社會保險事務管理權研究*

劉國良

(武漢大學 法學院，武漢 430072)

在工業(yè)社會，社會保險是一種由國家強制建立的風險分擔與化解機制。而在從屬性勞動者的社會保險法律關系中，風險的分擔與化解不僅體現在雇主和勞動者繳納保費的形式上，還體現在其參與整個社會保險事務的管理運營上。雇主和勞動者參與管理社會保險事務的權利即社會保險事務管理權，(1)社會保險事務管理權是雇主和勞動者參與管理社會保險事務的權利，該權利是一種身份權，是一系列權利的統(tǒng)稱要包括選舉權和被選舉權、參與決策權、知情權以及監(jiān)督權等權利。該權利是社會保險內部法律關系的一種權利，參照社會保險外部法律關系中的社會保險基金追償權而界定。其是維系社會保險獨立，防止社會保險功能異化的重要保障。但長期以來學界對雇主和勞動者在社會保險法律關系中所享有的管理社會保險事務的權利缺乏足夠的關注與學術探討，對由此帶來制度設計上所存在的問題也缺乏深刻的反思。基于此，本文將指出社會保險事務管理權的缺失違背了社會保險的風險分擔與輔助原則，并導致了一系列問題，繼而通過探究其背后的成因，結合我國的實際，來確定雇主和勞動者在社會保險法律關系中應有的權利，從而構建一套真正體現社會法原理的社會保險法律制度。

一、問題提出：社會保險事務管理權缺失

(一)現狀分析

在現有的社會保險法律關系中，無論雇主還是勞動者都不享有直接參與管理社會保險事務的權利。社會保險法律關系主要包括社會保險征繳法律關系和社會保險待遇給付關系。依據《社會保險法》(以下簡稱《社保法》)《社會保險費征繳暫行條例》等的相關規(guī)定，雇主作為投保人在社會保險征繳法律關系中主要履行金錢給付義務和協力義務，前者主要是指繳費和代扣代繳社保費義務(《社保法》第60條)，后者主要是指圍繞金錢給付義務展開的提供社保費有關信息的義務諸如登記義務(《社保法》57條)、申報義務(《社保法》第60條)以及協助檢查、調查的義務(《社會保險費征繳暫行條例》第18條)。在社會保險待遇給付關系中，雇主則需履行社會保險事故的通知義務、工傷申請認定的義務以及因未履行相應的金錢給付義務及協力義務而應承擔的支付社保待遇的義務(《社保法》第50條等)。相應的，其享有轉移保險風險、查詢保險信息和一定的監(jiān)督權。而作為被保險人的勞動者則履行諸如繳納社保費(《社保法》第4條)以及協助投保人和保險人辦理社會保險的義務。相應的享有諸如享受社會保險待遇(《社保法》第4條)和一定的知情權和監(jiān)督權(《社保法》第60、61條)等。由此可見，我國法律并未規(guī)定雇主和勞動者享有社會保險事務管理權。(2)《社會保險法》第9條規(guī)定了工會有參與社會保險重大事項的研究以及參與社會保險相關事項的監(jiān)督的權利，其盡管在某種程度上可以反映出勞動者享有社會保險事務管理權，但其一方面很大程度上可能流于形式，比如在社會保險基金個人賬戶長期空轉運行等問題上工會并未發(fā)揮相應的作用，另一方面該規(guī)定更多的是一種外部監(jiān)督，和參與不同于“社會保險事務管理權”這種內部的參與和監(jiān)督，二者不可同日而語。

