論政府應(yīng)急征用措施的限度

鄧媛媛

（長(zhǎng)春理工大學(xué) 吉林 長(zhǎng)春 130000）

關(guān)于政府及其工作部門(mén)采取應(yīng)急征用措施很有可能違法從而過(guò)度侵犯公民權(quán)力，因此，基于對(duì)突發(fā)事件危機(jī)下社會(huì)利益與個(gè)人利益的價(jià)值考量，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施的限度做出規(guī)定。筆者從主體、客體、程序等方面來(lái)研究應(yīng)急征用措施的限度。

1 政府應(yīng)急征用的法律原則

突發(fā)事件下的政府應(yīng)急征用原則應(yīng)當(dāng)有兩類(lèi)：第一類(lèi)是與正常狀況下的行政征用相同的原則，如：法治原則和比例原則，它們適用于所有的法律；第二類(lèi)是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件專(zhuān)有的原則，如：應(yīng)急原則和基本權(quán)利保障原則。

1.1 法治原則

有學(xué)者認(rèn)為：只有在‘人民主權(quán)’和‘法治’成為社會(huì)共識(shí)和統(tǒng)治基礎(chǔ)時(shí)，傳統(tǒng)的公共應(yīng)急舉措才由事實(shí)性的強(qiáng)權(quán)行為轉(zhuǎn)變?yōu)榉尚缘膰?guó)家權(quán)力行為，接受法律的調(diào)控。可見(jiàn)，起初緊急權(quán)力實(shí)際上是作為一種強(qiáng)權(quán)或者說(shuō)不受拘束的特權(quán)存在。在有了“民主”和“法治”后，這種緊急權(quán)力才具有法律性，因此，應(yīng)急征用行為必須以以民主作為思想的法治原則為基礎(chǔ)。

我們可以從以下幾點(diǎn)理解法治原則的基本內(nèi)涵：（1）應(yīng)急權(quán)力的行使必須依法行政。我國(guó)目前關(guān)于政府應(yīng)急征用的法律體系層級(jí)十分完整，各層級(jí)均有相應(yīng)的應(yīng)急征用法律規(guī)范。（2）緊急權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)尊重法律優(yōu)先和法律保留。（3）應(yīng)急權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。非常時(shí)期，賦予政府及其部門(mén)行使緊急權(quán)力并非是一種法外行政的規(guī)定，它是為了保護(hù)更大利益的應(yīng)有之義。

1.2 應(yīng)急原則

關(guān)于應(yīng)急原則的概念很多著作中都有表述，授權(quán)政府行政應(yīng)急權(quán)基于突發(fā)事件的突發(fā)性、緊迫性、不確定危險(xiǎn)性等特性，政府出于對(duì)公共利益的保障、社會(huì)秩序的維護(hù)、防止危機(jī)擴(kuò)大等原因必須在第一時(shí)間行使應(yīng)急權(quán)采取應(yīng)急措施以有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。與正常情況下政府行使權(quán)力不得侵犯公民權(quán)利不同，在重大突發(fā)事件下，政府行使應(yīng)急權(quán)可以對(duì)公民的憲法權(quán)利進(jìn)行一定的限制或剝奪，并且行使的程序也較平時(shí)更簡(jiǎn)便，多為簡(jiǎn)易程序；其行為也可以沒(méi)有法律依據(jù)但事后得到追認(rèn)。雖然從表面上政府行使應(yīng)急權(quán)似乎違背了形式法治主義，但實(shí)際上，這是為了國(guó)家、公民更長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，總體而言這種應(yīng)急權(quán)的行使是利大于弊的，是正當(dāng)?shù)?。并且，?yīng)急原則雖然可能會(huì)對(duì)公民權(quán)利造成一定的剝奪或限制，甚者超越法律行使職權(quán)但這并不違反法治原則，同樣應(yīng)急原則也非法治原則的例外。相反，法治原則要求應(yīng)急原則必須以法律為依據(jù)，在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，為政府行使行政應(yīng)急權(quán)提供了正當(dāng)性、合法性基礎(chǔ)。

由于在緊急情況下應(yīng)急權(quán)的行使可能賦予公民比常態(tài)下更多的義務(wù)，因此行政應(yīng)急權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)符合一定條件。

1.3 基本權(quán)利保障原則

緊急情況下，政府的應(yīng)急措施必然會(huì)侵犯公民權(quán)利，但其不能違背基本權(quán)利保障原則。應(yīng)急權(quán)的行使雖然會(huì)對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行侵犯，但是并沒(méi)有違反基本權(quán)利保障原則。

