居民自治權(quán)法律保障問(wèn)題研究

張銳智 張何鑫

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110036）

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，我國(guó)城鎮(zhèn)人口快速增長(zhǎng)〔1〕，基層社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況對(duì)城市社區(qū)治理提出更高要求。中共十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，為開(kāi)展社會(huì)治理提供了新的契機(jī)。城市社區(qū)作為基層社會(huì)的構(gòu)成因子，其自治能力和自治水平?jīng)Q定了社會(huì)治理的整體樣態(tài)。黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！薄?〕這不僅是國(guó)家打造新型社會(huì)治理格局的重要部署，更是社區(qū)自治發(fā)展的全新方向。社區(qū)居民在推動(dòng)城市社區(qū)自治建設(shè)過(guò)程中扮演重要角色，作為自治主體，居民自治權(quán)獲得法律保障是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)自治的基本要求，更是人民當(dāng)家作主的最好體現(xiàn)。

一、居民自治權(quán)的基本內(nèi)涵

作為與國(guó)家治理相對(duì)的社會(huì)治理，其具有更為豐富的內(nèi)容和范疇。社會(huì)自治作為社會(huì)治理發(fā)展的新型模式，體現(xiàn)了社會(huì)治理與國(guó)家治理在主體、治理手段等方面的區(qū)別。居民自治作為社會(huì)自治的組成部分，凸顯了社會(huì)治理主體的基礎(chǔ)性和廣泛性。目前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，城市社區(qū)擺脫“單位制”走向自治模式，國(guó)家對(duì)社區(qū)由自上而下的管理模式變成平等合作的引導(dǎo)模式，社區(qū)居民主體意識(shí)和參與熱情隨之提升，為此，確保居民自治權(quán)的充分行使是城市社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)條件。從法學(xué)視角對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行研究不僅要對(duì)其權(quán)利內(nèi)容及屬性進(jìn)行分析，更須著力完善居民自治權(quán)法律體系，為居民自治權(quán)提供充分的法律保障。

（一）居民自治權(quán)的界定

我國(guó)《憲法》第111條和《城市居民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《居民委員會(huì)組織法》）對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)的性質(zhì)、職能進(jìn)行了明確規(guī)定，卻沒(méi)有對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行直接闡釋?zhuān)瑑H通過(guò)《憲法》第111條規(guī)定居民會(huì)委員為基層群眾性自治組織條文中間接體現(xiàn)居民自治內(nèi)容。從本質(zhì)上說(shuō)，居民自治才是基層社會(huì)自治的核心，居民自治權(quán)是基層群眾自治的本質(zhì)體現(xiàn)。《憲法》和《居民委員會(huì)組織法》中隱晦的規(guī)定造成對(duì)于居民自治權(quán)認(rèn)識(shí)的局限，相比居民委員會(huì)自治、社區(qū)自治等概念的闡述，居民自治權(quán)的界定尚未明確。要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)居民自治權(quán)的法律保護(hù)，首先必須對(duì)該項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行清晰的闡釋。

通過(guò)對(duì)為數(shù)不多的居民自治權(quán)相關(guān)研究進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有成果多以居民委員會(huì)作為居民自治的核心內(nèi)容，故有學(xué)者將居民自治權(quán)界定為，是居民委員會(huì)的居民的一種基層自治權(quán)，即此法定范圍內(nèi)的居民能夠以民主的方式自我決定、處理居民委員會(huì)的公共事務(wù)、公益事務(wù)〔3〕。這樣的界定限縮了居民自治權(quán)的內(nèi)容及行使方式，使得居民委員會(huì)全面取代居民成了社區(qū)自治的主體，這不僅扭曲了居民自治的本意，更造成兩者之間表里關(guān)系的混淆。居民委員會(huì)是法定的群眾自治性組織，在我國(guó)社區(qū)建設(shè)的起步階段乃至今后的社區(qū)發(fā)展中都發(fā)揮代理居民、社會(huì)組織行使治理社區(qū)的職能。作為居民自治權(quán)行使的代理機(jī)關(guān)，居民委員會(huì)行使自治權(quán)是居民自治權(quán)行使的間接方式，而社區(qū)居民才是真正的社區(qū)自治主體，其自治權(quán)內(nèi)容豐富，具有直接行使和間接行使等多種運(yùn)行方式。因此要對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行界定，必須厘清居民自治權(quán)與居民委員會(huì)自治權(quán)之間的關(guān)系，突出居民的主體地位及自治權(quán)行使方式的多樣化。

居民自治權(quán)是社區(qū)內(nèi)居民擁有并行使的權(quán)利，其與國(guó)家在社區(qū)內(nèi)發(fā)揮基層社會(huì)管理職能行使的公權(quán)力存在本質(zhì)上的區(qū)別。國(guó)家在社區(qū)內(nèi)行使社會(huì)管理權(quán)表現(xiàn)為政府行使行政權(quán)力對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，管理權(quán)也逐步轉(zhuǎn)變運(yùn)行方式，不再單純依靠行政強(qiáng)制命令，而是采取引導(dǎo)、合作等多元化方式對(duì)社區(qū)內(nèi)不同主體的治理活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)。與國(guó)家公權(quán)力不同，居民自治權(quán)作為一種權(quán)利，其可以體現(xiàn)為居民在社區(qū)內(nèi)自行管理事務(wù)的資格、能力和自由。首先，居民作為社區(qū)治理真正主體，其擁有行使該權(quán)利的資格，這種資格取決于公民在社區(qū)內(nèi)居住生活，是社區(qū)的成員之一，這種資格是居民行使該權(quán)利的前提；其次，居民自治權(quán)行使是居民對(duì)社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行自我管理的能力，能夠最直接地體現(xiàn)居民自治，同時(shí)這種能力也對(duì)居民行使自治權(quán)從年齡、行為能力等層面進(jìn)行了限制，并非社區(qū)居民都能夠行使自治權(quán)；最后，居民自治權(quán)表現(xiàn)為一種自由，這種自由體現(xiàn)為居民可以選擇自治權(quán)行使方式，即選擇直接行使自治權(quán)或間接行使自治權(quán)，此外這種自由還可以表現(xiàn)為居民對(duì)自治權(quán)的放棄，國(guó)家無(wú)法強(qiáng)迫居民必須行使自治權(quán)。綜上所述，居民自治權(quán)是指在一定社區(qū)地域范圍內(nèi)居住并具有自治能力的居民通過(guò)選擇多種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行治理的權(quán)利。

（二）居民自治權(quán)的來(lái)源

權(quán)利的來(lái)源決定了權(quán)利的性質(zhì)，學(xué)理上將權(quán)利分為本源性權(quán)利和授權(quán)性權(quán)利?！笆跈?quán)性權(quán)利一般是指通過(guò)法律的規(guī)定而產(chǎn)生的權(quán)利類(lèi)型；本源性權(quán)利指權(quán)利來(lái)源不是基于法律的規(guī)定，而本來(lái)就存在的權(quán)利類(lèi)型?！薄?〕居民自治權(quán)顯然是本源性權(quán)利，它并非國(guó)家法律授予居民的，而是主體固有的權(quán)利。在新中國(guó)成立之初，立法尚未對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行規(guī)定，就已經(jīng)在城市中出現(xiàn)了由群眾自發(fā)組織的防護(hù)隊(duì)等居民自治組織，自治權(quán)已經(jīng)被居民行使并發(fā)揮一定的作用。因此，居民自治權(quán)存在先于法律規(guī)定，是居民固有的權(quán)利。

