內(nèi)部控制視角下高校固定資產(chǎn)管理體系建設(shè)研究

曹熠城

（閩西職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建龍巖，364021）

近年來，高校內(nèi)部控制建設(shè)越來越受到政府和學(xué)術(shù)界的重視，內(nèi)部控制管理體系廣泛運(yùn)用于學(xué)校治理建設(shè)。固定資產(chǎn)為高校辦學(xué)和發(fā)展提供最主要的物質(zhì)保障，作為內(nèi)部控制建設(shè)的主要領(lǐng)域，是校園內(nèi)最普遍、最常見的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，值得深入探討和研究。以內(nèi)部控制的視角，分析和研究高校固定資產(chǎn)管理中產(chǎn)生的問題和風(fēng)險(xiǎn)，有利于保障固定資產(chǎn)管理工作有序規(guī)范，管好用好資產(chǎn)，防范風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)高校良性發(fā)展，提高辦學(xué)水平。

一、內(nèi)部控制視角下高校固定資產(chǎn)管理中存在的問題

（一）固定資產(chǎn)內(nèi)部控制意識(shí)薄弱

一是缺乏風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)，高校固定資產(chǎn)的管理和執(zhí)行存在許多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，由于疏漏未進(jìn)行相應(yīng)的內(nèi)部控制管理或者違反內(nèi)部控制規(guī)范，如果違規(guī)行為沒有被發(fā)現(xiàn)，形成潛在風(fēng)險(xiǎn)，并不斷地累積，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)高校產(chǎn)生巨大危害，而這種情況往往被忽視。二是資產(chǎn)管理責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，固定資產(chǎn)的管理人員或使用人員認(rèn)為資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是學(xué)校的，自己只是暫時(shí)保管或使用，不愿意主動(dòng)承擔(dān)資產(chǎn)管理責(zé)任。三是沒有正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的科學(xué)性和必要性。[1]固定資產(chǎn)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)雖然是客觀存在的，但只要重視內(nèi)部控制建設(shè)，就可以通過科學(xué)的方法抵御和控制風(fēng)險(xiǎn)。許多固定資產(chǎn)管理人員還停留在經(jīng)驗(yàn)主義基礎(chǔ)上，無法適應(yīng)迅速發(fā)展的高校固定資產(chǎn)管理的要求，資產(chǎn)使用和保管不當(dāng)，造成資產(chǎn)信息登記和統(tǒng)計(jì)錯(cuò)誤，從而導(dǎo)致資產(chǎn)非正常損失。

（二）固定資產(chǎn)內(nèi)部控制目標(biāo)不明確

在高校固定資產(chǎn)管理當(dāng)中，崗位設(shè)置不合理、未建立內(nèi)部控制目標(biāo)導(dǎo)向、管理人員履行職責(zé)不到位、固定資產(chǎn)管理活動(dòng)不夠協(xié)調(diào)等方面都嚴(yán)重影響了高校資產(chǎn)管理的規(guī)范化。[2]固定資產(chǎn)管理績(jī)效考評(píng)和反饋溝通信息的滯后，導(dǎo)致資產(chǎn)管理人員在具體操作當(dāng)中無所適從，嚴(yán)重影響了高校資產(chǎn)行為的可靠性。添置固定資產(chǎn)可行性未經(jīng)充分論證，入帳、流轉(zhuǎn)、維修、報(bào)廢不及時(shí)，一些教學(xué)、實(shí)驗(yàn)場(chǎng)所被待報(bào)廢物資占用等，導(dǎo)致固定資產(chǎn)的管理難度提高，使用效率低下。

（三）固定資產(chǎn)管理控制流程運(yùn)轉(zhuǎn)不暢

大部分高校都設(shè)定了申請(qǐng)、入帳、領(lǐng)用、歸還、報(bào)廢等固定資產(chǎn)管理流程。然而，高校固定資產(chǎn)管理工作在不斷規(guī)范的同時(shí)，越來越嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)和繁多的流程設(shè)置加大了固定資產(chǎn)管理規(guī)范的執(zhí)行難度，以致于需要部門和辦事人員用更多時(shí)間和精力去學(xué)習(xí)、適應(yīng)、溝通和協(xié)調(diào)，從而造成流程運(yùn)轉(zhuǎn)的效率低下，固定資產(chǎn)管理活動(dòng)、內(nèi)部控制活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)之間相互脫節(jié)，甚至產(chǎn)生沖突，嚴(yán)重影響了高校建設(shè)和教育教學(xué)管理工作的開展。

