新時代我國互聯(lián)網(wǎng)金融治理
——基于政府規(guī)制的反思與優(yōu)化

□許俊偉

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601）

一、問題的提出

眾所周知，互聯(lián)網(wǎng)金融是依托互聯(lián)網(wǎng)精神和技術展開的金融模式創(chuàng)新，屬于新興的競爭型金融業(yè)態(tài)。其雖然誕生于美國，但明顯是蓬勃發(fā)展于中國，并逐漸擁有了更為廣闊的行為空間。究其原因，主要是因為我國的金融制度和體系存在不足，金融供給長期滿足不了金融需求[1](p42)。自改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)生了翻天覆地的變化，整個社會的金融需求達到了一個新的高度，這也需要金融制度與體系同步跟進。不過，傳統(tǒng)金融體系始終以銀行融資為主導，將資源更多傾斜于大企業(yè)與優(yōu)質(zhì)客戶，我國傳統(tǒng)金融行業(yè)在對民營經(jīng)濟、小微企業(yè)、農(nóng)村及偏遠地區(qū)的服務上可謂是乏善可陳。而就在這空白亟待填補之時，互聯(lián)網(wǎng)金融在我國橫空出世，對國計民生產(chǎn)生了深遠影響。作為推動普惠金融的重要力量[2](p81)，互聯(lián)網(wǎng)金融無疑是對我國傳統(tǒng)金融行業(yè)的一次革命，釋放出了巨大的鯰魚效應，觸發(fā)了新的金融制度變遷，倒逼著傳統(tǒng)金融體制改革與經(jīng)營理念改進。申言之，我國發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融有利于有效緩解金融排斥，對促進金融市場競爭以及加快利率市場化都具有重大意義[3](p78)，是我國金融格局之蝶變的關鍵因素。

但是，互聯(lián)網(wǎng)金融平臺存在的風險與問題也在2013年集中暴露了出來，并于后來兩年愈演愈烈，龐氏騙局的印象隨之便深深鐫刻在了國人的腦海中。站在崩潰邊緣，我國終于在2015年迎來了互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管元年，在認知升華中完成了初期輪回。縱觀這10年來的互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展史，實質(zhì)上就是一個從野蠻生長到加強監(jiān)管的發(fā)展歷程，規(guī)范體系初步形成、監(jiān)管措施基本出臺，規(guī)范發(fā)展成為了互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的主題[4](p94)。而后，隨著黨的十九大的召開，互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展邁入了新時代，Web2.0時代的互聯(lián)網(wǎng)金融模式面臨蛻變，區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新技術的進步要求互聯(lián)網(wǎng)金融加快轉型[5](p118)。由此可見，我國互聯(lián)網(wǎng)金融的潮起潮落凸顯的是應然狀態(tài)與實然狀態(tài)之“卡夫丁峽谷”①卡夫丁峽谷這一概念產(chǎn)生于一則故事當中。在公元前321年的第二次薩姆尼特戰(zhàn)爭時期，薩姆尼特人在古羅馬卡夫丁城附近的卡夫丁峽谷擊敗了羅馬軍隊。按照意大利慣例，羅馬軍隊必須在由長矛交叉構成的軛形門下通過，這被認為是對戰(zhàn)敗軍的最大羞辱，卡夫丁峽谷本意即遭受奇恥大辱之意。而后，馬克思在1881年寫就的《給維·伊·查蘇利奇的復信》中使用了卡夫丁峽谷這一概念，使得該概念得到廣泛流傳，即俄國可以不經(jīng)歷資本主義的社會制度。所以，本文中使用卡夫丁峽谷這一概念意在透析產(chǎn)生于借鑒英美等國經(jīng)驗發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融與結合本國特有國情間的矛盾（參見張亮亮：《論“卡夫丁峽谷”隱喻的本義和轉義——一種基于馬克思恩格斯經(jīng)典文本的互文性解讀》，載《社會主義研究》2014年第5期）。所造成的矛盾，互聯(lián)網(wǎng)金融的互聯(lián)網(wǎng)技術與金融本質(zhì)將可能誘發(fā)更加嚴重的金融風險，新時代我國互聯(lián)網(wǎng)金融治理路徑亟需優(yōu)化，傳統(tǒng)的治理路徑已無法在博弈中回應未來的金融科技創(chuàng)新。相較于其他治理路徑，政府作為社會的天然代表理應確保經(jīng)濟金融市場的穩(wěn)健運行，這無疑就意味著互聯(lián)網(wǎng)金融首先需要有效的政府規(guī)制。我國的互聯(lián)網(wǎng)金融目前尚處于日新月異的高速發(fā)展階段，規(guī)制者對新生事物還缺乏深入了解[6](p43)，政府需要在為互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新提供優(yōu)渥土壤的同時防止可能發(fā)生的系統(tǒng)性風險，這就決定了我國的互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制要適度且靈活。然而，從我國當前的規(guī)制實踐來看，政府在互聯(lián)網(wǎng)金融治理中仍居于若即若離的兩難境地，與市場關系未能妥善處理導致職責未有清晰定位，使得我國的互聯(lián)網(wǎng)金融難以規(guī)范化發(fā)展。

