家庭教育立法研究：價(jià)值、梗阻及完善思路

吳 靜

(重慶社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)與社會(huì)學(xué)研究所， 重慶 400020)

一、問題提出

古往今來，家庭作為社會(huì)的基本細(xì)胞，一直是人生的起點(diǎn)教育和第一課堂，是個(gè)體成長(zhǎng)的奠基性陣地，而家庭教育作為教育體系的主要組成內(nèi)容也發(fā)揮著非常重要的基礎(chǔ)性作用。家庭教育是教育綜合改革的有機(jī)組成部分，教育發(fā)展及改革是否成功和家庭教育緊密相關(guān)。2012年至2019年期間，習(xí)近平總書記作出的關(guān)于教育的論述中，“家庭”二字出現(xiàn)的頻率約為115次。在2018年全國教育大會(huì)上，習(xí)近平總書記指出：“家庭是人生的第一所學(xué)校，家長(zhǎng)是孩子的第一任老師，要給孩子講好‘人生第一課’，幫助扣好人生第一?？圩印！蔽覈壳坝邢喈?dāng)比例的家庭教育是不適當(dāng)?shù)纳踔潦清e(cuò)誤的，重智輕德、重養(yǎng)輕教成為家庭教育中較為普遍的現(xiàn)象。在影響孩子積極發(fā)展的因素中，父母教養(yǎng)方式、家庭教育是個(gè)不可忽視的因素[1]。而家庭教育缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)，已成為學(xué)校教育的附屬。學(xué)校教育、社會(huì)教育、家庭教育三大支柱已呈現(xiàn)不平衡的狀態(tài)，教育這幢大樓的基礎(chǔ)開始動(dòng)搖，影響教育的整體質(zhì)量。三大支柱失衡的主要原因是家庭教育專門立法的缺失，這已成為家庭教育事業(yè)向規(guī)范化、科學(xué)化方向發(fā)展的嚴(yán)重阻礙。長(zhǎng)時(shí)間以來，我國圍繞家庭教育出臺(tái)的規(guī)范大都是以教育部和全國婦聯(lián)分別或聯(lián)合制定的部門規(guī)章、規(guī)范性文件為主，這些文件和規(guī)章制定主體多元、立法層級(jí)低、約束力差。我國現(xiàn)行法律規(guī)范中，雖涉及了部分家庭教育的內(nèi)容，但幾乎沒有家庭教育發(fā)展的關(guān)鍵性制度規(guī)范和整體法律設(shè)計(jì)，沒有明確家庭教育的法律地位，沒有規(guī)定政府部門、社會(huì)組織具體如何為家庭教育提供指導(dǎo)，對(duì)父母及其他監(jiān)護(hù)人如何對(duì)子女進(jìn)行家庭教育更未給予明確具體的指引，總體較為籠統(tǒng)、單薄、零散，顯得繁復(fù)雜亂，缺乏系統(tǒng)性和完整性。

《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》 提出，在此10年期間“制定有關(guān)終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育、家庭教育等法律”。近年來，我國地方性家庭教育立法實(shí)踐取得探索性突破。2016 年5月，重慶市通過了《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》，這是我國內(nèi)地第一部家庭教育地方性法規(guī)。緊接著，貴州、山西、江西、江蘇、浙江、安徽先后通過了家庭教育地方性法規(guī)。地方立法的先行探路為國家立法提供了啟示和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也反映了通過立法促進(jìn)家庭教育已成為全社會(huì)的熱切期盼和共識(shí)。為更好地貫徹落實(shí)黨的十九大提出的“幼有所育”政策，進(jìn)一步提高新時(shí)代家庭教育水平，引導(dǎo)家庭教育規(guī)范化發(fā)展，亟待從國家層面制定家庭教育基本法,構(gòu)建完善的具有中國特色的家庭教育法律體系。加快家庭教育法制化進(jìn)程，以謹(jǐn)慎、科學(xué)和理性的態(tài)度深入開展立法工作研究迫在眉睫，刻不容緩。

