監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)互涉案件管轄問題研究

王 霑

(西南政法大學 法學院， 重慶 401120)

“管轄原本是訴訟法上的概念，是指公安機關(guān)、人民檢察院和人民法院等國家機關(guān)依照法律規(guī)定立案受理刑事案件及人民法院一審刑事案件的分工。”[1]國家監(jiān)察體制改革后，創(chuàng)設(shè)了監(jiān)察管轄制度，監(jiān)察機關(guān)成為刑事立案管轄的新生主體，與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)、國家安全機關(guān)和軍隊保衛(wèi)部門、中國海警局、監(jiān)獄等一起構(gòu)成多元管轄的新格局。在實踐中，部分刑事案件錯綜復雜，出現(xiàn)一個或者多個行為人實施了兩個以上國家機關(guān)都有管轄權(quán)的犯罪行為，因此在辦案中呈現(xiàn)大量監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)互涉案件管轄的狀況。但是，《監(jiān)察法》對此規(guī)定過于原則且缺乏配套實施法規(guī)，導致各方在認識上存在重大分歧、在辦案中各行其是，由此出現(xiàn)了互涉案件管轄的法律適用困境。因此，有必要對該問題進行深入研究，以確立解決管轄沖突的原則、程序和方法，為相關(guān)國家機關(guān)依法辦理互涉案件提供指引。

一、監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)互涉案件管轄存在的基礎(chǔ)

1.存在的法律基礎(chǔ)——國家機關(guān)之間的管轄分工

現(xiàn)代國家的機構(gòu)體系是一個整體，職能分立的各個機構(gòu)是整體的器官，雖彼此各異，卻是整體必不可少的部分[2]。在查辦刑事案件時亦是如此，不同國家機關(guān)被賦予不同的職能職責，共同完成打擊刑事犯罪的任務(wù)。《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》對國家機關(guān)的職能管轄進行了明確界定(1)詳見《中華人民共和國監(jiān)察法》第11條和《中華人民共和國刑事訴訟法》第3、4、19、308條規(guī)定。。在公職人員涉嫌職務(wù)犯罪方面，確立了以監(jiān)察機關(guān)(包括軍地監(jiān)察機關(guān))管轄為原則、檢察機關(guān)管轄為補充的職能管轄制度。其中監(jiān)察機關(guān)管轄6大類88個罪名的犯罪，包括貪污賄賂犯罪、濫用職權(quán)犯罪、玩忽職守犯罪、徇私舞弊犯罪、公務(wù)人員在行使公權(quán)力過程中發(fā)生的重大責任事故犯罪、公務(wù)人員在行使公權(quán)力過程中發(fā)生的其他犯罪[3]。軍地監(jiān)察機關(guān)主要以監(jiān)察對象為標準劃分管轄范圍，其中軍隊監(jiān)察機關(guān)管轄現(xiàn)役軍人(含文職官員及軍內(nèi)在編職工)涉嫌職務(wù)犯罪的案件。檢察機關(guān)可以管轄在對訴訟活動實行法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪案件。其他國家機關(guān)不具有職務(wù)犯罪管轄權(quán)限，但在職能管轄范圍上的確定標準不同，如審判機關(guān)、公安機關(guān)、國家安全機關(guān)主要以罪名為標準；軍隊保衛(wèi)部門、中國海警局、監(jiān)獄主要以犯罪地為標準。由此可見，法律在具有犯罪調(diào)查權(quán)或者偵查權(quán)的公權(quán)力主體之間，對其直接受理刑事案件的范圍進行了權(quán)限劃分及辦案分工。由此導致的結(jié)果是任何一個國家機關(guān)都無法獨立查辦所有刑事案件，必須立足職能職責，共同完成懲治犯罪的使命。

2.存在的事實基礎(chǔ)——刑事案件之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系

關(guān)聯(lián)案件是指一人犯數(shù)罪，共同犯罪，共同犯罪嫌疑人、被告人實施了其他犯罪，以及多個犯罪嫌疑人、被告人實施的犯罪存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，因此兩個以上的國家機關(guān)都有權(quán)管轄的案件[4]。就職務(wù)犯罪案件而言，與其存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的案件通常包括下列情形：(1)同一行為人既實施了職務(wù)犯罪，也實施了其他國家機關(guān)管轄的包庇、縱容黑社會性質(zhì)組織罪、重婚罪等；(2)具有軍隊人員身份的行為人與地方公職人員共同實施軍地監(jiān)察機關(guān)管轄的職務(wù)犯罪；(3)涉嫌共同職務(wù)犯罪的公職人員實施了其他國家機關(guān)管轄的走私犯罪、毒品犯罪等，但不包括涉嫌共同職務(wù)犯罪的非公職人員實施的其他犯罪行為；(4)在多個行為人中，有的實施監(jiān)察機關(guān)管轄的職務(wù)犯罪，有的為掩飾、隱瞞貪污賄賂犯罪所得實施相關(guān)聯(lián)的洗錢罪等。正是由于刑事案件之間具有上述錯綜復雜的關(guān)聯(lián)，導致國家機關(guān)在各司其職的基礎(chǔ)上必須緊密協(xié)作，必要時進行并案管轄。