有鑒于此，本文試圖通過剖析政府規(guī)制在新時代我國互聯(lián)網(wǎng)金融中存在的正當與必要來闡明其應當承擔的使命，進而從正確定位政府職責、科學劃分央地權力以及合理健全問責機制等三方面對新時代我國互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制展開優(yōu)化，籍希學界同仁可以從我國互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展實際出發(fā)共同探討新時代我國互聯(lián)網(wǎng)金融治理舉措，以期在我國真正形成良好的互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展生態(tài)，助力經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

二、新時代我國互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制的正當與必要

隨著經(jīng)濟社會的深入發(fā)展，政府的公共管理逐漸蛻變?yōu)橐允袌鰴C制為基礎、以公共利益和社會福祉為依歸的政府規(guī)制，高度的社會化要求政府全方位對經(jīng)濟社會展開規(guī)制，政府規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)金融的正當性也由此彰顯了出來。并且，基于互聯(lián)網(wǎng)金融不僅沒有改變金融風險原有特點以及可能依托互聯(lián)網(wǎng)使之加快傳染的客觀事實，政府作為社會的天然代表理應要當仁不讓地承擔起維護市場良好平穩(wěn)運行的責任，有所作為以應對互聯(lián)網(wǎng)金融風險。但我國政府目前對互聯(lián)網(wǎng)金融的治理集中體現(xiàn)在了“管制型監(jiān)管”方面，這種傳統(tǒng)治理路徑已無法在當下與未來的博弈中作出妥善回應，互聯(lián)網(wǎng)金融風險應對陷入了困境。所以，此時無疑就需要能夠內(nèi)嵌于市場發(fā)揮好理性和能動作用的政府規(guī)制，新時代我國互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制的必要性顯而易見。

（一）政府規(guī)制的正當性：政府與市場逐步融合下的時代賦予

政府與市場古已有之，可從政府與市場的不自覺互動到自覺說明二者關系，亞當·斯密當屬第一人?！秶徽摗芬粫源罅ν瞥鐭o形之手對經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)外部動力進行了分析，認為市場的自我調(diào)節(jié)以及財富增長只需通過自利和競爭便能實現(xiàn)，任何來自政府的干預與市場自發(fā)力量保證經(jīng)濟有序運行相比皆是多余[7](p46-47)。但隨著1929—1933年全球經(jīng)濟危機的爆發(fā)，國家開始全面協(xié)調(diào)經(jīng)濟運行以促進社會發(fā)展，凱恩斯在探究危機爆發(fā)的癥結后便在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中提出了國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的主張。而這一觀點在經(jīng)歷20世紀70年代西方國家經(jīng)濟滯脹與新自由主義下的私有化改革時遭受到了空前質(zhì)疑，直至2008年全球金融危機的爆發(fā)又再次使之形成了一個新的輪回。由此可見，先有市場和政府的自發(fā)生長，后有對政府和市場的偏好及選擇[8](p11)。但不論何時何地，政府從不外于市場，各國亦然。從19世紀中期開始，社會化大生產(chǎn)所引發(fā)的矛盾已在資本主義國家凸顯，一旦政府無法在社會層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，那么將會造成不可估量的后果——經(jīng)濟連同整個社會都難以維系，政府儼然成為了一國經(jīng)濟不可或缺的內(nèi)在組成部分[9](p172-173)。政府作為社會的天然代表，同樣是市場的總代表，必然對市場的良好平穩(wěn)運行承擔著當仁不讓的責任。

隨著經(jīng)濟社會的深入發(fā)展，政府的公共管理逐漸蛻變?yōu)橐允袌鰴C制為基礎、以公共利益和社會福祉為依歸的政府規(guī)制，這也是當代經(jīng)濟法中規(guī)制的應有之義。在傳統(tǒng)經(jīng)濟學理論中，政府是市場規(guī)制的主體[10](p139)。高度的社會化需要政府全方位對經(jīng)濟社會展開規(guī)制，以政府內(nèi)嵌于市場的理性和能動作用，開誠布公且卓有成效的宏觀調(diào)控為特色，各種規(guī)制伴隨著國家治理能力提升愈發(fā)與市場經(jīng)濟及其機制相契合[11](p3)。在黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就明確指出，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這無疑進一步彰顯了新時代我國互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制的正當性，為政府在憲法與民主法治之下的治理指明了方向。政府需要依靠法律的概括授權來展開規(guī)制，從而實現(xiàn)一定的經(jīng)濟社會目標。但值得一提的是，任何一個法律部門都不能獨立于任何其他法律部門[12](p339)，更不能獨立于法治一般。所有法律部門中皆有政府規(guī)制，并非僅僅出現(xiàn)在經(jīng)濟法中。在政府規(guī)制范圍內(nèi)，經(jīng)濟法與行政法及其調(diào)整所形成的法律關系顯然就是同一法律關系的內(nèi)容和形式兩方面[13](p128)，絕不應當將政府規(guī)制簡單等同于干預，而應將其視為對治理方式的一種客觀、中立表達。治理則蘊含了規(guī)制目的、規(guī)制體系以及規(guī)制價值，故而深切符合現(xiàn)代社會人民當家做主、公眾充分參與的內(nèi)在要求?？偠灾?guī)制的正當性由時代賦予并會依時代發(fā)展而不斷增強。

