非營(yíng)利性民辦高校的四維內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究

王 華，王一濤，樊子牛

非營(yíng)利性民辦高校的四維內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究

王 華1,2，王一濤3，樊子牛4

（1．四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)重慶南方翻譯學(xué)院 國(guó)際商貿(mào)與管理學(xué)院，重慶 401120；2．重慶市教育科學(xué)研究院 組織人事處，重慶 400015；3．蘇州大學(xué) 教育學(xué)院，蘇州 215021；4．四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué) 教育技術(shù)中心，重慶 400031）

分類(lèi)管理后，非營(yíng)利性民辦高校應(yīng)堅(jiān)持共同治理的原則，建立自主發(fā)展和自我監(jiān)督的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以確保政府的優(yōu)惠和扶持真正用于辦學(xué)，恪守教育的公益性。本研究對(duì)民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀進(jìn)行了考察，分析領(lǐng)導(dǎo)制度、決策制度、執(zhí)行制度和監(jiān)督制度的現(xiàn)實(shí)瓶頸，提出黨組織和監(jiān)事會(huì)應(yīng)作為新的治理主體加入到非營(yíng)利性民辦高校的治理結(jié)構(gòu)中，與董（理）事會(huì)和校長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)共同構(gòu)建“領(lǐng)導(dǎo)—決策—執(zhí)行—監(jiān)督”的四維內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保障學(xué)校的良性發(fā)展和穩(wěn)健運(yùn)行。

非營(yíng)利性；民辦高校；內(nèi)部治理；四維結(jié)構(gòu)

潘懋元先生認(rèn)為，大學(xué)的善治取決于學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。[1]大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的基石，是推動(dòng)和完善高校依法自主辦學(xué)的重要配套工程，其實(shí)質(zhì)是建構(gòu)能夠應(yīng)對(duì)“沖突和多元利益”需要的權(quán)力結(jié)構(gòu)。[2]2016年《修改<中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法>的決定》（簡(jiǎn)稱(chēng)為新《民促法》）拉開(kāi)了分類(lèi)管理的帷幕，提出了加強(qiáng)黨對(duì)民辦學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)及學(xué)校應(yīng)建立監(jiān)督機(jī)制等要求；2017年《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)為《若干意見(jiàn)》）規(guī)定“加快現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，健全董（理）事會(huì)和監(jiān)事（會(huì)）制度”；由此民辦高校的“領(lǐng)導(dǎo)—決策—執(zhí)行—監(jiān)督”的四維內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基本形成，具體表現(xiàn)為學(xué)校黨組織、董（理）事會(huì)、校長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)和監(jiān)事會(huì)的分權(quán)和制衡。

《若干意見(jiàn)》指出“積極引導(dǎo)社會(huì)力量舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)?！?。新《民促法》實(shí)施后，民辦高校將在營(yíng)利性和非營(yíng)利性之間做出選擇。2017年至今，本研究團(tuán)隊(duì)先后走訪了91所民辦高校，了解到74%的民辦高校有意選擇成為非營(yíng)利性民辦高校。也就是說(shuō)，今后非營(yíng)利性民辦高校將成為我國(guó)民辦高校的主體。根據(jù)資源依賴(lài)?yán)碚?，組織內(nèi)部掌握核心資源的人享有更大的權(quán)力。[3]

當(dāng)下，非營(yíng)利性民辦高校的關(guān)鍵性資源主要依賴(lài)于舉辦者的提供，舉辦者或其家族在學(xué)校內(nèi)部治理中享有絕對(duì)的控制權(quán)。分類(lèi)管理后，非營(yíng)利性民辦高校的舉辦者不再享有利潤(rùn)分配權(quán)和剩余資產(chǎn)索取權(quán)，但許多舉辦者仍是追求利潤(rùn)回報(bào)的“經(jīng)濟(jì)人”，仍想通過(guò)關(guān)聯(lián)交易等手段轉(zhuǎn)移學(xué)校利潤(rùn)，這勢(shì)必影響非營(yíng)利性學(xué)校的公信力，甚至導(dǎo)致學(xué)校陷入運(yùn)營(yíng)困境。[4]因此，不同于營(yíng)利性民辦高校在內(nèi)部治理方面具有更大的自主性，非營(yíng)利性民辦高校必須堅(jiān)持共同治理的原則，建立自主發(fā)展和自我監(jiān)督的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，才能確保政府的優(yōu)惠和扶持真正用于辦學(xué)。

一、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)—黨組織的現(xiàn)狀考察及制度建構(gòu)