二、監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)互涉案件管轄存在的現(xiàn)實困境

目前，監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)互涉案件管轄存在相關(guān)規(guī)定過于概括、缺乏統(tǒng)一制度遵循、實際操作各行其是等諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.法定的互涉案件管轄處理原則未能協(xié)調(diào)現(xiàn)行規(guī)定、涵蓋多種情形

(1)與刑事訴訟相關(guān)規(guī)定存在沖突?！侗O(jiān)察法》第34條第2款確立了在被調(diào)查人涉嫌多個機關(guān)管轄的違法犯罪時，采用“一般監(jiān)察調(diào)查為主”的原則(2)《中華人民共和國監(jiān)察法》第34條第2款規(guī)定：“被調(diào)查人既涉嫌嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，其他機關(guān)予以協(xié)助?！?。有學者認為，最高法、最高檢、公安部、國安部、司法部、全國人大法工委于2012 年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《六部委規(guī)定》)已經(jīng)明確了職能管轄中互涉案件的處理原則，即“分別立案、主罪為主”原則。龍宗智認為：“《監(jiān)察法》采用‘監(jiān)察為主原則’、體現(xiàn)‘監(jiān)察優(yōu)越’的規(guī)定似乎欠妥，它不僅與長期的管轄實踐和相關(guān)規(guī)范相沖突，還因違背一般管轄規(guī)律造成實踐中的困難?！盵4]筆者認為，上述觀點雖有偏頗之處，但也指出“監(jiān)察為主原則”存在的現(xiàn)實問題。一是監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)分別在與公安機關(guān)互涉案件管轄時存在適用原則沖突。監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)互涉案件管轄時依據(jù)《監(jiān)察法》，適用“一般監(jiān)察調(diào)查為主”原則；檢察機關(guān)與公安機關(guān)互涉案件管轄時，依據(jù)《六部委規(guī)定》規(guī)定，適用“主罪偵查為主”的原則(3)《關(guān)于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》規(guī)定:“公安機關(guān)偵查刑事案件涉及人民檢察院管轄的貪污賄賂案件時，應(yīng)當將貪污賄賂案件移送人民檢察院; 人民檢察院偵查貪污賄賂案件涉及公安機關(guān)管轄的刑事案件，應(yīng)當將屬于公安機關(guān)管轄的刑事案件移送公安機關(guān)。在上述情況中，如果涉嫌主罪屬于公安機關(guān)管轄，由公安機關(guān)為主偵查，人民檢察院予以配合; 如果涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄，由人民檢察院為主偵查，公安機關(guān)予以配合?！?。由此導致同一犯罪嫌疑人的犯罪行為適用不同互涉案件管轄原則，引起法律適用混亂。二是查辦涉嫌嚴重職務(wù)違法案件與查辦其他刑事案件的管轄沖突。該規(guī)定不僅要求在查辦職務(wù)犯罪時遵循“一般監(jiān)察調(diào)查為主”原則，而且要求在查辦嚴重職務(wù)違法時亦遵循這一原則，可能出現(xiàn)管轄嚴重職務(wù)違法優(yōu)先于管轄刑事犯罪的情形，影響刑事犯罪懲治效果。

(2)未能涵蓋實踐中的多種關(guān)聯(lián)情形。“一般監(jiān)察調(diào)查為主”原則僅對一人犯數(shù)罪涉及不同國家機關(guān)管轄的情形作出要求，未對多人涉嫌共同職務(wù)犯罪，或者涉嫌共同職務(wù)犯罪的公職人員實施其他刑事犯罪等情形作出要求。如在共同職務(wù)犯罪案件中，有軍隊人員涉嫌犯罪，將會出現(xiàn)軍地監(jiān)察機關(guān)互涉案件管轄問題。再如檢察機關(guān)在對訴訟活動實行法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)司法工作人員涉嫌非法拘禁罪，同時又涉嫌貪污賄賂犯罪的，將會出現(xiàn)檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)互涉案件管轄問題。這些問題有的具有共性，有的具有個性，需要采取不同的處理原則。如監(jiān)察機關(guān)對檢察機關(guān)管轄的職務(wù)犯罪同時具有管轄權(quán)，可以采取并案管轄原則。

