從離散到耦合：農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)制度銜接的治理路徑

□黃 妮

（廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005）

一、研究背景與問(wèn)題提出

農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)是農(nóng)村反貧困治理的典型舉措，實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接有利于整合制度優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮“1+1＞2”的制度功效。自黨中央確立2020年完成精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)以來(lái)，為構(gòu)建更加科學(xué)的農(nóng)村反貧困治理模式，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度銜接被認(rèn)定為一項(xiàng)科學(xué)的反貧困政策方案，提上了貧困問(wèn)題有效治理的政策議程。在政策實(shí)踐層面：中央針對(duì)兩項(xiàng)制度在政策、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、管理等重點(diǎn)任務(wù)方面的銜接進(jìn)行了明確規(guī)定與部署。頂層設(shè)計(jì)上的宏觀指導(dǎo)為兩項(xiàng)制度銜接孕育了政策環(huán)境，也為地方在探索兩項(xiàng)制度內(nèi)容與形式上的銜接指明了方向，不少省份根據(jù)地區(qū)實(shí)情積極探索了兩項(xiàng)制度銜接的可操化路徑，凝結(jié)了諸如：涼山經(jīng)驗(yàn)、江門經(jīng)驗(yàn)、西安經(jīng)驗(yàn)等[1]（p67-68）特色案例。這些地方經(jīng)驗(yàn)是政策銜接方案在實(shí)踐層面的具體應(yīng)用，為推動(dòng)兩項(xiàng)制度銜接樹(shù)立了典型。在理論研究層面：針對(duì)兩項(xiàng)制度銜接的原則、方式等內(nèi)容，學(xué)界形成了具有代表性的研究成果。如學(xué)者們提出要建立以教育貧困、健康貧困、住房貧困、消費(fèi)貧困為維度的貧困對(duì)象識(shí)別機(jī)制和方法[2](p106)；實(shí)現(xiàn)以協(xié)調(diào)機(jī)制、信任機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制有效整合的跨部門協(xié)同治理[3](p129)；形成以貧困家庭信息共享為導(dǎo)向的統(tǒng)一的貧困家庭信息庫(kù)[4](p12)；強(qiáng)調(diào)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到或高于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，并按照動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制科學(xué)調(diào)整[5](p10)等，這些研究成果為農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度在對(duì)象識(shí)別、部門管理、信息流通、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定等方面的銜接奠定了理論基礎(chǔ)。

雖然，在實(shí)踐探索與理論研究層面形成了針對(duì)農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度銜接的設(shè)計(jì)理念、方案和行動(dòng)路徑。但既有研究并未立足于政策調(diào)整的現(xiàn)實(shí)情境來(lái)探討兩項(xiàng)制度銜接的內(nèi)在機(jī)理與可行性操作。兩項(xiàng)制度從獨(dú)立運(yùn)行到相互銜接，必然會(huì)受到內(nèi)在制度要素與外在環(huán)境因素的共同作用。因此，在制度銜接過(guò)程中，政策系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的重新排列組合會(huì)產(chǎn)生新的合作與沖突，如何有效控制沖突范圍并實(shí)現(xiàn)最大限度的合作，是政策行為主體理應(yīng)考慮的關(guān)鍵內(nèi)容。通過(guò)分析兩項(xiàng)制度所處的現(xiàn)實(shí)情境，探討制度銜接過(guò)程中存在的對(duì)象識(shí)別、幫扶機(jī)制、管理系統(tǒng)、信息資源、測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)等離散狀況，提出農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度銜接的耦合路徑，以期促進(jìn)政策內(nèi)各要素資源的流動(dòng)，提高反貧困政策的運(yùn)行效率，達(dá)到高質(zhì)量的反貧困制度實(shí)踐效果。

二、農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)制度銜接的現(xiàn)實(shí)情境

政策是一個(gè)非閉合且具有開(kāi)放性的系統(tǒng)，從制定到執(zhí)行、評(píng)估，政策實(shí)則處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中。政策調(diào)整是在政策監(jiān)督和控制所獲得的有關(guān)政策系統(tǒng)運(yùn)行（尤其是政策執(zhí)行的效果）的反饋信息的基礎(chǔ)上，對(duì)政策方案、方案與目標(biāo)之間的關(guān)系等進(jìn)行不斷的修正、補(bǔ)充和發(fā)展，以便達(dá)成預(yù)期政策效果的一種政策行為[6](p357)。從內(nèi)涵上看：政策調(diào)整是建立在以適應(yīng)政策問(wèn)題、客觀政策環(huán)境、政策資源變化或是既有政策弊端外顯之基礎(chǔ)上所演化來(lái)的政策概念。從結(jié)構(gòu)體系上看：政策調(diào)整包括政策目標(biāo)、政策方案、執(zhí)行措施、政策關(guān)系、政策主體和作用對(duì)象的調(diào)整[7](p387-388)。政策調(diào)整作為確保政策科學(xué)的重要行動(dòng)方式，為兩項(xiàng)制度從“兩輪驅(qū)動(dòng)”的獨(dú)立運(yùn)行到協(xié)同合作提供了內(nèi)在演變依據(jù)。面對(duì)政策問(wèn)題凸顯、政策目標(biāo)確立、政策方案修改的現(xiàn)實(shí)情境，農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度的協(xié)同整合順應(yīng)了新時(shí)代反貧困治理的發(fā)展趨勢(shì)。因此，化解兩項(xiàng)制度銜接過(guò)程中的離散狀態(tài)，需要厘清政策調(diào)整的內(nèi)在動(dòng)因。