(二)權利缺失的后果

從屬性勞動者的社會保險法律關系中，社會保險事務管理權的缺失導致了以下問題：首先，制度的向心力不強。我國的社會保險制度是政府主導的自上而下的產物，由于從制度的產生到制度的運轉都缺乏雇主和勞動者的真正參與，導致無論是作為投保人的雇主還是被保險人的勞動者都對制度本身缺乏足夠的信任感和認同感。其次，制度的靈活性不足。無論是社保費費率費基的調整，還是社保待遇的增減都明顯與社會環(huán)境的變化不協調。無論是之前一直居高不下的養(yǎng)老保險費率還是近年來一再推遲的國地稅合并下的社保費征繳的轉移，都足以說明現有的政府主導的社保制度缺乏雇主和勞動者的有效參與，制度運轉脫離實際，不足以有效應對社會條件的變化。最后，制度獨立性缺失。政府主導運營管理的社會保險制度，直接排斥了雇主和勞動者在社會保險運營事務過程中的參與權和話語權。參與權和話語權的缺失，一方面無法有效監(jiān)督社保基金的運營，容易導致基金流失，尤其個人賬戶的空轉，另一方面，降低了參保人的自我保障的責任意識，雇主欠繳漏繳保費的現象以及被保險人騙?，F象屢見不鮮。

社會保險事務管理權的缺失是對“社會保險的風險分擔與輔助性兩大基本制度原則”[1]81的違背，并最終侵害了社會保險本身所應具有的自治性。

二、社會保險事務管理權的法理基礎

社會保險本質上是包括雇主和從屬性勞動者在內的被保險人為組成成員的社會風險分擔共同體。[1]82(3)這也是從屬性勞動關系下的社會保險關系與諸如自雇者等其他身份的社會保險關系之間的一個很大區(qū)別。隨著農業(yè)社會向工業(yè)社會的轉變，傳統(tǒng)社會化解風險的家庭機制等要么被瓦解，要么被大大削弱，而社會化大生產下的市場經濟引發(fā)的一系列的社會問題，導致牽一發(fā)而動全身的社會風險效應急劇增強，如何合理分擔損失成為整個社會所不得不面對的問題。此種情況下，兼具有人身從屬性和財產屬性的勞動關系參與主體在這種情況下更是一個休戚與共的風險共同體。這種風險共同體的產生是并非個人自主選擇的結果，而是由具有極強的人身從屬性的勞動關系這一事實所決定的，是法律對其身份加以識別之后確定出來的。換句話說，雇主與勞動者作為風險共同體的這種資格從勞動關系產生的那一刻就已經存在，只是隨著人們認識的加深才終于浮出水面，為人們所接受，并最終由法律確認而上升為一種法定資格。風險社會下的風險分擔強調互助性和共濟性以及利益的整體性，基于勞動關系而產生的雇主和勞動者更是具有不可分割的緊密聯系。立基于分配正義所產生的社會法，則是通過相關主體之間共擔風險來分擔損失?；趶膶傩詣趧雨P系而產生的社會保險法律關系是通過在勞動者和雇主之間的風險共擔來進行利益的再分配，即風險共同體資格的法定性要求雇主和勞動者必須繳納一定的保費來分擔風險，即繳費義務的法定性。(4)國家不是從屬性勞動關系下的社會保險風險分擔的主體，但仍需承擔其分散社會風險的責任——一方面表現為制度擔保責任，一方面表現為以強制性手段建立社保制度。簡言之，風險共同體這一事實決定了成員資格的法定性，繳費義務的法定性是資格法定性在法律中的具體體現之一。

此外資格的法定性還體現在參與社會保險運營決策或社會保險事務的管理上。一方面基于風險分擔原則，社會保險本身具有保險的屬性，表現在財務運作上，則強調保險財務獨立于一般國庫預算，具有自給自足的封閉性特征，國家不得將保費收入挪用于其他非屬該社會保險承擔之風險以外的社會支出[2]；另一方面風險分擔原則又稱團結原則，強調共同體存在為保證個體自由之目的，為了防止共同體目的的落空或異化，必須保證共同體須與其他主體適當分離以免被操縱而喪失獨立性。[1]81同時，社會保險的輔助性原則要求個人應當為自己的行為負責，而個人的風險化解可以透過風險共同體本身加以解決，國家則有義務保證共同體的獨立性，并促進其自我管理的實現。[1]82由此決定了實現社會保險目的的最佳手段，就是由雇主和被保險人獨立地參與社會保險的管理和運營，并在一定程度上排斥國家的干涉。