（四）固定資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)查有待加強(qiáng)

首先，資產(chǎn)管理工作缺乏相互監(jiān)督、相互制衡的有效機(jī)制。其次，固定資產(chǎn)管理信息披露不規(guī)范，教職員工個(gè)人資產(chǎn)的臺(tái)賬信息無法自行查詢，他們也無法參與固定資產(chǎn)管理的監(jiān)督。此外，固定資產(chǎn)的清查和評(píng)估工作沒有按規(guī)范定期進(jìn)行，固定資產(chǎn)被經(jīng)營單位無償占有和使用，高校資產(chǎn)投入得不到合理的回報(bào)和賠償，資產(chǎn)流失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，資產(chǎn)的安全性、完整性得不到保證。

（五）固定資產(chǎn)管理評(píng)價(jià)體系缺失

固定資產(chǎn)管理制度實(shí)施后未建立考核、評(píng)價(jià)體系，使資產(chǎn)管理工作中存在的各種問題長期遺留，問題的根源無法追溯，固定資產(chǎn)的使用效率與管理情況未得到客觀反映。優(yōu)秀的工作成績(jī)沒有得到學(xué)校的鼓勵(lì)和宣揚(yáng)，導(dǎo)致管理責(zé)任意識(shí)弱化。固定資產(chǎn)的使用價(jià)值和配置合理性未能得到實(shí)時(shí)評(píng)估、準(zhǔn)確定位。[3]

二、構(gòu)建高校固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系的基本理念

（一）開放式控制理念

1.管理的開放性。要對(duì)固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的基本程序、模式、內(nèi)容要素等方面進(jìn)行不斷調(diào)整創(chuàng)新。管理控制的進(jìn)步是一個(gè)不斷解決矛盾和問題，循序漸進(jìn)、螺旋上升的過程，它上升到每個(gè)的新階段都需要更新管理方式與之相匹配，只有通過主觀創(chuàng)造、不斷研究、推陳出新才能適應(yīng)它的客觀發(fā)展。[4]

2.關(guān)系的開放性。固定資產(chǎn)管理的監(jiān)督、管理、使用三方之間要相互監(jiān)督、相互制約，但是不要讓受管理和監(jiān)督一方的行為和反饋受抑制，要促進(jìn)三方之間的交流，保持良好的溝通，縮短信息反饋到反應(yīng)的周期，增強(qiáng)管理反應(yīng)能力。三方既要堅(jiān)持原則，正確行使職責(zé)，也要保持良好互動(dòng)關(guān)系，充分和自由地發(fā)揮作用。

3.態(tài)度的開放性。開放的觀念讓資產(chǎn)使用單位和人員不僅僅將眼光停留在自身的業(yè)務(wù)任務(wù)之上，去使用資產(chǎn)的功能，而是具有開闊的視野和開放的思維，站在學(xué)校全局的角度，充分挖掘固定資產(chǎn)的開發(fā)利用價(jià)值，接納不同的需求和建議，主動(dòng)促進(jìn)固定資產(chǎn)的交流和共享。

（二）風(fēng)險(xiǎn)控制理念

1.風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)要貫穿于整個(gè)內(nèi)部管理控制領(lǐng)域，每個(gè)工作環(huán)節(jié)都應(yīng)圍繞防范風(fēng)險(xiǎn)來展開。從政策、規(guī)范、法律等方面，對(duì)管理工作當(dāng)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，將違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營違約風(fēng)險(xiǎn)、人為操作風(fēng)險(xiǎn)從高到低分層級(jí)設(shè)定，確定各層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)偏好和風(fēng)險(xiǎn)容忍度，要認(rèn)識(shí)到這些風(fēng)險(xiǎn)之間具有相互關(guān)聯(lián)、相互傳導(dǎo)的特點(diǎn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)分析。盡可能廣泛、全面地調(diào)查和收集風(fēng)險(xiǎn)反饋信息，進(jìn)行深入和系統(tǒng)的分析排查。從全局的角度出發(fā)，客觀對(duì)待產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，把握風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)變化的特點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況分析風(fēng)險(xiǎn)的成因，以解決問題、防范風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，提升內(nèi)部管理控制的質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)分析的效果。