新中國(guó)建立之初，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家權(quán)力深入社會(huì)生活的各個(gè)方面，在街道辦事處指導(dǎo)下，以單位制為核心的居委會(huì)普遍設(shè)立，當(dāng)時(shí)居民自治權(quán)利受到嚴(yán)重壓縮，居民委員會(huì)在承擔(dān)部分基層政府職能的同時(shí)帶領(lǐng)居民實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)事務(wù)的管理，這種城市基層管理模式具有時(shí)代意義，但已嚴(yán)重與當(dāng)代社區(qū)發(fā)展情況不適應(yīng)。改革開(kāi)放后，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以及政府職能改革，城市居委會(huì)由單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變。社區(qū)制是我國(guó)基層社會(huì)的新模式，是居民在國(guó)家引導(dǎo)下積極行使其固有權(quán)利的體現(xiàn)，更是凸顯居民主體地位的重要方式。居民自治權(quán)作為固有權(quán)利，并非必須由居民自身行使，居民可以通過(guò)授權(quán)方式賦予其他組織行使自治權(quán)，居民委員會(huì)就是典型的被授權(quán)行使自治權(quán)的組織。居民自治權(quán)的來(lái)源，不僅厘清了居民自治權(quán)與居民委員會(huì)自治權(quán)的關(guān)系，更為居民委員會(huì)自治權(quán)的合法性提供了基礎(chǔ)保障。

（三）居民自治權(quán)的內(nèi)容

以權(quán)利內(nèi)容為視角認(rèn)識(shí)居民自治權(quán)，能夠深入了解居民這項(xiàng)權(quán)利的本質(zhì)，辨析社區(qū)居民自治權(quán)和居民委員會(huì)自治權(quán)的根本不同，進(jìn)而說(shuō)明居民才是社區(qū)自治的真正主體，而居民委員會(huì)是居民行使自治權(quán)的“代理”機(jī)構(gòu)，其自治權(quán)行使是居民自治權(quán)行使的方式之一。從法律中涉及居民自治權(quán)的規(guī)定中可以看出，居民自治權(quán)的主要內(nèi)容包括選舉權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

1.選舉權(quán)。居民自治權(quán)中的選舉權(quán)在《居民委員會(huì)組織法》第8條第1款和第10條第3款中有相關(guān)規(guī)定，從規(guī)定內(nèi)容上可以看出，居民選舉權(quán)采取廣義的內(nèi)涵，即居民不僅可以選舉居民委員會(huì)成員或者被選舉為居民委員會(huì)成員，還可以撤換居民委員會(huì)成員。同時(shí)，這也說(shuō)明居民委員會(huì)是居民集體選舉產(chǎn)生的代表居民行使社區(qū)事務(wù)管理權(quán)的組織，居民委員會(huì)代表的利益應(yīng)為社區(qū)居民公共利益。居民委員會(huì)發(fā)揮社區(qū)治理的權(quán)利來(lái)自居民的授權(quán)，居民委員會(huì)是代表居民行使自治權(quán)的一種組織形式。

2.參與權(quán)。居民作為社區(qū)真正的主人，是社區(qū)公共利益直接受益者，其自治權(quán)行使最直接的方式就是積極參與社區(qū)治理事務(wù)，參與權(quán)的行使是自治權(quán)其他權(quán)能實(shí)現(xiàn)的前提條件，無(wú)論是選舉權(quán)、決策權(quán)還是知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，都需要居民首先參與其中。這種參與不是表現(xiàn)為消極、被動(dòng)的“隨大流”，而是發(fā)揮主觀能動(dòng)性加入社區(qū)治理各項(xiàng)活動(dòng)中。對(duì)于居民社區(qū)參與活動(dòng)的認(rèn)可、贊同，能夠增強(qiáng)其社區(qū)榮譽(yù)感，便于其更加積極主動(dòng)地參與到社區(qū)自治活動(dòng)中〔5〕，真正發(fā)揮居民自治權(quán)的作用。

3.決策權(quán)。社區(qū)居民要真正實(shí)現(xiàn)自我管理社區(qū)公共事務(wù)，必須在積極參與的同時(shí)以共同體形式行使決策權(quán)，即對(duì)社區(qū)范圍內(nèi)涉及公民利益、社區(qū)公共利益等事項(xiàng)做出有效的決定。此外，還體現(xiàn)在居民參與居民會(huì)議，以民主方式制定居民公約。決策權(quán)的行使，充分體現(xiàn)了居民自治權(quán)的自治內(nèi)涵。假若居民僅行使自治權(quán)中的選舉權(quán)或參與權(quán)，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)治理事務(wù)的決定權(quán)，自治權(quán)容易被架空而導(dǎo)致權(quán)利旁落。

4.知情權(quán)。目前居民自治權(quán)行使最主要的方式仍是由居民委員會(huì)代為行使對(duì)社區(qū)內(nèi)事務(wù)的管理，而這種情況下，居民對(duì)于居民委員會(huì)管理社區(qū)事務(wù)的行為、社區(qū)內(nèi)財(cái)務(wù)使用情況等都有知情權(quán)。居民通過(guò)行使知情權(quán)不僅能夠了解社區(qū)建設(shè)發(fā)展情況，更能通過(guò)公布的社區(qū)事務(wù)反饋?zhàn)陨硇枨螅瑫r(shí)還能為行使監(jiān)督權(quán)提供基礎(chǔ)條件。知情權(quán)的行使體現(xiàn)了居民的主體意識(shí)，居民只有了解社區(qū)事務(wù)才能真正關(guān)心社區(qū)建設(shè)和社區(qū)公共事務(wù)。

5.監(jiān)督權(quán)。居民自治權(quán)中監(jiān)督權(quán)的范圍十分廣泛，其中較為突出地表現(xiàn)為社區(qū)居民對(duì)居民委員會(huì)代為行使自治權(quán)管理社區(qū)事務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督。除此之外，監(jiān)督權(quán)還表現(xiàn)為居民之間的相互監(jiān)督。例如，居民共同體制定的居民公約，其最有效的實(shí)施保障機(jī)制就是居民間的相互監(jiān)督，通過(guò)居民內(nèi)部監(jiān)督促進(jìn)居民遵守居民公約的要求，實(shí)現(xiàn)居民公約的約束效果。監(jiān)督權(quán)是居民實(shí)現(xiàn)社區(qū)事務(wù)自我管理的重要保障，針對(duì)居民委員會(huì)進(jìn)行有效的監(jiān)督能夠防止其權(quán)力的濫用，針對(duì)社區(qū)居民自身行為的監(jiān)督能夠有效促進(jìn)規(guī)范其行為。

（四）居民自治權(quán)的性質(zhì)

居民自治權(quán)作為本源性權(quán)利，決定了居民自治權(quán)基礎(chǔ)性權(quán)利的屬性。自治權(quán)內(nèi)容的多樣性與社區(qū)居民利益多元化高度契合，說(shuō)明了居民自治權(quán)性質(zhì)的多重性。

1.基礎(chǔ)性權(quán)利

基礎(chǔ)性權(quán)利是人生存、發(fā)展必不可少的權(quán)利，各國(guó)通過(guò)《憲法》對(duì)人民的基礎(chǔ)性權(quán)利予以確認(rèn)。居民自治權(quán)作為本源性權(quán)利，是公民生存權(quán)基礎(chǔ)上享有的更好實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展而對(duì)生活范圍內(nèi)相關(guān)事務(wù)進(jìn)行自我管理的權(quán)利，是公民固有的權(quán)利。國(guó)家應(yīng)該通過(guò)法律的形式予以確認(rèn)和保護(hù)，確保公民更好地享受并行使該權(quán)利。居民自治權(quán)是公民作為社會(huì)主體對(duì)自我事務(wù)實(shí)行管理和決策的權(quán)利，其充分行使關(guān)系到每個(gè)居民在社區(qū)中的平等地位和利益保護(hù)。社區(qū)事務(wù)與居民的生活、工作、學(xué)習(xí)息息相關(guān)，只有真正做到自己的事情自己管理，才能滿足居民在社會(huì)中最基本的需求。因此可以說(shuō)，居民自治權(quán)是在公民生存權(quán)基礎(chǔ)上延展出的權(quán)利，自治權(quán)能夠更好地詮釋人民主權(quán)的內(nèi)涵，其作為基礎(chǔ)性權(quán)利不容忽視。如果公民無(wú)法實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)，不僅會(huì)損害基層社會(huì)的穩(wěn)定，更會(huì)影響社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此居民自治權(quán)作為基礎(chǔ)性權(quán)利的重要性不言而喻。