（二）政府規(guī)制的必要性：“管制型”監(jiān)管無法有效應對互聯(lián)網(wǎng)金融風險

與傳統(tǒng)金融行業(yè)相比，互聯(lián)網(wǎng)金融雖依托互聯(lián)網(wǎng)技術使得大量小額的金融需求得到滿足，但并未改變金融風險原有的特點。作為普惠金融理念的具體落實，互聯(lián)網(wǎng)金融往往擁有廣泛的參與度，正常情況下自然有助于分散風險，可動蕩發(fā)生時每一個節(jié)點勢必都會成為風險傳染源，這顯然就會導致風險蔓延的面積大、速度快，“牽一發(fā)而動全身”的客觀事實使得每一個節(jié)點的失敗都將會給其他參與者造成不利影響[14](p24)。因此，互聯(lián)網(wǎng)金融在提供更多機會的同時，也會因互聯(lián)網(wǎng)的負載而誘發(fā)更加嚴重的金融風險[15](p98)，極速的運行可能帶來不可預測的金融滑坡。鑒于此，政府理應有所作為以應對互聯(lián)網(wǎng)金融風險。近年來，我國互聯(lián)網(wǎng)金融就在泥沙俱下中以井噴態(tài)勢發(fā)展，而政府為應對互聯(lián)網(wǎng)金融風險對互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)實施的相應作為也可劃分為三個階段，即包容性監(jiān)管階段、原則性監(jiān)管階段以及運動式監(jiān)管階段。

所謂包容性監(jiān)管階段，即政府在2013年以前為鼓勵金融創(chuàng)新與新興業(yè)態(tài)發(fā)展，對互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)基本秉持包容態(tài)度。在2008年全球金融危機爆發(fā)后，互聯(lián)網(wǎng)金融風險尚未在我國完全暴露，為了解決中小微企業(yè)融資難問題，司法機關放寬了對民間借貸的裁判尺度，這無形中促進了有著普惠金融之稱的互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展。所以，這一階段明顯是互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)以井噴態(tài)勢發(fā)展的階段。所謂原則性監(jiān)管階段，即政府在2013—2015年為能夠有效管控互聯(lián)網(wǎng)金融存在的風險，加強了對互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的監(jiān)管，陸續(xù)出臺了一些監(jiān)管文件，而由中國人民銀行等十部委聯(lián)合發(fā)布的《關于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》更是確立了對互聯(lián)網(wǎng)金融進行原則性監(jiān)管的框架。然而，這種監(jiān)管并未有效遏制互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的亂象叢生，龐氏騙局的印象深深鐫刻在了國人的腦海中。所謂運動式監(jiān)管階段，即政府在2016—2017年為抓緊整治互聯(lián)網(wǎng)金融亂象，對互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)展開了專項治理，在全國掀起了一場互聯(lián)網(wǎng)金融整治風暴，這也是運動式執(zhí)法的最好例證。2016年4月銀監(jiān)會印發(fā)《P2P網(wǎng)絡借貸風險專項整治工作實施方案》，同年10月國務院辦公廳印發(fā)《互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作實施方案》。為了凸顯監(jiān)管成效，2017年12月P2P網(wǎng)絡借貸風險專項整治工作領導小組辦公室還印發(fā)了《關于做好P2P網(wǎng)絡借貸風險專項整治整改驗收工作的通知》。運動式監(jiān)管的專項治理顯然對不合規(guī)的互聯(lián)網(wǎng)金融平臺清肅起到了立竿見影的效果，有利于互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，但其倉促性、被動性以及效果可能的反彈性同樣不該被人忽視[16](p121)。