緊急狀態(tài)下的人權(quán)克減理論表示，緊急狀態(tài)下的人權(quán)克減有其合理性和必要性，公民理所當(dāng)然地負(fù)有一定的容忍義務(wù)。但我們要謹(jǐn)防政府假借維護(hù)社會(huì)公共利益之名，過(guò)度克減公民權(quán)利。對(duì)政府行使行政應(yīng)急權(quán)異化的擔(dān)憂(yōu)并非杞人憂(yōu)天，雖然應(yīng)急原則以法治原則為基礎(chǔ)，但并不能打消這種合理顧慮。因此，在對(duì)政府行使行政應(yīng)急權(quán)劃定明確的界限時(shí)，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法確立最低人權(quán)保障，明確公民權(quán)利克減、限制的范圍、條件和程序。這樣才能才能達(dá)到設(shè)立應(yīng)急征用制度的初衷，更好的維護(hù)緊急狀態(tài)下的社會(huì)秩序。

1.4 比例原則

比例原則實(shí)際上是權(quán)利和權(quán)力的一種平衡。政府行使行政應(yīng)急權(quán)同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意權(quán)力的行使要遵循一個(gè)合理的限度，即在遵守形式法治的同時(shí)兼顧實(shí)質(zhì)法治。政府采取應(yīng)急征用措施時(shí)，征用的時(shí)間、強(qiáng)度、方式等與公民權(quán)利被限制或剝奪的程度呈一種正相關(guān)。實(shí)際上，在緊急情況突發(fā)時(shí)，比例原則與應(yīng)急效率是相反的，即不遵守比例原則，應(yīng)急效率越高。但由于比例原則在政府行使應(yīng)急權(quán)的價(jià)值不在于此，其更關(guān)注的的行為的正當(dāng)性。2003年全國(guó)爆發(fā)疫情，部分行政機(jī)關(guān)為對(duì)抗疫情征用了高檔豪華賓館，取代征用一般的商品房屋給有關(guān)患者及家屬，這種應(yīng)急行為已經(jīng)超出了必要限度，因而給部分商家?guī)?lái)了非常嚴(yán)重的財(cái)產(chǎn)損失。這一舉措即為應(yīng)急過(guò)程中違反比例原則的一處體現(xiàn)，我們應(yīng)當(dāng)吸取相關(guān)教訓(xùn)，真正地將比例原則運(yùn)用到征用行為之中，使其成為政府應(yīng)急權(quán)力的擴(kuò)張與對(duì)公民權(quán)利的限制之間的均衡點(diǎn)。

2 突發(fā)事件下政府應(yīng)急征用措施的運(yùn)用

疫情作為典型性的突發(fā)公共事件，政府行使行政應(yīng)急權(quán)征收的行為勢(shì)必要得到廣泛的關(guān)注。現(xiàn)代法治國(guó)家將保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)作為國(guó)家職責(zé)，雖然承認(rèn)政府行使應(yīng)急權(quán)，但是行使必須嚴(yán)格符合法律規(guī)定，以達(dá)到保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的目的。這樣也給應(yīng)急法制帶來(lái)了不可避免的問(wèn)題，即應(yīng)急效率與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的平衡問(wèn)題，如何平衡二者對(duì)于應(yīng)急法制具有重要意義。

由于此次疫情是在全國(guó)爆發(fā)，因此應(yīng)急征用的范圍、力度、對(duì)象，都十分少見(jiàn)。所有征用的物資中，以醫(yī)院、賓館數(shù)量最多也最為重要。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，疫情發(fā)生后，全國(guó)340多支醫(yī)療隊(duì)、4.2萬(wàn)余名醫(yī)務(wù)人員奔赴戰(zhàn)場(chǎng)，全國(guó)約1/10的重癥醫(yī)護(hù)力量集中武漢。武漢市改建16家方艙醫(yī)院，改造86家定點(diǎn)醫(yī)院，新增6萬(wàn)多張床位，征用530多個(gè)賓館、培訓(xùn)中心、療養(yǎng)機(jī)構(gòu)改造為隔離點(diǎn)，擴(kuò)容床位近11萬(wàn)張。賓館、醫(yī)院的征用主要用于密切接觸者的隔離觀察和醫(yī)務(wù)人員的休整。武漢市作為疫情的集中爆發(fā)地，其征用的賓館側(cè)重于醫(yī)院人員的休整，此外湖北咸寧征用高校作為集中隔離場(chǎng)所計(jì)劃設(shè)置1700張床位。由于各地疫情不同，因此征用的賓館也有不同的用途。疫情期間，黑龍江哈爾濱共征用了18家賓館。根據(jù)該市的通知，9區(qū)9縣（市）各有一家賓館征用為密切接觸人員或來(lái)自疫區(qū)人員的隔離觀察場(chǎng)所。