二、相關(guān)文獻(xiàn)梳理

中國知網(wǎng)主題為“家庭教育立法”的文獻(xiàn)，約150篇，幾乎為2000年之后發(fā)表，僅2019年就發(fā)表了40余篇，以篇名“家庭教育立法”搜索的文獻(xiàn)約70余篇。關(guān)于家庭教育的含義，學(xué)術(shù)界是有一定分歧的，主要表現(xiàn)在采取廣義還是狹義立場(chǎng)。羅爽認(rèn)為“家庭教育是家庭對(duì)未成年人的影響教育，其對(duì)象是父母及其他監(jiān)護(hù)人，采取狹義說較為明智”[2]。姚建龍指出“家庭教育立法應(yīng)著眼于現(xiàn)實(shí)需要和我國法律體系的完善，不宜受限于狹義立場(chǎng)”[3]。關(guān)于家庭教育主管機(jī)構(gòu)的設(shè)定，學(xué)者們支持不同的模式。徐建等認(rèn)為：“應(yīng)將家庭教育工作的主管機(jī)構(gòu)明確為教育行政部門?！盵4]葉強(qiáng)建議分兩步走：“一是將婦聯(lián)實(shí)體化，賦予其一定的行政管理權(quán)限；二是整合相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)，成立一個(gè)新的家庭教育主管機(jī)關(guān)?！盵5]關(guān)于立法過程中的重點(diǎn)、阻礙、困難等，學(xué)者們有各自的視角。熊少嚴(yán)認(rèn)為：“立法的核心內(nèi)容應(yīng)明確規(guī)定調(diào)節(jié)哪些關(guān)系，尤其應(yīng)明確政府的責(zé)任?！盵6]蔣帆等指出“立法困難有普通民眾家庭教育法制觀念淡薄、已有法規(guī)對(duì)家庭教育內(nèi)涵界定較窄、缺乏對(duì)特殊群體的關(guān)注等”[7]。鄧麗指出“立法重點(diǎn)應(yīng)包括規(guī)范家長(zhǎng)的家庭教育行為和家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，明確各主體在家庭教育中的權(quán)責(zé)任務(wù)等”[8]。關(guān)于家庭教育立法的目標(biāo)、定位、重要性，顧明遠(yuǎn)等認(rèn)為家庭教育至關(guān)重要，學(xué)校教育需與家庭教育形成合力[9]。家庭教育立法將對(duì)建立學(xué)校、家庭、社會(huì)新型合作伙伴關(guān)系、激活家校合作有所幫助[10]。勞凱聲認(rèn)為“家庭教育立法的目標(biāo)應(yīng)是促進(jìn)家庭教育能力提升、明確政府對(duì)家庭教育的支持”[11]。薛二勇等圍繞家庭教育立法的必要性、目標(biāo)與定位、主要內(nèi)容等，將家庭教育立法的政策變遷劃分為構(gòu)建、形成和提升3個(gè)階段[12]。綜上所述，學(xué)術(shù)界關(guān)于家庭教育立法的理論研究相對(duì)較多，擴(kuò)寬了我們對(duì)家庭教育立法研究領(lǐng)域的視域，但當(dāng)下的研究對(duì)于家庭教育立法涉及實(shí)踐操作、配套、完善等方面的研究還相對(duì)薄弱。本文將深入挖掘家庭教育立法的研究?jī)?nèi)容，找準(zhǔn)立法研究過程中的梗阻及障礙，為進(jìn)一步助推家庭教育立法進(jìn)程完善思路。

三、家庭教育立法的法理基礎(chǔ)及價(jià)值

(一)法理基礎(chǔ)

從家庭教育的發(fā)展歷程來看，家庭教育在傳統(tǒng)意義上是發(fā)生在家庭內(nèi)部、以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的活動(dòng)，通常被認(rèn)為是父母與子女之間的“家事”，不能施以現(xiàn)代法治社會(huì)的“國法”進(jìn)行管治。此時(shí)，古代社會(huì)慣有的“倫理綱常” “家法家規(guī)”的價(jià)值就顯得比法律更有現(xiàn)實(shí)約束性。同時(shí)，近年來青少年犯罪問題日益突出，家庭教育的外溢性愈發(fā)明顯。2014年中國青少年研究中心調(diào)查結(jié)果顯示，導(dǎo)致未成年人犯罪的因素中，家庭因素所占的比例高達(dá)16.9%?？梢姡彝ソ逃龓淼膹V泛、深刻的影響已經(jīng)擴(kuò)展到家庭外部，不再局限于私人領(lǐng)域，逐步成為具有重要社會(huì)公共利益性，關(guān)系社會(huì)整體發(fā)展命運(yùn)的“公事”。原有的以家庭自治為原則、以個(gè)人利益為本位的私法機(jī)制已經(jīng)不能再滿足家庭教育發(fā)展的要求，進(jìn)而，以家庭教育外部關(guān)系作為主要內(nèi)容、以社會(huì)利益為本位的適度干預(yù)手段的法律調(diào)節(jié)機(jī)制成為必需。一個(gè)領(lǐng)域體現(xiàn)出的公共利益性及對(duì)社會(huì)的影響程度是該領(lǐng)域是否需要立法加以干預(yù)的重要決定因素，也是我們分析家庭教育立法必要性的法理基礎(chǔ)和認(rèn)識(shí)性前提。

(二)法律價(jià)值

1.延續(xù)中國幾千年以來的立法傳統(tǒng)

通過立法規(guī)范家庭倫理與家庭關(guān)系是中國幾千年以來的立法傳統(tǒng)。相關(guān)研究表明，早在晉律中已有關(guān)于家長(zhǎng)教令子孫的法律規(guī)定。家長(zhǎng)教令子孫的 “子孫違犯教令”條款的立法史可追溯到秦漢，該條款注重子女對(duì)家長(zhǎng)的順從義務(wù)，注重防止家長(zhǎng)教令權(quán)力濫用，極力強(qiáng)調(diào)家庭倫理秩序和等級(jí)差別[13]43。唐律被譽(yù)為“我國封建法典的楷?！盵14]，改變了之前法律規(guī)范中對(duì)“不孝”和“子孫違犯教令”籠統(tǒng)不加區(qū)分的做法[15]，在賦予家長(zhǎng)對(duì)子孫的懲戒權(quán)力時(shí)作了較細(xì)致的規(guī)定。宋、元、明、清歷代法典中有關(guān)家長(zhǎng)教令子孫的規(guī)定均延續(xù)唐律法制傳統(tǒng)，以唐律為基礎(chǔ)發(fā)展變化。近代以來，家庭教育立法從附屬條文逐漸演變?yōu)閷ｉT法典模式，最早的是光緒二十九年(1903)頒布的《蒙養(yǎng)院及家庭教育法》[15]，這是我國近代史上第一部家庭教育立法，開啟了中國家庭教育法制化進(jìn)程。1938—1945年，南京國民政府教育部先后頒布《中等以下學(xué)校推行家庭教育辦法》《推行家庭教育辦法》《家庭教育講習(xí)班暫行辦法》《推行家庭教育辦法》等數(shù)部法律規(guī)范。