（一）領(lǐng)導(dǎo)制度的現(xiàn)實(shí)瓶頸

目前民辦高校黨組織建設(shè)主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題。

第一，黨委書(shū)記遴選制度不成熟。自《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》提出“推行向民辦高校選派黨組織書(shū)記”后，我國(guó)已有20個(gè)省份建立了民辦高校黨委書(shū)記選派制度，但選派來(lái)源相對(duì)單一，多為臨近退休或已退休的干部，有的地方甚至采取商量的方式選派，導(dǎo)致黨委書(shū)記天生就“低人一等、矮人三分”。第二，黨委書(shū)記的年齡和能力素質(zhì)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步完善。黨委書(shū)記的整體年齡偏大，60歲及以上占42.1%；學(xué)歷偏低，本科學(xué)歷占50.3%，擁有博士學(xué)歷的黨委書(shū)記僅占11.2%，遠(yuǎn)低于舉辦者和校長(zhǎng)群體的博士占比（分別為24.0%[5]和24.1%[6]）；黨務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)缺乏，僅有32.9%曾從事過(guò)黨務(wù)工作。第三，黨組織作用發(fā)揮不理想，權(quán)力虛化或過(guò)度運(yùn)行。許多民辦學(xué)校的人、事、財(cái)權(quán)高度集中在舉辦者和校長(zhǎng)手中，黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員平時(shí)只能抓抓黨務(wù)和思想政治工作，根本不能參與學(xué)校的決策和監(jiān)督，在參加會(huì)議、閱看文件和干部交流等方面受到諸多限制；同時(shí)，也有一些民辦高校的黨委書(shū)記自命為“欽差大臣”，與舉辦者或校長(zhǎng)爭(zhēng)奪決策權(quán)或執(zhí)行權(quán)，存在“越位現(xiàn)象”。

（二）領(lǐng)導(dǎo)制度建構(gòu)

黨組織在民辦高校的領(lǐng)導(dǎo)地位合理蘊(yùn)涵在我國(guó)特定的歷史條件下，是體現(xiàn)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要方面。今后應(yīng)從完善黨組織負(fù)責(zé)人遴選機(jī)制、明確黨組織職權(quán)分工等方面加強(qiáng)民辦高校黨的建設(shè)，以期將黨的建設(shè)有機(jī)融于民辦高校的內(nèi)部治理體系。

1．完善黨組織負(fù)責(zé)人遴選、培訓(xùn)和評(píng)價(jià)機(jī)制

民辦高校的黨委書(shū)記作為學(xué)校內(nèi)部治理的重要角色，卓越的個(gè)人能力和學(xué)術(shù)素養(yǎng)必不可少。因此，必須建立完善的遴選、培訓(xùn)和評(píng)價(jià)機(jī)制。第一，應(yīng)系統(tǒng)地規(guī)定黨委書(shū)記的任職資格和選聘方法?？蓞⒖?007年《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》對(duì)校長(zhǎng)和督導(dǎo)專(zhuān)員的規(guī)定，對(duì)黨委書(shū)記提出年齡、學(xué)位、職稱(chēng)、黨務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)等方面的要求。第二，完善黨委書(shū)記的產(chǎn)生制度。民辦高校的黨委書(shū)記既可以統(tǒng)一選派，也應(yīng)允許部分高校自主產(chǎn)生，適合學(xué)校實(shí)際情況的產(chǎn)生方式才是最好的。第三，加強(qiáng)培訓(xùn)和評(píng)價(jià)。黨委組織和教育行政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與選派書(shū)記的聯(lián)系，定期通過(guò)座談和交流等方式指導(dǎo)其工作。有針對(duì)性地開(kāi)展任職培訓(xùn)、集中輪訓(xùn)和專(zhuān)題培訓(xùn)，增強(qiáng)選派人員的政治素養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)水平。完善黨委書(shū)記的述職和評(píng)價(jià)制度，對(duì)工作突出者可推薦提拔。

2．明確黨組織的職權(quán)分工

《實(shí)施條例草案》提出民辦學(xué)校的章程應(yīng)規(guī)定“學(xué)校黨組織負(fù)責(zé)人或者代表進(jìn)入學(xué)校決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的程序”，明確黨組織在學(xué)校內(nèi)部治理中的兩大領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，即決策參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第一，完善黨組織的決策權(quán)，厘清黨組織和董事會(huì)的決策邊界。黨組織發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)作用，享有部分的決策權(quán)。黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)入學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，參與決策學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)使用、重要改革和人事安排等重大事項(xiàng)；黨組織研究決定學(xué)校的黨組織建設(shè)、思想政治和德育等工作；董事會(huì)在做出人事任免等重大決策之前要征求黨組織同意。但是，黨組織在民辦高校的領(lǐng)導(dǎo)核心作用不能理解為唯我獨(dú)尊，絕對(duì)地支配和控制學(xué)校的各種權(quán)力和資源。黨組織只能參與和監(jiān)督學(xué)校的重大決策，不得影響決策的效率；民辦高校有且僅有一個(gè)決策機(jī)構(gòu)，即董（理）事會(huì)。

其一，黨組織主要側(cè)重于政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，旨在保證民辦高校能夠提供合格的服務(wù)滿足國(guó)家和黨的需要。黨組織應(yīng)宏觀把控學(xué)校的發(fā)展方向和風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，確保董（理）事會(huì)的決議符合學(xué)校的發(fā)展需求和保障利益相關(guān)者的合法權(quán)益。黨組織在明確學(xué)校的正確發(fā)展方向后，把具體的決策權(quán)交予董（理）事會(huì)，自己則集中精力做好對(duì)決議的監(jiān)督工作。其二，董（理）事會(huì)具體負(fù)責(zé)決策工作，及時(shí)向黨組織匯報(bào)決議的具體情況。其三，黨組織負(fù)責(zé)人和董（理）事會(huì)負(fù)責(zé)人要有大局意識(shí)和團(tuán)結(jié)意識(shí)，相互理解、相互配合，共同做好學(xué)校的決策工作。黨組織負(fù)責(zé)人應(yīng)引導(dǎo)董（理）事會(huì)成員合理處理投資與回報(bào)的關(guān)系，當(dāng)董（理）事會(huì)的決議偏離非營(yíng)利性辦學(xué)方向時(shí)，及時(shí)制止和糾正；當(dāng)黨組織負(fù)責(zé)人和董（理）事會(huì)負(fù)責(zé)人存在較大爭(zhēng)議時(shí)，由上級(jí)教育主管部門(mén)進(jìn)行調(diào)停和裁決。