（一）反貧困政策問(wèn)題的再認(rèn)識(shí)

政策問(wèn)題的再認(rèn)識(shí)是指對(duì)原有政策問(wèn)題的深入和全面了解，從而引發(fā)對(duì)既有政策問(wèn)題的重新思考，以確保時(shí)代變遷下政策問(wèn)題的生命力。對(duì)政策問(wèn)題的再認(rèn)識(shí)往往會(huì)導(dǎo)致既定政策的修補(bǔ)和調(diào)整。從建國(guó)初期到改革開(kāi)放，再到邁向全面建成小康社會(huì)的新時(shí)代，貧困問(wèn)題一直束縛著農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。在進(jìn)入新時(shí)代后，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變，面對(duì)農(nóng)村人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，政策主體愈發(fā)意識(shí)到貧困問(wèn)題所引發(fā)的不充分不協(xié)調(diào)局面嚴(yán)重制約了農(nóng)村人民對(duì)美好生活的期待與向往，延緩了新時(shí)代鄉(xiāng)村振興以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的治理進(jìn)程，解決農(nóng)村地區(qū)絕對(duì)貧困問(wèn)題繼而被設(shè)置在政策議程中的優(yōu)先位置。同時(shí)，政策問(wèn)題是社會(huì)環(huán)境不斷變化與迭代的產(chǎn)物，它會(huì)隨著社會(huì)內(nèi)外在客觀需要的變化而進(jìn)行調(diào)整。因此，政策主體不僅需要具備應(yīng)對(duì)復(fù)雜政策問(wèn)題的能力，更要以發(fā)展的眼光看待政策問(wèn)題。2020年實(shí)現(xiàn)了絕對(duì)貧困現(xiàn)象的消除，但并不意味著2020年后我國(guó)不存在貧困問(wèn)題，而是意味著要在此基礎(chǔ)上繼續(xù)提高低收入群體的綜合生活水準(zhǔn)，從消除數(shù)量型絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向高質(zhì)量扶貧[8](p6)。2020年后，如何以高質(zhì)量發(fā)展理念、行動(dòng)、方式應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困群體所面臨的相對(duì)貧困問(wèn)題將成為政策議程中的重點(diǎn)內(nèi)容。

（二）反貧困政策目標(biāo)的再確立

政策目標(biāo)作為政策系統(tǒng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，往往決定著政策方案設(shè)計(jì)的可行性、政策制定的合法性、政策執(zhí)行的有效性。對(duì)政策問(wèn)題的再認(rèn)識(shí)通常會(huì)引起政策目標(biāo)的再確立。政策目標(biāo)的再確立是指根據(jù)變化了的環(huán)境，對(duì)原來(lái)模糊、失焦的長(zhǎng)短期目標(biāo)加以明確和修訂。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施以前，傳統(tǒng)的開(kāi)發(fā)式扶貧模式是通過(guò)“大水漫灌”來(lái)達(dá)成反貧困政策目標(biāo)。不論是農(nóng)村低保還是扶貧開(kāi)發(fā)，兩項(xiàng)制度在農(nóng)村地區(qū)的具體實(shí)踐存在政策主體權(quán)責(zé)模糊、政策客體指向不明、政策工具選擇單一等特點(diǎn)，“輸血式”的政策供給方式導(dǎo)致脫貧目標(biāo)不可持續(xù)。自精準(zhǔn)扶貧提出以來(lái)，政策主體開(kāi)始關(guān)注兩項(xiàng)制度的功能定位，強(qiáng)調(diào)要在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保的兜底性保障基礎(chǔ)上，有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效應(yīng)所產(chǎn)生的減貧作用，培育貧困對(duì)象可行能力，關(guān)切可持續(xù)生計(jì)的保障，重視發(fā)展型反貧困政策的建立。兩項(xiàng)制度的功能定位與現(xiàn)實(shí)作用日漸清晰化和精確化。精準(zhǔn)扶貧政策中的“精準(zhǔn)”二字是對(duì)傳統(tǒng)脫貧政策在政策理念、政策方案、政策工具上的革新與調(diào)整。精準(zhǔn)扶貧的政策目標(biāo)定位于實(shí)現(xiàn)有勞動(dòng)能力有就業(yè)意愿的貧困對(duì)象，通過(guò)參與產(chǎn)業(yè)扶貧、組建合作社等“政府+市場(chǎng)”的支持方式實(shí)現(xiàn)脫貧；農(nóng)村低保則面向生活在最低保障線以下的貧困對(duì)象，通過(guò)采取兜底性保障措施，滿足其基本需要。