2.完善中國特色社會(huì)主義法律體系的需要

在西方主流文化看來，家庭教育屬私人領(lǐng)域，國家不應(yīng)干涉。中西方法律體系之間存在差異，目前沒有西方國家針對(duì)家庭教育制定獨(dú)立法典[16]。中國傳統(tǒng)文化則認(rèn)為，家不僅作為私法意義上的存在，還是公法意義上的存在，是通過國家權(quán)力掌握人民的單位[17]40。家庭教育并非是排斥國家規(guī)范和干預(yù)的私人領(lǐng)域，其具備“為國育才”的特征。因此，家庭教育專門立法區(qū)別于西方立法， 是中國特色的獨(dú)特法律體系，家庭教育立法是貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的需要。2014年5月，習(xí)近平總書記參加北京市民族小學(xué)少先隊(duì)主題隊(duì)日活動(dòng)時(shí)指出，“家庭是人生的第一個(gè)課堂，父母是孩子的第一任老師”。2015年新春團(tuán)拜會(huì)上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào) “要重視家庭建設(shè)，注重家庭、注重家教、 注重家風(fēng)”，進(jìn)一步凸顯了家庭教育事業(yè)的重要地位、重大意義和作用。習(xí)近平總書記作出的系列關(guān)于家庭教育的重要指示精神和要求應(yīng)充分、明確地在立法過程中得以貫徹和體現(xiàn)。我國現(xiàn)行的《教育法》《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》對(duì)學(xué)校教育的法律地位進(jìn)行了較完備的規(guī)定。隨著1997年《社會(huì)力量辦學(xué)條例》、2002年《民辦教育促進(jìn)法》的相繼施行，民辦教育的法律地位在我國教育體制中得以明確。但至今為止，我國還沒有家庭教育的專門立法，加快制定家庭教育專門法典，有助于我國教育法律體系的進(jìn)一步完善。

(三)社會(huì)價(jià)值

1.指導(dǎo)和規(guī)范家庭教育方式，有助于青少年健康成長(zhǎng)與成才

近年來，發(fā)生在未成年人身上的厭學(xué)逃學(xué)、離家出走、打架自殺、上網(wǎng)成癮、殺父弒母等事件屢見報(bào)端，不良乃至完全錯(cuò)誤的家庭教育方式給青少年的健康成長(zhǎng)與成才帶來了諸多不良后果。家長(zhǎng)對(duì)家庭教育的方式表現(xiàn)出盲目和迷茫，“喪偶式教育”等問題非常突出?！度珖彝ソ逃隣顩r調(diào)查報(bào)告(2018)》顯示，被調(diào)查者普遍認(rèn)為，人生中最重要的事情之一是能在一個(gè)溫暖、和諧的家庭里成長(zhǎng)，這反映了子女對(duì)家庭的依賴、重視及對(duì)家庭教育的期望[18]。青少年身心健康全面發(fā)展是廣大家長(zhǎng)追求的家庭教育目的，廣大家長(zhǎng)都表現(xiàn)了對(duì)提高家庭教育質(zhì)量的迫切愿望。家庭教育對(duì)青少年的成長(zhǎng)和成才起著特殊的重要作用，以專門立法的形式引導(dǎo)家庭教育朝科學(xué)、規(guī)范方向發(fā)展，有助于更好地滿足家長(zhǎng)的愿望和需求，有助于幫助家長(zhǎng)掌握科學(xué)的教育方法，有助于筑牢預(yù)防未成年人犯罪的第一道防線，是培育青少年身心健康的必要條件和需要。

2.保障家庭教育公共服務(wù)體系的建立與資源供給

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型速度的加快，家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,傳統(tǒng)的金字塔型家庭結(jié)構(gòu)模式發(fā)生逆轉(zhuǎn)，相當(dāng)數(shù)量的“四二一”家庭應(yīng)運(yùn)而生，一定程度上形成了倒金字塔型。當(dāng)前，社會(huì)面臨著“全面二孩”政策、人口出生率下降、少子化、老齡化趨勢(shì)并行和相互影響的局面。隔代教育日益成為普遍現(xiàn)象，家庭傳統(tǒng)教育功能逐步減弱，且隨著人口流動(dòng)的增加使這種弱化加劇。家庭小型化衍生的一系列因家庭結(jié)構(gòu)變動(dòng)的伴生產(chǎn)物，都不再僅僅屬于單純教育的范疇。教育的方式方法怎么來適應(yīng)新情況下新出現(xiàn)的家庭結(jié)構(gòu)，滿足新結(jié)構(gòu)家庭多種類多層次需求，實(shí)現(xiàn)“幼有所育”，成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題和公共問題。中國傳統(tǒng)的家庭教育體系面臨著新的要求和挑戰(zhàn)，通過立法加快和完善家庭教育公共服務(wù)體系的建立與資源供給，是讓更多家庭樹立健康、科學(xué)的家庭教育觀念的重要保障。

四、家庭教育立法的主要研究?jī)?nèi)容

(一)家庭教育的含義

如何界定家庭教育的含義，決定著立法的目的、調(diào)整的對(duì)象、范圍和內(nèi)容體系。狹義上講，家庭教育的實(shí)施主體僅限父母或其他監(jiān)護(hù)人，主要是指家長(zhǎng)對(duì)未成年人的教育。廣義上講，家庭教育的實(shí)施主體是所有家庭成員,家庭教育的內(nèi)容包括一切有利于家庭和諧發(fā)展、有利于家庭關(guān)系的增進(jìn)、有利于家庭育人功能發(fā)揮的活動(dòng)?！掇o?！范x家庭教育為父母或其他年長(zhǎng)者在家庭里對(duì)兒童和青少年進(jìn)行的教育。家庭教育學(xué)會(huì)編纂的《家庭教育學(xué)》定義家庭教育是在家庭生活中發(fā)生，以親子關(guān)系為重心，以培養(yǎng)社會(huì)需要的人為目標(biāo)的教育活動(dòng)以及家庭對(duì)個(gè)體產(chǎn)生的影響作用[19]?！笆濉睂W(xué)前教育教材 《家庭教育學(xué)》定義狹義的家庭教育是在家庭生活中，由家長(zhǎng)對(duì)子女實(shí)施的教育和影響；廣義的家庭教育是家庭成員之間相互實(shí)施的教育[19]。筆者傾向于采取廣義立場(chǎng)。