此次疫情期間，我們可以根據(jù)各地各級(jí)政府征用的情況總結(jié)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）各地區(qū)征用有差異但區(qū)別沒(méi)有特別明顯。疫情在全國(guó)范圍內(nèi)爆發(fā)，每個(gè)省市都有確診的病例，尤其作為疫情的集中地武漢市，被征用的財(cái)產(chǎn)最多，其他地區(qū)雖然較武漢情況較輕但仍然很?chē)?yán)重，全國(guó)只有西藏地區(qū)情況較輕，因此采取征用措施并不典型。（2）征用不同的物資采取的措施呈現(xiàn)多樣性。（3）各地區(qū)征用的相同物資的主要用途有所區(qū)別，但都發(fā)揮了重要的作用。

3 應(yīng)急征用措施的必要限度分析

從根本上來(lái)說(shuō)，應(yīng)急征用措施是符合群眾利益的。但是，任何事物都有兩面性，對(duì)于應(yīng)急征用來(lái)說(shuō)，亦是如此。應(yīng)急征用，其作為一種行政強(qiáng)制措施，是以侵犯人民基本權(quán)利為前提的，只是個(gè)人權(quán)利在公共利益這種更大的利益的對(duì)比下，才獲取了合法性和說(shuō)服力。政府應(yīng)急措施雖然獲得了正當(dāng)性基礎(chǔ)，但是不能排除其行使過(guò)程中違反法定程序或?qū)駲?quán)力造成過(guò)度的侵害，因此為了充分保障公民權(quán)利，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府這中應(yīng)急措施做出必要限度?？偨Y(jié)此次疫情中出現(xiàn)的問(wèn)題，我們發(fā)現(xiàn)，最容易超出限度行使權(quán)力往往在三個(gè)方面：征用主體、征用客體和征用程序，因此，有必要對(duì)這三方面進(jìn)行界定，以確定應(yīng)急征用的限度。

3.1 應(yīng)急征用的主體

行政征用的法律依據(jù)有《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)的一般法律，有觀點(diǎn)認(rèn)為其規(guī)定的征用主體應(yīng)當(dāng)是政府，而非政府部門(mén)。 不過(guò)之后該種觀點(diǎn)被更新，持有該觀點(diǎn)的學(xué)者并沒(méi)有再次提及，而是認(rèn)為征用的主體包括政府及其部門(mén)。本人認(rèn)為，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條是一個(gè)原則性規(guī)定，第52條是一個(gè)具體性的規(guī)定，不能因此認(rèn)為前后沖突或者否定政府部門(mén)的征用主體資格。《傳染病防治法》全文都是圍繞衛(wèi)生行政部門(mén)的職責(zé)展開(kāi)，并沒(méi)有規(guī)定其有行政征用權(quán)，因此本人認(rèn)為，本法的意圖是將衛(wèi)生行政部門(mén)的征用權(quán)排除。在查詢(xún)地方衛(wèi)生行政部門(mén)的權(quán)力清單時(shí)發(fā)現(xiàn)：北京市衛(wèi)生健康委無(wú)征用權(quán)。同時(shí)，根據(jù)大理市衛(wèi)健局征用過(guò)境防疫物資一事，經(jīng)查明，在公布的大理市衛(wèi)健局的權(quán)責(zé)清單，共有的193項(xiàng)，這193項(xiàng)中并無(wú)行政征收權(quán)，僅有一項(xiàng)關(guān)于“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收”的行政征收權(quán)。 因此，大理市衛(wèi)健局征用口罩一事，實(shí)屬征用主體違法。

本人認(rèn)為，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》其作為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的一般法律，應(yīng)當(dāng)以其作為基礎(chǔ)，確認(rèn)有權(quán)實(shí)施應(yīng)急征用的主體包括政府和政府部門(mén)，但是應(yīng)當(dāng)同時(shí)兼顧特別法。因此應(yīng)當(dāng)對(duì)作為征用主體的政府部門(mén)主要限定于各級(jí)人民政府的應(yīng)急管理部門(mén)，理由在于：如果確認(rèn)所有的政府部門(mén)在緊急情況下都享有應(yīng)急征用權(quán)力，那么當(dāng)突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)將處于高度不確定的狀態(tài)；并且各部門(mén)實(shí)施應(yīng)急權(quán)還可能產(chǎn)生沖突。