總而言之，雇主和從屬性勞動者風險共同體的本質屬性決定了風險共同體資格的法定性，一方面體現為繳費義務的法定性，另一方面則體現為管理社會保險事務權利的法定性。而我國現有的社會保險法律關系中，只有繳費義務的法定性，對參與管理整個社會保險事務權利的法定性絲毫不曾提及。

社會保險事務管理權缺失的背后進一步則表現為我國現有的社會保險人法律地位的獨立性不足，缺乏獨立人事權、基金財產控制權和重大事務決策權等一系列權利。[3]

三、社會保險事務管理權缺失的原因

(一)制度障礙：計劃經濟下行政管理體制的路徑依賴

現有社保體制的設計和構造是在國有企業(yè)改革尤其是勞動力體制改革背景下發(fā)展而來，從一開始就是以國企改革的配套措施推進。這種被動配套的改革定位和取向，決定了社會保險人機構設置不可避免地帶有濃厚的計劃經濟行政體制色彩。從時間上看，1992年黨的十四大剛剛確立了市場經濟體制的改革目標， 1993年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》才確定了社會主義市場經濟體制的步驟和措施，其中明確要求建立多層次的社會保障體系，同年頒布的《國務院批轉國家體改委關于一九九三年經濟體制改革要點的通知》中就出現了經辦機構，即使稍后頒布的《勞動法》也沒有對社會保險經辦機構給出明確定義。“計劃經濟的思維定式不可能一夜之間轉變，市場經濟的理念也非能夠一蹴而就”，[4]在政府主導的國企改革中，計劃經濟體制下舊有的行政管理體制更不可能徹底改變，這就決定了作為國企改革配套措施的社會保險體制中的保險人設置帶有先天的計劃經濟烙印，不可能讓雇主和被保險人以權利人主體的身份參與管理社會保險事務。

(二)經濟障礙：轉軌成本中政府責任的缺失

“轉軌成本是從國家—單位保障制向國家—社會保障制轉變，現收現付型財務機制向統(tǒng)賬結合型財務機制轉變的必然結果”，[5]但是化解制度轉軌成本的配套措施始終未能跟進，尤其以養(yǎng)老保險制度中的視同繳費現象尤為突出。視同繳費的方式雖然保障了部分勞動者在制度轉軌成本中的權益，但是依據現有法律(《社保法》第13條)規(guī)定應由政府承擔的這部分養(yǎng)老保險費卻一直遲遲不能到位。一方面由于養(yǎng)老保險待遇享受的遲延性，另一方面改革開放背景下政府“擴權卸責”的特色導致政府主導的制度改革不可能也不愿意將雇主和勞動者所應享有的參與社會保險運營決策的權利法定化。

(三)觀念障礙：社會保險自治團體的認識不足

根據上文的分析，社會保險的風險分擔與輔助性兩大基本制度原則決定了雇主與從屬性勞動者享有參與社會保險運營決策的權利，并原則上排斥其他主體(主要是國家)的干涉。但是從我國現有的實際情況來看，一方面政社不分的問題一直很嚴重，另一方面政府對社團具有天然的排斥性或極強的控制欲，比如我國工會、消費者協會等都具有極強的官方或半官方色彩，不可能獲得完全獨立的發(fā)展，也不允許獲得獨立的發(fā)展。這一現象的背后是對政府與市場之外的第三部門認識偏差導致的。這最終導致社會保險人只能依附于政府發(fā)展，表現為社會保險人經辦機構的人事權、基金財產控制權和重大事務決策權等附屬于各級政府以及政府編制部門、財政部門、社會保險行政主管等行政部門。[3]113

四、域外經驗借鑒

世界各國的社會保險人——社會保險經辦機構或管理組織(Administrative Organization)大致呈現以下特點，社會保險通常由半自治的機構或基金負責運營與管理。這些機構通常受一個政府部門的統(tǒng)一監(jiān)督，但在其他方面基本上是自治的，由包括勞動者、雇主和政府代表的三方委員會組成。也有一些是由勞動者和雇主代表或勞動者和政府代表組成。如果保險針對不同的職業(yè)、工薪階層和有薪雇員或自營職業(yè)者單獨組織，則每個險種通常都有單獨的機構或基金負責管理運營。在其他情況下，對福利的管理則由相關政府部門直接負責。[6]具體分為以下兩種(5)以智利為代表的公司模式或商業(yè)保險模式采取建立在個人賬戶制基礎上的完全積累制的籌資模式與我國改革方向不符，本文不再介紹。：

