流行性感冒對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急法治的重大挑戰(zhàn)及對(duì)策建議

張廣福，楊清光，王景景

（1.棗莊礦業(yè)(集團(tuán))有限責(zé)任公司衛(wèi)生防疫站，山東 棗莊 277000；2.河北堯安礦業(yè)有限公司安監(jiān)處職業(yè)病防治辦，河北 邢臺(tái) 055350）

流行性感冒是流感病毒所致的急性呼吸道傳染疾病，高熱、咳嗽、全身酸痛、頭痛、乏力等均為其主要臨床表現(xiàn)，該疾病具有極強(qiáng)的傳染性，主要經(jīng)飛沫和接觸傳播。流行性感冒患者通常在3-14天內(nèi)自愈，但是病情嚴(yán)重亦可對(duì)其生命安全構(gòu)成威脅，且該疾病可出現(xiàn)大面積爆發(fā)的情況。雖然我國在抗擊非典疫情時(shí)獲得了深刻的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，可以在較短的時(shí)間之內(nèi)建立起公共衛(wèi)生應(yīng)急法治體系。但是在實(shí)踐過程中不難發(fā)現(xiàn)，已有的公共衛(wèi)生應(yīng)急法治的運(yùn)行以及相關(guān)部門的行政能力均受到流行性感冒疫情的巨大挑戰(zhàn)[1]。

1 流行性感冒防控法律適用存在的缺陷

1.1 《傳染病防治法》于流行性感冒中出現(xiàn)難以應(yīng)對(duì)的情況

目前的《傳染病防治法》當(dāng)中明確規(guī)定了39種法定傳染病，并且將所有疾病依據(jù)甲、已、丙三檔進(jìn)行定級(jí)[2]。雖然《傳染病防治法》明確規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生行政部門可以根據(jù)傳染病爆發(fā)情況與流行情況、危害的程度等，決定是否需要增減或調(diào)整、公布乙類、丙類傳染病病種。

1.2 《傳染病防治法》防控措施法定授權(quán)門檻較高，缺乏納入法定傳染病之前的防控手段

《傳染病防治法》當(dāng)中規(guī)定了突發(fā)性不明的傳染病，若需要實(shí)施甲類傳染病防控措施，應(yīng)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門及時(shí)向國務(wù)院上報(bào)并獲得批準(zhǔn)以后實(shí)施。流行性感冒的防治即為依據(jù)上述規(guī)定，首先經(jīng)過國務(wù)院以及國家衛(wèi)生健康委批準(zhǔn)與公布以后，再將其劃分為乙類傳染病，同時(shí)實(shí)施甲類傳染病防控措施。由此可見，依法納入法定傳染性為使用《傳染病防治法》相關(guān)防控與措置措施的重要條件[3]。但是在依法納入法定傳染病之前，依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》當(dāng)中相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，即首先由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，及時(shí)將疾病情況上報(bào)至國家衛(wèi)生健康委，隨后由國家衛(wèi)生健康委盡快組織力量開展應(yīng)急措施，依據(jù)該條例極易導(dǎo)致疾病防控的先機(jī)喪失。

2 法律所規(guī)定的預(yù)防應(yīng)對(duì)事權(quán)配置有直接性的沖突

2.1 地方政府應(yīng)對(duì)事權(quán)配置存在邏輯沖突

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》當(dāng)中的應(yīng)急事權(quán)模式為自下而上的模式，其明確規(guī)定地方政府為預(yù)防傳染病發(fā)生、首先應(yīng)對(duì)傳染病以及控制傳染病進(jìn)一步擴(kuò)散的第一責(zé)任人。由縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域當(dāng)中突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的開展，在突發(fā)事件發(fā)生以后，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府即刻實(shí)施積極有效的防控措施，以此有效控制事態(tài)進(jìn)展。

《傳染病防治法》的管理事權(quán)模式與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相反，為自上而下模式，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門管理全國傳染病的防治工作與監(jiān)督管理工作等，由縣級(jí)以上的地方人民政府衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)本區(qū)域當(dāng)中傳染病防治工作與監(jiān)督管理工作，地方人民政府與疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在接到上級(jí)預(yù)警以后，依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況開展傳染防控工作。

相對(duì)而言，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》當(dāng)中屬地政府在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)工作中具有較高的積極性與主動(dòng)性，《傳染病防治法》相對(duì)而言更為謹(jǐn)慎及保守。

