健康老齡化領(lǐng)域公民社會(huì)組織外部社會(huì)資本要素探討

蔡蒙蒙，陳 任，劉 瀏，秦 俠，胡 志

1.安徽醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院，2.公共衛(wèi)生學(xué)院，安徽 合肥 230032

國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末，我國60歲及以上人口占17.9%，其中，65歲及以上人口占11.9%。與2017年末相比，人口老齡化程度更加嚴(yán)峻，養(yǎng)老問題面臨著重大挑戰(zhàn)。隨著社會(huì)發(fā)展，老年人的需求也呈現(xiàn)出多層次化，為了完善我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，確保全體老年人老有所養(yǎng)，單純依靠政府已不能滿足我國老齡化需求［1］。所以公民社會(huì)組織（civil society organizations，CSOs）的參與是我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中不可缺少的重要力量。社會(huì)資本作為一種重要的組織資源，它所具有的建立組織間信任機(jī)制，優(yōu)化整合資源等功能，正是養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會(huì)組織生存和發(fā)展所迫切需要的［2］。本文從中觀社會(huì)資本理論視角，分析健康老齡化工作中公民社會(huì)組織外部社會(huì)資本要素及存在的問題，提出解決途徑，以使公民社會(huì)組織在養(yǎng)老領(lǐng)域中更好地發(fā)揮作用。

一、社會(huì)資本與養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會(huì)組織相關(guān)理論

1996年以前社會(huì)資本在社會(huì)學(xué)（布迪厄，1986年；科爾曼，1990年）、經(jīng)濟(jì)學(xué)（Loury，1992年）和政治學(xué)（Putnam，1993年）被廣泛討論，隨著對(duì)其理論內(nèi)涵的不斷挖掘，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域也掀起了研究熱潮。學(xué)術(shù)界一般將社會(huì)資本分為宏觀、中觀和微觀3個(gè)層次。微觀社會(huì)資本是指?jìng)€(gè)體在其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中調(diào)動(dòng)資源的能力；中觀社會(huì)資本一般以特定的組織機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象，重視特定網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)化以及該網(wǎng)絡(luò)中要素間的相互聯(lián)系、資源在此網(wǎng)絡(luò)中的流動(dòng)方式等；宏觀社會(huì)資本重點(diǎn)討論廣泛結(jié)構(gòu)體系中的政治經(jīng)濟(jì)體系、社會(huì)文化、政策環(huán)境等［3-4］。

公民社會(huì)組織是指各種非政府和非企業(yè)的公民組織，具有非政府性、非營利性和公益性等特點(diǎn)，我國也常稱之為非政府組織、非營利組織和草根組織/社區(qū)組織［5］。隨著老年人服務(wù)需求的多樣化、多層次趨勢(shì)日益顯著，單靠政府既無法滿足多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求，又不利于資源的優(yōu)化整合和效率的提高，而公民社會(huì)組織在參與養(yǎng)老服務(wù)中具有實(shí)踐性、靈活度較高的優(yōu)勢(shì)，能夠有效地緩解政府的壓力，與其協(xié)同互補(bǔ)，為不同層次的老年人群體提供更優(yōu)質(zhì)、專業(yè)、全面的服務(wù)。因此公民社會(huì)組織是實(shí)現(xiàn)健康老齡化目標(biāo)不可缺少的重要力量。養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會(huì)組織外部社會(huì)資本是指以特定的組織機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象，探討特定組織與其他相關(guān)組織（政府、其他組織、廣電媒體等）之間協(xié)同合作網(wǎng)絡(luò)的建立，以及在此網(wǎng)絡(luò)上形成的互惠共生關(guān)系。結(jié)合我國養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會(huì)組織的實(shí)際發(fā)展情況，體現(xiàn)在組織之間的網(wǎng)絡(luò)參與、信任、支持、規(guī)范、共同語言和共同愿景。

二、養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會(huì)組織外部社會(huì)資本存在的問題

（一）網(wǎng)絡(luò)參與

網(wǎng)絡(luò)參與是指養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會(huì)組織與政府及市場(chǎng)組織間的聯(lián)系頻率，其所擁有的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和參與程度決定了它從各種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中能夠獲取的資源。良好的網(wǎng)絡(luò)參與有利于培育組織間的信任關(guān)系、優(yōu)化資源配置，在互動(dòng)合作中獲得所需要的資源，使組織的發(fā)展能力得到提升［2］。我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要由民政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，衛(wèi)健委在養(yǎng)老領(lǐng)域的作用也舉足輕重，但與政府其他職能部門之間的溝通交流相對(duì)來說較為缺乏。老齡工作委員會(huì)作為各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與的主要基層老齡工作機(jī)構(gòu)，沒有發(fā)揮出足夠的橋梁搭建作用。政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)、殘聯(lián)以及各個(gè)組織之間互相割裂，沒有形成網(wǎng)狀的交織與互動(dòng)。各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的發(fā)展水平也存在著較大的差距，彼此的交流合作甚少，資源分散。在這種環(huán)境下，老年群體無法獲得豐富多元、可供選擇的養(yǎng)老服務(wù)，不利于健康老齡化方案的落實(shí)。

