人民幣圖樣管理現(xiàn)狀和國際經(jīng)驗

劉榮

（中國人民銀行阜陽市中心支行 安徽 阜陽 236000）

[關鍵字]貨幣；圖樣管理；法律；國際經(jīng)驗

1 發(fā)達國家貨幣圖樣管理經(jīng)驗和實踐

1.1 制定了清晰、明確的法律制度

各國貨幣當局普遍對貨幣圖樣的制作標準、使用條件、申請程序作了詳細的規(guī)定，還對貨幣圖樣的分辨率、長度、寬度、顏色、防偽標志和樣本標志作出具體要求。歐盟在《關于歐元名稱、規(guī)格、復制、兌換和回收的指引》中明確規(guī)定了合法復制貨幣圖樣及無需許可即可復制貨幣圖樣的標準，也對違規(guī)復制行為直接制定了明確的認定依據(jù)。英國在《銀行券偽造和仿造條例》中進一步規(guī)定了鈔票復制品的申請授權、復制品規(guī)格和使用范圍。其中：在紙質(zhì)媒體上使用貨幣圖樣要符合五個基本條件，在電子媒體上使用貨幣圖樣要額外符合三個條件，即：圖樣不得出現(xiàn)在與暴力、色情等侵犯性場合有關聯(lián)的視頻、圖像或者文本中；除放大、縮小或傾斜角度外，女王頭像不得發(fā)生變形；用黑色實線大寫字體在圖樣上標明兩個“樣本”字樣：一個從左下角到頂端中央，另一個從底端中央到右上角。字樣長度不得小于圖樣長度的三分之一，字符高度不得小于圖樣寬度的八分之一。此規(guī)定適用于全部或部分圖樣。

1.2 界定了寬泛、全面的管轄口徑

歐美國家把可能運用到貨幣圖樣的領域都納入到管理范圍，不僅僅包括了傳統(tǒng)的印刷品，還囊括了廣播電視、電子媒體、網(wǎng)絡媒體等新媒體形式。英國在《偽造品法案》中規(guī)定，未經(jīng)授權，任何復制英國貨幣以及貨幣中部分圖像符號的行為均屬于違法行為。歐盟、英國、挪威等國家的貨幣當局對電子媒體上貨幣圖樣的使用作了具體限制。澳大利亞要求電子媒體使用貨幣圖樣與印刷媒體適用相同規(guī)定。美國、丹麥和瑞士等國家的貨幣當局對制作貨幣圖樣的工具提出了要求，對于制造貨幣圖樣時所用的數(shù)碼存儲媒體、光學存儲設備、磁介質(zhì)等設備，必須在最后一次使用后予以銷毀、刪除或清除源文件，防止被偽鈔制作者非法利用。加拿大銀行還對互聯(lián)網(wǎng)進行持續(xù)監(jiān)測，防止互聯(lián)網(wǎng)濫用貨幣圖樣行為。

1.3 維護了法定貨幣的權威、形象

歐盟成員國普遍規(guī)定污損鈔票是違法行為，貨幣圖樣不得出現(xiàn)在侵犯性場合，不得用在色情或暴力作品中。歐盟強調(diào)準確復制貨幣圖樣中的人物圖樣。英國規(guī)定不得使女王頭像發(fā)生除放大、縮小或傾斜角度外的任何變形。加拿大要求預期用途不得損害貨幣莊嚴性和重要性，并且在《版權法》中規(guī)定了本國貨幣圖樣的知識產(chǎn)權，設置了關于規(guī)范使用貨幣圖樣的保護條款，追究冒用貨幣當局名義、盜用貨幣圖樣或者故意混淆商品圖案和貨幣圖樣等行為的法律責任。

1.4 開放了官方、防偽的圖樣系統(tǒng)

一是貨幣當局研發(fā)貨幣圖樣防偽系統(tǒng)。美國和加拿大成立了中央銀行偽造鈔票防治工作組，開發(fā)出防偽造識別系統(tǒng)，還要求圖形軟件公司和彩色打印機制造商在產(chǎn)品中嵌入防偽造技術，打印機不能識別和打印不符合授權和要求的貨幣圖樣文件，防范不法分子獲取或復制受保護貨幣圖樣從而制造假鈔。二是官方開通已加工貨幣圖樣下載渠道。已加工貨幣圖樣以真鈔為基礎，取消真鈔的部分細微特征，并增加圖樣標記、安全防偽標記和信用標記，既方便了合法使用，也能夠識別和跟蹤非法使用。

2 人民幣圖樣管理工作難點

2.1 法律規(guī)章和制度規(guī)定不盡完善，存在部分空白區(qū)域

一是現(xiàn)行法律制度僅僅規(guī)定了在印刷品上使用人民幣圖樣的行為，卻沒有對在電子媒體、網(wǎng)絡媒體上使用人民幣圖樣的行為作出明確規(guī)定，更沒有制定此類行為需遵守的程序和條件、使用的具體規(guī)范。近年來，人民幣圖案“表情包”、“膜拜貓”紋飾和“唐僧師徒臉譜”紋飾等話題反映網(wǎng)絡媒體對人民幣全部或局部圖案的炒作和隨意性解釋，但是，目前相關管理部門缺乏相應的法律規(guī)范，對上述行為難以處理、無章可循。二是對人民幣圖樣來源以及處理設備缺乏管理規(guī)定。科技進步和電子數(shù)碼設備使得人民幣圖樣的獲取、制作變得尤為簡單，甚至個別圖片公司或者個人私自采集、制作、販賣帶有人民幣圖樣的各式圖片，事后也沒有妥善處理有關設備和備份，風險隱患很大。但是，《人民幣圖樣使用管理辦法》并沒有規(guī)定人民幣圖樣采集方式、采集手段以及模具設備的管理要求。