(二)家庭教育指導(dǎo)的管理、服務(wù)機(jī)構(gòu)及權(quán)責(zé)范圍

1.家庭教育指導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)

一直以來，我國家庭教育工作的管理由教育部門、婦聯(lián)、民政部門等多部門分工合作、共同推進(jìn)?，F(xiàn)今，主流的立法模式選擇有兩種：第一種是獨(dú)立管理模式，即由教育部門或婦聯(lián)主管。教育部門具有推進(jìn)家庭教育工作的天然優(yōu)勢(shì)，可最大程度、多種途徑保障家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的發(fā)揮，但我國教育部門歷來秉承“教育即學(xué)校教育”的教育理念，缺乏對(duì)家庭教育工作的重視；而婦聯(lián)組織法律地位不高，保障政策執(zhí)行的約束性權(quán)力不夠，調(diào)動(dòng)資源的能力不足。第二種是明確作為政府代表的婦女兒童工作委員會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，教育行政部門和婦聯(lián)主管，其他相關(guān)部門共同支持的模式。將婦女兒童工作委員會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可解決婦聯(lián)作為牽頭單位難以調(diào)動(dòng)和約束其他部門的問題。將教育行政部門和婦聯(lián)作為主管部門，可充分利用它們?cè)趯W(xué)校和社區(qū)的工作基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。綜合考慮與家庭教育工作的能力職責(zé)等因素，由衛(wèi)健部門、民政部門、關(guān)工委、文明辦、共青團(tuán)、工會(huì)等部門共同配合支持，最大程度形成合力。這種模式是在現(xiàn)有管理模式基礎(chǔ)上的改進(jìn)和完善，在推行過程中可最大程度地減少成本和阻力。筆者認(rèn)為，第一種獨(dú)立管理模式現(xiàn)實(shí)可行性不高，并非適合我國實(shí)際情況的最佳選擇，第二種共同管理模式更宜作為立法的最佳選擇。

2.家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其權(quán)利義務(wù)

各類家庭教育指導(dǎo)服務(wù)中心、家長(zhǎng)學(xué)校、其他社會(huì)組織是目前我國從事家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的主要機(jī)構(gòu)，其中教育行政部門主管的家長(zhǎng)學(xué)校占比超過五成?，F(xiàn)實(shí)中，家長(zhǎng)學(xué)校的專業(yè)性幾乎都不高，服務(wù)主旨幾乎都是引導(dǎo)家長(zhǎng)如何配合學(xué)校教育工作，其為家長(zhǎng)提供各種資源的能力非常有限，難以滿足家長(zhǎng)多層次、多種類的需求。因此，不管從家長(zhǎng)需求的角度，還是從家長(zhǎng)學(xué)校自身的局限性來看，家長(zhǎng)學(xué)校都達(dá)不到成為家庭教育指導(dǎo)服務(wù)主要提供者的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)在立法過程中賦予專業(yè)指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)合法地位。成立具備活動(dòng)策劃、課程開發(fā)、指導(dǎo)咨詢、隊(duì)伍建設(shè)等多功能的家庭教育指導(dǎo)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，是具有成熟經(jīng)驗(yàn)的國家或地區(qū)的通行做法。在新加坡，相當(dāng)數(shù)量的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)中心都注冊(cè)為慈善性公共機(jī)構(gòu)，其絕大部分資金來自于政府，但同時(shí)接受咨詢收費(fèi)和社會(huì)捐款，經(jīng)費(fèi)的來源十分廣泛。筆者認(rèn)為政府部門模式更符合我國國情，可考慮在立法過程中規(guī)定4個(gè)行政層級(jí)，分別建立家庭教育指導(dǎo)服務(wù)中心，同時(shí)對(duì)各級(jí)指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審批、指導(dǎo)服務(wù)的形式和內(nèi)容、機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)等作出明確規(guī)定。

1.1.1 動(dòng)物 SPF級(jí)Balb/c小鼠32只，體質(zhì)量18～22 g，雄性。由遼寧長(zhǎng)生生物技術(shù)有限公司提供。

(三)政府對(duì)家庭教育的責(zé)任承擔(dān)

政府責(zé)任是家庭教育立法時(shí)一個(gè)不可回避的內(nèi)容。此處的政府責(zé)任并非指政府違反義務(wù)之后的法律后果，而意為政府義務(wù)。基本權(quán)利通常含利己性，父母權(quán)利雖然也含利己性，但主要是利他的，這個(gè)“他”就是父母的子女。國家承認(rèn)父母權(quán)利為基本權(quán)利的目的主要在于實(shí)現(xiàn)兒童社會(huì)化。兒童社會(huì)化是兒童融入集體和社會(huì)，逐步形成獨(dú)立人格的過程。兒童在社會(huì)化的過程中，伴隨產(chǎn)生的親屬關(guān)系、師生關(guān)系、同伴關(guān)系等對(duì)兒童社會(huì)化產(chǎn)生不同程度的影響。在研究政府責(zé)任時(shí)，國家不能替代父母實(shí)施家庭教育，這是需要家庭分擔(dān)的。在已經(jīng)頒布的幾部家庭教育地方性法規(guī)中，均設(shè)有政府責(zé)任的章節(jié)，雖具體內(nèi)容各有不同，但立法者部分共識(shí)已經(jīng)達(dá)成，即在家庭教育中，原則上家庭首先要對(duì)家庭教育負(fù)責(zé)，承擔(dān)主要責(zé)任或者主體責(zé)任，只有當(dāng)家庭無力承擔(dān)家庭教育的責(zé)任時(shí)政府才介入，承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。國家層面的立法，也亦如此。政府如何作為，如何承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，是立法研究過程中的重點(diǎn)內(nèi)容。在新時(shí)代社會(huì)治理的大背景下,政府責(zé)任對(duì)于如何保障兒童身心健康、如何提高家庭教育能力方面大有裨益,故應(yīng)推動(dòng)制度性創(chuàng)新,破解制約政府責(zé)任如何落實(shí)的難題。