以德國、奧地利為代表的自治模式。德國的社會保險機構屬于實行自治管理的公法人主體，一方面獨立于政府之外，接受政府監(jiān)督，另一方面則由雇主和被保險人選舉的代表一起負責社會保險的管理運行。[7]奧地利聯邦憲法規(guī)定了社會保障“自治”的行政管理形式，以確保人民有效參與管理。[8]在聯邦勞動、社會事務和消費者保護部以及聯邦財政部的監(jiān)督下，由自治養(yǎng)老機構組成的社會保險機構聯合會負責養(yǎng)老保險運營，該聯合會由被保險人和雇主的當選代表組成；醫(yī)療保險則由被保險人和雇主選舉組成的九個區(qū)和五個職業(yè)病基金負責保費征繳和相關待遇的給付。[6]

以美、日為代表的政府直接管理模式。美國的老年、遺屬和殘障保險由社會保障管理局負責，通過地區(qū)項目中心、地區(qū)辦事處和分支機構管理運營。[6]社會保障管理局是政府行政部門的一個獨立機構,負責驗證申請人身份，發(fā)放社會保障號碼; 審核、建立及維護申請人收入記錄; 按時發(fā)放社會保險待遇; 核實證據，裁決爭議等。[9]日本的國民年金和厚生年金歸厚生勞動省直接管理,共濟年金由不同的基金會管理[10]；厚生勞動省健康保險局負責監(jiān)督國民健康保險和雇員健康保險，地區(qū)衛(wèi)生福利局和各道府縣監(jiān)督地方保險運營狀況。國家健康保險由市政當局負責保費征收，并與各道府縣共同管理運行，雇員健康保險由健康保險協會負責管理運營和保費征收，老年人健康和醫(yī)療保健則由市政當局負責保費征收，并與縣級老年人醫(yī)療保健計劃區(qū)域聯合會共同管理運營。工傷和失業(yè)保險則由厚生勞動省勞動標準局負責管理，具體由道府縣勞動局和地方勞動標準檢查辦公室負責保費的征繳。[6]

與德國、奧地利的自治模式相比，美、日的政府直接管理模式并沒有完全體現社會保險的風險分擔與輔助性兩大基本制度原則，至于背后的成因固然與兩國的社保制度發(fā)展進程、制度模式、傳統(tǒng)文化等因素密切相關，[11]與整個民族生活的歷史、文化、政治、經濟等因素相關，[9]但本文認為其中一個重要的不容忽視的因素則是與該國的勞資關系有關。美國工會力量遠不如德國等歐洲國家那樣發(fā)展壯大，對工會的根深蒂固的反對植根于美國的管理者的理念和許多企業(yè)文化中，[12]44在很長的一個時期內，美國雇主都強烈反對工會代表權并力圖阻止工會代表權選舉。[12]172反觀德國，盡管勞資之間也存在沖突，但是縱觀其工會發(fā)展的歷史，早在魏瑪共和國時期，雇主協會已經完全承認了工會的地位，并且在維護勞動者利益方面，呈現工會與企業(yè)委員會二元格局同時并存的局面，成為產業(yè)民主的典范。德國強大的工會組織以及良好的勞資關系決定了二者能夠在很大程度上通過相互合作自主解決和處理相關的社會保險問題，而美國工會力量的弱小以及相對糟糕的勞資關系導致政府的介入甚至主導社會保險的管理與運營成為可能。