2.綜合性權(quán)利

社區(qū)居民自治權(quán)是一項(xiàng)綜合性權(quán)利，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，權(quán)利的內(nèi)容具有多樣性。前文所述，居民自治權(quán)內(nèi)容包括選舉權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)等豐富權(quán)能，不同的權(quán)利內(nèi)容都能夠體現(xiàn)自治權(quán)的作用及價(jià)值。同時(shí)，自治權(quán)的各項(xiàng)內(nèi)容不僅體現(xiàn)了自治權(quán)的實(shí)體性，更體現(xiàn)了程序性，例如在選舉權(quán)、決策權(quán)等內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)上，程序性要求也是權(quán)利行使的重要方面。第二，居民自治權(quán)行使的方式具有多樣化。長(zhǎng)期以來(lái)居民自治權(quán)行使主要是依賴(lài)居民委員會(huì)代為行使，隨著社區(qū)建設(shè)發(fā)展和居民自治能力的提升，居民直接行使自治權(quán)的形式更應(yīng)得到提倡和重視。目前，在社區(qū)治理實(shí)踐中，居民大會(huì)、業(yè)主大會(huì)等居民直接參與的共同體，在社區(qū)事務(wù)中發(fā)揮的自我管理、自我決策的作用已經(jīng)不容忽視。居民直接行使自治權(quán)和居民委員會(huì)代理行使自治權(quán)相結(jié)合是未來(lái)社區(qū)自治和居民自治權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要途徑。

3.社會(huì)性權(quán)利

居民自治權(quán)屬于基層自治權(quán)的一種類(lèi)型，基層自治權(quán)是人民（公民）主權(quán)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的一種方式，是多元社會(huì)權(quán)利的組成部分，與其他多元社會(huì)權(quán)利共同構(gòu)成法治基礎(chǔ)〔6〕。新時(shí)代背景下，社會(huì)的不斷發(fā)展不僅需要國(guó)家適時(shí)、適當(dāng)?shù)剡€權(quán)于社會(huì)，更需要社會(huì)的組成機(jī)體具備高效的自治能力。社區(qū)作為社會(huì)的組成部分，必須承擔(dān)起自我管理的職能，居民行使自治權(quán)就是履行社會(huì)自我管理的職能。從主體上說(shuō)居民作為社會(huì)主體，在社區(qū)內(nèi)掌握最豐富的基層社會(huì)資源，以維護(hù)社區(qū)公共利益為目標(biāo)，選擇直接或間接的方式實(shí)現(xiàn)自治權(quán)；從權(quán)利行使所涉及的內(nèi)容上說(shuō)，自治權(quán)管轄的社區(qū)內(nèi)事務(wù)具有公共屬性。因此，居民自治權(quán)是社會(huì)性權(quán)利。

4.民主性權(quán)利

民主最重要的意義就在于保障大多數(shù)人的權(quán)益，尤其是在基層社會(huì)，居民通過(guò)直接民主的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)自身事務(wù)的管理和決策，不僅能夠提高居民主人翁意識(shí)，更能切實(shí)保障人民的權(quán)益。社區(qū)為居民民主活動(dòng)提供了最廣泛的實(shí)踐場(chǎng)所，在社區(qū)治理過(guò)程中，國(guó)家制定法在社區(qū)內(nèi)的有效實(shí)施，有賴(lài)于居民通過(guò)直接民主形式做出的各種決策和行為，在居民民主程序的過(guò)程中國(guó)家法獲得了居民的廣泛認(rèn)可和信服。在實(shí)踐中，居民行使選舉權(quán)，通過(guò)民主程序選擇成員組成被授權(quán)組織——居民委員會(huì)；通過(guò)民主決策制定社區(qū)居民公約，這些都體現(xiàn)出居民自治權(quán)的民主性。

5.集體性權(quán)利

居民是自治權(quán)行使的主體，但事實(shí)上，社區(qū)內(nèi)居民不可能完全以個(gè)體的方式來(lái)行使自治權(quán)，自治權(quán)的行使多以共同體或組織形式實(shí)現(xiàn)，通過(guò)居民直接參與或間接參與組成各類(lèi)組織，對(duì)社區(qū)內(nèi)事務(wù)進(jìn)行自我管理。而這些組織以居民是否直接參與可以分為居民共同體和被授權(quán)組織，前者如居民會(huì)議，后者最典型的是居民委員會(huì)。居民通過(guò)集體形式表達(dá)自身訴求，以直接或間接的方式實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部多數(shù)居民的共同意識(shí)，代表整個(gè)社區(qū)、全體居民實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行自我管理的目的。尤其是居民自治權(quán)中的選舉權(quán)、決策權(quán)都是以集體形式實(shí)現(xiàn)其權(quán)利，也只有采取集體形式實(shí)施才有利于保障權(quán)利行使的合法性。

二、居民自治權(quán)行使的困境及法律保障的意義

居民自治權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)展現(xiàn)了充分行使自治權(quán)的重要意義。但社區(qū)治理實(shí)踐中形成的以居民委員會(huì)為核心的居民自治權(quán)體系已經(jīng)割裂了居民和自治權(quán)之間主體與客體的關(guān)系，導(dǎo)致自治權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的萎縮。居民自治權(quán)行使遭遇的困境對(duì)居民自治權(quán)的法律保障提出了新的要求，通過(guò)法律途徑保障居民自治權(quán)的有效行使具有不同層面的深遠(yuǎn)意義。

（一）居民自治權(quán)行使的困境

居民自治權(quán)有兩種行使方式：直接行使和間接行使。居民自治權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能可以由居民自主直接行使，居民通過(guò)親身參與社區(qū)治理活動(dòng)，行使各項(xiàng)權(quán)利才是真正做到居民自治。間接行使存在的意義在于，居民無(wú)法或者不便于直接行使自治權(quán)時(shí)，發(fā)揮彌補(bǔ)自治權(quán)行使的空缺作用。但在目前我國(guó)社區(qū)治理實(shí)踐中，居民直接行使自治權(quán)卻存在一定程度的阻礙，而居民委員會(huì)行使自治權(quán)卻成了主導(dǎo)，這不僅遮蔽了居民自治的真實(shí)含義，更導(dǎo)致居民委員會(huì)行使自治權(quán)出現(xiàn)偏差，從整體上影響自治權(quán)的有效行使。因此，必須協(xié)調(diào)居民與居民委員會(huì)之間在自治權(quán)行使方面的關(guān)系，明確不同方式自治權(quán)行使的作用，確保居民直接行使自治權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，規(guī)范居民委員會(huì)的自治權(quán)行使。

1.居民委員會(huì)行使自治權(quán)成為主導(dǎo)