（三）反貧困政策方案的再修正

政策方案的再修正會(huì)直接導(dǎo)致公共政策執(zhí)行方式、評(píng)估原則等內(nèi)容的調(diào)整。政策方案緣起于政策問(wèn)題的改變，政策問(wèn)題又依賴于政策方案而獲得解決。政策方案的修正是為了讓政策目標(biāo)的再確立能得到更有效的落實(shí)，修正原有方案以適應(yīng)調(diào)整后的政策問(wèn)題和政策目標(biāo)。一旦政策方案的設(shè)計(jì)論證與具體執(zhí)行結(jié)果相背離，便會(huì)導(dǎo)致政策問(wèn)題無(wú)從解決。這時(shí)就迫切需要對(duì)政策方案進(jìn)行評(píng)估與擇優(yōu)，在兼顧政策環(huán)境對(duì)政策運(yùn)行所產(chǎn)生的系統(tǒng)性影響下，關(guān)注政策主體與政策客體的現(xiàn)實(shí)需要，以最大限度服務(wù)于政策目標(biāo)。在傳統(tǒng)的反貧困政策系統(tǒng)中，兩項(xiàng)制度分設(shè)運(yùn)行，粗放式的反貧困制度實(shí)踐耗費(fèi)了大量公共資源，但政策效率偏低，政策效果顯著度小，這顯然與精準(zhǔn)脫貧的政策目標(biāo)不相適應(yīng)。因此，面對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的發(fā)展需要，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧，理應(yīng)優(yōu)化兩項(xiàng)制度銜接方案，實(shí)現(xiàn)政策系統(tǒng)中各個(gè)要素資源的優(yōu)化組合，形成政策合力，激發(fā)制度優(yōu)勢(shì)。

三、農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)制度銜接中的離散狀態(tài)

離散狀態(tài)主要是指原本應(yīng)實(shí)現(xiàn)自洽共融的不同制度系統(tǒng)，卻出現(xiàn)內(nèi)部要素分散運(yùn)行的現(xiàn)象。農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度銜接中的離散狀態(tài)主要體現(xiàn)在貧困對(duì)象識(shí)別、幫扶機(jī)制、管理系統(tǒng)、信息資源、測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)等制度安排方面，導(dǎo)致制度內(nèi)在要素之間難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同整合，要素間的共融性障礙又會(huì)反作用于制度銜接進(jìn)程。

（一）對(duì)象識(shí)別缺乏精準(zhǔn)性

農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度在銜接過(guò)程中存在政策客體瞄準(zhǔn)偏離的現(xiàn)象，繼而影響到政策執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督等效果。對(duì)象識(shí)別中的離散狀態(tài)主要體現(xiàn)在識(shí)別依據(jù)、識(shí)別程序、識(shí)別監(jiān)管等方面。一是識(shí)別依據(jù)存在模糊性。由于貧困人口特征的復(fù)雜性，兩項(xiàng)制度分別采取不同的貧困人口識(shí)別依據(jù)。農(nóng)村低保對(duì)象主要依據(jù)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)線的貧困人口；扶貧開(kāi)發(fā)主要是“對(duì)那些具有勞動(dòng)能力和脫貧意愿的貧困戶進(jìn)行幫扶，其中既包括符合這個(gè)條件的低保對(duì)象，也包括低保標(biāo)準(zhǔn)之上扶貧標(biāo)準(zhǔn)之下的其他貧困家庭”[9](p16)。這種分口徑的對(duì)象識(shí)別方法缺乏統(tǒng)一性，導(dǎo)致對(duì)象認(rèn)定邊界泛化，識(shí)別結(jié)果出現(xiàn)貧困對(duì)象交叉覆蓋的現(xiàn)象，最終影響政策客體瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)性。二是識(shí)別程序存在形式化。兩項(xiàng)制度的識(shí)別程序均強(qiáng)調(diào)“個(gè)人申請(qǐng)”與“民主評(píng)議”等原則，在以差序格局為特征的鄉(xiāng)土社會(huì)，人情秩序往往會(huì)干預(yù)對(duì)象識(shí)別程序的具體操作，部分真正符合申請(qǐng)資格的貧困對(duì)象，卻因與村內(nèi)鄰里關(guān)系疏遠(yuǎn)或與村干部“無(wú)關(guān)系”而難以獲得“選票”，最終被排斥在安全保障網(wǎng)以外，真正的貧困對(duì)象被漏出政策幫扶體系。三是識(shí)別監(jiān)管缺乏規(guī)范性?！皯?yīng)保即?！薄皯?yīng)扶即扶”或“應(yīng)退即退”是對(duì)象識(shí)別核查的主要原則，目前制度系統(tǒng)內(nèi)并未建立起針對(duì)貧困對(duì)象識(shí)別的規(guī)范化核查機(jī)制，加之貧困對(duì)象對(duì)農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度的剛性需求，使得其缺乏主動(dòng)退出幫扶政策的意向。在監(jiān)測(cè)機(jī)制乏力的情況下，針對(duì)貧困對(duì)象的脫貧與返貧核查方式難以把握精準(zhǔn)性，兩項(xiàng)制度所覆蓋的貧困對(duì)象在數(shù)量上出現(xiàn)易增難減的現(xiàn)象。