由此可見，我國政府對互聯(lián)網(wǎng)金融的治理集中體現(xiàn)在了“管制型監(jiān)管”①所謂管制型監(jiān)管，是指根據(jù)行政法規(guī)定，行政機關對行政相對人進行監(jiān)督和管理，行政許可、行政強制和行政處罰等是其典型手段（參見袁遠：《由“管制”向“公共產(chǎn)品”的轉型——互聯(lián)網(wǎng)金融法律監(jiān)管的困境與對策》，載《湖北大學學報（哲學社會科學版）》2019年第3期）。方面，著重強調(diào)市場準入和事后懲罰，力圖通過監(jiān)管部門的價值標準對監(jiān)管對象的面貌予以定位、影響甚至改變。不過，依靠這種路徑對互聯(lián)網(wǎng)金融實施治理難免與市場內(nèi)在要求相脫節(jié)，存在著事中監(jiān)管嚴重不足的弊端，政府也無法內(nèi)嵌于市場發(fā)揮理性和能動作用。而與此同時，監(jiān)管機構為了增強威懾力所強化的管控思維又會形成監(jiān)管與市場的進一步脫節(jié)，監(jiān)管機構的投機心理可能會激發(fā)出市場主體的冒險心理。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展邁入新時代，Web2.0時代的互聯(lián)網(wǎng)金融模式面臨蛻變，區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新技術的進步要求互聯(lián)網(wǎng)金融加快轉型，這無疑更意味著當前的傳統(tǒng)治理路徑已無法在博弈中回應未來的金融科技創(chuàng)新。但即使如此，在國務院金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會成立后發(fā)布的文件依然展現(xiàn)出濃厚的“管制型監(jiān)管”特征。

歷史的事變?nèi)缌魉?，不能由我們用刀去截斷。后時代的變化，都是在前時代已經(jīng)成了問題[17](p683)。亦籍于此，面對“管制型監(jiān)管”無法有效應對互聯(lián)網(wǎng)金融風險的困境，政府作為社會的天然代表必然要對市場的良好平穩(wěn)運行承擔起當仁不讓的責任，需要以內(nèi)嵌于市場的理性和能動作用來展開規(guī)制，新時代我國互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制的必要性也由此彰顯了出來?？赡軙腥苏J為在我國憑借行業(yè)自治即可妥善解決互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的問題，這肯定是沒有認清互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的自治規(guī)范，過分夸大了自律組織的社會地位。畢竟我國的互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展于民間，制定的自治規(guī)范固然要服務于行業(yè)利益而非公共利益[18](p129)，缺少對互聯(lián)網(wǎng)金融消費者的關切必定是正?，F(xiàn)象。同時，互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)自律組織在我國發(fā)展也相對滯后，加入的企業(yè)不多且多為大中型企業(yè)，諸多經(jīng)營不規(guī)范的小微型企業(yè)并未加入，而這些尚未加入的小微企業(yè)恰恰才是最大的隱患。所以，我國互聯(lián)網(wǎng)金融治理的重任應當由政府規(guī)制來承擔。不過，就目前我國的政府規(guī)制而言，其仍存在短板，尚欠有效治理互聯(lián)網(wǎng)金融的能力，亟需予以優(yōu)化。

三、新時代我國互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制的優(yōu)化進路

隨著社會的進步，政府對社會的代表愈發(fā)自覺和到位，經(jīng)濟國家下的各國政府在面對各種經(jīng)濟問題時均會有所作為，法治也絕非是限制和監(jiān)督政府，回應社會和人民期盼的政府規(guī)制顯然具有正當性與必要性。因此，面對我國互聯(lián)網(wǎng)金融日新月異的發(fā)展速度以及可能誘發(fā)的更加嚴重風險，必須首先以準確定位政府職責為優(yōu)化進路，使我國政府能夠在認清互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展規(guī)律、及時維護市場運行秩序和一國整體利益基礎上展開規(guī)制與治理。同時，我國互聯(lián)網(wǎng)金融完全出自民間的發(fā)展軌跡顯然對政府規(guī)制提出了更高要求，央地權力需要予以科學劃分，地方政府應當在相機抉擇中展開規(guī)制，以此形成中央垂直管理與地方屬地管理的有機結合。但為了避免我國相機抉擇的互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制因自由裁量而被濫用，務必盡快合理健全問責機制，讓政府規(guī)制在概括授權與動態(tài)問責的約束下能動有為，使問責制真正成為我國互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制的有效保障。

