精準扶貧法治化的實現(xiàn)途徑

摘 要 精準扶貧必須要在法治的前提下進行，脫離了法治的扶貧必然會導致更大的不平衡。十八大以來，我黨提出“全面依法治國”戰(zhàn)略，依法扶貧正是響應這一戰(zhàn)略舉措的重要體現(xiàn)。扶貧攻堅戰(zhàn)業(yè)已進入白熱化階段，故在此關鍵時期更應當依法扶貧、糾正亂象以改觀目前存在的法律缺位與權力失范的畸形狀態(tài)。

關鍵詞 法治化 扶貧 路徑

作者簡介：劉昊然，河北大學法學院，碩士，研究方向：經(jīng)濟法。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.049

貧困問題是全世界共同面對的難題，聯(lián)合國就設有世界科技與扶貧工作委員會以應對世界范圍內(nèi)的貧困問題。我國改革開放近40年來，通過一系列的改革和大規(guī)模的扶貧開發(fā)項目，我國的貧困狀況已得到了深刻改觀。隨著扶貧工作的持續(xù)深入開展，我國貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入得到了顯著提升。但是在實踐過程中仍然存在諸如政策主導扶貧、行政綁架扶貧、法治思維缺失負面影響扶貧等諸多法治問題。因此，完善立法漏洞、規(guī)范行政權力、增強法治思維顯得格外重要。

一、精準扶貧概念的產(chǎn)生

（一）我國要在2020完成年全面建成小康社會的宏偉目標

全面建成小康社會是鄧小平同志在20世界70年代末80年代出提出的戰(zhàn)略構想，黨的十八大首次正式提出“全面建成小康社會”并指出，要在2020年前全面建成小康社會。這標志著這一戰(zhàn)略構想已經(jīng)上升到了全黨全社會共同奮斗的目標。根據(jù)上述論證，我們知道，全面建成小康社會是我們實現(xiàn)共同富裕這一本質(zhì)目標的重要階段。

貧困問題是困擾著我國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要問題。矛盾特殊性理論告訴我們要具體問題具體分析，針對不同貧困地區(qū)的不同特征，因地制宜地提出針對性解決方案從而解決貧困問題是全面建成小康社會的必然要求。如今我國已經(jīng)進入了扶貧攻堅階段，這時更應該時刻保持警惕，讓精準扶貧工作在法治的框架內(nèi)運行。

（二）共同富裕這一發(fā)展理念的延伸

“共同富裕”這一理念淵源于“天下大同”的中國傳統(tǒng)思想，是勞動人民對富裕生活的熱切期盼也是國家長治久安的物質(zhì)保障。改革開放以來，“先富帶后富，共奔富裕路”的思想通過鄧小平同志的系列講話深入人心。我國國土面積大、經(jīng)緯度跨度大、地理情況復雜，這些自然因素導致了有些地區(qū)天然地缺乏經(jīng)濟快速發(fā)展的途徑?；谶@些不可抗的自然因素的原因，我們要讓有條件的地區(qū)先發(fā)展起來，然后由經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)幫扶經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，以達到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、人民共享國家改革開放成果的目的。而這一目標的實現(xiàn)必然要通過法治化的配套手段來保駕護航來確定其法定性和國家強制力以加強制度定性。

我們的國家是人民民主專政的社會主義國家，我們黨是中國社會主義事業(yè)的領導核心，是中國各族人民利益的代表者。這就決定了我們的黨和國家要著眼于人民群眾的切身利益以維護其生存發(fā)展的基本權利?！澳就靶备嬖V我們，只有對短板部分的問題加以攻克，整體才能得到真正的發(fā)展。我國的整體經(jīng)濟水平已經(jīng)有了巨大的提高，早在2010年就超過日本成為僅次于美國的全球第二大經(jīng)濟體。但是我們不得不承認，我國貧困群體仍然較為龐大、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的差距仍然存在、人均GDP水平仍然不高，這些原因的存在反映了扶貧工作開展的必要性和現(xiàn)實緊迫性。