2.未能制定系統(tǒng)多元的互涉案件管轄規(guī)定，缺乏統(tǒng)一制度遵循

(1)未能專門制定全國監(jiān)察機關(guān)普遍適用的管轄規(guī)定?！侗O(jiān)察法》未對互涉案件的多種情形、“為主”的實現(xiàn)方式、不宜以“監(jiān)察調(diào)查為主”的特殊情形等內(nèi)容作出規(guī)定。2018年4月頒布的《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》(以下簡稱《國家監(jiān)察委管轄規(guī)定》)第19條明確要求：“公職人員既涉嫌嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的案件，由國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院、公安部等機關(guān)協(xié)商解決管轄問題，一般應(yīng)當由國家監(jiān)察委員會為主調(diào)查，其他機關(guān)予以配合?！盵5]這對 “一般監(jiān)察調(diào)查為主”原則予以重申，并增加了協(xié)助要求，有利于相關(guān)國家機關(guān)共同解決互涉案件管轄問題。但該規(guī)定較多考慮了國家監(jiān)察委及其派駐監(jiān)察組的工作實際，有些條款并不適合地方工作實際，造成執(zhí)行困難，引發(fā)較多管轄爭議。地方監(jiān)察機關(guān)不得不制定本地管轄規(guī)定，從而導致法律適用混亂。

(2)監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)未能聯(lián)合制定制度文件。最高檢于2018 年 11月發(fā)布的《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《偵查職務(wù)犯罪案件規(guī)定》)也對互涉案件管轄作出規(guī)定，在堅持“一般監(jiān)察調(diào)查為主”原則的前提下，提出了“更為適宜”和“協(xié)商一致”原則。2019年12月生效的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《刑事訴訟規(guī)則》)第17條重申了這一原則。但是，檢察機關(guān)出臺的上述司法解釋畢竟是“一家之言”，其提出的“更為適宜”和“協(xié)商一致”原則并未得到監(jiān)察機關(guān)的認可，對其亦無強制約束力。特別是“更為適宜”原則，如果僅有檢察機關(guān)的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在涉及互涉案件管轄問題時，完全可以依據(jù)《監(jiān)察法》予以反駁。并且實際中哪些情形更為適宜無具體標準，極易出現(xiàn)“公說公有理、婆說婆有理”的情況。即便是雙方可以接受的“協(xié)商一致”原則也會面臨重重困難，件件協(xié)商不僅費時費力，還可能因認識分歧導致互涉案件管轄問題久拖不決。因此，“一事一議”的“協(xié)商一致”原則并非解決互涉案件管轄爭議的最佳途徑。此外，公安機關(guān)等國家機關(guān)在辦案中也會遭遇大量與監(jiān)察機關(guān)互涉案件管轄問題，但無制度文件予以規(guī)范，各地雖然結(jié)合實際制定了一些規(guī)定，但畢竟只對當?shù)赜屑s束力，且全國各地規(guī)定不同，導致法律適用缺乏統(tǒng)一性。

3.對互涉案件管轄處理原則中的“為主”理解存在重大分歧，導致實踐中各行其是

《監(jiān)察法》釋義指出：“根據(jù)本條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查涉嫌職務(wù)違法犯罪的被調(diào)查人其他違法犯罪案件時，需要檢察機關(guān)、公安機關(guān)等其他機關(guān)協(xié)助的，其應(yīng)當給予協(xié)助?！盵6]這也就意味著監(jiān)察機關(guān)除了可以調(diào)查被調(diào)查人的職務(wù)違法犯罪外，還可以調(diào)查他的其他違法犯罪。有學者認為，“涉嫌貪污賄賂等職務(wù)犯罪行為的社會危害性更大，因此在出現(xiàn)犯罪嫌疑人兼犯多罪且包含職務(wù)犯罪時，應(yīng)當將其交由國家監(jiān)察機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)自動被視為主管部門”[7]134。還有學者認為，《刑事訴訟法》在法律體系中應(yīng)從屬于《監(jiān)察法》，故而對被調(diào)查人的其他違法犯罪問題，監(jiān)察機關(guān)當然享有調(diào)查權(quán)[8]。部分實務(wù)界人士認為，監(jiān)察機關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)屬于其他專門機關(guān)管轄的案件，除了由其他專門機關(guān)管轄更為適宜的外，原則上由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，其他機關(guān)協(xié)助[9]。在此，不管基于何種理由，都將“一般監(jiān)察調(diào)查為主”中的“為主”理解為可以“并案管轄”，即監(jiān)察機關(guān)可以合并立案調(diào)查職務(wù)犯罪和其他刑事犯罪。