因此，對(duì)于應(yīng)急征用的主體應(yīng)當(dāng)為政府、專(zhuān)門(mén)從事應(yīng)急管理的政府部門(mén)和突發(fā)事件發(fā)生后臨時(shí)設(shè)立的應(yīng)急指揮部。這樣才能有效地防治各個(gè)政府部門(mén)越權(quán)行使應(yīng)急征用權(quán)，給公民財(cái)產(chǎn)權(quán)造成過(guò)度侵害。

3.2 應(yīng)急征用的客體

在應(yīng)急征用問(wèn)題上，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)客體有所列舉。但若《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》沒(méi)有明確列舉，但是其他法律有規(guī)定，是否可以作為應(yīng)急征用客體？本人認(rèn)為，只要符合應(yīng)急征用的目的，并且符合比例原則，對(duì)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的征用都應(yīng)當(dāng)被允許。

另外，口罩能否屬于應(yīng)急征用的客體？口罩與其他征用客體有何不同？進(jìn)行以下分析：（1）根據(jù)行政征用的特點(diǎn)，征用并不發(fā)生財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移， 因此，征用主體承擔(dān)返還的義務(wù)，但口罩的特殊性在于，其一經(jīng)他人使用就失去價(jià)值，無(wú)法返還給所有權(quán)人，對(duì)于所有權(quán)人也失去了價(jià)值，那么對(duì)于使用后沒(méi)有返還價(jià)值的口罩是否就不能作為征用客體？我們將口罩作為一種一經(jīng)征用就毀損的財(cái)產(chǎn)，那么口罩是可以作為征用客體的。（2）對(duì)于征用客體的屬性，根據(jù)《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，對(duì)于重慶市政府采購(gòu)交由大理市快遞分公司承運(yùn)的疫情防控物資，其所有權(quán)人并非大理市內(nèi)的單位或個(gè)人，其屬于運(yùn)輸過(guò)境物資。因此，大理市衛(wèi)健局是無(wú)權(quán)應(yīng)急征用所有權(quán)不在本行政區(qū)域內(nèi)的“過(guò)境財(cái)產(chǎn)”。

綜上，本人認(rèn)為作為應(yīng)急征用客體的私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)做擴(kuò)大解釋?zhuān)谡值纫淮涡杂闷?，但?yīng)限于應(yīng)急征用主體所管轄行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)產(chǎn)。

3.3 應(yīng)急征用的程序

程序是征用措施的一個(gè)重要的因素。正當(dāng)?shù)某绦?，從反面上，看能夠防止給公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成損害；從正面上，充分表達(dá)了對(duì)公民權(quán)利的尊重?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的出臺(tái)，將應(yīng)急管理的重心由部門(mén)轉(zhuǎn)向政府，拓展了政府的應(yīng)急職能?！?有學(xué)者提出“行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員實(shí)施公共應(yīng)急管理，不得超越最低限度的程序義務(wù)”等立法建議。 應(yīng)急征用的程序應(yīng)含三個(gè)環(huán)節(jié)：（1）程序的啟動(dòng)。由于應(yīng)急征用具有強(qiáng)制性，因此其無(wú)需相對(duì)人的申請(qǐng)即可啟動(dòng)，屬于依職權(quán)的行為。啟動(dòng)的條件應(yīng)當(dāng)限定于處于突發(fā)事件危機(jī)下，應(yīng)急程序的啟動(dòng)強(qiáng)調(diào)效率，其特點(diǎn)就在于程序的簡(jiǎn)便性。（2）應(yīng)急征用程序的推進(jìn)。（3）應(yīng)急征用程序的終結(jié)。待危機(jī)解除或使用完畢后，行政主體應(yīng)當(dāng)履行及時(shí)返還義務(wù)，并就財(cái)產(chǎn)的毀損、滅失，給予補(bǔ)償。

應(yīng)急征用作為維護(hù)公共利益的緊急措施之一，實(shí)施應(yīng)急征用具有緊迫性需要注重應(yīng)急效率，因此會(huì)導(dǎo)致征用權(quán)力的擴(kuò)張，極易造成公民權(quán)利的損害。公民的基本權(quán)利得不到保障，就難以調(diào)動(dòng)公民的積極性，突發(fā)事件也就無(wú)法得到有效的控制。為了保障公民權(quán)利，平衡社會(huì)利益與個(gè)人權(quán)利，我們需要對(duì)突發(fā)事件中政府的應(yīng)急征用行為做出明確的限度，以達(dá)到最大化保障公民權(quán)利的目的。