(四)弱勢(shì)群體受教育平等權(quán)的保障

當(dāng)代中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分化較為嚴(yán)重，面臨著不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)、地區(qū)發(fā)展差異，居民貧富懸殊逐漸拉開，社會(huì)不穩(wěn)定因素的風(fēng)險(xiǎn)升高，制定家庭教育領(lǐng)域的法律法規(guī)需要對(duì)弱勢(shì)群體給予特殊的保護(hù)和考慮，包括：農(nóng)村留守兒童、經(jīng)濟(jì)困難兒童、服刑人員家庭、離異和重組家庭等?，F(xiàn)實(shí)生活中，這些家庭由于家庭成員結(jié)構(gòu)的特殊、經(jīng)濟(jì)上的困難等，開展家庭教育面臨著極大的阻礙和困境，如果法律無法給予這些弱勢(shì)困難群體特殊的關(guān)照，不能幫助弱勢(shì)群體，那么就背離了家庭教育的初衷，也就難以實(shí)現(xiàn)法追求的社會(huì)公平正義的價(jià)值。家庭教育立法必須考慮區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展差異，要通過設(shè)置家庭教育的特別措施，對(duì)于這些特殊群體予以政策上的關(guān)注和法律中的傾斜。按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》(國發(fā)〔2016〕36號(hào))規(guī)定的精神，為困境兒童營(yíng)造安全無虞、生活無憂、充滿關(guān)愛、健康發(fā)展的成長(zhǎng)環(huán)境，是家庭、政府和社會(huì)的共同責(zé)任。針對(duì)困境兒童生存發(fā)展面臨的突出困難和問題，應(yīng)從保障基本生活、保障基本醫(yī)療、強(qiáng)化教育保障、落實(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任、加強(qiáng)殘疾兒童福利服務(wù)等方面落實(shí)具體措施。家庭教育作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的工作，需在立法過程中進(jìn)行深入調(diào)研和思考，體現(xiàn)社會(huì)公平正義。家庭教育法不應(yīng)該只充當(dāng)“錦上添花者”，更應(yīng)該是“雪中送炭者”[20]。關(guān)注弱勢(shì)困難群體的根本價(jià)值取向是強(qiáng)調(diào)公平與公益。保障弱勢(shì)困難群體受教育的平等權(quán)，應(yīng)在立法過程中加以重點(diǎn)關(guān)注和研究。

五、家庭教育立法的梗阻

(一)法典立場(chǎng)和名稱存爭(zhēng)議

家庭教育立法的概念既是家庭教育立法研究的重點(diǎn)內(nèi)容，也是立法研究過程中的重大梗阻。狹義說認(rèn)為，把家庭教育界定為所有家庭成員的促進(jìn)家庭和諧發(fā)展、功能發(fā)揮的一切活動(dòng)，將會(huì)導(dǎo)致與家庭相關(guān)資源的協(xié)調(diào)涉及的范圍過廣，如果立法的天平過分傾斜于家庭知識(shí)水平的提高和家庭發(fā)展能力的增進(jìn)，那么立法的范圍和內(nèi)容也會(huì)過于龐大和復(fù)雜。這種立法模式?jīng)]有充分考慮我國主要圍繞未成年人開展家庭教育工作的傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，很有可能致使相當(dāng)大范圍的家庭相關(guān)資源產(chǎn)生利益沖突和巨大成本，甚至?xí)?dǎo)致法律的實(shí)效性大打折扣且難以執(zhí)行。廣義說認(rèn)為，如果僅將家庭教育界定為教育子女，其立法空間為現(xiàn)行相關(guān)法律所包容，很難具有顯著的綜合性和獨(dú)特的立法空間，其獨(dú)為專門法典的必要性和緊迫性勢(shì)必將遭到嚴(yán)重質(zhì)疑；家庭教育問題是一個(gè)家庭綜合情況的集中折射，因此立法視野應(yīng)著眼于整個(gè)家庭，大膽突破家庭教育等同于子女教育的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，將立法筆墨由“子女”轉(zhuǎn)移到“家庭”，否則家庭教育只會(huì)是無本之木。此外，家庭教育專門法典的名稱，因立法著眼的視角、調(diào)整的法律關(guān)系范圍的不同，也存在較大爭(zhēng)議，目前主要有“家庭教育法” “家庭教育促進(jìn)法” “未成年人家庭教育法”或“未成年人家庭教育促進(jìn)法”等提法。目前，已經(jīng)出臺(tái)的家庭教育地方性法規(guī)名稱中均含有“促進(jìn)”字樣。如何清晰地明確家庭教育幾大法律關(guān)系主體的范圍及其權(quán)利義務(wù)，并回應(yīng)法典名稱的疑難和爭(zhēng)議問題，是立法過程中不得不面對(duì)的梗阻和難點(diǎn)。