從我國(guó)城市居委會(huì)建設(shè)之初，便以自上而下的方式為居民會(huì)的規(guī)劃、建立、人員、場(chǎng)地等內(nèi)容進(jìn)行了一系列安排，由此建立的居民委員會(huì)在很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了重要的基層管理作用。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)《憲法》《居民委員會(huì)組織法》對(duì)居民委員會(huì)進(jìn)行了明確的規(guī)定，形成了較為完善的居民委員會(huì)法律體系。但居民委員會(huì)始終是居民自治權(quán)行使的代理機(jī)關(guān)，隨著居民自治能力的不斷提升，居民直接參與社區(qū)事務(wù)進(jìn)行自決、管理的方式更應(yīng)得到重視。居民委員會(huì)應(yīng)該協(xié)助居民行使自治權(quán)，并在居民授權(quán)范圍內(nèi)完成自身職能。但在目前城市社區(qū)治理的實(shí)踐中，居民委員會(huì)與基層政府之間千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，導(dǎo)致在協(xié)助基層政府完成社區(qū)工作中超越其法定的職責(zé)范圍，造成居民委員會(huì)出現(xiàn)了嚴(yán)重的行政化，扭曲了其群眾自治組織的本質(zhì)。在居民委員會(huì)長(zhǎng)期代為行使自治權(quán)的情況下，一方面造成社區(qū)居民自治能力和自治熱情的降低，另一方面，居民委員會(huì)的行政化導(dǎo)致居民將其視為政府的部門(mén)，對(duì)其代表居民利益產(chǎn)生了嚴(yán)重的不信任。在這種情況下，以居民委員會(huì)為核心的自治權(quán)體系損害了居民直接行使自治權(quán)，并且從根本上影響基層社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)，因此必須在維護(hù)居民自治權(quán)的同時(shí)，注重對(duì)居民委員會(huì)性質(zhì)和職能的轉(zhuǎn)變，協(xié)調(diào)居民委員會(huì)與居民共同體、其他社會(huì)組織的關(guān)系，合作實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治建設(shè)，順暢居民自治權(quán)行使方式，建立以居民自治為核心的自治權(quán)體系。

2.居民自治權(quán)各項(xiàng)權(quán)能行使不充分

居民自治權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能都是居民擁有的權(quán)利，是其行使自行管理社區(qū)事務(wù)的能力。但在實(shí)踐中，居民自治權(quán)中各項(xiàng)權(quán)能的行使并不充分。首先，在選舉權(quán)行使方面，我國(guó)社區(qū)居民幾乎沒(méi)有真正行使過(guò)選舉居委會(huì)的權(quán)利，很多居民都沒(méi)有參加過(guò)居民委員會(huì)成員的選舉，即使有社區(qū)進(jìn)行過(guò)居民委員會(huì)成員的選舉也多是走形式，而委員會(huì)人選早已經(jīng)由基層政府確定。其次，居民的參與權(quán)行使與居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的關(guān)心程度和關(guān)涉自身利益的緊密程度成正比，居民只有真正具有參與社區(qū)事務(wù)的熱情才能有效行使居民自治權(quán)。但現(xiàn)實(shí)情況并不樂(lè)觀，很多社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)事務(wù)，尤其是社區(qū)公共事務(wù)的參與熱情并不高，而且長(zhǎng)期依賴(lài)居民委員會(huì)對(duì)社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行管理，多數(shù)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的自我管理失去熱情和治理能力，影響參與權(quán)的行使。再次，在決策權(quán)行使上，居民大會(huì)應(yīng)以直接民主的方式，讓社區(qū)居民直接參與、協(xié)商制定居民公約，但實(shí)際上現(xiàn)行的社區(qū)居民公約多數(shù)是基層政府制定好下發(fā)給各個(gè)社區(qū)的，居民對(duì)公約內(nèi)容的制定參與程度低，導(dǎo)致這樣的公約僅僅是口號(hào)型的宣傳，失去了原本應(yīng)該具有的約束居民行為的規(guī)范效力，也無(wú)法獲得居民的認(rèn)同和遵守；最后，監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)的行使也多流于形式。對(duì)于社區(qū)財(cái)政的使用情況等事項(xiàng)，社區(qū)居民可以采取什么樣的渠道了解，了解的內(nèi)容有哪些，這些都沒(méi)有明確的法律規(guī)定，從而導(dǎo)致居民即使想行使知情權(quán)也無(wú)從下手。而監(jiān)督權(quán)更是在行使的過(guò)程中無(wú)法得到保護(hù)，因?yàn)榧词咕用裎瘑T會(huì)在管理社區(qū)事務(wù)中侵犯了居民的權(quán)利，居民是否能以訴訟方式維護(hù)自身的權(quán)益也并不明確。上述種種導(dǎo)致在社區(qū)治理過(guò)程中，居民自治權(quán)的各項(xiàng)內(nèi)容在實(shí)踐中都遭遇不同程度的困境，要真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治，保障居民自治權(quán)的有效行使，立法、行政、司法各方面的保障都具有重大意義。

（二）居民自治權(quán)法律保障的意義

權(quán)利的法律保障是法律在立法、執(zhí)法、司法和觀念等層面對(duì)權(quán)利實(shí)行全面的維護(hù)。居民自治權(quán)在實(shí)踐中發(fā)揮的作用已經(jīng)證明自治權(quán)的重要地位，自治權(quán)的法律保障不僅是權(quán)利行使的內(nèi)在需要，更具有規(guī)范居民委員會(huì)職權(quán)在社區(qū)中的行使、促進(jìn)基層民主和提高居民參與社區(qū)事務(wù)管理的熱情等重大意義。

1.規(guī)范居民委員會(huì)自治權(quán)的行使

在我國(guó)基層社會(huì)治理實(shí)踐中，居民委員會(huì)帶領(lǐng)社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)事務(wù)的管理，其重要作用不言而喻。居民委員會(huì)作為居民自治權(quán)行使的代理機(jī)關(guān)，《居民委員會(huì)組織法》明確賦予其基層群眾自治組織的性質(zhì)和帶領(lǐng)居民實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)事務(wù)自我管理的職能。但在實(shí)踐中，居民委員會(huì)在自治權(quán)行使過(guò)程中出現(xiàn)的行政化導(dǎo)致其性質(zhì)偏離，體現(xiàn)在社區(qū)治理各項(xiàng)事務(wù)中居民委員會(huì)超越了居民的授權(quán)范圍，其自治權(quán)的行使壓制了居民直接行使自治權(quán)。因此，必須通過(guò)完善居民自治權(quán)法律保障體系，規(guī)范居民委員會(huì)自治權(quán)的行使，減少居民委員會(huì)承擔(dān)基層政府的職能。以去行政化的法律與制度保障，來(lái)強(qiáng)化居民委員會(huì)的自治性和獨(dú)立性，在不觸及現(xiàn)行城市社區(qū)居民自治基本體制情況下，還基層群眾自治的居民“自我”的本源，徹底褪去基層群眾自治組織的“行政化”與“政府化”〔7〕。同時(shí)，在《居民委員會(huì)組織法》中對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行明確的闡釋?zhuān)Y(jié)合制定《社區(qū)自治法》，形成以社區(qū)自治為基礎(chǔ)、居民自治權(quán)保障為核心的自治權(quán)法律體系，確保居民成為社區(qū)自治的真正主體。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致原則，在賦予居民委員會(huì)代為行使自治權(quán)的同時(shí)還應(yīng)明確居民委員會(huì)義務(wù)，在《居民委員會(huì)組織法》中明確居民委員會(huì)如何向居民大會(huì)負(fù)責(zé)，例如應(yīng)定期向居民大會(huì)匯報(bào)社區(qū)治理過(guò)程中的重大事項(xiàng)、按時(shí)公開(kāi)社區(qū)財(cái)務(wù)使用情況、接受居民大會(huì)對(duì)其社區(qū)治理工作質(zhì)詢的相關(guān)義務(wù)等規(guī)定，這樣的法律保障不僅能夠確保居民委員會(huì)自治組織性質(zhì)的實(shí)現(xiàn)，更能實(shí)現(xiàn)對(duì)居民委員會(huì)行使自治權(quán)的規(guī)范，確保居民委員會(huì)自治權(quán)的正確行使，同時(shí)有助于建立以居民為核心的自治權(quán)法律體系。