（一）政府職責予以正確定位

作為社會的天然代表，政府產(chǎn)生于氏族社會晚期，并在調(diào)和不同族群與階級的矛盾中逐漸成為代表社會整體利益的公共機構。隨著社會的進步，政府對社會的代表也愈發(fā)自覺和到位。尤其是進入全球化時代后，市場競爭主體囊括了民族國家，經(jīng)濟發(fā)展要求建立統(tǒng)一的全國大市場，更大的政府單位及國家行政管理系統(tǒng)也在社會進步與經(jīng)濟發(fā)展中形成了。而且，任何一個國家在進入全球化時代后都無法獨善其身，所有國家都既有比較優(yōu)勢又有相對劣勢。為此，政府需要在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中提高治理能力、承擔更多責任，一方面通過各種手段促進本國經(jīng)濟發(fā)展、提升人民生活水平，另一方面積極爭取國際市場份額、盡量消除全球化帶來的風險。揆諸全球化時代的政府職責，不難發(fā)現(xiàn)領土國家、政治國家已向通商國家、經(jīng)濟國家轉變。所以，各國政府在面對經(jīng)濟金融危機時均會有所作為?？v然很多經(jīng)濟學家認為消除經(jīng)濟金融危機只需依賴于市場經(jīng)濟的自我進化并對政府的介入行為持質(zhì)疑、否定態(tài)度，指責政府的介入行為會擾亂市場機制的自凈功能，但經(jīng)濟國家下的政府斷不可能只扮演守夜人角色便能消除經(jīng)濟金融危機，民眾的本能訴求期待政府運用強大的介入機制快速實現(xiàn)復雜的危機治理。盡管有的民眾早已清楚政府在危機面前能力有限，可他們依然需要政府有所作為，而不是去過分計較介入后的效果。

政府規(guī)制是回應社會和人民的期盼，在經(jīng)濟高度社會化的全球化時代也自動證成了介入的合法性。而至于一個政府所代表社會的好壞程度，那就取決于民主法治的水平了。然而，法治精神卻常常被誤解為限制和監(jiān)督政府。在這種觀點下，權力小、責任大的政府往往被認為是法治政府，可謂錯誤至極。殊不知對經(jīng)濟社會發(fā)展無法施加有力影響的政府根本不可能承擔起大的責任，這種觀點本身就是一個偽命題。鑒于此，對于法治政府的解釋絕不應當陷入權小責大的誤區(qū)。一言以蔽之，法治不在于約束政府、管控民眾，法治精神的要義是要促進政府為民眾謀福利、實現(xiàn)社會進步。黨的十九大報告清晰指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾[19]。所以，考慮到互聯(lián)網(wǎng)金融也屬于社會公共產(chǎn)品，新時代我國互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制理應滿足人民對美好生活的需求，守住安全、效率與公平正義的底線，在社會主義市場經(jīng)濟與民主法治條件下正確定位政府職責。

2008年的全球金融危機使得“好監(jiān)管就是少干預”的理念被徹底顛覆，互聯(lián)網(wǎng)金融作為新興的競爭型金融業(yè)態(tài)無疑也需要有效的政府規(guī)制。但面對互聯(lián)網(wǎng)金融日新月異的創(chuàng)新速度，政府介入時機不宜過早，否則便可能破壞互聯(lián)網(wǎng)金融多元化的創(chuàng)新環(huán)境；可與此同時，互聯(lián)網(wǎng)金融的互聯(lián)網(wǎng)技術與金融本質(zhì)將誘發(fā)更加嚴重的金融風險，政府介入時機又不宜遲緩，否則便容易釀成系統(tǒng)性金融危機之惡果。例如，我國政府對互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)發(fā)展最快的P2P最初持包容態(tài)度。不過，隨著e租寶事件等大量P2P平臺因違法違規(guī)而倒閉使得相應的專項整治展開。毫無疑問，這種治理實踐的軌跡折射出了因政府職責定位不準所帶來的失位、越位和錯位，政府未能夠內(nèi)嵌于互聯(lián)網(wǎng)金融市場，面對突如其來的風險時只能被動采取運動式執(zhí)法[20](p60)。質(zhì)言之，我國互聯(lián)網(wǎng)金融中的政府規(guī)制不能僅僅依靠在加強監(jiān)管與放松監(jiān)管的搖擺中來強調(diào)安全與效率，這種徘徊的局面只會造成金融抑制與過度自由化的惡性循環(huán)。基于此，新時代我國互聯(lián)網(wǎng)金融中的政府規(guī)制首先就應以準確定位政府職責為優(yōu)化進路，政府必須在寬容與靈活中認清我國互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展規(guī)律、及時維護市場運行秩序和一國整體利益，在民眾所達成的金融公平一般共識中以防微杜漸之緊迫感實現(xiàn)安全與效率的平衡，而不是各部門僅簡單對照合規(guī)要求后即可聽之任之。總而言之，凡是社會與人民需要政府做的事，政府就要在自覺與不自覺中該做且必須做，這在互聯(lián)網(wǎng)金融治理中亦然如此。