（二）幫扶機(jī)制缺乏聯(lián)動(dòng)性

幫扶機(jī)制是整合政策內(nèi)部要素資源，為貧困對(duì)象提供兜底性與發(fā)展型的政策支持網(wǎng)絡(luò)。在普遍聯(lián)系的政策網(wǎng)絡(luò)中，兩項(xiàng)制度銜接必然要求幫扶機(jī)制需實(shí)現(xiàn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外在環(huán)境相聯(lián)動(dòng)。然而，現(xiàn)階段幫扶機(jī)制還存在內(nèi)部機(jī)制路徑鎖定與外部機(jī)制脫節(jié)等現(xiàn)象。在內(nèi)部機(jī)制方面，由于農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)制度長(zhǎng)期分設(shè)，二者已各自形成相對(duì)穩(wěn)定的幫扶機(jī)制。兩項(xiàng)制度在進(jìn)行銜接時(shí)，往往會(huì)因?yàn)閮?nèi)在幫扶機(jī)制的結(jié)構(gòu)不相容，導(dǎo)致貧困對(duì)象識(shí)別完成銜接后，卻無(wú)法提供配套性的幫扶措施。在外部機(jī)制方面，游刃于復(fù)雜政策環(huán)境中的兩項(xiàng)制度在銜接過(guò)程中常常會(huì)與外部環(huán)境發(fā)生作用。農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)制度銜接要求既滿足兜底保障又能實(shí)現(xiàn)“造血式”發(fā)展，制度雙重功效的實(shí)現(xiàn)不僅需要穩(wěn)定的內(nèi)在結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，更依賴內(nèi)外部制度間的有機(jī)統(tǒng)一。但農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)制度與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等領(lǐng)域相關(guān)政策之間的銜接乏力，貧困對(duì)象在教育、就業(yè)等方面的多元需求難以得到合理滿足。外在機(jī)制聯(lián)動(dòng)脫節(jié)，又會(huì)直接影響到政策系統(tǒng)的穩(wěn)定性。同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧由“政府包攬”直接推進(jìn)，不僅形成對(duì)政府的過(guò)度依賴，也造成社會(huì)資源對(duì)脫貧攻堅(jiān)系統(tǒng)化支持不足和扶貧對(duì)象缺乏內(nèi)生動(dòng)力[10](p127)。政府、市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人等主體在制度銜接中的參與程度深淺不一且聯(lián)動(dòng)性弱，也在一定程度上影響了制度內(nèi)外系統(tǒng)的有序聯(lián)動(dòng)。