(二)家庭教育法律規(guī)范之間存在局限且缺乏有效銜接

我國現(xiàn)行的多部法律中都涉及家庭教育問題，對(duì)家庭教育相關(guān)問題進(jìn)行了不同程度的規(guī)定?！睹穹倓t》《婚姻法》中有父母對(duì)子女監(jiān)護(hù)、教育責(zé)任的規(guī)定；《義務(wù)教育法》中有父母保證子女受教育權(quán)的義務(wù)的規(guī)定；《未成年人保護(hù)法》中有國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提供家庭教育指導(dǎo)義務(wù)、對(duì)特殊家庭采取保障性措施的規(guī)定；《預(yù)防未成年人犯罪法》中有學(xué)校與監(jiān)護(hù)人合作關(guān)系的規(guī)定；《婦女權(quán)益保障法》中有政府在監(jiān)護(hù)人不作為情形下應(yīng)采取的措施的規(guī)定；《反家庭暴力法》中有國家機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織在家庭暴力事件中應(yīng)采取措施的規(guī)定等?，F(xiàn)行家庭教育法律規(guī)范中，不可避免地存在局限、交叉、重復(fù)甚至職責(zé)不清晰的情況。我國現(xiàn)行有關(guān)家庭教育的法律規(guī)范與其配套設(shè)施常出現(xiàn)缺乏有效對(duì)接的現(xiàn)象，常陷入僵局。如《未成年人保護(hù)法》第十三條規(guī)定,父母或者其他監(jiān)護(hù)人不得使接受義務(wù)教育的未成年人輟學(xué)；《義務(wù)教育法》第五十八條規(guī)定,適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人無正當(dāng)理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育的,由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府教育行政部門給予批評(píng)教育,責(zé)令限期改正。從以上規(guī)定來看,政府部門對(duì)無正當(dāng)理由不送未成年人接受義務(wù)教育的監(jiān)護(hù)人除批評(píng)教育、罰款外,還可采取其他措施,但其他措施具體是什么至今在法律上沒有明確規(guī)定。假如在批評(píng)教育和罰款均不能產(chǎn)生效果的情況下,在實(shí)行依法行政的前提下,政府部門是不能隨意采取處罰措施的,那么這一問題就陷入了僵局。國家層面家庭教育立法過程中，如何厘定各主體的職責(zé)責(zé)任，如何厘清涉及的各法律關(guān)系，讓法律規(guī)范之間有效協(xié)調(diào)和銜接，是家庭教育立法研究中的一大難點(diǎn)和梗阻。

(三)政府責(zé)任在立法規(guī)范上的分歧

首先，政府責(zé)任是采用分散式還是集中式的立法方式尚無定論。目前，已經(jīng)出臺(tái)的幾部家庭教育地方性法規(guī)多采用集中式，即用一個(gè)章節(jié)的幅度將政府責(zé)任的內(nèi)容作出全部規(guī)定。應(yīng)該說集中式立法優(yōu)點(diǎn)多，但由于家庭教育涉及部門較多，在一個(gè)章節(jié)中規(guī)定全部部門的職責(zé)會(huì)導(dǎo)致對(duì)每一個(gè)部門的職責(zé)幾乎不可能規(guī)定得太詳細(xì)，造成立法太粗。面臨這個(gè)難點(diǎn)，可考慮在采用集中式立法時(shí)，按照不同部門在家庭教育中的功能在一個(gè)章節(jié)中分作若干節(jié)進(jìn)行表述來解決。其次，政府責(zé)任是否需要納入政府治理體系建設(shè)的考核評(píng)價(jià)之中。目前，各種規(guī)范性文件在規(guī)定家庭教育的政府責(zé)任時(shí)幾乎都未涉及對(duì)其進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的問題，說明實(shí)務(wù)界對(duì)于家庭教育的政府責(zé)任還沒有一個(gè)清晰的定位，學(xué)術(shù)界也還沒有將考核評(píng)估與家庭教育責(zé)任落實(shí)聯(lián)系起來。實(shí)際上，政府履行好家庭教育的責(zé)任是推進(jìn)社會(huì)治理建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平正義的重要組成部分。家庭教育搞得好，可減少問題兒童、減少社會(huì)矛盾、減少政府社會(huì)治理的成本。是否有必要通過考核評(píng)價(jià)的剛性約束將政府是否認(rèn)真履行家庭教育責(zé)任作為公務(wù)員升遷和政府治理績(jī)效的依據(jù)，是立法過程中的一個(gè)有價(jià)值的關(guān)注點(diǎn)和難點(diǎn)。

(四)普通民眾受傳統(tǒng)觀念束縛，家庭教育法制觀念淡薄

長(zhǎng)期以來的封建專制、等級(jí)特權(quán)等思想存在于我國社會(huì)以及民眾心間，對(duì)民眾的自由平等意識(shí)有著一定程度的負(fù)面影響。我國民眾多數(shù)并不了解家庭教育法律法規(guī)，也無法理解家庭教育中的法治精神和理念，家庭教育法制觀念淡薄，導(dǎo)致我國社會(huì)在整體上法制氛圍較弱。改革開放后，我國陸續(xù)制定了一系列家庭教育法律法規(guī)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)民眾的法制意識(shí)，但似乎這些規(guī)定并沒有深入普通民眾的內(nèi)心，一直停留在口頭命令和口號(hào)上，在普通民眾的理念中，憲法和法律的權(quán)威甚至不及行政政策的權(quán)威。同時(shí)，在傳統(tǒng)社會(huì)中，家族事務(wù)主要依靠家族首領(lǐng)統(tǒng)一管理；現(xiàn)代社會(huì)法治理念又是注重、強(qiáng)調(diào)私人領(lǐng)域保護(hù)至上，受此觀念限制，普通民眾認(rèn)為家庭教育屬于家事、私事，對(duì)于家庭教育這一領(lǐng)域往往持有保護(hù)隱私的態(tài)度，對(duì)公權(quán)力的介入持排斥態(tài)度，認(rèn)識(shí)不到家庭教育的相關(guān)社會(huì)保障措施還十分缺乏，認(rèn)識(shí)不到家庭教育涉及心理、教育及衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域，須通過多項(xiàng)抓手加以整合保障的必要性。由于受到傳統(tǒng)文化的束縛和影響，在提升民眾家庭教育法律意識(shí)的諾大的社會(huì)工程中，民眾的意識(shí)不足、觀念淡薄成為我國家庭教育法制化進(jìn)程中的攔路石和梗阻。