（二）信任

信任是指公民社會(huì)組織與政府及其他組織提供養(yǎng)老服務(wù)能力的信任程度，其中包括與政府、殘聯(lián)、社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)、社區(qū)/街道、其他養(yǎng)老服務(wù)組織間的信任以及對(duì)本組織自身的信任。組織間長(zhǎng)期穩(wěn)定的信任關(guān)系有助于降低交易成本，提高網(wǎng)絡(luò)內(nèi)資源的利用效率，更好地為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。然而，在我國養(yǎng)老領(lǐng)域，政府對(duì)社會(huì)組織控制過多，導(dǎo)致組織的自主性喪失，運(yùn)行效率低下，公眾的信任度隨之降低。此外，公民社會(huì)組織的網(wǎng)絡(luò)參與不足，阻礙了彼此之間信任機(jī)制的建立，從而無法形成健康老齡化服務(wù)中公民社會(huì)組織與政府及其他組織的良性互動(dòng)。目前我國處于“未富先老”狀態(tài)，絕大多數(shù)老年人負(fù)擔(dān)不了高端化社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，而低端化服務(wù)只能滿足具有剛性需求的低收入老年人，從而使這兩種服務(wù)都無法吸引足夠的老年人群體，組織由于長(zhǎng)期無法獲得合理的經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)可能會(huì)產(chǎn)生行為異化，這種行為異化使養(yǎng)老服務(wù)類社會(huì)組織的社會(huì)形象進(jìn)一步惡化，導(dǎo)致民眾信任危機(jī)［6］。

（三）支持

支持是指養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會(huì)組織通過其網(wǎng)絡(luò)關(guān)系獲得的各種可利用的資源，包括政策支持、物質(zhì)支持和財(cái)政支持。支持促進(jìn)資源在網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中交換，緩解養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展面臨的困難。當(dāng)前，我國養(yǎng)老領(lǐng)域的政策體系缺乏連續(xù)性和系統(tǒng)性，如2013年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號(hào)）中提到的關(guān)于免征營業(yè)稅、房產(chǎn)稅等稅收優(yōu)惠政策的落實(shí)存在偏差，缺乏具體的實(shí)施方案以及實(shí)施后續(xù)的追蹤檢查。在政策制定上，也沒有充分體現(xiàn)出“健康老齡化”的理念，健康老齡化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)受到制約［7］。資金是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)作的根本保證，對(duì)于我國養(yǎng)老服務(wù)類社會(huì)組織，政府所提供的資金支持有限，公眾的捐款熱情不高，公益組織等社會(huì)各界也沒有形成穩(wěn)定成熟的捐贈(zèng)氛圍，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的專項(xiàng)資金，可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)［8］。

（四）規(guī)范

規(guī)范是指在養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會(huì)組織建立起的管理規(guī)范和行為準(zhǔn)則，通過法律法規(guī)和規(guī)則契約等方式規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)類社會(huì)組織的行為。有效的規(guī)范是公民社會(huì)組織運(yùn)行發(fā)展中不可或缺的重要社會(huì)資本。目前，我國對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要是以行政法規(guī)為主，且大多數(shù)停留在政策指導(dǎo)層面，缺乏具有規(guī)范效應(yīng)的行政法規(guī)和普通法律［9］，強(qiáng)制性和操作性較弱。鑒于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營管理能力和行為監(jiān)管應(yīng)該提出更高的要求。我國缺乏全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的管理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)［10］，使相關(guān)部門在監(jiān)管時(shí)沒有一個(gè)可供參考的標(biāo)準(zhǔn)，容易出現(xiàn)“走過場(chǎng)”的現(xiàn)象。在這種環(huán)境下，組織的自我管理容易呈現(xiàn)出隨意性，沒有一個(gè)嚴(yán)格執(zhí)行的日常管理規(guī)范，在工作中僅僅依靠倫理道德約束，容易引發(fā)組織行為異化現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展以及健康老齡化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（五）共同語言和共同愿景