（三）管理系統(tǒng)缺乏協(xié)調(diào)性

管理部門承擔(dān)著兩項(xiàng)制度銜接落實(shí)的重要職責(zé)，是推動(dòng)兩項(xiàng)制度銜接的執(zhí)行者。然而，農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度還存在管理系統(tǒng)協(xié)調(diào)性不足的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為多頭管理導(dǎo)致主體間權(quán)責(zé)邊界模糊和激勵(lì)性人事管理機(jī)制缺位。一是多頭管理導(dǎo)致主體間權(quán)責(zé)邊界模糊。從中央到地方，扶貧開(kāi)發(fā)的主管部門是各級(jí)扶貧辦，農(nóng)村低保制度則是由各級(jí)民政部門承擔(dān)管理職責(zé)。生態(tài)補(bǔ)償、易地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧等項(xiàng)目涉及環(huán)保、住建等部門，他們也是反貧困政策實(shí)踐中的管理主體。在兩項(xiàng)制度銜接過(guò)程中，由于管理主體之間并未在項(xiàng)目、內(nèi)容、方法上形成對(duì)接秩序，導(dǎo)致多元主體參與的反貧困治理格局存在主體間權(quán)責(zé)邊界模糊和責(zé)任推諉等現(xiàn)象。二是激勵(lì)性人事管理機(jī)制缺位。在部分貧困地區(qū)，兩項(xiàng)制度銜接的任務(wù)被視為上級(jí)層層下壓的一種行政式命令，在任務(wù)落實(shí)過(guò)程中往往缺乏激勵(lì)性舉措?；鶎臃鲐毴蝿?wù)的艱巨性不僅體現(xiàn)在脫貧目標(biāo)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的緊迫性，更體現(xiàn)在貧困地區(qū)自然環(huán)境險(xiǎn)惡與貧困問(wèn)題復(fù)雜多樣等方面。部分貧困地區(qū)一線的扶貧干部身兼數(shù)職，在承擔(dān)高負(fù)荷的反貧困重任下，工作難度系數(shù)卻與薪酬待遇水平不成正比。部分行政單位并未建立與反貧困工作績(jī)效相掛鉤的考核與晉升機(jī)制，激勵(lì)性不足的人事管理制度使得行動(dòng)者在制度執(zhí)行過(guò)程中缺乏主動(dòng)性。

（四）信息資源缺乏流動(dòng)性

信息數(shù)據(jù)資源是實(shí)現(xiàn)貧困人口動(dòng)態(tài)管理的依據(jù)，也是促進(jìn)兩項(xiàng)制度銜接過(guò)程中內(nèi)部要素資源流動(dòng)的載體。由于針對(duì)貧困人口的信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)滯后，以及各部門之間信息數(shù)據(jù)庫(kù)難以實(shí)現(xiàn)整合等問(wèn)題，阻礙了兩項(xiàng)制度在反貧困治理中的信息資源銜接。一是未實(shí)現(xiàn)貧困人口信息數(shù)據(jù)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。兩項(xiàng)制度銜接高度依賴大數(shù)據(jù)技術(shù)在貧困地區(qū)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，從貧困人口識(shí)別到退出，各環(huán)節(jié)均依靠精準(zhǔn)化的信息數(shù)據(jù)支撐。然而，貧困地區(qū)信息化、智能化建設(shè)存在硬件與軟件資源匱乏的局面。貧困地區(qū)的智能化技術(shù)應(yīng)用缺乏完備的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)，且信息技術(shù)型人才短缺。貧困對(duì)象的信息數(shù)據(jù)管理僅是簡(jiǎn)單的采集與錄入，并未上升到數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)挖掘和智能化存儲(chǔ)層面。二是部門之間信息數(shù)據(jù)庫(kù)難以實(shí)現(xiàn)整合。參與兩項(xiàng)制度銜接的管理主體在反貧困工作中，并未樹(shù)立“大數(shù)據(jù)庫(kù)”理念。從數(shù)據(jù)庫(kù)設(shè)計(jì)到具體應(yīng)用，所采集的信息數(shù)據(jù)主要服務(wù)于部門需求。技術(shù)與理念上的行動(dòng)壁壘導(dǎo)致信息數(shù)據(jù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨部門共享，甚至部分信息數(shù)據(jù)采集工作重復(fù)，既造成了不必要的人力成本耗費(fèi)，又降低了信息資源的使用率，信息資源的內(nèi)在價(jià)值難以得到有效開(kāi)發(fā)。

（五）測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性

貧困測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)是貧困對(duì)象識(shí)別的重要依據(jù)。測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)取決于政策主體對(duì)貧困對(duì)象具體情況的掌握，以及所采取的甄別方法。在兩項(xiàng)制度銜接中的貧困測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面，還存在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)缺乏可操作性、標(biāo)準(zhǔn)確定的依據(jù)單一、標(biāo)準(zhǔn)管理的主體分散等問(wèn)題。一是標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)缺乏可操作性。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是由省市級(jí)人民政府結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所需的項(xiàng)目費(fèi)用確定。扶貧標(biāo)準(zhǔn)是由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)確定扶貧線，將低于該線的困難者納為扶持對(duì)象。農(nóng)村低保線標(biāo)準(zhǔn)和扶貧線標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容雖已劃定，但劃定依據(jù)存在模糊性，缺乏具體可操作性的量化指標(biāo)，使得貧困對(duì)象認(rèn)定產(chǎn)生偏誤。二是標(biāo)準(zhǔn)確定的依據(jù)單一。家庭經(jīng)濟(jì)收入狀況是目前識(shí)別農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象的重要依據(jù)，而較少考慮家庭的剛性支出以及個(gè)人收支情況，面向貧困對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況變動(dòng)的情況，難以獲得家庭經(jīng)濟(jì)收入動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。以戶為單位，唯經(jīng)濟(jì)收入決定論的貧困線標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定方式，忽視了家庭整體結(jié)構(gòu)中的內(nèi)部差異性。在某種程度上，家庭戶中個(gè)體的差異情況往往會(huì)對(duì)一個(gè)家庭的貧富狀況產(chǎn)生決定性影響。三是標(biāo)準(zhǔn)管理的主體分散。我國(guó)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)處于“兩線分離”狀態(tài)，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)分別由地方政府和國(guó)務(wù)院扶貧辦制定，這種分主體確定貧困線標(biāo)準(zhǔn)的方式，違背了兩項(xiàng)制度在標(biāo)準(zhǔn)銜接方面的主體一致性和方法統(tǒng)一性原則，使得貧困線標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)缺乏內(nèi)在合理性。