3.風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的管理機(jī)制和快速反應(yīng)的決策流程，并逐步優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)具體措施，讓風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)具備可操作的空間。堅(jiān)持科學(xué)性和系統(tǒng)性，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的不同層級(jí)，由主到次，及時(shí)逐個(gè)化解。不斷提升應(yīng)對(duì)能力，完成從發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)到預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變，提前防范風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化內(nèi)部管理控制機(jī)制。

（三）全員控制理念

高校固定資產(chǎn)存在的時(shí)間跨度大，廣泛存在于學(xué)校的各個(gè)空間，需要各個(gè)單位、全體教職員工共同參與管理和使用。高校教職工雖然在學(xué)校從事教學(xué)、科研、管理和后勤保障等不同工作，但人人都用得到固定資產(chǎn)，因此，固定資產(chǎn)的管理不單是固定資產(chǎn)管理專職人員的職責(zé)所在，也是全體高校教職工責(zé)無旁貸的天然使命。高校教職工必須自覺承擔(dān)保管資產(chǎn)的責(zé)任。全員控制有助于解決高校資產(chǎn)管理中“戰(zhàn)線長”“任務(wù)重”的問題，使之憑借人多面廣，實(shí)現(xiàn)高校固定資產(chǎn)管理工作由“面”到“點(diǎn)”，管理責(zé)任真正落到實(shí)處。人人皆是資產(chǎn)管理者，這應(yīng)當(dāng)成為全體教職工的共識(shí)，全員管理并不是要求所有教職工都必須具備專業(yè)的資產(chǎn)管理水平，而是希望全體教職工愛校如家，始終牢固樹立責(zé)任意識(shí)，充分利用個(gè)人業(yè)務(wù)素質(zhì)，自覺主動(dòng)地將高校資產(chǎn)保管好，發(fā)揮資產(chǎn)的最大使用價(jià)值。

三、構(gòu)建高校固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系的策略

（一）營造良好的固定資產(chǎn)管理控制環(huán)境

1.將內(nèi)部控制理念融入高校治理體系建設(shè)當(dāng)中。在高校治理體系建設(shè)中，把固定資產(chǎn)管理和內(nèi)部控制體系有機(jī)融合，成為治理體系的一部分。學(xué)校要提高管理人員的治理能力，他們是學(xué)校各項(xiàng)管理工作和內(nèi)部控制的主導(dǎo)者，逐步將內(nèi)部控制理念植根于廣大教職員工內(nèi)心，樹立責(zé)任意識(shí)，使他們積極主動(dòng)地完成資產(chǎn)管理任務(wù)，形成良好的內(nèi)部控制文化氛圍。

2.建立固定資產(chǎn)管理組織結(jié)構(gòu)。高校固定資產(chǎn)管理涉及范圍廣，深深融入學(xué)校的環(huán)境和文化中，要從長遠(yuǎn)規(guī)劃和科學(xué)治理的角度構(gòu)建固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系。在制訂固定資產(chǎn)管理的規(guī)章制度、業(yè)務(wù)流程時(shí)，要結(jié)合校內(nèi)各個(gè)單位的工作特點(diǎn)，在促進(jìn)教學(xué)、實(shí)訓(xùn)、科研、后勤等工作的基礎(chǔ)上，建立符合校內(nèi)各單位特點(diǎn)的固定資產(chǎn)管理組織結(jié)構(gòu)，將固定資產(chǎn)控制融入到學(xué)校的日常工作，提高固定資產(chǎn)管理控制的效率。