當然，也有學者不贊成上述觀點，有學者認為《監(jiān)察法》第34條第2款規(guī)定還暗含著一個基本前提，即監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查互涉犯罪不能進行并案偵查，只能在遵循法律既定職能管轄的前提下進行偵查[10]。有學者進一步指出：“監(jiān)察機關(guān)主調(diào)查，不是要求監(jiān)察機關(guān)調(diào)查公職人員實施的非職務(wù)犯罪案件，而是要求監(jiān)察機關(guān)負責案件的協(xié)調(diào)工作，確保及時將案件移送起訴。”[11]還有學者認為，并案調(diào)查意味著監(jiān)察機關(guān)可以調(diào)查任何與其管轄的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪有關(guān)聯(lián)的案件，在實踐中甚至出現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)同時調(diào)查公職人員受賄、賭博、嫖娼等違法犯罪行為的情況，這極大地增加了監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查工作量，也容易出現(xiàn)互相借用調(diào)查手段和強制措施問題，比較可行的做法是合理劃定監(jiān)察機關(guān)與其他機關(guān)在調(diào)查違法犯罪中的職責分工，監(jiān)察機關(guān)不宜直接調(diào)查非職務(wù)犯罪[12]?！侗O(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》雖然要求，被調(diào)查人既涉嫌職務(wù)犯罪又涉嫌其他犯罪的，由監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)等機關(guān)分別管轄的案件，在調(diào)查、偵查終結(jié)前，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當與其他機關(guān)協(xié)商，并與檢察機關(guān)溝通，確定并案審查起訴的檢察機關(guān)及相關(guān)事宜[5]，但未明確要求監(jiān)察機關(guān)不得對被調(diào)查人涉嫌的職務(wù)犯罪及其他刑事犯罪進行合并調(diào)查。

上述第一類觀點與現(xiàn)行法律規(guī)定存在沖突：第一，與偵查權(quán)由公安機關(guān)等國家機關(guān)行使的規(guī)定存在沖突。《刑事訴訟法》第3條明確規(guī)定，偵查權(quán)由公安機關(guān)行使，除法律特別規(guī)定外，其他任何機關(guān)、團體和個人都無權(quán)行使偵查權(quán)。檢察機關(guān)等國家機關(guān)具有的偵查權(quán)來自于《刑事訴訟法》特別規(guī)定?！侗O(jiān)察法》僅規(guī)定監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪具有調(diào)查權(quán)，未賦予其對其他刑事案件的偵查權(quán)。國家公權(quán)力來源于人民的授予，法不授權(quán)即禁止。根據(jù)公共權(quán)力來源的要求，監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力必須由法律予以明確規(guī)定，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使監(jiān)察權(quán)，受憲法和法律的實質(zhì)性制約[11]。如果沒有法律的明確授權(quán)，應(yīng)當理解為監(jiān)察機關(guān)無相應(yīng)權(quán)力。第二，與監(jiān)察機關(guān)依據(jù)《監(jiān)察法》調(diào)查職務(wù)犯罪的規(guī)定存在沖突?！侗O(jiān)察法》第3條明確規(guī)定，各級監(jiān)察機關(guān)依照本法對公職人員進行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪；如果監(jiān)察機關(guān)調(diào)查其他刑事犯罪，則需依據(jù)《刑事訴訟法》，這一做法在法律上沒有依據(jù)。如果辯護律師以取證主體不合法為由，質(zhì)疑監(jiān)察機關(guān)收集證據(jù)的能力時，將給公訴、審判工作帶來極大困擾。我國已經(jīng)有類似案件因為取證主體爭議，而觸動非法證據(jù)排除規(guī)則，最終被判無罪[13]。第三，與刑事訴訟中早已確立的并案管轄原則存在沖突?！读课?guī)定》明確規(guī)定：“具有下列情形之一的，審判機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)可以在其職責范圍內(nèi)并案處理：一人犯數(shù)罪的；共同犯罪的；共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人還實施其他犯罪的；多個犯罪嫌疑人、被告人實施的犯罪存在關(guān)聯(lián)，并案處理有利于查明案件事實的。”該規(guī)定明確界定公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)并案管轄的前提是“在其職責范圍內(nèi)”，即這些機關(guān)只能對同屬于自己立案管轄范圍內(nèi)的若干案件基于上述關(guān)連關(guān)系并案管轄，對于法律規(guī)定由其他國家機關(guān)立案管轄的案件，只能移送相應(yīng)主管機關(guān)，不得越權(quán)并案。正如權(quán)威機構(gòu)解讀那樣，并案管轄或者互涉案件的管轄只能是本系統(tǒng)內(nèi)的并案處理[14]。相較而言，筆者認為第二類觀點更加合理，并案管轄要求將“主罪偵查為主”中“為主”界定為對有關(guān)國家機關(guān)在其職責范圍內(nèi)有管轄權(quán)的案件，可以采取“合并立案”方式 ；對有關(guān)國家機關(guān)在其職責范圍內(nèi)部分無管轄權(quán)的案件，可以采取“分別立案、主罪偵查為主”方式。