四、農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)制度銜接的耦合路徑

如何有效化解農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度中的離散狀態(tài)，需要借助科學(xué)合理的政策調(diào)整方法與技術(shù)手段。因此，針對(duì)目前制度銜接中存在的離散狀態(tài)，理應(yīng)從精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)匹配、精準(zhǔn)對(duì)接、精準(zhǔn)共享、精準(zhǔn)設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)貧困對(duì)象、幫扶機(jī)制、管理系統(tǒng)、信息資源、測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容方面的耦合，充分實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度精準(zhǔn)銜接，以期最大限度發(fā)揮制度合力。

（一）精準(zhǔn)識(shí)別，確保貧困對(duì)象無(wú)縫銜接

精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象是確保兩項(xiàng)制度有效銜接的基礎(chǔ)，采取精準(zhǔn)識(shí)別的方式能夠科學(xué)甄別農(nóng)村貧困對(duì)象。為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別，應(yīng)建立科學(xué)化的識(shí)別依據(jù)、規(guī)范認(rèn)定程序、完善復(fù)核方式。一是確立貧困對(duì)象識(shí)別的科學(xué)依據(jù)。建立在以貧困對(duì)象家庭總收入與總支出為基礎(chǔ)上的識(shí)別依據(jù)，應(yīng)全面考慮貧困對(duì)象的復(fù)雜性、特殊性，重點(diǎn)細(xì)分各個(gè)家庭成員在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面的具體情況，采取綜合指標(biāo)全方位評(píng)估貧困家庭生活狀況與個(gè)體的發(fā)展?jié)撃堋６墙M足實(shí)質(zhì)公平的貧困對(duì)象認(rèn)定程序。實(shí)質(zhì)公平提倡制度銜接要真正篩選出需要幫扶的貧困對(duì)象，認(rèn)定程序作為貧困對(duì)象篩查的重要環(huán)節(jié)，行動(dòng)主體應(yīng)堅(jiān)持客觀、中立的原則，采取科學(xué)考量與篩查的方式，有效規(guī)避“關(guān)系戶”“人情戶”等對(duì)象。針對(duì)貧困對(duì)象漏出的現(xiàn)象應(yīng)建立相應(yīng)的補(bǔ)充程序，以靈活性的政策措施有效應(yīng)對(duì)兩項(xiàng)制度銜接過(guò)程中面臨的復(fù)雜問(wèn)題。三是完善針對(duì)貧困對(duì)象的復(fù)核方式。貧困對(duì)象復(fù)核旨在確立科學(xué)的核算方法，定期開(kāi)展貧困對(duì)象復(fù)核工作，實(shí)現(xiàn)貧困對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理，有效監(jiān)測(cè)貧困對(duì)象的實(shí)際情況，在關(guān)注貧困對(duì)象在收入與支出等內(nèi)容上的結(jié)構(gòu)性變化的基礎(chǔ)上，正視貧困對(duì)象因抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱而極易出現(xiàn)的返貧現(xiàn)象。