（三）以人為本的發(fā)展理念

以人為本的發(fā)展理念是科學發(fā)展觀的核心價值，強調(diào)國家的發(fā)展與公民個人的發(fā)展緊密結合，減少貧困甚至消除貧困是世界各國共同追求的目標。當然，在扶貧工作中要充分尊重和重視貧困群體的發(fā)展，把群眾的切身利益放在首位，處理好“精”和“準”的辯證關系，“精”即扶貧工作所帶來的成效與改觀，“準”則要求扶貧主體準確判定貧困對象，“精”是目的，“準”是前提，最終使貧困群體的生活狀況得到切實改善。

二、從立法、行政和司法的角度談精準扶貧的法治訴求

從黨的十八大以來，黨中央國務院不斷加大精準扶貧力度，同時也不斷加大對精準扶貧工作的監(jiān)督力度。但扶貧工作還是面臨著法律制度缺失、政府腐敗懶政、司法機關監(jiān)督不力、制度執(zhí)行力弱等問題。

（一）立法層面的法律規(guī)范缺失，制度亟待完善

良好的制度是可以推動經(jīng)濟發(fā)展的，相反，缺乏完善的制度會導致已經(jīng)出現(xiàn)的問題無法尋求解決的途徑。縱觀我國現(xiàn)行法律法規(guī)體系，涉及貧困人口權益與扶貧開發(fā)的有效法律法規(guī)僅限于2012年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第十章第八十五條、2017年制定的《中央財經(jīng)專項扶貧資金管理辦法》等極少的法律法規(guī)規(guī)定。[1]法律匱乏、政策主導是當前扶貧工作主要的制度環(huán)境。但是政策不是法律的范疇，“如果將政策界定為法律的組成部分，將會導致因法律界定的過寬而再次陷入不確定性的職責”。[2]

2013年11月總書記提出精準扶貧的概念之后國務院一系列的指導意見，但始終沒有上升到立法層面。很多地區(qū)的扶貧工作是以政府文件的形式貫徹落實，缺乏統(tǒng)一的法律指導。這導致了扶貧工作的碎片化、零星化、格式化，缺乏完備科學的理論體系，為實踐工作的開展帶來了領導混亂、管轄混亂、方式混亂的窘境。

由此可見，法律制度的缺失將對扶貧工作的實際開展以及扶貧成果的固化確定帶來很多現(xiàn)實困擾，不能保證保證精準扶貧的長期穩(wěn)定運行。法治的漏洞的也會引起行政及司法制度的漏洞產(chǎn)生連鎖反應。

（二）行政層面的權力濫用

政府在掌握了權力特別是缺乏法律規(guī)制與監(jiān)督的權力后，難免會產(chǎn)生很多行政權的主觀性，主要體現(xiàn)在：

1.脫貧標準的主觀性

政府在扶貧工作中占據(jù)著重要的地位，是推行扶貧舉措的直接責任主體。當前“政策扶貧”的政策制定主體也多為政府部門，缺乏法律的束縛與監(jiān)督，容易導致地方政府濫用行政權力?，F(xiàn)在政府將扶貧成績政績化，這一舉措本是為了在行政系統(tǒng)內(nèi)部進行自上而下的監(jiān)督與鼓勵手段，可正是缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范的束縛，讓地方政府的扶貧政績變成了“自我打分”的產(chǎn)物，出現(xiàn)數(shù)字脫貧、搬遷脫貧、政績脫貧、填表脫貧等亂象，讓本該嚴肅的扶貧工作失去威信，這不僅使下級行政部門苦不堪言，更沒有讓貧困群體獲得實在利益，而且在片面追求“政績”的過程中造成了資源浪費，原本貧困的地區(qū)可能會因為這一系列的亂象導致新的“貧困”。

