不容忽視的是，已經開展的生態(tài)補償集中在存在上下游關系的不同地區(qū)之間，而用于大氣污染防治、漁業(yè)資源養(yǎng)護等領域的生態(tài)補償，既少有成功的范例，又缺乏制度創(chuàng)設。

(四)缺乏保障“協(xié)同治理區(qū)域”合作協(xié)議執(zhí)行的責任追究制度

在以往的環(huán)境治理中，我國已經建立了考核問責等制度，其中包括對相關責任人“給予組織處理或黨紀政紀處分”，即使他們“已經離任”，“也要終身追究責任”。(21)《水污染防治行動計劃》(國發(fā)[2015]17號)第9條第32項“嚴格目標任務考核”。2016年12月頒布的《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》《綠色發(fā)展指標體系》和《生態(tài)文明建設考核目標體系》等建立了一系列與考核問責相關的制度。這些考核與責任追究制度都有助于督促各級政府以及環(huán)境監(jiān)管部門對環(huán)境保護工作積極盡責。但是，它們都是用在上級對下級的監(jiān)管、權力機關對行政機關的監(jiān)督中，對橫向的不同行政區(qū)間合作沒有直接的保障作用。而以往為開展環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理而形成的合作文件，沒有為維護合作而設立懲罰性約束，沒有對違反合作約定的行為設定責任。

責任，是人類合作得以正常進行的必要條件。“人類內心天生就具有愿意與別人合作、愿意自己付出成本懲罰別人、具有關心他人的親社會情感的心智結構”。(22)韋倩、姜樹廣：《社會合作秩序何以可能：社會科學的基本問題》，載《經濟研究》2013 年第11 期。這揭示了一個簡單的社會道理，即缺乏責任、缺乏必要的懲罰，人類社會就無法進行合作。就環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理而言，沒有責任約束，合作便容易陷入信任不足的泥沼，各種“搭便車”的行為會最終摧毀整個合作協(xié)議，使協(xié)同治理歸于失敗。

四、環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理常態(tài)化的實現(xiàn)路徑

盡管運動式的環(huán)境區(qū)域治理備受詬病，盡管實行環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理面臨許多現(xiàn)實的困難，環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理這種治理方式已經成為我國環(huán)境治理的一條經驗，一條被立法廣泛采用的經驗。2014年修訂的《環(huán)境保護法》第20條規(guī)定建立“跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域”“防治”“環(huán)境污染和生態(tài)破壞”的“聯(lián)合防治協(xié)調機制”，包括由“有關地方人民政府協(xié)商解決”的協(xié)調機制。這表明，我國具有環(huán)境保護基本法形式特征的《環(huán)境保護法》已經明確接受不同行政區(qū)間實行環(huán)境區(qū)域(包括流域、區(qū)域)協(xié)同治理的制度。

法律已經建立環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理制度，那么，怎樣才能將運動式、臨時性環(huán)境區(qū)域治理轉變?yōu)槌B(tài)化的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，怎樣克服采用該治理方式所面臨的困難呢？

(一)增強合作動機

如前所述，具備強烈合作動機是有效開展環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的前提。然而，環(huán)境保護這種追求未來利益、整體利益的事業(yè)很難讓環(huán)保主體形成強烈的保護動機，從而很難能產生強烈的合作保護的愿望。環(huán)境保護與發(fā)展生產難以實現(xiàn)“雙贏”的判斷驅使地方政府選擇犧牲環(huán)境保護維持生產發(fā)展。這既是邏輯結論，也是實際發(fā)生的決策選擇。不過，我國現(xiàn)行環(huán)境保護法也為推動地方政府建立合作動機鋪設了制度基礎。這個基礎就是《環(huán)境保護法》規(guī)定的地方政府環(huán)境質量責任制度。(23)參見徐祥民：《地方政府環(huán)境質量責任的法理與制度完善》，載《現(xiàn)代法學》2019年第3期。地方政府應當對本行政區(qū)的環(huán)境質量負責，而要履行好這份責任，在面對跨行政區(qū)的環(huán)境問題時，就只有選擇與同處一個環(huán)境地理單元中的其它行政區(qū)開展合作。而隨著地方政府環(huán)境質量責任制度的完善，相關地方政府尋求與相鄰行政區(qū)合作的愿望會越來越強烈。在這個意義上，地方政府環(huán)境質量制度的完善可以為環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理增添合作動力。而為了增強地方政府與相關地區(qū)開展合作的動機，需要加強地方政府環(huán)境質量責任制度建設。