三、監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)互涉案件管轄的完善路徑

“管轄是啟動案件處理程序的基礎(chǔ)，監(jiān)察權(quán)、偵查權(quán)、審判權(quán)等公權(quán)力均需通過管轄來獲得運行的合法性?！盵12]監(jiān)察機關(guān)有必要制定全國統(tǒng)一適用的管轄規(guī)定，特別是要用好全國人大常委會于2019年10月賦予國家監(jiān)察委的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)(4)2019年10月26日，第十三屆全國人大常委會第十四次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》明確規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)。監(jiān)察法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項；(二)為履行領(lǐng)導地方各級監(jiān)察委員會工作的職責需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項。監(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸?！薄？紤]到互涉案件管轄問題與其他國家機關(guān)密切相關(guān)，為確保制度文件對其他國家機關(guān)具有強制約束力，可以由國家監(jiān)察委牽頭，相關(guān)國家機關(guān)參與，在對互涉案件管轄問題進行深入調(diào)研、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，提出多方認可的、切實可行的解決方案，并聯(lián)合發(fā)布互涉案件管轄制度文件。具體要求如下：

1.分類制定互涉案件管轄規(guī)定

當前，監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)、公安機關(guān)等國家機關(guān)存在互涉案件管轄問題，鑒于相關(guān)國家機關(guān)在與監(jiān)察機關(guān)劃分管轄權(quán)限時的標準不同，不宜制定“一網(wǎng)打盡”的互涉案件管轄規(guī)定，可以按照以下3種類型分別制定：一是對軍隊監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)，因其對職務(wù)犯罪皆具有管轄權(quán)，在制定互涉案件管轄規(guī)定時，要根據(jù)軍隊監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)的不同特點，分別聯(lián)合制定互涉案件管轄規(guī)定。如北京市政府口岸辦秘書處副調(diào)研員楊某因涉嫌貪污罪上訴的主要理由是：其貪污行為發(fā)生在部隊服役期間，地方司法機關(guān)沒有管轄權(quán)(5)https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=9d839150c37642419dfeaa47001558a2.。對此爭議的解決就需要在軍地監(jiān)察機關(guān)聯(lián)合制定的互涉案件管轄規(guī)定中明確退役軍人在服役期間內(nèi)涉嫌職務(wù)犯罪的管轄原則。二是對審判機關(guān)、公安機關(guān)、國家安全機關(guān)，因其皆主要以罪名為標準與監(jiān)察機關(guān)劃分管轄權(quán)限，可以聯(lián)合制定互涉案件管轄規(guī)定。三是對軍隊保衛(wèi)部門、中國海警局、監(jiān)獄，因其主要以犯罪地為標準與監(jiān)察機關(guān)劃分管轄權(quán)限，且與監(jiān)察機關(guān)出現(xiàn)互涉案件管轄情況較少，可以在遵循共同處理原則的前提下，分別聯(lián)合制定包含互涉案件管轄內(nèi)容的制度文件。

2.確立全面的互涉案件管轄處理原則

確立全面的互涉案件管轄處理原則具體包括以下幾個方面：

一是各司其職原則。監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)等國家機關(guān)的職責分工是憲法規(guī)定的，其他任何法律、司法解釋和制度文件都不得與之抵觸。監(jiān)察機關(guān)在并案管轄時要受其職責規(guī)制，對于不屬于自己管轄的案件雖然存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，也不應(yīng)并案管轄，而應(yīng)在發(fā)現(xiàn)其他偵查機關(guān)(部門)管轄的線索后，及時移送相應(yīng)偵查機關(guān)(部門)辦理。此外，監(jiān)察機關(guān)人員有限，且不具有專業(yè)調(diào)查其他刑事犯罪的能力，勉強為之難以實現(xiàn)預(yù)期的辦案效果。正如有學者指出那樣，“鑒于現(xiàn)階段監(jiān)察機關(guān)組成人員系由之前檢察機關(guān)反貪污賄賂、反瀆職部門的人員轉(zhuǎn)隸而來，其辦理非職務(wù)類犯罪極有可能存在專業(yè)性不足、技術(shù)手段不夠先進等缺陷”[15]。需要注意的是，對于檢察機關(guān)可以管轄的職務(wù)犯罪案件，監(jiān)察機關(guān)也可以行使管轄權(quán)，這與公安等國家機關(guān)管轄的案件、監(jiān)察機關(guān)無權(quán)管轄存在根本不同，在此情況下，監(jiān)察機關(guān)可以在必要時并案管轄。即便檢察機關(guān)的立案案件，也可以通過撤案的方式將案件和相關(guān)線索一并移送監(jiān)察機關(guān)。最高檢《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》也認可了這一觀點(6)《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定： “經(jīng)溝通，認為全案由監(jiān)察委員會管轄更為適宜的，人民檢察院應(yīng)當撤銷案件，將案件和相應(yīng)職務(wù)犯罪線索一并移送監(jiān)察委員會；認為由監(jiān)察委員會和人民檢察院分別管轄更為適宜的，人民檢察院應(yīng)當將監(jiān)察委員會管轄的相應(yīng)職務(wù)犯罪線索移送監(jiān)察委員會，對依法由人民檢察院管轄的犯罪案件繼續(xù)偵查。監(jiān)察委員會和人民檢察院分別管轄的案件，調(diào)查(偵查)終結(jié)前，人民檢察院應(yīng)當就移送審查起訴有關(guān)事宜與監(jiān)察委員會加強溝通，協(xié)調(diào)一致，由人民檢察院依法對全案審查起訴。”。