第二，完善黨組織的監(jiān)督職權(quán)，厘清黨組織和監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督邊界。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，黨組織要領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工會(huì)、共青團(tuán)、教代會(huì)和學(xué)代會(huì)等組織建設(shè)，發(fā)揮這些群眾組織和學(xué)生社團(tuán)的民主監(jiān)督作用。新《民促法》僅提出“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，但是對(duì)“由誰(shuí)來(lái)設(shè)立監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”這兩個(gè)問(wèn)題未有明確。目前部分民辦高校的監(jiān)事會(huì)由學(xué)校董（理）事會(huì)設(shè)置，所以由董（理）事會(huì)授權(quán)產(chǎn)生的監(jiān)事會(huì)無(wú)法監(jiān)督董（理）事會(huì)的運(yùn)行。因此，筆者認(rèn)為民辦高校的監(jiān)事會(huì)應(yīng)該對(duì)黨組織負(fù)責(zé)，并由黨組織授權(quán)產(chǎn)生。黨組織主要從宏觀層面發(fā)揮監(jiān)督作用，可選派人員擔(dān)任監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)人；而監(jiān)事會(huì)主要從微觀層面監(jiān)督學(xué)校的運(yùn)作情況，受黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)向黨組織匯報(bào)。

二、決策機(jī)構(gòu)—董（理）事會(huì)的現(xiàn)狀考察及制度建構(gòu)

新《民促法》第二十條規(guī)定“民辦學(xué)校應(yīng)設(shè)立學(xué)校董（理）事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)”，進(jìn)一步明確了董（理）事會(huì)在非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理中的決策作用，是體現(xiàn)民辦高校現(xiàn)代大學(xué)制度的重要方面。

（一）決策制度的現(xiàn)實(shí)瓶頸

民辦高校決策制度的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，董（理）事會(huì)成員結(jié)構(gòu)不合理。因?yàn)椤睹翊俜ā窙](méi)有規(guī)定董（理）事會(huì)成員的比例構(gòu)成，所以舉辦者往往親自擔(dān)任董（理）事長(zhǎng)，或安排自己的親屬和代表進(jìn)入決策機(jī)構(gòu)。有調(diào)查顯示，在董（理）事會(huì)中舉辦者代表有3-5人的學(xué)校占55%以上，有6人以上或全部成員都是舉辦者代表的學(xué)校也占一定的比例；[7]而學(xué)校的其他利益相關(guān)者所占比例較低，甚至為零。

其次，董（理）事會(huì)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范。第一，在會(huì)議制度方面，大約有30%的學(xué)校從來(lái)不召開(kāi)董事會(huì)會(huì)議。[8]而且大多數(shù)學(xué)校董（理）事會(huì)的議事規(guī)則、表決制度和回避制度也沒(méi)有建立起來(lái)。在對(duì)45所民辦高校的調(diào)查中，決策上采取“不記名投票、多數(shù)通過(guò)”的僅有4所，只占4.4%；采取“民主協(xié)商，董事長(zhǎng)裁決”的有22所，比例高達(dá)48.9%；由“舉辦者說(shuō)了算”的有4所，也占到11.1%，也就是舉辦者主導(dǎo)決策的學(xué)校占到了60.0%。[9]第二，在決策機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面，許多學(xué)校成立董（理）事會(huì)是為了應(yīng)付評(píng)估檢查，名義上的董（理）事并不參加學(xué)校的決策。許多學(xué)校的董（理）事會(huì)沒(méi)有常設(shè)部門(mén)，有調(diào)查顯示，45所民辦高校中，僅有16所學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)有常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，專(zhuān)職工作人員僅有1-2名。[7]

最后，董（理）事會(huì)成員的激勵(lì)與約束機(jī)制也還沒(méi)有建立起來(lái)。一些成員本來(lái)就是舉辦者的親屬或代表，他們會(huì)幫助舉辦者牟取利益；抑或一些成員主人翁意識(shí)缺乏，認(rèn)為自己和學(xué)校是雇傭合同關(guān)系，對(duì)舉辦者言聽(tīng)計(jì)從。

（二）決策制度建構(gòu)

董（理）事會(huì)在西方法律體系中的定義為“基于他人的利益和福利而擁有財(cái)產(chǎn)”[10]。信托制度衍生出來(lái)的法人制度使董（理）事會(huì)成為非營(yíng)利民辦高校權(quán)益的合法代表。應(yīng)健全董（理）事會(huì)成員遴選機(jī)制、保障權(quán)力規(guī)范運(yùn)行及建立成員激勵(lì)與約束機(jī)制，保證董（理）事會(huì)在學(xué)校內(nèi)部治理中的決策權(quán)。