（二）央地權力予以科學劃分

中央與地方的權力劃分始終是一個歷久彌新的話題，這在地廣人多、發(fā)展不平衡的我國更需要被著重關注?？梢哉f，我國自改革開放后所取得的巨大成就很大程度上源于各地政府積極改變落后面貌的動力驅(qū)使。如果地方政府都對中央等、靠、要的話，那中國想要取得今日之成就無異于天方夜譚。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第3條就規(guī)定，地方要在中央領導下充分發(fā)揮主動性、積極性，故而地方政府必須對其管轄范圍內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)展開規(guī)制。由于商業(yè)銀行在我國傳統(tǒng)金融體系中始終占據(jù)著主導地位，中央部門行使金融監(jiān)管權就無疑會逐級往下擴展；但互聯(lián)網(wǎng)金融之所以在我國蓬勃發(fā)展，是因為傳統(tǒng)金融行業(yè)對民營經(jīng)濟、小微企業(yè)、農(nóng)村及偏遠地區(qū)的服務上存在不足，完全出自民間，與傳統(tǒng)金融行業(yè)的發(fā)展軌跡截然相反。因此，地方政府對互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的規(guī)制顯然遵循了互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展軌跡。而且，地方政府在經(jīng)濟增長的目標函數(shù)激勵下有著強烈的金融發(fā)展需求，我國傳統(tǒng)金融體系將金融資源更多傾斜大企業(yè)和優(yōu)質(zhì)客戶的供需失衡事實使得地方政府需要互聯(lián)網(wǎng)金融在當?shù)乜焖侔l(fā)展。若在這種環(huán)境下不能夠明確地方政府規(guī)制職責，則自然會導致地方拼命發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融而不關心所可能誘發(fā)的地區(qū)乃至全國的系統(tǒng)性風險，忽視當?shù)亟鹑诎踩?/p>

雖然客觀而言中央政府對互聯(lián)網(wǎng)金融的規(guī)制更具有全局視野，可以從更高站位管控系統(tǒng)性金融風險，但考慮到我國金融發(fā)展存在較大異質(zhì)性，如若政府采取一刀切的規(guī)制措施必然會導致大量金融資源從欠發(fā)達地區(qū)流出，繼續(xù)加深農(nóng)村及偏遠地區(qū)在金融支持方面的不足，這無疑有悖于我國互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展初衷。況且，中央政府對互聯(lián)網(wǎng)金融采取統(tǒng)一規(guī)制難免會有深度和張力上的欠缺，無法與地方實際展開結合，過度迷信中央政府規(guī)制的宏觀審慎功能定然將會在互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新與互聯(lián)網(wǎng)金融規(guī)制中人為創(chuàng)設一道鴻溝?；诖耍覈枰⒀氲仉p層金融規(guī)制體制，科學劃分中央與地方的權力邊界，明確地方政府的金融風險應對責任，鼓勵地方政府除貨幣政策外利用有利的區(qū)域信息優(yōu)勢多手段采取規(guī)制措施，以此形成中央垂直管理與地方屬地管理的有機結合，從而建構起良好的金融發(fā)展生態(tài)。但這絕不意味著我國互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制的時機與力度要靠法條來證明，事無巨細的權力劃分顯然不能適應變幻莫測的經(jīng)濟形勢，這就要求地方政府因時、因勢、因個案而相機抉擇，不得以不屬于“分內(nèi)之事”為由依法不作為，以免造成政府規(guī)制的最佳時機白白喪失，《憲法》第107條以及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條也對此有所規(guī)定①《中華人民共和國憲法》第107條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作；《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條第五款也規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府行使的職權包括執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作。。在20世紀90年代，美國就在格林斯潘所采用的相機抉擇的貨幣政策帶動下制造了美國歷史上最長的一次經(jīng)濟擴張期。

不過，地方政府的沖動容易引發(fā)府際間的朝底競爭[21](p157)，在相機抉擇的自由裁量中也帶有權力被濫用的可能性，屬于人為推進型的中國經(jīng)濟社會若發(fā)生嚴重的規(guī)制失當則無疑會造成更大損害。所以，十分有必要構建起一種機制對政府規(guī)制者特別是地方政府規(guī)制者施以有效約束，將其限制在法律概括授權的某種規(guī)制目標所追求的公共利益和過失責任范圍內(nèi)來接受體制內(nèi)外的問責。一旦存在規(guī)制者經(jīng)不起問責或者無法說明回應的情況發(fā)生，那就自然應當依據(jù)法律要求其承擔行政責任、刑事責任乃至憲政責任等不利后果，黨領導下的單一制國家和民主集中制原則也為我國構建此種問責機制提供了保障，中國共產(chǎn)黨的根本屬性就是代表全民利益、承擔公共責任[22](p121-122)。由此可見，互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制需要官民間的有效互動，央地權力必須予以科學劃分，處理我國互聯(lián)網(wǎng)金融暴露的風險以及互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的倒閉跑路絕不應當僅僅依靠對規(guī)制者懲戒或者運動式執(zhí)法，地方政府因時因勢而相機抉擇的規(guī)制才是解決問題的關鍵。當然，我國地方政府的金融規(guī)制水平確實參差不齊，分權程度還要依實際而定，避免因過度分權或者過少分權破壞地方金融生態(tài)乃至全國金融秩序。