二是一般監(jiān)察調(diào)查為主原則。《監(jiān)察法》首次規(guī)定一般監(jiān)察調(diào)查為主原則，體現(xiàn)了國家為提升反腐治理能力，優(yōu)先實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)，優(yōu)先辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的反腐理念，傳遞了監(jiān)察機關(guān)在查辦互涉案件時應(yīng)當發(fā)揮指揮和引領(lǐng)作用的要求。從實踐情況來看，分別調(diào)(偵)查模式下的“以監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查”原則，不僅指監(jiān)察機關(guān)調(diào)查案件的優(yōu)先性，還包括監(jiān)察機關(guān)對整個調(diào)(偵)查活動的主導性。這種主導性表現(xiàn)在，對涉及其他犯罪的被調(diào)查人開展的偵查活動，監(jiān)察機關(guān)在建議使用相關(guān)強制措施，調(diào)查取證，安排律師會見等方面，具有較為剛性的建議權(quán)[5]。刑事訴訟中主罪偵查為主原則的“主罪”概念較為模糊，在實踐中容易產(chǎn)生一些問題：在發(fā)生互涉案件管轄時容易引發(fā)管轄爭議；立案前一般難以區(qū)分主罪與次罪，隨著偵查的深入，主罪與次罪可能轉(zhuǎn)化[16]；根據(jù)“主罪偵查為主”原則調(diào)整辦案機關(guān)將產(chǎn)生很多程序協(xié)調(diào)問題，嚴重影響辦案效率?！侗O(jiān)察法》以監(jiān)察機關(guān)這一較為清晰的概念為標準，為監(jiān)察機關(guān)與其他機關(guān)解決互涉案件管轄問題提供了新思路、新方案。近兩年的監(jiān)察實踐也證明該原則可以較好解決監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)的互涉案件管轄問題。當然，“監(jiān)察調(diào)查為主”是一般處理原則，對于其他犯罪存在案情重大、時間緊迫等特殊情況，由其他國家機關(guān)為主偵查更為適宜的，應(yīng)當由其他機國家機關(guān)為主偵查。如被調(diào)查人涉嫌國家安全犯罪、毒品犯罪等，因這些犯罪關(guān)系國家和社會重大利益，或者雖系普通刑事犯罪，但存在嚴重暴力等緊急情況，此時職務(wù)犯罪處于次要地位；仍以監(jiān)察機關(guān)“為主”調(diào)查，既與其履行的職能職責不符，也使其在主導偵查方面存在諸多困難。

3.在堅持“監(jiān)察調(diào)查為主”的前提下，對“為主”的實現(xiàn)方式作出清晰界定

建議采用兩種方式對堅持“監(jiān)察調(diào)查為主”的前提下，對“為主”的實現(xiàn)方式作出清晰的界定：

一是并案管轄。即在關(guān)聯(lián)案件中，雖然兩個以上的國家機關(guān)都有管轄權(quán)，但從有利于查明案情角度，將管轄權(quán)歸于一個國家機關(guān)處理的管轄制度[11]。在國家監(jiān)察體制改革前，檢察機關(guān)在偵查實踐中已對關(guān)聯(lián)案件進行并案管轄。據(jù)統(tǒng)計，從2011年1月到2013年6月，北京市檢察機關(guān)反瀆職侵權(quán)部門并案查處案件共計22件30人，占全部立案總件數(shù)的13.1%、總?cè)藬?shù)的15%；查處的罪名涵蓋了詐騙罪、走私珍貴動物制品罪、合同詐騙犯罪、窩藏包庇犯罪、虛開增值稅專用發(fā)票、用于騙取出口退稅、抵扣稅款發(fā)票犯罪等[17]。在國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機關(guān)也在并案管轄被調(diào)查人涉嫌多個國家機關(guān)管轄罪名的案件。如中國華融資產(chǎn)管理股份有限公司原黨委書記、董事長賴某涉嫌受賄罪、貪污罪和重婚罪，由國家監(jiān)察委立案調(diào)查。再如內(nèi)蒙古廣播電視臺原黨委書記、臺長趙某涉嫌受賄罪等職務(wù)犯罪和故意傷害罪、包庇、縱容黑社會性質(zhì)組織罪，由內(nèi)蒙古區(qū)監(jiān)察委調(diào)查[18]。