1．健全成員遴選機(jī)制

克拉克和蓋德曾說(shuō)過(guò)：成員的好壞決定了董事會(huì)的優(yōu)劣。[11]科學(xué)的成員遴選機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)控制權(quán)轉(zhuǎn)移，防止舉辦者控制或家族化治理等問(wèn)題的出現(xiàn)。

第一，合理化成員人數(shù)。董（理）事會(huì)成員的人數(shù)應(yīng)由其功能決定，可由學(xué)校章程自行規(guī)定。根據(jù)《民促法》規(guī)定的“學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由五人以上組成”和已有決策機(jī)構(gòu)的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，成員人數(shù)至少應(yīng)在5人以上，11人左右為宜。第二，多元化成員結(jié)構(gòu)?？山梃b美國(guó)的做法，董（理）事會(huì)由不同群體的成員構(gòu)成，包括舉辦者或其代表、校長(zhǎng)、黨組織負(fù)責(zé)人、教職工代表和社會(huì)公眾代表等，可根據(jù)需要設(shè)立獨(dú)立理事或者董事。第三，明確成員組成比例。為了確保集體決策和科學(xué)決策，應(yīng)規(guī)定“具有三代以?xún)?nèi)親緣關(guān)系的董（理）事人數(shù)不得超過(guò)總?cè)藬?shù)的1/3；舉辦者及其代表的比例不得超過(guò)1/3；在境內(nèi)定居或者擁有永久居住權(quán)的董（理）事不得少于1/2；1/3以上的董（理）事應(yīng)當(dāng)具有5年以上高等教育教學(xué)或管理經(jīng)驗(yàn)”。第四，建立成員選聘制度。美國(guó)私立大學(xué)董事會(huì)實(shí)行的是自我延續(xù)的董事增選機(jī)制，“自我延續(xù)機(jī)制優(yōu)于選舉制和任命制”[11]。我國(guó)非營(yíng)利性民辦高?？蓪W(xué)習(xí)美國(guó)的做法，由董（理）事會(huì)建立成員提名委員會(huì)；委員會(huì)綜合分析當(dāng)前董（理）事會(huì)成員的背景、技能和經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)，找出成員構(gòu)成與學(xué)校目標(biāo)之間的差距，開(kāi)發(fā)新成員的標(biāo)準(zhǔn)和要求；招聘候選人，盡量讓外部董事面試候選人，保證面試的公正性，選出提名人；最后由董（理）事會(huì)在提名人中選舉產(chǎn)生新成員。

2．保障權(quán)力規(guī)范運(yùn)行

保證民辦高校董（理）事會(huì)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，需從兩方面入手。

首先，優(yōu)化會(huì)議表決制度，科學(xué)制定會(huì)議頻次、出席法定人數(shù)、表決規(guī)則、議程安排和回避制度等。第一，《實(shí)施條例草案》第二十六條將原《實(shí)施條例》規(guī)定的“決策機(jī)構(gòu)每年至少召開(kāi)1次會(huì)議”改為“2次會(huì)議”，可以看出一年一次的董（理）事會(huì)例會(huì)太少，應(yīng)每年召開(kāi)董（理）事會(huì)會(huì)議2到4次。第二，召開(kāi)董（理）事會(huì)會(huì)議的法定人數(shù)應(yīng)為成員總數(shù)一半以上，決策表決應(yīng)采取少數(shù)服從多數(shù)，一人一票，實(shí)行集體決策和個(gè)人負(fù)責(zé)的民主決策。第三，喬治·金弗曾提出“會(huì)議的成敗與討論任務(wù)、參會(huì)人數(shù)、開(kāi)會(huì)時(shí)間和會(huì)議環(huán)境等有關(guān)”[12]，因此，董（理）事長(zhǎng)應(yīng)充分考慮以上因素，周密制定會(huì)議議程，充分發(fā)掘成員的智慧而激發(fā)討論。第四，根據(jù)《實(shí)施條例草案》規(guī)定的“決策機(jī)構(gòu)審議與利益關(guān)聯(lián)方交易事項(xiàng)時(shí)，與該交易有利益關(guān)系的決策機(jī)構(gòu)成員應(yīng)當(dāng)回避表決，也不得代理其他成員行使表決權(quán)”，建立表決回避制度。

其次，設(shè)立科學(xué)的組織機(jī)構(gòu)。根據(jù)董（理）事會(huì)的籌集經(jīng)費(fèi)、聘任校長(zhǎng)和組織決策三項(xiàng)重要職責(zé)，非營(yíng)利性民辦高校可根據(jù)發(fā)展需要，逐步建立執(zhí)行委員會(huì)、發(fā)展規(guī)劃委員會(huì)、提名委員會(huì)、資源管理委員會(huì)等常設(shè)機(jī)構(gòu)。各委員會(huì)會(huì)議應(yīng)在董（理）事會(huì)會(huì)議前一天召開(kāi)，提前討論重要事項(xiàng)；執(zhí)行委員會(huì)應(yīng)每一個(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議。