2. 甄別扶貧對象的主觀性

前文所述“準”是“精”的前提，精準扶貧首要解決的問題就是認定貧困群體的范疇。我國正處在扶貧攻堅的關鍵階段，要下大力氣著眼于對貧困群體的甄別工作，只有精準地識別了貧困群體才能真正做到精準扶貧。有的干部“幫親不幫理”，在甄別貧困群體上保持著錯誤的工作態(tài)度，存在著不該有的私心，或多或少地損害了真正貧困群體的利益。同時認定扶貧對象的標準不可僅以單位時間內(nèi)的收入作為標準，要多角度判斷貧困群體的致貧原因，使精準扶貧精細化。

3.工作方式的主觀性

我國扶貧工作長期以來都是由政府通過財政手段或行政命令自上而下進行開展的，這一工作方式的本質(zhì)上即為政府主導下的扶貧，而貧困群體往往作為被動的一方，很難參與其中。這一問題源于政府信息公開的不及時、信息不對稱，貧困群體即使有參與的積極性也缺乏參與的路徑支持。這一工作方式雖然可以作為迅速提高貧困群體生活水平的有力手段，但畢竟存在不科學、不嚴謹?shù)闹贫日撟C問題，短期利益得以維護的代價也許是對貧困群體長期利益甚至根本利益的損害。

（三）司法救濟的重要性

政府主導下的扶貧工作缺乏外界的充分參與且法律缺失缺位，在具體工作實施過程中所出現(xiàn)的問題也大多通過政府自身解決，雖然政府是扶貧工作的主力軍，但是這一來容易導致民眾的司法救濟途徑閉塞。保障貧困群體的合法權益、提供合法的司法救濟途徑不僅可以提升貧困群體幸福感，更是人權保障和社會本位觀的體現(xiàn)和要求。

1.人權保障的法治化要求

人權包括生存權和發(fā)展權，是生而為人所具備的最基本的權利。尊重人權是世界各國基于人道主義考慮所保持的共同態(tài)度，我國憲法也明確規(guī)定，我國尊重和保障人權。這一規(guī)定不僅為扶貧工作提供了憲法支撐，更為今后的扶貧立法工作提供的理論來源和立法保障。

精準扶貧工作就是為了給予貧困群體生存和發(fā)展的有利條件。建國初期，國內(nèi)物資匱乏、國際局勢動蕩，甚至連貧困群體的溫飽問題都難以保障。改革開放至今，我國的經(jīng)濟實力大幅度增強，扶貧工作開始逐步推進，通過區(qū)域幫扶、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、區(qū)域特色開發(fā)等提高了貧困地區(qū)的生活質(zhì)量，并且在20世紀末解決了人們幾千年來沒有解決的溫飽問題，但就最終目的而言必須要進一步加大精準扶貧力度。

2.社會本位觀的法治化體現(xiàn)

經(jīng)濟法作為一種新興的法律部門，突出的特點就是以社會利益為其維護的法益對象，追求的價值是社會正義、宏觀效率。在社會主義市場經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化的背景下，商品進行廣泛流通，在這個過程中市場會對商品進行優(yōu)勝劣汰的選擇，那些發(fā)展相對落后的地區(qū)由于自身實力有限，在這場競爭中就很可能會處于下風，從而進入惡性循環(huán)。而國家要發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用，對社會資源進行科學的配置，使區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，減少甚至消滅貧困。國家還可以通過財政手段，對相對落后的地區(qū)進行財政轉(zhuǎn)移支付，為其經(jīng)濟的發(fā)展提供動力。精準扶貧不僅要保障貧困群體的基本權利，更應當通過多種手段使貧困群體脫貧致富，共同分享社會發(fā)展的紅利。