(二)尋找有效的合作方法

有效的合作方法是穩(wěn)定的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的基本保障。做這一判斷的依據之一是：運動式的，也就是依賴超級政治動員的聯(lián)合防治是不可持續(xù)的。開展環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的有效的和可持續(xù)的合作方法是什么或具有怎樣的特點呢？原則上說，就是不會挫傷“協(xié)同治理區(qū)域”合作各方合作積極性的方法。反過來說，就是對“協(xié)同治理區(qū)域”合作各方的積極性同樣產生調動作用的方法?！懊睢刂啤毙偷沫h(huán)境管理方法顯然不符合要求，而以下幾種方法是可以嘗試使用的。

第一種方法：生產生活活動影響力與環(huán)境治理任務分擔相一致。所謂生產生活影響力是指生產生活活動對環(huán)境的負面影響力，而生產生活活動影響力與環(huán)境治理任務分擔相一致是指按照對環(huán)境負面影響力大小分配環(huán)境治理任務的原則對“協(xié)同治理區(qū)域”內各行政區(qū)分配治理任務。這個方法的突出特點是：其生產生活活動對環(huán)境的負面影響(也可稱不利環(huán)境影響)越大，承擔的環(huán)境治理任務越重。假定被生態(tài)環(huán)境部列為重點區(qū)域的“長株潭”區(qū)域中的三城市開展大氣環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，那么，三城市應當按照排放大氣污染物的多少分配減排或其它消減大氣污染物的任務，治理任務的輕重以排放量的大小為轉移。

第二種方法：取長補短。這個方法的核心要義是發(fā)揮不同行政區(qū)自然地理、人口、產業(yè)類型、環(huán)境治理能力等方面的優(yōu)長。在操作層面就是：“協(xié)同治理區(qū)域”內不同行政區(qū)用自己的長項與其它各方交換。假定有甲乙兩市開展環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，其中甲市制造業(yè)發(fā)達，乙市漁業(yè)捕撈能力強。協(xié)同治理的合作協(xié)議可以把更多的漁業(yè)捕撈份額(假定在特定水域實行捕撈限額制度)分配給乙市，留給甲市較小的份額，相應地把更多的污染排放份額(當然以實行污染物排放總行為控制制度(24)參見徐祥民：《論我國環(huán)境法中的總行為控制制度》，載《法學》2015年第12期。為前提)分配給甲市，留給乙市較少份額。用這一方法，可以在各方發(fā)揮其長處從而不降低生產的基礎上實現(xiàn)“協(xié)同治理區(qū)域”內環(huán)境質量的改善。按照這一假定，“取長補短”這一方法既可以減少大氣污染物排放，使大氣環(huán)境質量得到改善，又可以減輕對漁業(yè)資源的捕撈，使特定水域漁業(yè)資源損害得以減輕。

第三種方法：合理的生態(tài)補償。在同一環(huán)境地理單元的不同行政區(qū)中，往往都存在上下游、中心與外圍、廊道與聚點等關系。對這樣的環(huán)境地理單元開展環(huán)境治理，往往需要特定行政區(qū)對治理做更多的付出或曰犧牲，否則就無法使整個環(huán)境地理單元的環(huán)境得到改善，即使其它行政區(qū)付出再多的努力也無濟于事。在這種情況下，“協(xié)同治理區(qū)域”內各行政區(qū)應當做出的選擇是：讓特定行政區(qū)承受治理環(huán)境的犧牲，其它行政區(qū)對其實施補償。不管是污染防治中的廊道和聚點地區(qū)之間，還是水污染防治中的上下游城市之間、漁業(yè)資源養(yǎng)護中的左右岸城市之間等的合作，都可以采用這種方法。