3．建立成員激勵(lì)與約束機(jī)制

首先，從精神和物質(zhì)兩方面激勵(lì)董（理）事會(huì)成員。第一，精神方面，通過(guò)開(kāi)展評(píng)優(yōu)活動(dòng)、定期公開(kāi)成員貢獻(xiàn)、聘任終身董事等措施對(duì)成員進(jìn)行榮譽(yù)激勵(lì)，鞭策成員不斷發(fā)揮主觀能動(dòng)性。第二，從勞動(dòng)報(bào)酬方面對(duì)董（理）事會(huì)成員進(jìn)行物質(zhì)激勵(lì)。根據(jù)《重慶市非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，理事會(huì)可以依據(jù)有關(guān)規(guī)定給予理事報(bào)酬?？蓞⒖?014年《關(guān)于非營(yíng)利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問(wèn)題的通知》和《中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》，成員的薪酬限于學(xué)校一般人員薪酬的2-7倍之間。

其次，明確成員的義務(wù)和責(zé)任，定期進(jìn)行考核。成員需履行兩方面的義務(wù)。第一，忠實(shí)義務(wù)。任何情況下，成員都應(yīng)將學(xué)校的利益放到首位，忠于學(xué)校利益和自身使命。第二，注意義務(wù)。成員應(yīng)積極地參與決策機(jī)構(gòu)的事務(wù)。如果成員違反忠實(shí)義務(wù)和注意義務(wù)給學(xué)校及利益相關(guān)者帶來(lái)?yè)p失，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)，專(zhuān)門(mén)的薪酬與考核委員會(huì)定期考核成員的履職情況，并將考核結(jié)果通知提名委員會(huì)，及時(shí)更替不合格的成員。

三、執(zhí)行機(jī)構(gòu)—校長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)的現(xiàn)狀考察及制度建構(gòu)

《民促法實(shí)施條例》第二十一條規(guī)定“民辦學(xué)校校長(zhǎng)依法獨(dú)立行使教育教學(xué)和行政管理職權(quán)，學(xué)校的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案由校長(zhǎng)提出，報(bào)決策機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”，明確了校長(zhǎng)在非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理中的執(zhí)行作用。

（一）執(zhí)行制度的現(xiàn)實(shí)瓶頸

首先，校長(zhǎng)的遴選制度尚待建立。第一，民辦高校校長(zhǎng)的任職條件缺乏系統(tǒng)的規(guī)定。據(jù)調(diào)查，民辦高校校長(zhǎng)群體職業(yè)背景差異較大，年齡結(jié)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)不盡合理。[6]第二，在校長(zhǎng)的遴選方面，目前還處于無(wú)章可循的狀態(tài)。從遴選途徑來(lái)看，19.15%的民辦高校校長(zhǎng)來(lái)源于中介應(yīng)聘，32.98%來(lái)源于公開(kāi)競(jìng)聘，5.32%來(lái)源于民主選舉，11.7%來(lái)源于行政部門(mén)推薦，30.85%來(lái)源于其他途徑。在30.85%的其他途徑中，產(chǎn)生的校長(zhǎng)大多來(lái)自決策機(jī)構(gòu)的直接任命或舉辦者指派。[13]一些舉辦者控制董（理）事會(huì)，決定校長(zhǎng)的人選：在212所民辦高校中，22.2%舉辦者直接出任校長(zhǎng)。[5]其次，校長(zhǎng)的角色定位不清晰。許多民辦高校校長(zhǎng)的職權(quán)由舉辦者分配，開(kāi)展工作時(shí)受舉辦者牽制；有些舉辦者對(duì)校長(zhǎng)呼之即來(lái)、揮之即去，發(fā)生分歧時(shí)直接“炒魷魚(yú)”。調(diào)查顯示，全國(guó)民辦高校校長(zhǎng)任期普遍在五年左右，部分學(xué)校的校長(zhǎng)任期甚至更短，這很不利于校長(zhǎng)開(kāi)展工作和政策推進(jìn)。[13]最后，民辦高校普遍沒(méi)有建立起校長(zhǎng)激勵(lì)機(jī)制。第一，過(guò)于注重辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)效益，以招生和就業(yè)情況作為主要考核指標(biāo)，忽略學(xué)校的公益性方向和人才培養(yǎng)目標(biāo)，導(dǎo)致校長(zhǎng)的目標(biāo)效價(jià)和期望值較低。第二，薪酬無(wú)法反映校長(zhǎng)的工作強(qiáng)度和職業(yè)地位。第三，校長(zhǎng)職業(yè)化市場(chǎng)還沒(méi)有建立起來(lái)，信譽(yù)機(jī)制不能發(fā)揮對(duì)校長(zhǎng)自行激勵(lì)和內(nèi)在約束作用。

（二）執(zhí)行制度建構(gòu)

理查德.布瑞德利指出“哈佛之所以能成為世界上最重要的大學(xué)之一，是因?yàn)樗晒Φ靥暨x了歷屆校長(zhǎng)”[14]。校長(zhǎng)是管理大學(xué)的最高行政長(zhǎng)官，在每一個(gè)重要時(shí)刻，優(yōu)秀的校長(zhǎng)總能義無(wú)反顧地帶領(lǐng)學(xué)校創(chuàng)新和再創(chuàng)輝煌。