六、家庭教育立法完善思路

(一)明確法典歸屬與名稱

對(duì)家庭教育究竟采取何種立場(chǎng)，決定了立法的篇章結(jié)構(gòu)甚至是法典名稱，也確定了家庭教育法在法律體系中的歸屬?？偟恼f來，我國大陸地區(qū)大部分現(xiàn)行政策法規(guī)對(duì)家庭教育的核心主張仍未徹底脫離子女教育的范疇。制定家庭教育法的目的應(yīng)同時(shí)兼顧子女和父母的權(quán)益，應(yīng)勇于突破家庭教育傳統(tǒng)立法對(duì)象的單一性，通過立法啟示父母轉(zhuǎn)變教育施加者角色，轉(zhuǎn)變單一灌輸?shù)慕逃绞剑褂H子關(guān)系由被動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)父母與子女在家庭教育的生動(dòng)現(xiàn)實(shí)中互動(dòng)互學(xué)。因此，國家層面家庭教育立法應(yīng)明確將廣義立場(chǎng)貫穿到立法內(nèi)容中，以更好地有助于立法目的的實(shí)現(xiàn)和立法功能的發(fā)揮。

家庭教育的視角不應(yīng)僅局限于子女，而應(yīng)放眼于整個(gè)家庭的所有成員，這部法律所調(diào)整的不僅限于“促進(jìn)法律關(guān)系”，還包括“實(shí)施” “指導(dǎo)”等法律關(guān)系。從功能導(dǎo)向上看，該立法也并非只發(fā)揮倡導(dǎo)促進(jìn)的功能，而還兼具保障救濟(jì)功能。公權(quán)力部門在促進(jìn)家庭教育發(fā)展中的舉措和權(quán)責(zé)自然是家庭教育法中的重要內(nèi)容，但如果僅限于此，則該法典的內(nèi)容將會(huì)因過于局限而難逃成為一部宣示性、流于形式的軟法的命運(yùn)，這樣的軟法只需出臺(tái)相關(guān)國家政策、文件即可，無占用稀缺立法資源的必要。家庭教育并不是與生俱來的功能，而是需具有專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員開展的活動(dòng)，獨(dú)立第三方力量的指導(dǎo)不可或缺，法典應(yīng)對(duì)指導(dǎo)主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行規(guī)范，以確保家庭教育活動(dòng)在法律的軌道上開展和實(shí)施。對(duì)于不當(dāng)?shù)募彝ソ逃袨?，也?yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的干預(yù)，包括采取強(qiáng)制性措施。促進(jìn)、指導(dǎo)、實(shí)施、干預(yù)共同構(gòu)成完整的家庭教育法律關(guān)系體系，重點(diǎn)突出且合理地對(duì)家庭教育進(jìn)行法律調(diào)整和規(guī)范，缺一不可，從而保證家庭教育立法的嚴(yán)謹(jǐn)性，進(jìn)而有利于形成科學(xué)的法典篇章結(jié)構(gòu)。故國家層面家庭教育立法名稱應(yīng)充分考慮上述因素，明確采用“家庭教育法”名稱，以最大限度達(dá)到科學(xué)性、合理性、準(zhǔn)確性。

(二)處理好家庭教育法與相關(guān)法律之間的銜接性和自身的可操作性

家庭教育專門立法過程中，應(yīng)充分汲取現(xiàn)行法律個(gè)別對(duì)接不力的教訓(xùn)，在制定和實(shí)施時(shí)應(yīng)當(dāng)處理好同相關(guān)民事法律、權(quán)利保障法、社會(huì)保障法、教育法之間的銜接協(xié)調(diào)，要有一系列的相關(guān)配套措施與家庭教育立法相匹配，從而讓它們完整地被使用好、執(zhí)行好，才能保證好實(shí)施效果。教育法規(guī)是按照制定機(jī)關(guān)的權(quán)限及其制定的教育法規(guī)文本的效力等級(jí)來排列其縱向?qū)哟蔚?。這是一個(gè)自上而下的實(shí)施體系。下位法規(guī)一般是上位法規(guī)的具體化，是為貫徹實(shí)施上位法規(guī)而制定的具體措施。國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的教育法律如果沒有配套的教育行政法規(guī)和規(guī)章作為實(shí)施支撐,會(huì)成為無法執(zhí)行的空文。目前,普遍感到教育法規(guī)實(shí)施不力的問題與此有關(guān)。在家庭教育法的立法風(fēng)格上，需要從粗獷型向細(xì)膩型轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)內(nèi)容的可操作性，把握好法律之間的銜接，作出細(xì)致可行的規(guī)定，才能取得符合預(yù)期的實(shí)施效果。

(三)完善政府對(duì)家庭教育的責(zé)任承擔(dān)