2.滿足居民自治權(quán)行使的需要

城市社區(qū)自治的最直接動(dòng)力來(lái)自社區(qū)居民的需要。相比基層政府，居民對(duì)于社區(qū)及自身的需要更能夠及時(shí)地做出反應(yīng)和決策，并且居民擁有比行政機(jī)關(guān)更為豐富的資源和信息，居民無(wú)論是通過(guò)直接還是間接的方式進(jìn)行自我服務(wù)、自我管理都具有其他組織無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。實(shí)現(xiàn)對(duì)居民自治權(quán)的法律保障，重要的目的就是擴(kuò)大這種優(yōu)勢(shì)，確保這種優(yōu)勢(shì)不會(huì)因權(quán)利的不當(dāng)行使而遭受減損。目前我國(guó)居民主體意識(shí)剛剛覺(jué)醒，很多居民對(duì)于自行管理社區(qū)事務(wù)具有一定的熱情，但空有一腔熱情并不意味著能夠行使好擁有的權(quán)利，必須通過(guò)法律對(duì)居民自治權(quán)的保障來(lái)滿足權(quán)利行使的需求，以法律的形式規(guī)定自治權(quán)內(nèi)容和行使自治權(quán)的細(xì)節(jié)，幫助居民在治理社區(qū)事務(wù)時(shí)有章可循，避免權(quán)利濫用造成對(duì)社區(qū)整體利益和居民利益的侵害。權(quán)利的有效行使要求國(guó)家提供必要的保障和支持，社區(qū)中居民行使自治權(quán)并不是說(shuō)國(guó)家就可以對(duì)社區(qū)事務(wù)袖手旁觀，反而是對(duì)國(guó)家提出了更高的要求，國(guó)家雖不再是社區(qū)管理的主導(dǎo)者，但必須發(fā)揮引導(dǎo)作用，在整體上把握社區(qū)發(fā)展的方向，為居民行使自治權(quán)提供基礎(chǔ)支持。與此同時(shí)，在居民委員會(huì)自治權(quán)行使的成功經(jīng)驗(yàn)帶領(lǐng)下，協(xié)助居民更好地實(shí)現(xiàn)居民自治權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能。在立法權(quán)和行政權(quán)為居民自治權(quán)提供保障的同時(shí)，司法權(quán)也應(yīng)積極配合化解社區(qū)中的各種糾紛，為居民自治權(quán)提供充足的救濟(jì)。因此，必須根據(jù)居民自治權(quán)的需求提供全方位的法律保障。

3.促進(jìn)基層社區(qū)實(shí)現(xiàn)直接民主

民主自治是基層自治的應(yīng)有之義，社區(qū)居民自治是實(shí)現(xiàn)民主自治的重要方式。社區(qū)居民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)都是居民行使自治權(quán)的途徑，更是基層民主實(shí)踐的過(guò)程。居民直接行使自治權(quán)中的選舉權(quán)、決策權(quán)都是通過(guò)民主程序?qū)崿F(xiàn)的，也只有在民主決策下行使自治權(quán)才能在最大程度上保障社區(qū)居民的公共利益。而實(shí)踐中，我國(guó)基層民主程度不高是普遍現(xiàn)象，這一方面在于居民對(duì)于社區(qū)治理事務(wù)缺乏熱情，參與程度偏低，另一方面緣于法律對(duì)自治權(quán)的保障不足，缺乏對(duì)于民主程序行使自治權(quán)的明確規(guī)定，從而阻礙居民有效行使自治權(quán)。由此可見(jiàn)，通過(guò)健全居民自治權(quán)的法律保障，才能有效維護(hù)居民自治權(quán)的有效行使。首先，確保居民在社區(qū)治理中民主選舉，按照《居民委員會(huì)組織法》的要求保障居民選擇的民主性、平等性，真正做到社區(qū)居民委員會(huì)成員是社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生的，代表和維護(hù)居民利益；其次，實(shí)現(xiàn)居民的民主決策，民主決策可以確保居民共同做出的決策具有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，能夠吸納不同社區(qū)居民的意見(jiàn)和建議，維護(hù)更廣泛社區(qū)主體的利益，而且通過(guò)民主程序作出的決策能夠獲得更多居民內(nèi)心上的服從，從而在實(shí)施決策過(guò)程中減小阻礙，這就要求明確居民民主決策的相關(guān)程序，減少行政權(quán)對(duì)民主決策的干擾。最后，通過(guò)健全居民自治權(quán)的法律保障能夠有效落實(shí)民主管理和民主監(jiān)督。社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的管理不是居民個(gè)體行使自治權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)的，必須通過(guò)集體力量實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的管理和監(jiān)督，通過(guò)民主程序的管理和監(jiān)督更加注重保障平等主體的權(quán)益，從而在管理和監(jiān)督的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)平等保障。

4.提高社區(qū)公民參與能力與熱情

居民自治權(quán)的行使以居民參與社區(qū)事務(wù)的自我決策、自我管理為起始點(diǎn)。相較于農(nóng)村村民自治，城市居民自身素質(zhì)及自治能力具有明顯的優(yōu)勢(shì)，但城市社區(qū)居民自治的效果卻不容樂(lè)觀，這與城市社區(qū)的半熟人社會(huì)模式或陌生人社會(huì)模式存在一定程度的關(guān)系，這種模式下的城市社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)呈現(xiàn)出更加冷漠的態(tài)度，加之居民自治權(quán)缺乏明確的法律保障，居民委員會(huì)行使自治權(quán)長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，不僅影響了居民在社區(qū)事務(wù)中的參與熱情，還導(dǎo)致居民自制能力的減損。只有通過(guò)法律途徑為居民自治提供保障才能從根本上杜絕自治權(quán)行使遭遇的困境，從立法上完善居民自治權(quán)法律體系，以基本法形式對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，為居民自治權(quán)的行使提供了法律基礎(chǔ)，用明確的自治權(quán)規(guī)定喚起居民參與的熱情，并通過(guò)詳細(xì)規(guī)定自治權(quán)行使的方式和內(nèi)容，增強(qiáng)居民行使自治權(quán)的能力。通過(guò)規(guī)范行政權(quán)在社區(qū)中的權(quán)限，避免行政權(quán)對(duì)居民自治權(quán)造成侵害而影響居民參與社區(qū)事務(wù)的熱情。在司法層面對(duì)居民自治權(quán)遭受侵害予以充分救濟(jì)，避免居民權(quán)利遭受損害時(shí)無(wú)法獲得救濟(jì)而對(duì)權(quán)利行使失去信心。以立法、行政、司法等多渠道實(shí)現(xiàn)對(duì)居民自治權(quán)的法律保障不僅能夠提高居民參與社區(qū)治理事務(wù)的熱情，更能促進(jìn)居民在社區(qū)治理過(guò)程中的自我提升。讓居民知道自己擁有什么樣的自治權(quán)，應(yīng)該如何行使自治權(quán)以及行使自治權(quán)能夠獲得的保障，都是自治權(quán)法律保障體系內(nèi)所必須具備的內(nèi)容。在健全的自治權(quán)法律保障制度下，居民才能全面有效地行使自治權(quán)，從而有助于提高社區(qū)自治能力。

以法律形式保障、規(guī)范各種方式行使居民自治權(quán)是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)條件，無(wú)論是居民直接行使自治權(quán)還是居民委員會(huì)代理行使自治權(quán)都必須有明確的法律規(guī)定。居民自治權(quán)法律保障的重要意義更加凸顯法律保障對(duì)居民自治權(quán)行使和社區(qū)自治的重要性，在此基礎(chǔ)上必須深入探究居民自治權(quán)法律保障中存在的問(wèn)題并及時(shí)加以解決，才能在掌握居民自治權(quán)法律保障現(xiàn)狀的同時(shí)健全居民自治權(quán)法律保障制度。

三、居民自治權(quán)法律保障的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及解決對(duì)策