1．完善校長(zhǎng)遴選機(jī)制

首先，應(yīng)規(guī)定校長(zhǎng)的任職資格。校長(zhǎng)的年齡不超過(guò)70歲，具有中國(guó)國(guó)籍并在境內(nèi)定居，有政治權(quán)利和完全民事行為能力，信用狀況良好，具有碩士以上學(xué)位或高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)及5年以上從事高等教育管理的經(jīng)歷。其次，建立規(guī)范的遴選程序。第一，學(xué)校決策機(jī)構(gòu)根據(jù)章程組建校長(zhǎng)遴選委員會(huì)，委員會(huì)根據(jù)學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略，在廣泛征求意見(jiàn)后確定校長(zhǎng)選聘標(biāo)準(zhǔn)。2006年，哈佛在遴選校長(zhǎng)時(shí)郵寄了24.5多萬(wàn)封“新校長(zhǎng)品質(zhì)”征求意見(jiàn)函，還與校內(nèi)外350多人開(kāi)展個(gè)人咨詢(xún)和集體會(huì)談，最終確定了校長(zhǎng)遴選標(biāo)準(zhǔn)。[15]第二，委員會(huì)尋求校長(zhǎng)初始候選人?？梢酝ㄟ^(guò)媒體發(fā)布招聘廣告，也可以雇傭?qū)I(yè)的“獵頭公司”，還可以請(qǐng)求教育行政主管部門(mén)和社會(huì)名流推薦。第三，委員會(huì)確定候選人名單。委員會(huì)匯總應(yīng)聘信息，逐一審核、面談和調(diào)查，確定入圍名單。邀請(qǐng)入圍者及家人參觀學(xué)校，從會(huì)晤人員那里獲取綜合評(píng)價(jià)，向決策機(jī)構(gòu)推薦3人。第四，確定校長(zhǎng)最終人選。決策機(jī)構(gòu)成員聽(tīng)取校長(zhǎng)遴選委員會(huì)主席的報(bào)告，成員在集體決議的基礎(chǔ)上，投票選出新任校長(zhǎng)。

2．明確校長(zhǎng)權(quán)力行使的范圍和形式

第一，民辦高校的校長(zhǎng)要扮演好多個(gè)角色。他們既是學(xué)術(shù)帶頭人，能領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校教學(xué)和科研方面的發(fā)展；又是職業(yè)經(jīng)理人，能在復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境中經(jīng)營(yíng)和管理好學(xué)校；還是社會(huì)活動(dòng)家，化解學(xué)校與社會(huì)的矛盾和增進(jìn)良性交流。第二，校長(zhǎng)獨(dú)立行使教育教學(xué)權(quán)和行政管理權(quán)。校長(zhǎng)應(yīng)執(zhí)行決策機(jī)構(gòu)的決定、實(shí)施發(fā)展規(guī)劃、聘任和解聘學(xué)校職員、組織教育教學(xué)和科學(xué)研究活動(dòng)以及負(fù)責(zé)日常管理工作。第三，校長(zhǎng)辦公會(huì)議是校長(zhǎng)行使職權(quán)的基本形式。校長(zhǎng)辦公會(huì)一般由校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)或者學(xué)校章程規(guī)定的其他人員組成。校長(zhǎng)辦公會(huì)的議題由校長(zhǎng)確定，會(huì)議必須有半數(shù)以上成員參與方能召開(kāi)。

3．建立校長(zhǎng)評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制

首先，建立目標(biāo)管理和績(jī)效考核制度。第一，學(xué)校決策機(jī)構(gòu)確定制定目標(biāo)的依據(jù)，目標(biāo)應(yīng)符合SMART原則?？蓞⒖寄仙凇缎ｉL(zhǎng)評(píng)估》一書(shū)中提到的校長(zhǎng)評(píng)價(jià)指標(biāo)：學(xué)術(shù)管理和領(lǐng)導(dǎo)、行政管理和領(lǐng)導(dǎo)、資金預(yù)算和財(cái)政、籌集基金、公共關(guān)系、個(gè)人特征等。[16]第二，在目標(biāo)執(zhí)行過(guò)程中，進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、GAP分析和階段激勵(lì)。選擇未來(lái)的一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，分析現(xiàn)狀和未來(lái)情況的差距，及時(shí)找出風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。根據(jù)階段分析結(jié)果，獎(jiǎng)勵(lì)表現(xiàn)出色的校長(zhǎng)；幫助表現(xiàn)欠佳的校長(zhǎng)分析原因，提出改進(jìn)措施。第三，在考核周期結(jié)束時(shí)，根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)校長(zhǎng)完成績(jī)效審查。第四，將績(jī)效考核結(jié)果及時(shí)反饋給校長(zhǎng)本人，確定下一階段的工作目標(biāo)，并根據(jù)結(jié)果對(duì)校長(zhǎng)進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