3.增加二級(jí)單位的自主權(quán)。高校將預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用權(quán)限最大限度下放給二級(jí)單位，使之自負(fù)盈虧。同時(shí)，二級(jí)單位享有資源配置自主權(quán)，自行決定設(shè)備采購計(jì)劃，房產(chǎn)的使用規(guī)劃，自行承擔(dān)設(shè)備的維護(hù)費(fèi)用和房產(chǎn)、水、電等公用經(jīng)費(fèi)。促成二級(jí)單位在資源配置上由“向?qū)W校要”向“自己花錢買”轉(zhuǎn)換，用制度的方式解決如何更好優(yōu)化資源配置、避免閑置浪費(fèi)的難題。[4]與此同時(shí)，學(xué)校的高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)，可以從更多具體事務(wù)中抽身出來，將更多的精力集中到對(duì)學(xué)院或部門之間資源申請(qǐng)、調(diào)配的審核、審批和建議的工作中去，更好地發(fā)揮學(xué)校層面規(guī)劃指導(dǎo)、資源配置的作用。

（二）明確固定資產(chǎn)管理控制目標(biāo)

1.嚴(yán)格內(nèi)部控制目標(biāo)管理。在固定資產(chǎn)管理工作中找出關(guān)鍵和薄弱環(huán)節(jié)，在職責(zé)分工、審批決策、驗(yàn)收領(lǐng)用、保管存放、報(bào)損報(bào)廢、調(diào)撥轉(zhuǎn)移、監(jiān)督檢查七個(gè)方面制訂具體的內(nèi)控目標(biāo)。通過管理和使用人員之間的責(zé)任傳遞，各個(gè)單位之間的信息反饋，將資產(chǎn)管理朝著內(nèi)控目標(biāo)方向前進(jìn)，讓資產(chǎn)管理短板在內(nèi)控目標(biāo)指引之下得到彌補(bǔ)，讓資產(chǎn)管理水平在內(nèi)控目標(biāo)推動(dòng)之下得到提升，保證固定資產(chǎn)管理規(guī)范高效。

2.提高固定資產(chǎn)利用效率。應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃高校固定資產(chǎn)的采購、租賃、調(diào)配、維護(hù)和處置，促進(jìn)校內(nèi)各單位之間的聯(lián)系和共享，優(yōu)化配置，盡可能提高固定資產(chǎn)的利用效率。定期摸底統(tǒng)計(jì)各單位固定資產(chǎn)的需求情況，定期盤點(diǎn)，減少重復(fù)采購，避免隨意報(bào)廢，同時(shí)結(jié)合校內(nèi)各單位教學(xué)建設(shè)需求、固定資產(chǎn)使用頻率、使用周期、價(jià)值創(chuàng)造等各種因素，進(jìn)而科學(xué)調(diào)配固定資產(chǎn)。

（三）建立合理順暢的固定資產(chǎn)管理流程

1.理清固定資產(chǎn)管理的業(yè)務(wù)流程。固定資產(chǎn)管理涵蓋預(yù)算、采購、管理、維護(hù)、處置等環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)之間的執(zhí)行權(quán)限必須相對(duì)分離。在管理中要分清固定資產(chǎn)分類、流程環(huán)節(jié)和職責(zé)權(quán)利間的相互對(duì)應(yīng)關(guān)系，結(jié)合控制目標(biāo)，對(duì)重大資產(chǎn)，及其它資產(chǎn)關(guān)鍵流程的設(shè)計(jì)要嚴(yán)密，對(duì)非重大資產(chǎn)、非關(guān)鍵和重要流程環(huán)節(jié)，盡量簡(jiǎn)化、適當(dāng)授權(quán)，避免層層審批，以明確管理責(zé)任代替流轉(zhuǎn)審批。

2.搭建溝通交流平臺(tái)，建立協(xié)調(diào)機(jī)制。發(fā)揮固定資產(chǎn)管理流程中搭載的信息共享作用，明確校內(nèi)各單位對(duì)固定資產(chǎn)信息的需求和相關(guān)人員的共享權(quán)限，保障信息傳遞的便捷性、全面性和真實(shí)性。通過開會(huì)座談、研討交流、民主決策等方式，及時(shí)化解資產(chǎn)管理活動(dòng)過程中存在的矛盾和沖突，提高管理使用人員的責(zé)任意識(shí)和主觀能動(dòng)性，推動(dòng)流程運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）完善和加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