共同語言是指養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會(huì)組織在工作過程中與政府、其他社會(huì)組織等各相關(guān)部門對(duì)從事健康老齡化工作所需專業(yè)知識(shí)的掌握。共同愿景是指養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會(huì)組織對(duì)國家制定的老齡事業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、其他組織的項(xiàng)目工作和發(fā)展目標(biāo)的認(rèn)同程度。共同語言和共同愿景的形成是組織內(nèi)各部門間的粘合劑，有助于增強(qiáng)凝聚力，提升工作效率，為組織的可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力。養(yǎng)老行業(yè)是知識(shí)密集型行業(yè)，目前，行業(yè)內(nèi)缺乏熟知國家養(yǎng)老類法規(guī)政策以及專業(yè)運(yùn)營管理知識(shí)的人才，且組織之間缺乏關(guān)于專業(yè)知識(shí)的探討與交流，阻礙了養(yǎng)老行業(yè)共同語言的形成發(fā)展。另外，我國公民社會(huì)組織對(duì)政府部門仍然存在較大的依賴性，自身不具備宗旨、使命和發(fā)展愿景。公民社會(huì)組織間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有完全建立制度化的溝通平臺(tái)［11］，對(duì)彼此的工作現(xiàn)狀溝通不足，也就無法形成朝著共同目標(biāo)奮進(jìn)的凝聚力和向心力，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展停滯不前。

三、培育養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會(huì)組織外部社會(huì)資本的途徑

（一）培育網(wǎng)絡(luò)參與型社會(huì)資本，增強(qiáng)互動(dòng)

Sabatini［12］在一項(xiàng)實(shí)證分析中總結(jié)道，有兩類具有明顯差別的網(wǎng)絡(luò)，一種是紐帶，另一種是橋梁。在養(yǎng)老領(lǐng)域，紐帶網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中主要有社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)、殘聯(lián)、社區(qū)街道以及民政等政府部門，橋梁網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中主要有廣電媒體和其他組織。為了培育網(wǎng)絡(luò)參與型社會(huì)資本，第一要建立起政府主導(dǎo)的多部門協(xié)調(diào)機(jī)制，養(yǎng)老體系的發(fā)展不僅需要主管部門的指導(dǎo)、監(jiān)督、管理，還需要其他各部門的積極協(xié)助，可以通過定期組織會(huì)議，探討?zhàn)B老服務(wù)體系建設(shè)過程中遇到的阻礙，各部門相互協(xié)調(diào)共同解決，實(shí)現(xiàn)資源的有效整合以及在部門間的充分流動(dòng)。第二要積極建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)類社會(huì)組織行業(yè)協(xié)會(huì)，一方面實(shí)現(xiàn)對(duì)眾多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范和監(jiān)管，另一方面也為各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供了一個(gè)互助合作的平臺(tái)，增加彼此之間的業(yè)務(wù)往來，有助于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，為老年人提供更多樣化的服務(wù)，提高生活、生命質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)人口的健康老齡化。另外，要充分利用廣電媒體對(duì)養(yǎng)老服務(wù)類社會(huì)組織進(jìn)行宣傳，樹立良好的組織形象，深化人們對(duì)這類社會(huì)組織的理解，加速傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變和對(duì)這類組織的接受、認(rèn)可程度。

（二）培育信任型社會(huì)資本，提高社會(huì)公信力

信任是養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)資本的核心要素，是組織在網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中得以生存發(fā)展的基礎(chǔ)，因此必須要提高公民社會(huì)組織的社會(huì)公信力，才能提高組織間的信任程度［3］。培育信任型社會(huì)資本：第一，發(fā)揮媒體在塑造公共認(rèn)知方面的重要作用，利益相關(guān)者對(duì)那些通過公共媒體分享更多信息的公民社會(huì)組織會(huì)投入更多信任［13］。第二，政府需要轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織的管理方式，適度放權(quán)，激發(fā)他們的自主能動(dòng)性，給予其更廣闊的發(fā)展空間，從而促進(jìn)健康老齡化的實(shí)現(xiàn)。組織在此基礎(chǔ)上要自覺主動(dòng)接受國家和社會(huì)公眾的監(jiān)督，提升運(yùn)營管理能力，提高組織公信力。第三，有效的溝通是增進(jìn)政府、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)之間信任的必要前提，在參與養(yǎng)老服務(wù)的各主體之間搭建一個(gè)溝通橋梁，共享各自所掌握的信息與資源，對(duì)贏得彼此的信任發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用［14］。第四，組織要規(guī)范運(yùn)營模式，加強(qiáng)資金的規(guī)范化管理，建立財(cái)務(wù)披露制度，以消除與其合作的其他組織的顧慮，形成穩(wěn)定的信任關(guān)系，社會(huì)資本存量隨之增加，從而更好地進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)供給［15］。