（三）問責機制予以合理健全

當2008年全球金融危機爆發(fā)之時，我國部分官員的應對能力飽受詬病。由于長期以來實施的金融管制，部分官員在應對危機時基本延續(xù)并加強了過去為保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結構而采取的慣用套路，財政部和中國人民銀行所實施的一系列措施在日后也被證明確實有待商榷，傳統(tǒng)的政府規(guī)制思維在復雜的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實與中國融入全球化越來越深入面前顯得勉為其難。誠然政府規(guī)制能力歸根結底還要取決于官員尤其是核心官員的能力，但這并不定然代表必須要加緊對官員展開能力培訓，而是需要通過構建起一種機制對官員能力進行激發(fā)，讓官員依托這種機制在變幻莫測的經(jīng)濟形勢下以具體應對促進自我學習。毫無疑問，這便是法治的要求，法治的機制與過程則與問責制高度吻合。所謂法治，即特定社會條件所決定的公平正義觀及相應的憲法法律框架下不同利益主體在博弈中形成正義的共識而后形成法律執(zhí)行力的過程和結果。其中，法治要素是正義、共識和執(zhí)行力[23](p222)，法治結果則是公平正義、民主集中與良序善治。前文已對我國互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制離不開相機抉擇有所闡述，可政府規(guī)制自然也需要被規(guī)制，這是規(guī)制之規(guī)制問題，政府規(guī)制應當在概括授權與動態(tài)問責的約束下能動有為，以免發(fā)生違法、脫法抑或怠政、懶政的局面。由此可見，通過以互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制之小見政府規(guī)制體系之大，在我國合理健全問責機制已成為時代發(fā)展之必然。

縱覽歷史之前進步伐，問責制明顯是資本主義國家最早的一部民法法典——《拿破侖法典》所確立的過失責任原則在當代的高級進化①《拿破侖法典》確立了三大法律原則，即財產(chǎn)權神圣、契約自由和過失責任，在后來的200余年中這三大法律原則受到了世界各地的廣泛推崇并逐漸上升為法治的基本原則。。但經(jīng)過對我國近年來的問責實踐展開觀察，不難發(fā)現(xiàn)問責制在我國更多被強調(diào)為對違法責任的追究，對官員的降職或免職以及官員的主動辭職已演變?yōu)橐环N官場文化。而這種一出事就換人或者動輒對官員就“一票否決”的邏輯難免既不合理也不公平，極易挫傷官員的行為熱情，政府極可能淪為應付事故發(fā)生的“滅火器”，最終導致官員在碌碌無為中祈禱著任期內(nèi)不要發(fā)生重大差錯。就我國目前的互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展而言，這種情況久而久之必將會造成官員在畏首畏尾中白白喪失治理的最佳時機，以致到頭來可能釀成系統(tǒng)性、全國性乃至全球性的金融危機惡果。追究責任誠然有助于顯示政府當機立斷的正面形象，可這并不意味著追究責任就是問責制，這種問責也無法妥善解決突發(fā)性問題以及防止此類問題再次發(fā)生。無論國人愿意與否，都應當接受政府能力有限并仍需政府在問題面前勇于擔當這一事實。不過，勇于擔當下的秋后算賬自然不符合官僚技術治理的現(xiàn)代政治體制之理性選擇。官員能力主要受制于體制內(nèi)的角色安排，這也可稱為官員的體系能力。所以，問責機制理應同時彰顯激勵與懲戒的價值，客觀承認官員體系能力之局限，給予官員說明回應的機會。在這種機制下如若官員依然經(jīng)不起問責或者無法說明回應，那就應當依據(jù)法律要求其承擔行政責任、刑事責任乃至憲政責任等不利后果。