居民自治實(shí)踐早已經(jīng)在我國(guó)出現(xiàn)，自治權(quán)的作用也有目共睹，但居民自治權(quán)法律保障的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題更應(yīng)引起我們的關(guān)注。從現(xiàn)狀入手分析居民自治權(quán)法律保障中存在的問(wèn)題，能夠從根源上找出“病根”，確保對(duì)癥下藥。

（一）居民自治權(quán)法律保障的現(xiàn)狀

1.居民自治權(quán)的立法保障

目前，我國(guó)關(guān)于居民自治權(quán)的法律規(guī)定，按照效力等級(jí)有《憲法》《居民委員會(huì)組織法》和國(guó)務(wù)院、地方人大及地方政府制定行政法規(guī)條例等內(nèi)容?，F(xiàn)行《憲法》第111條第1款對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)的性質(zhì)進(jìn)行了規(guī)定，間接確認(rèn)居民自治的權(quán)利；在此基礎(chǔ)上，《居民委員會(huì)組織法》通過(guò)第2條規(guī)定居民委員會(huì)為基層群眾性自治組織以及第8條規(guī)定本社區(qū)居民有選舉居民委員會(huì)成員的權(quán)利等內(nèi)容對(duì)居民自治權(quán)再次進(jìn)行間接闡釋。2001年《中央辦公廳和國(guó)務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈關(guān)于民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)〉的通知》中，明確提到了加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)要遵循“社區(qū)居民自治的原則”。2017年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》中提出，注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用；進(jìn)一步加強(qiáng)基層群眾性自治組織規(guī)范化建設(shè)，合理確定其管轄范圍和規(guī)模；促進(jìn)基層群眾自治與網(wǎng)格化服務(wù)管理有效銜接；完善城鄉(xiāng)社區(qū)民主選舉制度，進(jìn)一步規(guī)范民主選舉程序，通過(guò)依法選舉穩(wěn)步提高城市社區(qū)居民委員會(huì)成員中本社區(qū)居民比例，進(jìn)一步增強(qiáng)基層群眾性自治組織開(kāi)展社區(qū)協(xié)商、服務(wù)社區(qū)居民的能力；建立健全居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，推進(jìn)居務(wù)公開(kāi)和民主管理；充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約、居民公約在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的積極作用，弘揚(yáng)公序良俗，促進(jìn)法治、德治、自治有機(jī)融合?？v觀目前我國(guó)關(guān)于居民自治權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定，尚未具備明確的法律規(guī)范對(duì)自治權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，造成目前社區(qū)治理發(fā)展過(guò)程中居民自治權(quán)行使受到阻礙，因此應(yīng)當(dāng)重視居民自治權(quán)法律保障存在的問(wèn)題。

2.居民自治權(quán)的制度保障

“基層群眾自治制度”是依照憲法和法律，由居民（村民）選舉的成員組成居民（村民）委員會(huì)，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的制度。該制度是在新中國(guó)成立后的民主實(shí)踐中逐步形成的，并首先發(fā)端于城市。中共十七大將“基層群眾自治制度”首次寫(xiě)入黨代會(huì)報(bào)告，正式與人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度一起，納入了中國(guó)特色政治制度范疇。截至2007年底，89%的城市社區(qū)建立了居民（成員）代表大會(huì)，64%的社區(qū)建立了協(xié)商議事委員會(huì)，22%的社區(qū)建立了業(yè)主委員會(huì)，居民評(píng)議會(huì)、社區(qū)聽(tīng)證會(huì)等城市基層民主形式普遍推行，收到了很好效果〔8〕。隨著社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，根據(jù)中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部的數(shù)據(jù)顯示，到2017年年底，我國(guó)社區(qū)居委會(huì)數(shù)量為106491個(gè)〔9〕。總的來(lái)看，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的社區(qū)建設(shè)，我國(guó)基層群眾自治制度體系已基本確立，組織載體日益健全，內(nèi)容不斷豐富，形式更加多樣，城鄉(xiāng)基層群眾自治正在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用〔10〕。作為國(guó)家基本制度，居民自治實(shí)踐在全國(guó)城市社區(qū)推行獲得了國(guó)家政策的保障，居民在社區(qū)治理事務(wù)中，能夠充分表達(dá)自身利益訴求，維護(hù)居民方方面面的切身利益，同時(shí)調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)治理的積極性，并在黨和政府正確引導(dǎo)下促進(jìn)基層自治建設(shè)健康有序發(fā)展，這一基本制度推行至今，形成了一個(gè)比較全面和系統(tǒng)的基層群眾自治網(wǎng)絡(luò)。擴(kuò)大基層群眾自治的范圍和能力，制度與法律的結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)全方位對(duì)居民合法自治權(quán)利的保障，因此現(xiàn)有基層群眾自治制度亟待與之配套的居民自治權(quán)法律保障體系的建立健全。

（二）居民自治權(quán)法律保障存在問(wèn)題

雖然我國(guó)《憲法》《居民委員會(huì)組織法》以及一些規(guī)范性文件都對(duì)居民自治有所規(guī)定，但尚未制定《社區(qū)自治法》，未能以基本法形式對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行明確的確認(rèn)，因此并未形成居民自治權(quán)法律體系，而且在城市社區(qū)治理中，一定程度上基層政府行政權(quán)力的干預(yù)依然造成自治權(quán)行使的阻礙，在自治權(quán)遭受侵害時(shí)，司法權(quán)保障的不徹底導(dǎo)致居民無(wú)法獲得救濟(jì)，這些立法、行政、司法方面存在的居民自治權(quán)法律保障問(wèn)題不僅應(yīng)該引起我們的關(guān)注，更應(yīng)該從問(wèn)題入手，有的放矢地提出解決方案，切實(shí)維護(hù)居民自治權(quán)的有效實(shí)施。

1.居民自治權(quán)立法不健全

由于我國(guó)社區(qū)治理實(shí)踐起步較晚，因此相關(guān)法律的規(guī)定也在一定程度上滯后于實(shí)踐發(fā)展的需要，隨著居民自治權(quán)行使在社區(qū)治理中發(fā)揮重要作用而引起人們關(guān)注，同時(shí)暴露了居民自治權(quán)相關(guān)立法保障的不足。首先，在《憲法》公民基本權(quán)利中沒(méi)有明確規(guī)定居民自治權(quán)，而是通過(guò)第111條規(guī)定居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織間接地賦予了居民自治權(quán)。通過(guò)前文所闡述的居民自治權(quán)屬性可以看出，居民自治權(quán)作為本源性權(quán)利，應(yīng)由《憲法》予以確認(rèn)和保護(hù)。同時(shí)，居民委員會(huì)的性質(zhì)決定其并非國(guó)家機(jī)關(guān)，而其相關(guān)規(guī)定位于《憲法》第三章國(guó)家機(jī)構(gòu)也存在不妥之處。其次，《居民委員會(huì)組織法》主要內(nèi)容是對(duì)于居民委員會(huì)組建、職能的規(guī)定，也未明確規(guī)定居民自治權(quán)相關(guān)內(nèi)容，而且《居民委員會(huì)組織法》在內(nèi)容上大多源于1954年的《城市居民委員會(huì)組織條例》，其內(nèi)容和形式都是居民委員會(huì)的組織性法律，因此無(wú)法真正詮釋居民自治的內(nèi)涵。就《居民委員會(huì)組織法》內(nèi)容而言，大多數(shù)規(guī)則都較為原則，不利于實(shí)踐中操作，在一定程度上限制了居民委員會(huì)自治職能的發(fā)揮。因此以《居民委員會(huì)組織法》為基礎(chǔ)制定一系列社區(qū)自治相關(guān)規(guī)范性文件在內(nèi)容上也多是重復(fù)《城市居民委員會(huì)組織條例》的規(guī)定，并不能做到對(duì)居民自治權(quán)的有效保障。最后，社區(qū)治理的相關(guān)自治章程未能全面及時(shí)制定?？焖侔l(fā)展的社區(qū)建設(shè)，多元化的主體參與及多元化的社區(qū)利益需求，很多時(shí)候造成國(guó)家無(wú)法及時(shí)做出反應(yīng)，此時(shí)社區(qū)自治章程等軟法應(yīng)以便捷、民主制定程序形成，快速對(duì)社區(qū)內(nèi)多元化的需求做出回應(yīng)。但目前我國(guó)大部分社區(qū)沒(méi)有獨(dú)立制定社區(qū)自治章程，從而導(dǎo)致在國(guó)家制定法無(wú)法對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行保障時(shí)，軟法規(guī)范也未能發(fā)揮其保障居民自治權(quán)的功效，因此在立法體系上國(guó)家法的滯后、空白以及社區(qū)自治軟法的不足，沒(méi)有具體的規(guī)定和保障機(jī)制，無(wú)法為社區(qū)居民自治權(quán)的行使提供立法保障，導(dǎo)致居民參與社區(qū)自治熱情不高，致使我國(guó)居民自治權(quán)立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于自治實(shí)踐，進(jìn)而影響基層社區(qū)的全面發(fā)展。