1.完善監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要是審計(jì)部門。首先，建立獨(dú)立運(yùn)作的審計(jì)部門，明確職權(quán)。審計(jì)部門獨(dú)立行使職權(quán)才能起到真正監(jiān)督的作用，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為要嚴(yán)肅處理，以提高權(quán)威性。其次，為完善管理和降低風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)部門應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變其職能，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正、監(jiān)督。同時(shí)需要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上拓寬審計(jì)領(lǐng)域、提高審計(jì)高度。最后，做好審計(jì)結(jié)論的信息公開，向廣大師生公布，接受他們的監(jiān)督。

2.加強(qiáng)監(jiān)督力度。從關(guān)鍵程序和薄弱環(huán)節(jié)出發(fā)，執(zhí)行不相容職務(wù)與不相容崗位相分離，改變個(gè)人或少數(shù)人決策為集體決策，經(jīng)辦、審批和決策相互分離，實(shí)行全員監(jiān)督。高校的非營利性導(dǎo)致其內(nèi)部控制的積極性先天不足，因此強(qiáng)有力的監(jiān)督對(duì)于高校的內(nèi)部控制具有促進(jìn)作用?？梢酝ㄟ^引入適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲機(jī)制來提升監(jiān)督效果，根據(jù)考評(píng)體系對(duì)員工和領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，這既能提高內(nèi)部人員的內(nèi)部控制意識(shí)，也能加強(qiáng)監(jiān)督的力度，提升內(nèi)部控制效果。

（五）完善評(píng)價(jià)體系，推進(jìn)管理績(jī)效

1.高校應(yīng)逐步建立和完善符合自身特點(diǎn)和發(fā)展戰(zhàn)略的資產(chǎn)管理績(jī)效考核體系。以科學(xué)公正、規(guī)范可行為原則，結(jié)合固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制目標(biāo)制訂評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序，真實(shí)地反映和評(píng)價(jià)高校資產(chǎn)管理績(jī)效。將固定資產(chǎn)利用效率、資產(chǎn)的清查、錄入、登記狀況和維護(hù)費(fèi)用情況等指標(biāo)量化，逐步形成評(píng)價(jià)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)校內(nèi)各個(gè)單位和固定資產(chǎn)管理人員進(jìn)行評(píng)價(jià)和績(jī)效考核。

2.充分發(fā)揮績(jī)效考核的作用，查漏補(bǔ)缺，完善制度，加強(qiáng)管理，提高效益。高校固定資產(chǎn)管理職能部門應(yīng)加大監(jiān)督檢查的力度，加強(qiáng)績(jī)效考核信息反饋和溝通，總結(jié)推廣績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)秀者的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，樹立典型，發(fā)揮固定資產(chǎn)績(jī)效考核的遠(yuǎn)期效應(yīng)，統(tǒng)一管理思想和內(nèi)部控制規(guī)范，提高教職員工的業(yè)務(wù)水平，完善固定資產(chǎn)配置。

（六）建立固定資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)

高校固定資產(chǎn)數(shù)據(jù)規(guī)模巨大、數(shù)據(jù)種類繁多，傳統(tǒng)的利用人工進(jìn)行的數(shù)據(jù)處理方式已經(jīng)無法適應(yīng)其要求。利用管理信息化系統(tǒng)管理高校固定資產(chǎn)，能夠促進(jìn)固定資產(chǎn)管理行為和信息公開透明，提高管理和使用的工作效率、資產(chǎn)內(nèi)部控制行為不受人為的干擾?；谛畔⒒母咝ＹY產(chǎn)管理系統(tǒng)，能夠快速響應(yīng)查詢，綜合處理各種類型的數(shù)據(jù)，對(duì)資產(chǎn)的需求、配置、維修和報(bào)廢等進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，幫助高校實(shí)現(xiàn)科學(xué)的資產(chǎn)管理決策。

四、小結(jié)

2016年，教育部辦公廳印發(fā)了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（教財(cái)廳〔2016〕2號(hào)），這份綱領(lǐng)性的文件明確了高校資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)遵守的內(nèi)部控制規(guī)范。不要讓內(nèi)部控制成為形式，正確認(rèn)識(shí)高校資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)的客觀性，重視科學(xué)，利用內(nèi)部控制原理來規(guī)避和控制風(fēng)險(xiǎn)。建立高校固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系，通過風(fēng)險(xiǎn)控制管理、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制、信息化管理等手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制中的漏洞，并予以糾正，將有效地促進(jìn)高校的健康發(fā)展。