上述兩種模式各有利弊，在政府的監(jiān)督下，自治模式一方面由于直接保障了雇主和被保險人的知情權、參與權和監(jiān)督權，較好地增強和提升了參保人對社保制度的理解和認同，喚醒了自我保障的責任感，[13]促進了整個社保制度的正常運轉，另一方面既保證了政府在整個社會保險制度中的國家責任，又避免了因政府承擔過多公共事務而出現的效率低下以及制度異化等不良現象的發(fā)生。不過，這種模式要求較高的政治社會條件，而且容易強化行業(yè)和地區(qū)之間社會保障的差異, 不利于政府意圖的貫徹實施和公平保障的實現。[14]政府直接管理模式固然可以在一定程度上保障政策的公平性和統(tǒng)一性，但是由政府直接參與社會保險事務的管理會在很大程度上有損社會保險制度的獨立性，一旦社會保險運轉出現問題或政府本身運轉出現問題容易引發(fā)連鎖反應，必將減損參保人對社保制度的認同感和信服，造成大的社會隱患。此外，由政府直接運營社會保險事務也存在諸如效率低下與成本不可控等問題。不過，雖然美、日的政府直接管理模式沒有規(guī)定雇主和勞動者的社會保險事務管理權，但其完善的法律制度、強烈的公民意識和強大的媒體監(jiān)督等都在很大程度上維系了社會保險功能，從而保障了參保人等的利益。

以上模式雖有區(qū)別，但“從功能主義的視角來看，各國經辦機構發(fā)展的方向日趨統(tǒng)一，即逐漸從公務員型的人事和工資體制中擺脫出來，按照法人治理模式，將人事權逐步獨立，經辦費用按照一定的比例從基金中提取，并在政府的適當干預下獨立承擔運營基金盈虧的責任”[11]。

五、確立社會保險事務管理權的前提與建議

(一)確立社會保險事務管理權之前提——構建獨立的社會保險人

1.社會保險人獨立的必要性

推進國家治理體系和治理能力現代化是我們全面深化改革的總目標，但是與歐美發(fā)達國家相比，作為發(fā)展中國家的我們面臨的不僅是現代化的挑戰(zhàn)，還有后現代化的挑戰(zhàn)?，F代化要求一方面通過民主化進程推進現代化政府組織的成立，另一方面則是通過市場化進程促進現代企業(yè)組織的發(fā)育和成長。但我國政企不分、政社不分的傳統(tǒng)體制阻礙了我國現代化的進程，導致以上任何一方面的現代化進程大大延緩。與此同時，政府和市場的“二次失靈”(6)即在第一次失靈的基礎上出現的政府提供公共物品的失靈和市場在提供私人物品上的失靈。[15]139現象在我國也開始顯現，進而促進了在政府與市場之外出現了諸如工會、消協以及環(huán)保組織等以提供互益或公益為代表的第三部門即非政府或非營利部門的產生與發(fā)展。現有的國情決定了我們第一部門和第二部門的發(fā)展需要借力第三部門的發(fā)展才能真正完成現代化轉型，即通過第三部門的發(fā)展，促進公民自治意識的產生與發(fā)育并進而與第一、二部門形成有效互補。[15]149推進社會保險人的獨立設置，一方面是社會保險法理的體現，另一方面也是我國現階段社會發(fā)展的特殊要求，并進而有效促進雇主和被保險人公民自治意識的產生，從而真正推動政治民主化、經濟市場化和社會自治化三位一體的現代化轉型。(7)對于現階段我國第三部門所存在的獨立性不足的問題更是與歐美國家有別，歐美的“志愿不足”(相較于政府失靈、市場失靈)是個后現代化問題，而我們的“獨立不足”是如何是現代化的問題。參見秦暉.實踐自由[M]. 杭州：浙江人民出版社,2004：148-149.社會保險人作為第三部門是非政府組織，不是反政府組織和反對黨，后者與政府之間可能有合作或者對抗的問題，繼而會產生雙贏或者零和的結果。作為第三部門的社會保險人至少在邏輯上與政府之間不存在上述問題。[16]