（二）精準(zhǔn)匹配，確保幫扶機(jī)制有序銜接

精準(zhǔn)匹配是指兩項(xiàng)制度銜接應(yīng)實(shí)現(xiàn)制度內(nèi)外在機(jī)制間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，建立滿足貧困對(duì)象多維度需求的幫扶措施。在內(nèi)部機(jī)制方面，要重視貧困對(duì)象的差異性，強(qiáng)調(diào)因人施策。2020年以后，農(nóng)村絕對(duì)貧困問(wèn)題已得到基本解決，相對(duì)貧困問(wèn)題成為貧困治理中的主要矛盾。在相對(duì)貧困群體中，致貧原因的多樣性導(dǎo)致脫貧需求的多元性。因此，兩項(xiàng)制度銜接要立足于農(nóng)村貧困對(duì)象的外顯性差異，切實(shí)考慮個(gè)體的基本生存與發(fā)展需求，建立有梯度性的內(nèi)在幫扶機(jī)制。不僅要通過(guò)兜底保障滿足貧困人口的基本需求，“更要為處于貧困邊緣的相對(duì)貧困人口進(jìn)行有針對(duì)性的幫扶，通過(guò)物質(zhì)補(bǔ)償或者技能培訓(xùn)等措施，幫助他們提升自我發(fā)展能力和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，進(jìn)而有效地應(yīng)對(duì)生活風(fēng)險(xiǎn)”[11](p47-48)。在外部機(jī)制方面，要重視與其他保障性措施充分銜接。全面提升農(nóng)村貧困人口可行能力建設(shè)，貧困對(duì)象可行能力建設(shè)強(qiáng)調(diào)個(gè)體發(fā)展的可持續(xù)性。面向貧困對(duì)象的幫扶措施則應(yīng)與醫(yī)療、教育、就業(yè)等政策無(wú)縫銜接。通過(guò)建立綜合型、立體式的保障機(jī)制，化解貧困對(duì)象面臨的社會(huì)排斥問(wèn)題，為貧困對(duì)象的社會(huì)融入搭建平臺(tái)，滿足鄉(xiāng)村振興對(duì)后發(fā)性勞動(dòng)力資源的需求。要促進(jìn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)主體在精準(zhǔn)幫扶機(jī)制實(shí)施過(guò)程中的理念協(xié)同與合作行動(dòng)，為貧困對(duì)象的多層次需求滿足，共同履行相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)，內(nèi)外機(jī)制的有序銜接依賴完善的法治保障。立法的強(qiáng)制性能較好地消除兩項(xiàng)制度在銜接初期，因運(yùn)行理念與運(yùn)行方式變革所產(chǎn)生的不利影響。通過(guò)法律保障掃清制度銜接障礙，促進(jìn)內(nèi)外機(jī)制協(xié)同合作，更能確保幫扶機(jī)制的持續(xù)性，穩(wěn)步推進(jìn)內(nèi)外部機(jī)制的有序互動(dòng)。

（三）精準(zhǔn)對(duì)接，確保管理系統(tǒng)協(xié)同銜接

精準(zhǔn)對(duì)接旨在實(shí)現(xiàn)管理主體間的跨部門協(xié)同合作。兩項(xiàng)制度有效銜接依賴政策執(zhí)行者在部門利益與集體利益關(guān)系間的正確處理，以適應(yīng)制度調(diào)整的客觀需要。政策主體跨部門協(xié)作形式包括：縱向與橫向之間的有序合作，以及縱橫向之間在管理幅度和管理層次比例上的合理設(shè)定。一是管理部門縱向?qū)用娴呢?zé)任制協(xié)作。管理部門內(nèi)部的責(zé)任制協(xié)作是以職能隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)。作為部門最高層次的決策者在制定關(guān)于推進(jìn)兩項(xiàng)制度銜接的目標(biāo)、方針、原則時(shí)，要切實(shí)考慮基層職能部門的技術(shù)可操作性，并在政策執(zhí)行過(guò)程中承擔(dān)主要責(zé)任。作為最低層次的部門管理者在執(zhí)行兩項(xiàng)制度銜接方案時(shí)，要積極配合上級(jí)部門的政策要求，合理按照政策指令執(zhí)行任務(wù)。二是跨部門間的橫向分工協(xié)作。具有平行關(guān)系的職能部門應(yīng)發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)，滿足兩項(xiàng)制度銜接在管理層面的差異化要求。在部門管理職責(zé)劃分上，要按照兩項(xiàng)制度銜接的程序依次劃定各個(gè)部門的相關(guān)責(zé)任內(nèi)容，清晰界定各部門在工作內(nèi)容與權(quán)責(zé)方面的邊界，提高部門間的合作效率。三是優(yōu)化管理幅度和管理層次的結(jié)構(gòu)比例。管理幅度和管理層次分別影響到兩項(xiàng)制度在銜接過(guò)程中，管理者所領(lǐng)導(dǎo)的人員數(shù)量以及管理層級(jí)數(shù)。為提高兩項(xiàng)制度在銜接過(guò)程中的管理效率，要適當(dāng)拓寬管理幅度并合理減少管理層次，按照科學(xué)比例設(shè)定管理幅度與管理層次區(qū)間，以提高貧困治理行動(dòng)中，跨層級(jí)和跨職能部門在信息、人員、資金等方面的流動(dòng)速度，確保行政人員的履職能力得到高效發(fā)揮。