三、精準扶貧的法治化道路探索

（一）立法模式探索

1.扶貧立法的意義

作為法治國家、法治政府立法工作的重要性不言而喻。精準扶貧對于國家的發(fā)展有著舉足輕重的作用，而其法治化建設對于精準扶貧工作的開展也有著重要的保障作用，是精準扶貧工作開展的準則和法律依據(jù)。要用確立制度的方式將我國扶貧的經(jīng)驗和成果以法律的形式固定下來，減少甚至杜絕將來脫貧群體返貧的情況發(fā)生，確保扶貧工作的質(zhì)量。

2.立法位階問題

法律作為一種規(guī)范，有其所調(diào)整的特定對象和維護的法益。我國的基本法如經(jīng)濟法的調(diào)整對象是國家進行宏觀調(diào)控和市場規(guī)制過程中發(fā)生的社會關系的總和，維護的則是社會公共利益，區(qū)分部門法的最好方法就是著眼于此。筆者認為，扶貧立法就調(diào)整對象應為扶貧主體在扶貧和貧困群體在脫貧過程中所產(chǎn)生的法律關系的總合，即分為扶貧主體與貧困群體兩個方面。但是由于致貧原因的復雜性如地理環(huán)境、歷史遺留、政治宗教等決定了扶貧立法所能規(guī)定的范疇有很大的局限性。反貧困立法就是在改革與完善現(xiàn)行有關法律制度的基礎上，著眼于反貧困工作中特定類型的社會關系的法律調(diào)整與規(guī)制而進行的一種反貧困特別立法、專門立法，而不應是基本法、綜合立法。[3]只有通過特別立法才能具體明確扶貧工作的法治路徑，推進扶貧工作沿法治道路進行，同時明確權利義務關系，增強扶貧主體與貧困主體運用法律手段解決爭議的可行性。

3.以資金扶持權利保障為例談立法構想

資金扶持權利保障的關鍵就是要讓貧困群體真正從扶貧資金中受益。在扶貧主體對貧困群體進行扶貧培訓使其真正了解扶貧目的與手段的前提下，從改善當?shù)剞r(nóng)業(yè)環(huán)境、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展入手給予貧困群體定向的財政補貼鼓勵貧困群體發(fā)揮自身優(yōu)勢、開發(fā)特色資源，并明確扶貧主體責任，由同一的部門統(tǒng)籌規(guī)劃扶貧資金的使用，而不是直接分配到貧困群體自己的手中以避免資金浪費。同時要發(fā)揮當?shù)卮笮推髽I(yè)的作用，通過稅收優(yōu)惠等手段鼓勵其增加貧困群體的就業(yè)機會，并明確監(jiān)督主體的作用，一對一地設置監(jiān)督人員流動性進駐監(jiān)督崗以切實掌握落實情況。

（二）行政執(zhí)法保障

行政權是非常重要的公權力，在很多領域都發(fā)揮著不可替代的作用。在目前扶貧工作政府主導的背景下，行政權力如果恣意妄為將帶來不堪設想的后果，因此對公權力的法治化規(guī)制是扶貧工作法治化運行的重要環(huán)節(jié)。

根據(jù)上述情況對行政權力的規(guī)制提供以下思路：

1.建立科學合理的貧困群體脫貧機制

精準扶貧不僅要在扶貧過程中體現(xiàn)精準，也要對貧困群體的脫貧情況進行精準把控。矛盾具有特殊性，要具體問題具體分析地判斷貧困群體的脫貧情況，單獨以收入作為脫貧的標準是簡單粗暴的不合理標準，有學者提出“放棄單一的收入標準而采用多維標準來識別、建檔立卡貧困戶?！盵4]對于其中的多維，可以從致貧原因、貧困個體的脫貧態(tài)度、脫貧手段、脫貧效果等多角度入手，建立動態(tài)的貧困認定標準，以規(guī)范貧困個體的退出機制，使扶貧制度更為豐滿。