提高家庭教育能力是家庭教育立法的重要目的之一。政府如何作為，如何承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，立法應(yīng)緊緊圍繞這個(gè)目的來設(shè)計(jì)規(guī)范。首先，政府應(yīng)提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)。政府可自己提供服務(wù)，如婚姻登記部門對(duì)領(lǐng)取結(jié)婚證的夫妻進(jìn)行家庭教育指導(dǎo)；政府亦可購買服務(wù)，如選擇專業(yè)的指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供家庭教育指導(dǎo)。其次，政府應(yīng)大力推動(dòng)、培育和監(jiān)管家庭教育服務(wù)市場(chǎng)，需組織專家針對(duì)不同的年齡段制定具有實(shí)操性的指導(dǎo)綱要，統(tǒng)一確定家庭教育服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)資格等級(jí)，家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的門檻，授予家庭教育主管機(jī)關(guān)相應(yīng)的處罰權(quán)限等。再次，政府應(yīng)規(guī)范家長(zhǎng)學(xué)校辦學(xué)領(lǐng)域。家長(zhǎng)學(xué)校的主要目的不是從事營(yíng)利性活動(dòng)，但從家長(zhǎng)學(xué)校的現(xiàn)狀出發(fā)，也能完全否認(rèn)家長(zhǎng)學(xué)校的營(yíng)利性，因?yàn)槿狈顒?dòng)經(jīng)費(fèi)一直是困擾家長(zhǎng)學(xué)校能否持續(xù)開展的一個(gè)主要問題。如何保證家長(zhǎng)學(xué)校的辦學(xué)目的與營(yíng)利性之間達(dá)到平衡，這無疑也成為政府責(zé)任，成為家庭教育立法時(shí)亟須研究和明確的問題。

同時(shí)，經(jīng)費(fèi)問題也是當(dāng)前制約指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)開展的關(guān)鍵問題，在目前經(jīng)費(fèi)水平不高的情況下，為更好地激勵(lì)各機(jī)構(gòu)開展活動(dòng)的積極性，政府可對(duì)滿足一定條件的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)給予一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。在補(bǔ)助項(xiàng)目申請(qǐng)資格方面，可分類別設(shè)定門檻，如科研機(jī)構(gòu)和高等院校在家庭教育重大、重點(diǎn)領(lǐng)域開展的研究和開發(fā)教材、課程等事項(xiàng)可獲補(bǔ)助，針對(duì)特殊困難家庭提供幫助和指導(dǎo)的非營(yíng)利性質(zhì)的服務(wù)活動(dòng)可獲補(bǔ)助，開展政府性質(zhì)工作規(guī)劃中規(guī)定的特定指導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)可獲補(bǔ)助等。在獲批的條件方面，可重點(diǎn)從活動(dòng)的必要性、成果效益與經(jīng)費(fèi)編列之合理性、活動(dòng)的目的、活動(dòng)的價(jià)值等方面進(jìn)行審查。在事后的成效評(píng)估考核方面，可由教育主管部門組織專家和會(huì)計(jì)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行書面審查或?qū)嵉卣{(diào)研審查、評(píng)估執(zhí)行情況，對(duì)于優(yōu)秀的受補(bǔ)助機(jī)構(gòu)則予以榮譽(yù)性獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于未按計(jì)劃內(nèi)容和經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目執(zhí)行或執(zhí)行不力者，除要求整改外，還可視情節(jié)減少甚至不予補(bǔ)助。

(四)積極提升民眾家庭教育法制觀念

提升民眾家庭教育法制觀念，需要拓寬宣傳主體范圍、創(chuàng)新宣傳手段、豐富宣傳內(nèi)容等共同作用、多管齊下。在宣傳的主體和手段上，除了政府法制、宣傳部門外，還應(yīng)充分發(fā)揮學(xué)校的宣傳作用。家長(zhǎng)和老師、學(xué)校保持聯(lián)系最緊密，關(guān)注學(xué)校的一切動(dòng)向，對(duì)于學(xué)校的引導(dǎo)、通知、宣傳等，家長(zhǎng)的接受意愿最高，甚至可以說是嚴(yán)格遵守、積極執(zhí)行。學(xué)校宣傳部門應(yīng)多采取一些積極的手段宣傳家庭教育法制化的重要性和必要性，積極利用好家長(zhǎng)委員會(huì)、家長(zhǎng)微信或QQ交流平臺(tái)，將家庭教育法制觀念通過家長(zhǎng)輻射到所有家庭成員、同事、鄰居朋友甚至更廣的范圍。在農(nóng)村，應(yīng)充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)作用，督促外出務(wù)工家長(zhǎng)積極履行監(jiān)護(hù)責(zé)任，加大對(duì)農(nóng)村留守兒童家庭教育法制理念方面的指導(dǎo)宣傳，采用通俗易懂的形式引導(dǎo)農(nóng)村民眾積極關(guān)注農(nóng)村留守兒童身心健康情況。還應(yīng)大力倡導(dǎo)、支持和鼓勵(lì)廣大社會(huì)組織結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，積極開展適宜兒童發(fā)展和需求的幫扶和關(guān)愛活動(dòng)。在宣傳的內(nèi)容上，應(yīng)大力弘揚(yáng)、學(xué)習(xí)、繼承中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)美德、革命傳統(tǒng)精神，培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，倡導(dǎo)忠誠、責(zé)任、公益、法治的理念，加大社會(huì)公德、先進(jìn)個(gè)人事跡的宣傳，讓中華民族文化基因通過家庭教育的言傳身教在廣大民眾心中生根發(fā)芽；大力弘揚(yáng)家風(fēng)文化，傳遞尊老愛幼、男女平等、夫妻和睦、勤儉持家、鄰里團(tuán)結(jié)的觀念，推動(dòng)人們?cè)跒榧彝ブ\幸福、為他人送溫暖、為社會(huì)作貢獻(xiàn)的過程中提高精神境界、培育文明風(fēng)尚、增強(qiáng)法律意識(shí)，營(yíng)造出全民支持、配合和參與家庭教育事業(yè)的良好氛圍，從而提升民眾家庭教育法制觀念。