（四）精準(zhǔn)共享，確保信息資源有效銜接

精準(zhǔn)共享旨在通過(guò)建立信息資源共享平臺(tái)，確保信息資源要素的充分流動(dòng)和有效使用。信息資源的有機(jī)整合是催生反貧困治理方式變革的重要手段，信息資源要素合理配置能化解兩項(xiàng)制度銜接中的技術(shù)阻力。一是完善基層信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。反貧困地區(qū)信息化建設(shè)直接影響到信息資源的質(zhì)量，要加大力度在貧困地區(qū)建立滿足農(nóng)村低保和扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度銜接的信息數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，并采取實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新的方式，實(shí)現(xiàn)基層信息數(shù)據(jù)資源的充分挖掘和使用。二是在全國(guó)范圍內(nèi)建立跨機(jī)構(gòu)、跨地區(qū)的貧困人員檔案系統(tǒng)。全面整合的信息數(shù)據(jù)庫(kù)是檢驗(yàn)兩項(xiàng)制度銜接效力的關(guān)鍵因素。利用跨機(jī)構(gòu)的共享數(shù)據(jù)庫(kù)，我們可以在公眾和政府互動(dòng)的領(lǐng)域進(jìn)行更大范圍的信息和服務(wù)整合，而不用考慮是否超越了機(jī)構(gòu)的管轄范圍[12](p24)。在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)反貧困信息的互聯(lián)互通，能縮短時(shí)空距離，并化解部門間的溝通障礙，提升技術(shù)優(yōu)勢(shì)對(duì)管理安排的影響效應(yīng)。三是確保數(shù)據(jù)庫(kù)信息安全。兩項(xiàng)制度銜接后的信息數(shù)據(jù)庫(kù)整合了不同類型貧困群體的個(gè)人信息資料，這些基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)資料是貧困人口及其家庭成員的重要隱私，政策主體要充分認(rèn)識(shí)到保障此類信息數(shù)據(jù)安全的重要性。在信息采集、挖掘、共享、使用過(guò)程中要注意保護(hù)貧困主體隱私安全，避免因信息泄露對(duì)貧困者產(chǎn)生的心理和身體傷害。建立面向貧困人口隱私保護(hù)的政策文件，對(duì)泄露并侵犯?jìng)€(gè)人隱私的行為采取強(qiáng)制性懲治措施。

（五）精準(zhǔn)設(shè)計(jì)，確保測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)銜接

精準(zhǔn)設(shè)計(jì)旨在實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一低保與扶貧標(biāo)準(zhǔn)，消除低保與扶貧標(biāo)準(zhǔn)之間的差異和不協(xié)調(diào)”[13](p71)。農(nóng)村貧困線直接影響到農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)制度所覆蓋的對(duì)象范圍，測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性能保證貧困對(duì)象認(rèn)定結(jié)果的有效性。一是優(yōu)化農(nóng)村低保線與扶貧線的劃分方式。兩項(xiàng)制度銜接后，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)要逐步實(shí)現(xiàn)在設(shè)計(jì)原則、理念、方法上的并軌，建立一套完整的綜合性方案，合理區(qū)分因主體、機(jī)制等要素的內(nèi)在差異對(duì)標(biāo)準(zhǔn)厘定的影響。低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有梯次性，“只有低保標(biāo)準(zhǔn)低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)，才可以體現(xiàn)低保制度的‘兜底’定位”[14](p100)。二是完善家計(jì)調(diào)查。家計(jì)調(diào)查主要針對(duì)農(nóng)村人口的家庭收支、消費(fèi)結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。通過(guò)家計(jì)調(diào)查，重點(diǎn)了解貧困對(duì)象的工資性收入、經(jīng)營(yíng)性凈收入、財(cái)產(chǎn)凈收入、轉(zhuǎn)移凈收入等可支配收入，并側(cè)重于關(guān)注貧困對(duì)象在食品煙酒、衣著、居住、生活用品及服務(wù)、交通通信、教育文化娛樂(lè)、醫(yī)療保健以及其他用品及服務(wù)等八種消費(fèi)品方面的支出情況。這些項(xiàng)目?jī)?nèi)容能較好反映農(nóng)村貧困人口生活支出狀況，為兩線標(biāo)準(zhǔn)的劃定提供了經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的測(cè)算依據(jù)。三是設(shè)定彈性化的動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。建立在以家計(jì)調(diào)查基礎(chǔ)之上的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，需根據(jù)外部環(huán)境進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。貧困線標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整不僅要考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展速度、物價(jià)消費(fèi)水平，還因切實(shí)考慮貧困人口在抵抗社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的脆弱性。采取分年度或季度的方式復(fù)核貧困線標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，確保貧困線標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)與外部環(huán)境變化協(xié)調(diào)一致。