第四種方法：能者多勞。不同行政區(qū)開展環(huán)境治理的能力，比如減排的能力、減少捕撈的能力，往往都是不同的，有時差距還十分巨大。能力懸殊的兩個或多個行政區(qū)要為同一項事業(yè)開展合作，能力強的行政區(qū)必須做更多的貢獻，否則，能力弱的一方或幾方一定會選擇不合作。這與世界各國為防止全球氣候變暖在不同國家間實行“共同但有區(qū)別責任”原則，道理是相同的。(25)參見徐祥民、李宇斐：《“能者多勞”——應對氣候變化責任分擔的首要原則》，載《中國政法大學學報》2012年第3期。能者多勞這一方法的具體運用，可以落實為能力強的一方或幾方，比如科學技術相對發(fā)達的城市，向能力弱的一方或幾方提供治理環(huán)境的技術、工藝甚至設備、工程技術人員，甚至免費提供。要求能力強的合作方做這些(“多勞”)，與下面要討論的提升協(xié)同治理能力是有關聯(lián)的。

(三)提升協(xié)同治理能力

提升環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理能力包括絕對提升和相對提升兩種情況。所謂絕對提升，是指對環(huán)境治理能力的提升，包括使用先進的技術、設施、設備，配備高水平的技術人員，即使用滿足更多環(huán)境治理事務需要的種類不同的技術設備，投入更多開展治理所需要的資金、人員等等。所謂相對提升，是指服務于多行政區(qū)“協(xié)同”的提升，也就是協(xié)同能力的提升。比如環(huán)境監(jiān)測使用相同的或易于換算的計量單位、環(huán)境質量標準等；再如環(huán)境治理行動保持步調上的一致或協(xié)調，像禁漁期同時起止、同時實施應對重污染天氣緊急措施等等。

從我國環(huán)境治理的實踐來看，由于不同行政區(qū)自然資源、經濟社會發(fā)展水平不一致，行政區(qū)劃對管理者的管理行為的長期型塑不一致，要提高環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理水平，治理能力的絕對提升和相對提升都是需要的。

(四)建立維護環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理合作關系的制度

維護環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理合作關系的制度，是指以維護這種協(xié)作中的合作關系為目的而建設的制度，在當下一定是用書面協(xié)議規(guī)定。這類制度大致有兩種。一種是實體規(guī)則，即設定關于對執(zhí)行或違法合作關系行為的獎勵或懲罰的種類、額度等內容的規(guī)則。需要專門指出的是，此類獎勵、處罰是對環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理合作方的獎勵、處罰，而不是各個合作方對其管理下的行政相對人的獎勵或處罰。比如，對嚴格履約一方，可以在下一個合作年度或下一個合作期少承擔一些治理任務。這是獎勵。再如，對違反合作協(xié)議的一方，可以要求其承擔更多的合作事務或其它治理任務。這是懲罰。另一種是程序規(guī)則，即規(guī)定關于執(zhí)行獎勵或處罰的程序的規(guī)則。包括鑒別是否認真履約、確定違約行為及其程度、適用合作協(xié)議規(guī)定的獎勵或處罰等。比如建立合作協(xié)議執(zhí)行機構，類似學者為開展渤海流域環(huán)境治理設計的渤海治理委員會。(26)參見徐祥民、李冰強等：《渤海管理法的體制問題研究》，人民出版社2011年版，第229-231頁。由此類合作協(xié)議執(zhí)行機構評價合作各方的履約行為。

結語

我國環(huán)境保護實踐所創(chuàng)立的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理制度已經成為環(huán)境法規(guī)定的一項新制度。它的產生與對實現(xiàn)短期環(huán)境保護目標為目的的污染防治實踐，與中央國家機關對地方政府力量的強大調動能力有密切聯(lián)系。作為環(huán)境法規(guī)定的制度，在離開運動式環(huán)境治理提供的強大推動力的支持之后，要產生治理跨行政區(qū)環(huán)境的良好效果，它還需要得到進一步的建設。寫在《環(huán)境保護法》第20條的那些語句不足以支持環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理成為一項可以產生制度功效的法律制度。用制度體系或復雜制度體系建設的眼光看問題，要使環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理制度在我國跨行政區(qū)環(huán)境的治理中扮演重要角色，加強與該制度相聯(lián)系的制度，包括地方政府環(huán)境質量制度的建設也是十分必要的。