2.社會保險人獨立的可行性

(1)劃轉部分國有資本充實社?；鹛峁┝私洕鯔C

2017年底國務院印發(fā)的《劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮返木唧w部署，旨在通過劃轉部分國有資本來彌補企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的缺口。2019年7月10日，國務院常務會議決定，國資劃轉社保的工作，將全面推開。將有35家中央企業(yè)實施劃轉，總計58家央企涉及6 600億元資產將劃轉社保。[17]該資金的劃轉一方面固然是在社保降費和老齡化問題不斷加重的背景下，著眼于保證未來各地養(yǎng)老金的足額發(fā)放，但另一方面實際是在暗補1997年改革時所欠下的歷史舊賬和制度轉軌成本。隨著國有資本劃撥逐步到位，歷史欠賬的還清有助于排除保險人獨立的經濟障礙。(8)至于隨著老齡化社會到來等導致社?；鸬娜笨谝约罢南嚓P解決措施與社會保險人的獨立性的關系本文暫且不做討論。

(2)國家機構深化改革提供了制度契機

十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，一方面提出了推進社會事業(yè)改革創(chuàng)新，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，加快健全社會保障管理體制和經辦服務體系；另一方面提出了創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力。要求正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。黨政群所屬的事業(yè)單位和社會組織都是國家治理體系中的一個最基本的單元，只有把包括其在內的國家治理體系基本單元的工作能力都提高起來, 國家治理體系才能形成總體效應, 取得總體效果。[18]而加快健全符合現代化國家治理體系和治理能力的社會保障管理體制和經辦服務體系, 首先需要解決的就是其獨立性缺失或行政化色彩過濃的問題。

(二)確立社會保險事務管理權的具體建議

1.構建獨立的社會保險財務體制

一方面依照《社會保險法》第13條，完善制度轉軌成本化解機制，明確政府承擔歷史欠賬的主要責任，合理劃分中央與地方責任承擔比例，(9)合理的方式是根據轉軌前企業(yè)的歸屬情況決定各級政府財政分擔比例。參見鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略(養(yǎng)老保險卷)[M]. 北京：人民出版社,2011：52.通過加快部分國有企業(yè)資產和部分國有土地收益劃轉等方式盡快補足歷史欠賬，[19]解決歷史遺留問題；另一方面基于政府財政與社會保險的二元分立，明確社會保險的精算平衡原則與政府的制度擔保責任，根據具體的制度設計，完善政府補助社會保險的標準,完善相關的預算及救濟程序,以保證社會保險財務的獨立安全運轉。[20]

2.培育獨立的社會保險人的公法人地位

在深化黨和國家機構改革的背景下，以政事分開、管辦分離為核心的政府體制改革和事業(yè)單位改革的主要目標就是將政府從公共物品和公共服務的壟斷管理者變成競爭生產的組織者。[21]93當下，為實現社會保險人法人地位的獨立，切實保障參保人的利益以及對制度的參與感和認同感，基于社會保險的風險分擔和輔助性原則所要求的自治性，應借鑒公法人制度改造現有的社會保險經辦機構地位，采取公法上的公法人社團形式。一方面，在內部章程中明確規(guī)定雇主和勞動者享有諸如選舉權和被選舉權、參與決策權、知情權以及監(jiān)督權等社會保險事務管理的權利；另一方面在組織設計方面，以雇主和被保險人(主要由工會代表被保險人)組成成員大會為最高決策機關，相關的重大決定由全體成員大會或由其選舉出來的代表機關決定，同時設立理事會作為一般決議與執(zhí)行機構，由其負責社會保險費的征收與管理以及社會保險待遇的發(fā)放等目前由社保經辦機構負責的日常的管理職責。[21]87

六、結語

社會保險本質上是包括雇主和從屬性勞動者在內的被保險人為組成成員的社會風險分擔共同體。當下，基于社會保險的風險分擔和輔助性原則所要求的自治性，為維系社會保險制度的獨立，防止社會保險功能的異化，推進國家治理體系和治理能力的現代化，借鑒公法人制度改造現有社會保險經辦機構地位，培育獨立的公法人社團形式的社會保險人，從而保障雇主和勞動者作為風險共同體所應該享有的社會保險事務管理權的實現既是社會保險本身理論的要求，也是現階段建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度的現實要求。