2.政府行政權(quán)干預(yù)多

行政權(quán)本身對(duì)社會(huì)具有直接的影響力和強(qiáng)制性。在基層社會(huì)中，政府行政權(quán)力對(duì)社區(qū)自治的干預(yù)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，行政權(quán)干預(yù)居民自治權(quán)的直接行使。目前在社區(qū)治理實(shí)踐中，基層政府多以“指導(dǎo)”為由，沒(méi)有充分尊重居民自治權(quán)的行使。例如，居民行使選舉權(quán)選舉居民委員會(huì)成員，多數(shù)是政府主導(dǎo)下的走過(guò)場(chǎng)，無(wú)法確保居民選舉意愿的真正實(shí)現(xiàn)；在居民進(jìn)行社區(qū)事務(wù)決策時(shí)，制定居民公約是最直接的表現(xiàn)，但現(xiàn)行多數(shù)居民公約都是基層政府制定好的，制定過(guò)程沒(méi)有充分征求居民意見(jiàn)甚至沒(méi)有居民參與其中，根本無(wú)法保障居民意愿的充分表達(dá)。與此同時(shí)，行政權(quán)力在社區(qū)內(nèi)的擴(kuò)張也嚴(yán)重影響居民對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行自我管理，從而造成居民對(duì)社區(qū)自治熱情的降低以及主體自覺(jué)性受抑。第二，行政權(quán)對(duì)居民委員會(huì)行使自治權(quán)的干預(yù)。國(guó)家行政體制改革要求政府還權(quán)于社會(huì)，在基層社區(qū)最明顯的轉(zhuǎn)變就是基層政府改變過(guò)去對(duì)社區(qū)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)角色，以引導(dǎo)、指導(dǎo)方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)發(fā)展總體方面的把握，但實(shí)踐中，很多基層政府仍以領(lǐng)導(dǎo)者身份介入社區(qū)治理中，干預(yù)居民委員會(huì)人事任免和相關(guān)社區(qū)治理工作，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)政府由領(lǐng)導(dǎo)者向引導(dǎo)者身份的轉(zhuǎn)變，基層政府下派任務(wù)致使居民委員會(huì)承擔(dān)過(guò)于繁重的政府行政事務(wù)，違反《居民委員會(huì)組織法》關(guān)于居民委員會(huì)對(duì)基層政府協(xié)助職能的規(guī)定，從而造成在社區(qū)自治中基層政府越位、居民委員會(huì)錯(cuò)位現(xiàn)象，讓居民誤認(rèn)為居民委員會(huì)是基層政府的部門(mén)，損害其居民自治權(quán)的間接行使作用。

3.居民自治權(quán)的司法保障不充分

社區(qū)發(fā)展過(guò)程中，糾紛的發(fā)生在所難免。居民與政府、居民與居民委員會(huì)、居民與物業(yè)服務(wù)公司這些主體間的糾紛都已經(jīng)頻繁出現(xiàn)在社區(qū)治理過(guò)程中。多元的主體、多元的利益訴求以及社區(qū)內(nèi)糾紛的特點(diǎn)都對(duì)居民自治權(quán)的司法保障提出了更高的要求。但實(shí)踐中，居民自治權(quán)司法保障并不充分。首先，居民委員會(huì)是否具備民事訴訟的主體資格就非常值得討論，一旦居民委員會(huì)在行使自治權(quán)或管理社區(qū)事務(wù)過(guò)程中侵害了居民自治權(quán)的行使，能否采取民事訴訟的方式來(lái)維護(hù)居民合法權(quán)益尚未確定，因此一旦這類(lèi)糾紛發(fā)生，居民始終處于弱勢(shì)地位，其權(quán)利無(wú)法得到充分救濟(jì)。其次，訴訟方式對(duì)于居民自治權(quán)被侵害時(shí)引發(fā)的利害關(guān)系較為簡(jiǎn)單的糾紛來(lái)說(shuō)，在適用上也存在明顯的弊端，訴訟過(guò)程漫長(zhǎng)、耗時(shí)耗力等缺陷都說(shuō)明針對(duì)居民與其他主體間較為簡(jiǎn)單的糾紛需要更便捷、更省時(shí)省力的方式來(lái)解決。因此，單純依靠訴訟方式已經(jīng)無(wú)法為居民自治權(quán)提供充分的救濟(jì)。而其他非訴化解糾紛方式的不普遍不健全導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)的矛盾無(wú)法獲得非訴方式的解決，因此也無(wú)法為居民自治權(quán)提供充分的權(quán)利救濟(jì)。

（三）加強(qiáng)居民自治權(quán)法律保障的對(duì)策

1.健全居民自治權(quán)法律體系

居民自治權(quán)法律保障必須以健全的居民自治權(quán)法律保障體系為基礎(chǔ)，因此加強(qiáng)和完善有關(guān)居民自治權(quán)的相關(guān)立法，建立居民自治權(quán)法律體系是自治權(quán)法律保障的首要條件。首先，《憲法》作為根本法，應(yīng)在確認(rèn)公民基本權(quán)利一章明確規(guī)定居民自治權(quán)，也就是說(shuō)自治權(quán)作為城市居民管理社區(qū)事務(wù)的基本權(quán)利，必須獲得根本法的確認(rèn)與規(guī)定，這不僅能讓居民自治權(quán)獲得根本法律保障，更為《憲法》下位的基本法、行政法規(guī)等對(duì)于居民自治權(quán)的規(guī)定提供了憲法依據(jù)。其次，有必要對(duì)《居民委員會(huì)組織法》內(nèi)容進(jìn)行一定的修改，針對(duì)其中居民大會(huì)功能、法律定位等內(nèi)容進(jìn)行更為詳盡的規(guī)定，確保居民自主行使自治權(quán)獲得基本法的明確規(guī)定。同時(shí)，針對(duì)居民委員會(huì)的職權(quán)設(shè)定監(jiān)督機(jī)構(gòu)，確保居民自治權(quán)的代理行使不會(huì)超越授權(quán)范圍，并且應(yīng)該在《居民委員會(huì)組織法》中理順居民委員會(huì)與居民大會(huì)的關(guān)系，突出居民大會(huì)作為居民直接行使自治權(quán)的共同體是社區(qū)治理內(nèi)部最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)，是居民行使民主決策權(quán)的重要途徑。再次，建議制定《社區(qū)自治法》，通過(guò)基本法形式為社區(qū)自治和居民自治權(quán)行使提供最切實(shí)的保障。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)社區(qū)自治建設(shè)多依賴(lài)國(guó)家政策而缺乏明確的法律規(guī)定，《社區(qū)自治法》的制定正是填補(bǔ)社區(qū)自治建設(shè)所需法律規(guī)范的空白。《社區(qū)自治法》能夠全面地對(duì)社區(qū)內(nèi)各類(lèi)自治主體的地位、職能等進(jìn)行明確的規(guī)定，對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行準(zhǔn)確的界定，對(duì)居民自治權(quán)的內(nèi)容和行使程序做出細(xì)化的規(guī)定，為居民自治權(quán)提供直接的法律保障。最后，還應(yīng)注重社區(qū)內(nèi)其他法律規(guī)范對(duì)居民自治權(quán)的保障，例如民間法、軟法等形式在社區(qū)自治中發(fā)揮的維護(hù)居民自治權(quán)的作用。