其次，建立校長(zhǎng)的特色薪酬制度。應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律和教育規(guī)律，設(shè)計(jì)出一整套校長(zhǎng)薪酬制度，對(duì)內(nèi)具有公平性，對(duì)外具有競(jìng)爭(zhēng)力。在實(shí)行較高的年薪制的基礎(chǔ)上，試點(diǎn)“金色降落傘”，對(duì)校長(zhǎng)退休后進(jìn)行補(bǔ)償，消除其后顧之憂和心理落差。[9]最后，還要建立校長(zhǎng)執(zhí)業(yè)信用制度。信用制度不僅能夠節(jié)約交易成本，還能降低風(fēng)險(xiǎn)成本。加強(qiáng)校長(zhǎng)的誠(chéng)信意識(shí)、道德修養(yǎng)和職業(yè)操守，提高他們的自律性；推進(jìn)校長(zhǎng)職業(yè)化進(jìn)程，加快職業(yè)市場(chǎng)的建設(shè)，形成公平和公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和退出機(jī)制。

四、監(jiān)督機(jī)構(gòu)—監(jiān)事會(huì)現(xiàn)狀考察及制度建構(gòu)

“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才會(huì)休止。要防止權(quán)力的濫用，必須以權(quán)力來(lái)約束權(quán)力”。[17]因此，在非營(yíng)利性民辦高校中，要捍衛(wèi)教育的公共性和保護(hù)受教育者的權(quán)益，建立監(jiān)督制度意義重大。

（一）監(jiān)督制度的現(xiàn)實(shí)瓶頸

2016年11月，新《民促法》頒布前，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定民辦高校應(yīng)當(dāng)設(shè)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)。對(duì)45所學(xué)校的調(diào)查結(jié)果顯示，已經(jīng)設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的學(xué)校僅有8所，只占18%，還不到1/5；而且機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)也是五花八門(mén)。這些機(jī)構(gòu)并不完全獨(dú)立，一般附屬于決策機(jī)構(gòu)，職能不清晰。[8]研究團(tuán)隊(duì)于2018年瀏覽了我國(guó)300余所民辦高校官網(wǎng)，發(fā)現(xiàn)設(shè)立了監(jiān)事會(huì)的民辦高校很少，僅武漢東湖學(xué)院、安徽大學(xué)江淮學(xué)院和湖北民族學(xué)院科技學(xué)院等設(shè)有監(jiān)事會(huì)，大部分學(xué)校的監(jiān)事產(chǎn)生方式比較隨意，權(quán)責(zé)也不夠明晰。

（二）監(jiān)督制度建構(gòu)

《若干意見(jiàn)》首次提出：民辦學(xué)校要健全監(jiān)事（會(huì)）制度，監(jiān)事（會(huì)）成員依據(jù)章程參與學(xué)校的辦學(xué)和管理。監(jiān)事會(huì)中應(yīng)當(dāng)有黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員，探索實(shí)行獨(dú)立監(jiān)事制度。

1．建立成員遴選機(jī)制

第一，明確成員組成。根據(jù)《實(shí)施條例草案》，監(jiān)事會(huì)應(yīng)當(dāng)包含黨的基層組織代表，且教職工代表不少于1/3。教職工人數(shù)少于20人的民辦學(xué)校可以只設(shè)1至2名監(jiān)事。第二，規(guī)定成員任職條件。監(jiān)事的任職資格積極要件應(yīng)包括：有政治權(quán)利和完全民事行為能力、品行和信用狀況良好、熟悉教育規(guī)律或市場(chǎng)規(guī)律（有3年以上從業(yè)經(jīng)驗(yàn)）。消極要件應(yīng)包括：無(wú)政治權(quán)利或者完全民事行為能力；有故意犯罪記錄；有不良從業(yè)記錄或信用記錄；擔(dān)任其他學(xué)校重要職務(wù)，因?qū)W(xué)校重大決策失誤負(fù)有個(gè)人責(zé)任被解除職務(wù)；擔(dān)任因違法辦學(xué)等行為被吊銷(xiāo)辦學(xué)許可證的民辦學(xué)校的重要職務(wù)，并負(fù)有個(gè)人責(zé)任，自該學(xué)校被吊銷(xiāo)辦學(xué)許可證之日起未逾五年；所擔(dān)任的其他社會(huì)職務(wù)可能與履行監(jiān)事職責(zé)形成利益沖突；學(xué)校的董（理）事會(huì)成員、校長(zhǎng)及其近親屬。以上條件者，都不得兼任監(jiān)事。第三，監(jiān)事的具體產(chǎn)生方式由學(xué)校章程規(guī)定。

2．明確監(jiān)事會(huì)的權(quán)力運(yùn)行方式

第一，明確監(jiān)事會(huì)的職權(quán)。監(jiān)事會(huì)主要負(fù)責(zé)檢查學(xué)校財(cái)務(wù)、基建、招生等情況；對(duì)董（理）事和校長(zhǎng)等負(fù)責(zé)人履職情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違反法律法規(guī)或者學(xué)校章程的上述人員提出罷免建議；當(dāng)相關(guān)負(fù)責(zé)人行為損害學(xué)校利益時(shí)，予以糾正；列席董（理）事會(huì)會(huì)議，對(duì)決議事項(xiàng)提出質(zhì)詢(xún)或者建議；調(diào)查學(xué)校異常運(yùn)行情況；當(dāng)董（理）事會(huì)會(huì)議不能按時(shí)召開(kāi)時(shí)，召集和主持會(huì)議；向董（理）事會(huì)會(huì)議提出建議案。第二，完善會(huì)議表決制度。監(jiān)事會(huì)每年度至少召開(kāi)一次會(huì)議，監(jiān)事也可提議召開(kāi)臨時(shí)監(jiān)事會(huì)會(huì)議。監(jiān)事會(huì)決議應(yīng)當(dāng)經(jīng)半數(shù)以上監(jiān)事通過(guò)。監(jiān)事會(huì)應(yīng)派人員記錄所議事項(xiàng)的決定，尤其是對(duì)決定有異議的監(jiān)事意見(jiàn)。