但是《刑事訴訟法》一直沒有確立并案管轄制度，而是通過2012年《六部委規(guī)定》，要求相關(guān)國家機關(guān)在職責范圍內(nèi)可以實施并案管轄。隨后的《刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定了檢察機關(guān)的并案管轄，但未作出“在職責范圍內(nèi)”的限定。2019年《刑事訴訟規(guī)則》修改內(nèi)容之一就是對檢察機關(guān)的并案管轄作出“在職責范圍內(nèi)”的限定(7)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第18條第2款規(guī)定：“對于一人犯數(shù)罪、共同犯罪、共同犯罪的犯罪嫌疑人還實施其他犯罪、多個犯罪嫌疑人實施的犯罪存在關(guān)聯(lián)，并案處理有利于查明案件事實和訴訟進行的，人民檢察院可以在職責范圍內(nèi)對相關(guān)犯罪案件并案處理?！迸c2012年的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第12條第2款相比，對并案管轄的規(guī)定增加了“在職責范圍內(nèi)”的限定。。《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》明確了公安機關(guān)可以在職責范圍內(nèi)對關(guān)聯(lián)案件進行并案管轄(8)《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第18條第2款規(guī)定：“具有下列情形之一的，公安機關(guān)可以在職責范圍內(nèi)并案偵查:(一)一人犯數(shù)罪的;(二)共同犯罪的;(三)共同犯罪的犯罪嫌疑人還實施其他犯罪的;(四)多個犯罪嫌疑人實施的犯罪存在關(guān)聯(lián)，并案處理有利于查明犯罪事實的。”?！秶冶O(jiān)察委管轄規(guī)定》20條第2款對監(jiān)察機關(guān)的并案管轄亦作出規(guī)定:“對于一人犯數(shù)罪的、共同犯罪的、共同犯罪的公職人員還實施其他犯罪的; 多人實施的犯罪存在關(guān)聯(lián)，并案處理有利于查明事實的，國家監(jiān)察委員會可以在職責范圍內(nèi)并案調(diào)查?！庇缮鲜鲆?guī)定可見，無論是在刑事訴訟中，還是在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查中，并案管轄都要求“在職責范圍內(nèi)”。有學者認為：“對于監(jiān)察調(diào)查犯罪管轄而言，‘職責范圍內(nèi)’的表述應(yīng)當理解為為了更好地打擊公職人員職務(wù)犯罪，而不能理解為只能在管轄的 88個罪名中并案管轄，否則該規(guī)定就沒有體現(xiàn)出并案管轄的價值?！盵13]筆者不贊成上述觀點，國家機關(guān)的職責分工由憲法規(guī)定，不能為了更好履行職責，就行使其他國家機關(guān)的權(quán)力，否則將可能造成國家機關(guān)以此為由自行擴大權(quán)力的嚴重后果。按照“在職責范圍內(nèi)”的要求，監(jiān)察調(diào)查中常見的并案管轄情形包括：監(jiān)察機關(guān)對檢察機關(guān)查辦的職務(wù)犯罪實施并案管轄，檢察機關(guān)撤案或者移送線索；軍地監(jiān)察機關(guān)可以協(xié)商決定由軍隊監(jiān)察機關(guān)一并管轄軍隊人員和地方公職人員涉嫌共同職務(wù)犯罪案件。此外，還可參照《刑事訴訟法》授予檢察機關(guān)機動偵查權(quán)的做法(9)《中華人民共和國刑事訴訟法》第19條第2款規(guī)定：“對于公安機關(guān)管轄的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查?！保谝院笮薷耐晟啤侗O(jiān)察法》時賦予監(jiān)察機關(guān)機動調(diào)查權(quán)，即對于公安機關(guān)等管轄的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，如包庇、縱容黑社會性質(zhì)組織罪，需要由監(jiān)察機關(guān)直接受理時，經(jīng)省級以上監(jiān)察機關(guān)決定，可以由監(jiān)察機關(guān)依照《監(jiān)察法》立案調(diào)查。