（三）培育支持型社會(huì)資本，積極拓展支持渠道

培育支持型社會(huì)資本，首先，政府要落實(shí)對(duì)公民社會(huì)組織進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域的優(yōu)惠政策，對(duì)于頒布的政策文件建立配套的實(shí)施辦法并加強(qiáng)對(duì)政策實(shí)施進(jìn)程的監(jiān)督，調(diào)動(dòng)地方政府執(zhí)行政策的積極性，提高配套政策的執(zhí)行力，為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的政策制度環(huán)境。其次，政府需要進(jìn)一步加大對(duì)養(yǎng)老領(lǐng)域的財(cái)政投入力度，并嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)財(cái)政優(yōu)惠的政策規(guī)定，減輕社會(huì)以及家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)健康老齡化目標(biāo)。同時(shí)，通過政府購買、公益創(chuàng)投等政策工具使其有穩(wěn)定持續(xù)的收入。除此之外，還可以鼓勵(lì)社會(huì)公益組織及社會(huì)各界充分支持養(yǎng)老行業(yè)。最后，公民社會(huì)組織自身主動(dòng)拓展支持渠道，積極與政府合作，合理利用政府給予的資源，在與其他社會(huì)組織合作時(shí)，充分吸收其公益資金，努力建立起相對(duì)固定的多元化收入渠道［16］。各機(jī)構(gòu)合作建立一個(gè)養(yǎng)老信息資源共享平臺(tái)，在該平臺(tái)上發(fā)布養(yǎng)老服務(wù)需求信息，充分利用和調(diào)動(dòng)閑置資源，提高資源利用的效率。

（四）培育規(guī)范型社會(huì)資本，完善自律機(jī)制

科爾曼認(rèn)為，“規(guī)范能夠促進(jìn)群體內(nèi)的合作，有效的規(guī)范可以構(gòu)成極其重要的社會(huì)資本”［17］。培育規(guī)范型社會(huì)資本，首先要健全養(yǎng)老服務(wù)業(yè)法律法規(guī)，將政策文件中的相關(guān)指導(dǎo)意見性內(nèi)容上升為具有立法效應(yīng)的法律法規(guī)，使國家對(duì)養(yǎng)老類社會(huì)組織的監(jiān)管有法可依，同時(shí)也使養(yǎng)老類社會(huì)組織的合法利益有所保障，為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供一個(gè)規(guī)范的法治環(huán)境［18］。由于養(yǎng)老行業(yè)專業(yè)性較強(qiáng)，國家在對(duì)養(yǎng)老類社會(huì)組織的監(jiān)管立法時(shí)，還需加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營者資質(zhì)的規(guī)范，不斷完善監(jiān)管機(jī)制。2019年2月18日，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)批準(zhǔn)發(fā)布了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定》，填補(bǔ)了養(yǎng)老行業(yè)監(jiān)督評(píng)估國家標(biāo)準(zhǔn)的空白，為規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)提供了依據(jù)。其中，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營管理提出了要求，組織的行政管理制度被當(dāng)作等級(jí)評(píng)定指標(biāo)之一。在此背景下，組織要積極完善自律機(jī)制，增強(qiáng)自我運(yùn)營管理能力，構(gòu)建切實(shí)可行的組織日常管理規(guī)范以及績(jī)效考核制度和獎(jiǎng)懲制度。

（五）培育認(rèn)知型社會(huì)資本，增強(qiáng)組織凝聚力

培育共同語言型社會(huì)資本，首先要加強(qiáng)公民社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)，在高校開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)類專業(yè)和課程，并給予一定的優(yōu)惠政策［19］；針對(duì)專業(yè)技術(shù)人員，推行職業(yè)資格考試認(rèn)證制度；重視養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)技能培訓(xùn)。這將有效避免老年人安全和尊嚴(yán)受損害的現(xiàn)象，老年人的生命質(zhì)量得到提高，符合健康老齡化戰(zhàn)略的要求。另外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期組織工作人員進(jìn)行職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)出一批熟悉國家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)政策法規(guī)、掌握專業(yè)管理知識(shí)的人才，逐漸形成養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會(huì)組織與各相關(guān)部門間的共同語言。行業(yè)協(xié)會(huì)作為各組織的聯(lián)合體，具有個(gè)體養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所不具備的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，為培育共同愿景型社會(huì)資本，應(yīng)有效地承擔(dān)起溝通協(xié)調(diào)的功能，在各組織之間進(jìn)行內(nèi)部資源的統(tǒng)籌和互助，幫助協(xié)調(diào)解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題［20］。各組織統(tǒng)一將國家層面的工作原則和理念內(nèi)化為自身的工作動(dòng)力和工作目標(biāo)［21］，在并肩發(fā)展過程中逐漸形成共同的目標(biāo)和信仰，匯聚成強(qiáng)大的凝聚力，實(shí)現(xiàn)共同愿景。