2.2 防范預(yù)警事權(quán)行使有差異存在

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》當(dāng)中面向公眾的應(yīng)急預(yù)警制度清晰明確，其規(guī)定在公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者極可能發(fā)生的情況下，各級(jí)地方政府需要依據(jù)相關(guān)法規(guī)發(fā)布警報(bào)，決定并且宣布相關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期，同時(shí)向社會(huì)發(fā)布預(yù)測(cè)信息以及分析評(píng)估的結(jié)果等，依據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)極易受突發(fā)事件危害的場(chǎng)所實(shí)施管控，可關(guān)閉或者限制該場(chǎng)所的使用等，針對(duì)容易導(dǎo)致危害擴(kuò)大的公共性場(chǎng)所，實(shí)施控制與限制措施，增強(qiáng)防范以及保護(hù)力度，以積極通知突發(fā)事件的危害性與影響性。

《傳染病防治法》則重視傳染病防控體系內(nèi)部信息通報(bào)制度的建立，要求各級(jí)地方衛(wèi)生行政主管部門和行政區(qū)域當(dāng)中的疾控機(jī)制以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)等部門之間需要及時(shí)互通疫情監(jiān)測(cè)的信息以及預(yù)警信息等，及時(shí)告知單位相關(guān)人員已經(jīng)接收到通報(bào)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)與疾控機(jī)構(gòu)。在面對(duì)公眾的預(yù)警發(fā)布制度下，《傳染病防治法》規(guī)定由上至下逐級(jí)發(fā)布傳染病預(yù)警并且依據(jù)情況給予公布，省級(jí)以下地方政府無權(quán)向公眾發(fā)出預(yù)警，同《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的相關(guān)規(guī)定有矛盾存在。

3 疫情信息發(fā)布法律規(guī)定缺乏一致性

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確規(guī)定，由各級(jí)政府直接開展信息發(fā)布工作，由履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或組織處置突發(fā)事件的政府依據(jù)相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一、及時(shí)發(fā)布突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展與應(yīng)急處置工作相關(guān)信息。而《傳染病防治法》當(dāng)中規(guī)定，由國家與省級(jí)衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一行使傳染病疫情發(fā)布權(quán)，政府與其他相關(guān)部門無傳染病疫情公布資格。說明疫情相關(guān)信息公布主體問題上的法律法規(guī)有沖突存在。

4 部分地方疫情防控緊急措施缺乏合理性

相關(guān)地方政府以疫情防控指揮部名義所發(fā)布的相關(guān)公告和通告當(dāng)中，直接根據(jù)《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及治安管理處罰法當(dāng)中的相關(guān)規(guī)定宣布實(shí)施管制，有不妥處存在。因我國《憲法》當(dāng)中明確規(guī)定，地方政府無權(quán)決定戰(zhàn)爭狀態(tài)與緊急狀態(tài)決定相關(guān)事項(xiàng)。

5 對(duì)策建議

疫情防控越關(guān)鍵時(shí)期，越需要堅(jiān)持依法防控的原則，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)統(tǒng)籌、推進(jìn)疾病防控工作，以確保疫情防控工作可順利開展，為此針對(duì)上述法律法規(guī)當(dāng)中存在的缺陷，提出以下對(duì)策建議：

5.1 由國務(wù)院盡快決定疫情相對(duì)嚴(yán)重區(qū)域宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)

針對(duì)流感重點(diǎn)防控地區(qū)，應(yīng)急管理格局為中央直接指揮、領(lǐng)導(dǎo)及部署重點(diǎn)地區(qū)疫情的防控工作，經(jīng)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，可獲得理想的疫情防控效果。依據(jù)《憲法》與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，由國務(wù)院依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)決定重點(diǎn)地區(qū)部分與疫情全局相關(guān)以及疫情最嚴(yán)重地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，以保證可以充分發(fā)揮中央直接指揮與領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)地區(qū)疫情防控體質(zhì)的優(yōu)勢(shì)，確保重點(diǎn)地區(qū)的非常規(guī)防控應(yīng)急措施可以在法制軌道上統(tǒng)籌及推進(jìn)，提升防控工作質(zhì)量。

5.2 修改存在問題的條款，促進(jìn)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范法律層次的提升

依據(jù)《憲法》將修改《傳染病防治法》作為法律案，同時(shí)將修改《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》立法后評(píng)估與執(zhí)法檢查工作啟動(dòng)，于后續(xù)工作當(dāng)中，建議重點(diǎn)圍繞流行性感冒防控暴露出的問題，調(diào)整《傳染病防治法》當(dāng)中應(yīng)對(duì)事權(quán)邏輯以及《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》之間的銜接關(guān)系，建立與我國生物安全態(tài)勢(shì)相符的新發(fā)突發(fā)傳染病應(yīng)對(duì)法律制度體系。

6 結(jié) 語

受流行性感冒發(fā)生及快速爆發(fā)流行的影響，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急法治體系中存在的短板與缺陷顯露無疑，針對(duì)相應(yīng)問題調(diào)整相關(guān)法規(guī)制度的事權(quán)邏輯以及法律法規(guī)之間的銜接關(guān)系，對(duì)疫情防控而言具有重要意義。