2.規(guī)范行政權(quán)在社區(qū)內(nèi)的運(yùn)作

從法治建設(shè)的角度看，形式意義的法治，強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)”“依法辦事”的治國(guó)方式、制度及其運(yùn)行機(jī)制；實(shí)質(zhì)意義的法治，強(qiáng)調(diào)“人民主權(quán)”“法律至上”、“權(quán)力制約”“權(quán)利保障”的價(jià)值、原則和精神〔11〕。在基層社會(huì)中，居民自治權(quán)的有效行使就是對(duì)國(guó)家權(quán)力在社區(qū)中運(yùn)行的最好限制，但前提條件是法律對(duì)居民自治權(quán)予以充分的保障。以法律形式對(duì)居民自治權(quán)的確認(rèn)和保障不僅能夠?yàn)榫用褡灾螜?quán)的合法性和正當(dāng)性提供支持，更能夠?qū)崿F(xiàn)居民自治權(quán)對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約。

法律保障在執(zhí)法層面就是要求依法行政，即國(guó)家權(quán)力必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使。在社區(qū)中也是如此，居民能夠自行管理的事務(wù)則不需要國(guó)家權(quán)力的過(guò)度干預(yù)和介入，更不能濫用權(quán)力侵犯居民自治權(quán)的行使，居民自治權(quán)在社區(qū)中的行使無(wú)形地為國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行劃定了邊界。通過(guò)法律對(duì)居民自治權(quán)予以保障也體現(xiàn)了國(guó)家治理理念的轉(zhuǎn)變，政府公權(quán)力不再壟斷社會(huì)生活的方方面面，尤其是在基層社會(huì)中，國(guó)家應(yīng)該明確自己的定位，基層政府與社區(qū)、自治組織、居民之間是平等合作的關(guān)系，基層政府在合作的基礎(chǔ)上為社區(qū)發(fā)展提供必要的引導(dǎo)和服務(wù)，除此之外，公權(quán)力更多是用來(lái)解決居民無(wú)法依靠自治力量解決的難題以及為提供社區(qū)發(fā)展和居民需要的公共服務(wù)，這一方面規(guī)范了國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的范圍，另一方面也為國(guó)家權(quán)力運(yùn)行減輕了負(fù)擔(dān)。行政權(quán)在社區(qū)內(nèi)的規(guī)范運(yùn)行還應(yīng)做到基層政府不將政府事務(wù)下派給居民委員會(huì)承擔(dān)，維護(hù)居民委員會(huì)群眾自治組織的性質(zhì)，并協(xié)助居民行使選舉權(quán)、決策權(quán)等自治權(quán)，既做到了依法行政，又保障居民自治權(quán)行使不被干涉。

3.以多元化解糾紛方式為居民自治權(quán)提供救濟(jì)

“無(wú)救濟(jì)就無(wú)權(quán)利”。在城市社區(qū)治理和自治建設(shè)過(guò)程中，社區(qū)居民與政府、居民委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)公司發(fā)生糾紛時(shí)，居民明顯處于弱勢(shì)地位，因此導(dǎo)致自治權(quán)遭受侵害而無(wú)法獲得有效救濟(jì)。為有效保障居民自治權(quán)，正確規(guī)范、引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)多元主體的行為，必須在社區(qū)內(nèi)糾紛發(fā)生后及時(shí)采取有效的方式化解矛盾，維護(hù)居民合法權(quán)益。社區(qū)治理理念本身就涵蓋了主體的多元化特征，多元化的主體就存在多元化的需求，因此產(chǎn)生的糾紛也存在多樣性的特點(diǎn)，這就決定了單純依靠司法途徑化解社區(qū)糾紛已經(jīng)顯然無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需求，多元化的糾紛解決機(jī)制才能為居民自治權(quán)提供有力救濟(jì)。首先，針對(duì)居民委員會(huì)和居民之間的糾紛，應(yīng)該明確這種糾紛并非行政糾紛，居民委員會(huì)并不是行政機(jī)關(guān)，其是否具備民事訴訟主體資格雖尚無(wú)定論，但居民委員會(huì)和居民之間的糾紛也必須得到充分解決，那么當(dāng)下就應(yīng)該重視訴訟之外的方式化解兩者間的糾紛，避免因主體不適格無(wú)法進(jìn)行訴訟而導(dǎo)致居民權(quán)益無(wú)法獲得保障，因此，調(diào)解等非訴訟方式必須充分發(fā)揮作用，彌補(bǔ)訴訟方式的不足，積極化解糾紛。其次，在居民與社區(qū)其他組織發(fā)生糾紛時(shí)，訴訟方式在時(shí)間和金錢(qián)上的消耗致使這種方式不是最佳的選擇，而以軟法的柔性約束力和非強(qiáng)制性懲罰來(lái)化解此類(lèi)糾紛也在實(shí)踐中取得了顯著成效，不但有效解決了矛盾，更節(jié)省了司法資源。采取和解的方式解決居民與物業(yè)公司的糾紛也是較優(yōu)的選擇，在司法實(shí)務(wù)中，即便物業(yè)服務(wù)公司與居民之間的糾紛起訴到法院，也多以和解形式終結(jié)，如能在社區(qū)內(nèi)建立糾紛調(diào)解室，為糾紛雙方提供和解的平臺(tái)，在糾紛提交到法院之前實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人的和解則是更優(yōu)的選擇。社區(qū)內(nèi)居民自治權(quán)的行使遭受侵害后，多元化的救濟(jì)方式更能體現(xiàn)出法律對(duì)自治權(quán)的充分保障，在立法與行政對(duì)自治權(quán)保障的基礎(chǔ)上，司法權(quán)作為最后的屏障，也必須充分維護(hù)居民合法權(quán)益，為居民自治權(quán)提供有效救濟(jì)。

總而言之，基層群眾自治制度是我國(guó)獨(dú)創(chuàng)的基本政治制度之一，城市居民社區(qū)自治是該制度重要組成部分。依法保障城市居民自治權(quán)利是實(shí)現(xiàn)我國(guó)基層社會(huì)治理關(guān)鍵所在。社區(qū)中居民自治權(quán)的法律保障，不能停留在對(duì)居民委員會(huì)自治的研究和居民自治權(quán)性質(zhì)的簡(jiǎn)要闡述上，更應(yīng)注重通過(guò)法律方式對(duì)居民自治權(quán)的權(quán)利運(yùn)行在立法、執(zhí)法和司法多方面的保障。新型社區(qū)的發(fā)展，勢(shì)必是在黨和政府引導(dǎo)下，居民共同體、居民委員會(huì)及社會(huì)組織共同努力的結(jié)果。理順居民自治權(quán)行使與居民委員會(huì)自治權(quán)行使的關(guān)系，在健全居民自治權(quán)立法、規(guī)范國(guó)家行政權(quán)在社區(qū)中的行使及為居民自治權(quán)行使提供充分的司法保障的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)居民自治權(quán)行使方式的多樣化，促進(jìn)基層社區(qū)自治建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家在基層社會(huì)治理的法治化和現(xiàn)代化。