2.加強政府信息公開力度，提高政府接受監(jiān)督的自覺性與貧困群體的參與度

政府應當將扶貧工作中的扶貧資金數(shù)額及去向、扶貧項目計劃、扶貧收益數(shù)額及分配方式等重要環(huán)節(jié)予以公示并形成制度以保障貧困群體的知情權。對于重大扶貧項目應召開聽證會邀請專家學者和貧困群體代表對此加以論證，有條件的地區(qū)還應當派干部進行走訪調(diào)查，直接聽取貧困群體的真實呼聲，選擇適合本地區(qū)的扶貧項目以確保貧困群體的參與權與表達權。健全上級監(jiān)管、群眾監(jiān)督、第三方組織監(jiān)督多位一體的多元監(jiān)督格局。其中第三方既可以是專業(yè)的律師隊伍也可以是高等院校，總之是要獨立于政府機構的社會監(jiān)督，這可以對扶貧工作進行客觀公正的理性判斷，也能提供科學的論證和專業(yè)的評估服務。

3. 加強人大對政府的預算審計監(jiān)督

政府由人大選舉產(chǎn)生，對其負責受其監(jiān)督，這是我國憲法對于人大和政府二者之間關系的法律規(guī)定。扶貧資金對于扶貧工作順利開展起到的作用是不言而喻的，因此對于扶貧資金的監(jiān)督管理尤為重要。我們應當以立法的形式設立監(jiān)督制衡機制配合國家扶貧工作辦公室，建立扶貧專項資金的單項管理系統(tǒng)，加大對這一專項資金的保護力度。同時，人大還要定期不定期地聽取政府扶貧資金使用情況的報告，及時掌握資金動向，擴大人大監(jiān)督的深度和廣度。

（三）司法救濟途徑

1.強化司法保障，拓寬貧困群體的權利救濟途徑

2018年機構改革后國家成立了監(jiān)察委員會這一機構，要充分發(fā)揮監(jiān)察委員會在扶貧工作中的重要作用，對扶貧工作中出現(xiàn)的損害貧困群體利益、貪污挪用行政資金的行為進行查處，使其受到法律公正的審判，并為貧困群體提供反映問題的渠道，以豐富貧困群體權利救濟的途徑。訴訟是公民尋求權利救濟的最終途徑，雖然我國目前缺乏扶貧立法，但是在扶貧過程中產(chǎn)生的職務犯罪、國家賠償、勞動糾紛、醫(yī)療保障等問題仍有法可依。通過司法的手段保障貧困群體應有的權利和利益是扶貧工作法治化的最后一道保險，要增強裁判文書的執(zhí)行力以保護公民的合法權益。

2.堅持依法公開審判扶貧案件

充分發(fā)揮法院的審判職能，堅持司法為民、公正司法的工作原則，在實際案件中堅持做到有法可依、有法必依，保障好貧困群體在現(xiàn)有法律規(guī)定的情形中所享有的關于醫(yī)療、教育、民生、就業(yè)等方面的具體事項，并嘗試“交叉審判”，最大程度地減少法院與政府之間的不正當往來。同時還應當加大對貧困群體的法律幫扶力度，鼓勵執(zhí)業(yè)律師為貧困群體提供法律咨詢等專業(yè)服務，充分保障貧困群體的合法權益鼓勵。

精準扶貧關系到廣大貧困群體的切身利益，他們的貧困不僅僅是經(jīng)濟上的貧困，更是制度上的貧困。在依法治國的時代，法律越來越被得到重視。精準扶貧的法治化是法治政府、法治社會建設的要求，對于提升國家的治理能力和治理水平有著重要貢獻，是國家進步、人民富強的法律窗口之一。加強精準扶貧工作的法治化程度，讓精準扶貧工作在法律的護航下順利進行，為早日全面建成小康社會努力奮斗。

參考文獻：

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[2] 潘丹丹.法律與政策的關系：政策適用的程序主義限制[J].湖南社會科學，2013（03）：68-69.

[3] 孟慶瑜.反貧困法律問題研究[J].法律科學（西北政法大學學報），2003（09）：24-32.

[4] 汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧[J].貴州社會科學，2015（05）：149.