二是分案管轄。即存在職務(wù)犯罪和非職務(wù)犯罪多項罪名時，兩個以上的國家機關(guān)都有管轄權(quán)，監(jiān)察機關(guān)負責追訴職務(wù)犯罪并與其他國家機關(guān)進行溝通、協(xié)調(diào)，其他國家機關(guān)負責追訴其他犯罪，并對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪予以協(xié)助[11]。國家監(jiān)察體制改革后，亦有部分互涉案件采取分案管轄。如云南省德宏州委原書記、德宏州人大常委會原主任余某涉嫌受賄罪由監(jiān)察機關(guān)管轄，其涉嫌非法持有槍支、彈藥罪由公安機關(guān)管轄[19]。再如江西省九江市彭澤縣公安局原黨委委員、副局長汪某涉嫌受賄罪由監(jiān)察機關(guān)管轄，其涉嫌包庇、縱容黑社會性質(zhì)組織罪由公安機關(guān)管轄[5]。分案管轄可以采取兩種組織形式：第一，一般情況下，采取獨立辦案形式。即相關(guān)國家機關(guān)分別立案，但都獨立行使調(diào)查(偵查)權(quán)，并且一般以監(jiān)察調(diào)查為主。監(jiān)察機關(guān)依據(jù)《監(jiān)察法》調(diào)查職務(wù)犯罪，其他國家機關(guān)依據(jù)《刑事訴訟法》偵查其他刑事犯罪。監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)其他國家機關(guān)管轄的犯罪線索，應(yīng)當及時移送，雙方各自立案。必要時，監(jiān)察機關(guān)可先行調(diào)查職務(wù)犯罪線索，調(diào)查完畢后再移送其他犯罪線索；其他國家機關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌職務(wù)犯罪線索的，也可移送監(jiān)察機關(guān)先行調(diào)查。第二，對于重大、疑難、復雜案件，或者犯罪之間密切關(guān)聯(lián)的案件，可以組建多機關(guān)參與的聯(lián)合專案組。由監(jiān)察機關(guān)人員擔任組長，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌推進；在專案組下可設(shè)小組，由相關(guān)國家機關(guān)人員依據(jù)《刑事訴訟法》開展偵查取證工作，并辦理相關(guān)法律手續(xù)。上述兩種分案管轄實現(xiàn)方式都要求在明確職能管轄的前提下，堅持“分別管轄、一般監(jiān)察調(diào)查為主”原則，差別在于組織形式，即后者通過建立臨時的、獨立的組織，統(tǒng)一調(diào)配人員、裝備和制定調(diào)查(偵查)方案，使得相關(guān)人員之間的聯(lián)系更加緊密，協(xié)作更加有力，步調(diào)更加一致。

4.明確互涉案件管轄案件的起訴方式

針對互涉管轄的并案起訴方式，建議采取以下兩種方式：

一是分別移送、分別起訴或者合并起訴。這種方式多用于相關(guān)國家機關(guān)分別立案，并且獨立進行調(diào)查(偵查)的情況。當然，在聯(lián)合專案組模式下，必要時也可以采用這種方式。相關(guān)國家機關(guān)調(diào)查(偵查)終結(jié)后分別向檢察機關(guān)移送審查起訴。當前一些地方檢察機關(guān)成立了職務(wù)犯罪檢察部門，專門對接同級監(jiān)察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的審查批捕與起訴[20]，這為雙方協(xié)商分別起訴或者合并起訴事宜奠定了基礎(chǔ)。在一人犯數(shù)罪、共同犯罪或者共同犯罪嫌疑人涉嫌其他犯罪案件中，涉及多個國家機關(guān)管轄的，建議檢察機關(guān)合并起訴。監(jiān)察實踐也進行了這樣的探索，并且認為“一般情況下，采取分別移送起訴的方式，即涉嫌職務(wù)犯罪問題由監(jiān)察機關(guān)移送其同級人民檢察院審查起訴，涉嫌其他刑事犯罪問題由公安機關(guān)移送其同級人民檢察院審查起訴，并由負責提起公訴的人民檢察院并案審查起訴，一并提起公訴”[21]。在其他互涉案件中，檢察機關(guān)可以根據(jù)具體情況決定分別起訴或合并起訴。

二是分別移送、合并起訴。這種方式多用于聯(lián)合專案組模式。在調(diào)查(偵查)終結(jié)后，相關(guān)國家機關(guān)分別向檢察機關(guān)移送審查起訴。當然，在辦理具體移送手續(xù)時，為提高工作效率，專案組相關(guān)人員可一并到檢察機關(guān)，各自辦理移送手續(xù)。因案件重大、疑難、復雜，或者犯罪之間密切關(guān)聯(lián)，即便聯(lián)合專案組在辦案時依據(jù)不同法律，辦理不同手續(xù)，但在審查起訴時由檢察機關(guān)合并辦理更為適宜。在案件移送前，可由聯(lián)合專案組與檢察機關(guān)有關(guān)部門進去溝通協(xié)商，告知其專案調(diào)查情況，建議檢察機關(guān)合并審查起訴。

四、結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機關(guān)被賦予集政務(wù)調(diào)查權(quán)、職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)于一體的監(jiān)察權(quán)，加上與紀律檢查機關(guān)合署辦公，還可以行使黨紀審查權(quán)。可以說，歷史上和當今世界任何國家，都沒有權(quán)力如此巨大而又集中的監(jiān)察機關(guān)[22]。因此，必須明確界定監(jiān)察機關(guān)在互涉案件管轄時采取“一般監(jiān)察調(diào)查為主”的權(quán)力邊界和實現(xiàn)方式，將監(jiān)察權(quán)也關(guān)進制度的籠子，避免出現(xiàn)濫用監(jiān)察權(quán)、侵犯被調(diào)查人合法權(quán)益的嚴重后果。這既是規(guī)范職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)的必然要求，也是加強監(jiān)察機關(guān)外部監(jiān)督制約機制的重要舉措，更是落實法法銜接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。