五、總結(jié)

在民辦高等教育40年的發(fā)展歷程中，“董（理）事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”這種內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)幫助民辦高校提高決策效率和維持執(zhí)行秩序，實(shí)踐證明它促進(jìn)中國(guó)特色民辦高等教育符合規(guī)律地向前發(fā)展。分類(lèi)管理后，受舉辦者利益集團(tuán)、成本考量和學(xué)校文化意識(shí)等路徑依賴(lài)的制約，舉辦者對(duì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的影響不會(huì)隨時(shí)間的推移而變?nèi)?，新的?nèi)部治理結(jié)構(gòu)將在原來(lái)的基礎(chǔ)上生成。因此，非營(yíng)利民辦高校比營(yíng)利性民辦高校更加依賴(lài)于建立有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來(lái)保證學(xué)校的公益性發(fā)展。

法約爾提出“只有統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一管理，組織才能表現(xiàn)其合理性”[18]，那么非營(yíng)利性民辦高校應(yīng)由哪一個(gè)治理主體來(lái)統(tǒng)一指揮？西蒙強(qiáng)調(diào)“管理就是決策，決策處于管理最核心的地位”[19]。因此，在民辦高校的四維治理結(jié)構(gòu)中，決策機(jī)構(gòu)即董（理）事會(huì)仍應(yīng)做為權(quán)力的最高核心層。為提高決策的合理性和有效性，黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員、校長(zhǎng)和監(jiān)事都應(yīng)列席董（理）事會(huì)會(huì)議并參與決策。董（理）事會(huì)統(tǒng)一確立學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略和決策重大事項(xiàng)；黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員通過(guò)進(jìn)入董（理）事會(huì)參與決策，通過(guò)進(jìn)入監(jiān)事會(huì)參與監(jiān)督，通過(guò)教職工和學(xué)生的思想政治工作發(fā)揮黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用；校長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)執(zhí)行董（理）事會(huì)的決策，接受黨組織和監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督；監(jiān)事會(huì)接受黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督董（理）事會(huì)和校長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)的運(yùn)行情況。非營(yíng)利性民辦高校的四維治理結(jié)構(gòu)成為不可分割的有機(jī)整體，從而幫助學(xué)校良性發(fā)展和穩(wěn)健運(yùn)行。

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［18］亨利·法約爾. 工業(yè)管理與一般管理[M]. 遲力耕，張璇，譯, 北京: 機(jī)械工業(yè)出版社, 2007: 25-27.

［19］赫伯特.西蒙. 管理行為[M]. 詹正茂，譯, 北京: 機(jī)械工業(yè)出版社, 2007: 10.

On the Four-Dimensional Internal Governance of Non-profit Private Universities

WANG Hua1,2, WANGYi-tao3, FAN Zi-niu4

（1. International Business and Management School, Chongqing Nanfang Translators College of Sichuan International Studies University, Chongqing 4011202, China; 2. Organization and Personnel Division, Chongqing Research Academy of Education Sciences, Chongqing 400015, China；3. School of Education, Soochow University, Suzhou 215021, China；4. Educational Technology Center, Sichuan International Studies University, Chongqing 400031 , China）

Non-profit private colleges and universities in classified management are supposed to adhere to the principle of shared governance to build an internal structure of independent development and self-monitoring to ensure that government preferentials and supports can be truly used for running colleges and universities, and that the public welfare of education can be abode by. The authors investigated the current situation of the internal governance structure in private colleges and universities, and the actual bottlenecks of the leadership system, decision-making system, executive system and supervising system, thus recommending that the party organizations and the boards of supervisors join the governance structures and jointly construct a four-dimensional internal structure of “l(fā)eadership-decision-execution-supervision”, together with the board of directors and the principal team to guarantee the sound development and steady operation of private colleges and universities.

non-profit; private colleges and universities; internal governance; four-dimensional structure

2019-09-13

重慶市教育委員會(huì)人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“新《民辦教育促進(jìn)法》背景下重慶市民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究”（17SKG247 ）；重慶市教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)課題“非營(yíng)利性民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制研究”（2018-00-052）；重慶市教育科學(xué)研究院一般課題“重慶市高水平民辦高校的建設(shè)路徑研究”（19YJYB03）

王華（1979-），女，四川簡(jiǎn)陽(yáng)人，副教授/博士，主要研究方向：民辦教育。E-mail：10745234@qq.com

G521

A

1008-0627（2020）02-0053-08

（責(zé)任編輯 周 密）