是故，真正的問責制是由角色擔當、說明回應以及違法責任組成的“三段式”[24](p6)，而不僅僅只有違法責任這部分內(nèi)容?？梢哉f，由角色擔當、說明回應以及違法責任組成的問責制才是我國問責機制健全的合理方向。以我國互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制為例，在面對互聯(lián)網(wǎng)金融風險初現(xiàn)端倪之時，首先就需要政府官員以社會和人民之期盼積極介入、勇于擔當，設置具體程序保證集思廣益、汲取社會智慧、增進官民了解，以形成社會的主流價值觀；政府官員隨后應在人民的寬容與理解下借助科學、公平的程序大膽試錯，在公開、透明、可預期中時時接受各界質(zhì)詢；最后如果出現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)金融的規(guī)制失誤自然應當允許政府官員援用“業(yè)務判斷規(guī)則”①業(yè)務判斷規(guī)則（Business Judgment Rule）產(chǎn)生于西方，又被稱為“商業(yè)判斷規(guī)則”，用于追究董事、經(jīng)理的責任，在普通法上已存在并發(fā)展了100余年，是美國公司法及判例法上的一個重要原則。但在問責制下追究政府官員責任時，這一規(guī)則更宜被稱為“業(yè)務判斷規(guī)則”。它是指官員必須對職責范圍內(nèi)的事宜全面負責，可當自己所作某項行為并未有利益沖突、所作決策或判斷有充分可靠依據(jù)、讓人有理由相信在特定形勢下所作的決策或判斷行為合乎職責要求、既定目標和公共利益時，便可認為其適當履行了職責而不必對其行為后果（包括負面后果）承擔責任，反之該官員就應當對其行為的不良后果承擔法律責任。顯然，這是高于一個普通成年人所應承擔的“善良管理人”注意義務的專業(yè)責任（參見史際春、肖竹：《論分權、法治的宏觀調(diào)控》，載《中國法學》2006年第4期）。來為自己免責，但若出現(xiàn)官員確有過錯、經(jīng)不起問責或者無法說明回應的情況，則必然要依據(jù)法律要求承擔違法責任，而責任形式絕不單單限于降職、免職和辭職。由此可見，政府是由真實的人們所組成的一種公共機構，每個人都有他們自己的目標和約束[25](p7)，真正的問責機制無疑會讓違背角色要求的行為得到及時糾正。同時，“業(yè)務判斷規(guī)則”成為正當、合法的相機抉擇免責標準顯然是在不違背過失責任和人人可被問責的法治基礎上允許的合理失誤，此舉必將充分發(fā)揮規(guī)制者的主觀能動性，有利于實現(xiàn)政府規(guī)制在我國互聯(lián)網(wǎng)金融治理中的應然功能。

四、余論

歷史與實踐證明，作為經(jīng)濟法學核心范疇之一的規(guī)制其實是政府規(guī)制的命題，對其研究具有顯而易見的理論價值與實踐功用。在經(jīng)濟國家的要求下，政府理應成為社會和市場的嵌入型內(nèi)生因素，成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展、利益平衡協(xié)調(diào)以及公正合理分配的動力源。申言之，政府是社會的天然代表，同樣也是市場的總代表，這就需要政府承擔起經(jīng)濟社會“CEO”的職能以應對變幻莫測的經(jīng)濟形勢，力求實現(xiàn)普遍的公平正義與良序善治。有鑒于此，我國的互聯(lián)網(wǎng)金融治理無疑需要相機抉擇的政府規(guī)制，及時處置一些虛構項目、高利誘導并與傳統(tǒng)非法集資手段如出一轍的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)，畢竟耳熟能詳?shù)慕鹑陲L險教育跟快速的互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制之作用相比是那么微不足道[26](p21)，我國的互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制大有可為。但大有可為并不代表可以胡作非為，這就自然要依靠健全的問責機制對政府官員加以約束，中國特色的民主法治便為此提供了有力支撐。唯有如此，與社會共始終的政府規(guī)制方能從善如流。順便值得說明的是，健全的問責機制不是要靠法律條文來防止政府濫權，立法者不可能達到先知先覺的高度并擁有完全的認知及行動能力，法條萬能主義的盲目崇拜者可以休矣，政府規(guī)制的最終落腳點應在政府而非法律。

而且，我國經(jīng)濟法學界多年來津津樂道的競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策沖突協(xié)調(diào)之話題也著實是一個偽命題。競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的沖突協(xié)調(diào)表面上看似是市場與政府的關系處理，但二者根本上仍屬于我國政府主觀意志的政府規(guī)制內(nèi)容，具有上層建筑的性質(zhì)。競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的沖突協(xié)調(diào)與其說是市場與政府的關系處理不如說是我國政府規(guī)制機關間的關系處理，是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌過程中發(fā)生的政府規(guī)制理念轉型問題。由此可見，經(jīng)濟法學界的很多學者仍未認清作為治理工具和方式的政府規(guī)制，亟需從本國經(jīng)濟社會實踐出發(fā)對此加以認識，以便更好發(fā)揮我國互聯(lián)網(wǎng)金融政府規(guī)制之功用。至于治理，則著重于政府規(guī)制的整體和效果，我國政府“自我革命”式地建立公平競爭審查制度無疑有利于用規(guī)制來培育市場機制，將政府規(guī)制建立在市場機制基礎之上。伴隨黨的十九屆四中全會的順利召開，我國國家治理現(xiàn)代化的方向也得到了清晰指明，經(jīng)濟法學界理應以此為契機對政府規(guī)制展開深入研究，逐漸改變理論脫離實際的狀況，為新時代我國互聯(lián)網(wǎng)金融乃至整個金融、經(jīng)濟治理作出應有貢獻。