2.2 部分制度條款表述不盡清晰，缺乏可操作性

一是“符合何種條件”寬泛化。《人民幣圖樣使用管理辦法》規(guī)定，“在中華人民共和國境內(nèi)依法設立的法人、其他組織及自然人以弘揚民族優(yōu)秀文化和反映國內(nèi)外科學文化成果、宣傳愛護人民幣和人民幣防偽知識、展示人民幣設計藝術、促進錢幣文化健康發(fā)展為目的......”，“中華人民共和國境內(nèi)依法設立的圖書出版、教學研究、新聞媒體、文博機構等單位出于教學、學術研究、人民幣知識普及、公益宣傳目的使用人民幣圖樣......”，在宣傳品、出版物上使用中國人民銀行網(wǎng)站人民幣圖樣庫中公布的人民幣圖樣的行為可以不經(jīng)審批。上述條款對使用主體和用途的規(guī)定較為寬泛，可能會導致依法申請或許可時的彈性操作，在是否需要申請、申請是否通過等問題上會存在較大的主觀判斷空間。二是“如何使用人民幣圖樣”簡單化。目前，僅有《人民幣圖樣使用管理辦法》中出現(xiàn)了對人民幣圖樣的復制、使用、裝禎等行為作出了原則性要求，“單面使用。不損害人民幣形象、不損害國家利益和社會公共利益。不使公眾誤認為是人民幣。保證人民幣圖樣中人物頭像、國徽的原有比例，不變形、失真、破壞或者被替換。使用人民幣圖樣，須在圖樣中部明顯位置標注清晰可辨的圖樣字樣。使用人民幣圖樣制作商品時，不得使用中國人民銀行行名和貨幣單位?！笨梢钥闯?，《人民幣圖樣使用管理辦法》從人民幣圖樣的圖文外觀、縮放比例做出了常規(guī)要求，但是沒有規(guī)定人民幣圖樣的應用場景，更沒有禁止性的規(guī)定，導致使用者具有較大的演繹空間。

2.3 現(xiàn)有罰則震懾力不足，法定貨幣權威地位維護欠佳

一是處罰條款力度不夠?！缎谭ā窙]有涉及制作、傳播異形人民幣圖樣行為?！吨袊嗣胥y行法》第四十四條規(guī)定，“在宣傳品、出版物或者其他商品上非法使用人民幣圖樣的,中國人民銀行應當責令改正,并銷毀非法使用的人民幣圖樣,沒收違法所得,并處五萬元以下罰款?！薄度嗣駧艌D樣使用管理辦法》第十六條規(guī)定，“有下列行為之一的，由中國人民銀行或其分支機構給予警告，...，違反本辦法第十二條第二款、第十四條規(guī)定的，由中國人民銀行或其分支機構予以警告，并處5000元以上3萬元以下罰款?！睆耐亓嵌榷?，無論是現(xiàn)有法規(guī)的權威性，還是具體條款的懲罰性都較為薄弱。對于利用人民幣圖樣進行詐騙、輔制偽鈔等已經(jīng)構成違法犯罪的行為而言，上述懲罰措施和懲罰力度實屬輕微。二是對法定貨幣和央行形象維護不足。近年來，一些商販在各種媒體，甚至在網(wǎng)絡、媒體上頻繁刊登所謂的“人民幣”商品或者紀念章的銷售廣告，冒用中國人民銀行或下屬機構名義，在產(chǎn)品宣傳中聲稱“與中國人民銀行合作”、“獲得中國人民銀行授權”“中國人民銀行監(jiān)制”等敏感性、誤導性詞語，等等，騙取公眾信任而謀取更多私利。這些行為表面上是違規(guī)使用人民幣圖樣的行為，深層次上是盜用中國人民銀行的公信力和法定貨幣的權威性，極易造成負面影響和潛在隱患?！度嗣駧殴芾項l例》《人民幣圖樣管理辦法》《經(jīng)營、裝幀流通人民幣管理辦法》對于此類不良行為難以適用，只能通過市場監(jiān)督部門從違法廣告角度或者侵害人民銀行聲譽角度予以干涉。

2.4 執(zhí)法權限不獨立，執(zhí)法效率下降

一是沒有獨立的執(zhí)法權。《人民幣管理條例》第四十三條規(guī)定，“違反本條例第二十五條、第二十六條第一款第二項和第四項規(guī)定的，由工商行政管理機關和其他有關行政執(zhí)法機關給予警告，沒收違法所得和非法財物，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款；沒有違法所得的，處1000元以上5萬元以下的罰款。工商行政管理機關和其他有關行政執(zhí)法機關應當銷毀非法使用的人民幣圖樣。”因此，人民銀行沒有違規(guī)使用人民幣圖樣行為的獨立執(zhí)法權，需要通過工商行政管理機關和其他有關行政執(zhí)法機關進行處罰，現(xiàn)場收繳非法財物并給予行政處罰。二是條款指代不明。《人民幣圖樣使用管理辦法辦法》第十七條規(guī)定，“拒絕、阻撓、逃避中國人民銀行及其分支機構檢查，或者謊報、隱匿、銷毀相關證據(jù)材料的，有關法律、行政法規(guī)有處罰規(guī)定的，依照其規(guī)定給予處罰；有關法律、行政法規(guī)未作處罰規(guī)定的，...”。上述“有關法律、行政法規(guī)”存在指代不明、無法枚舉等問題，執(zhí)法人員難以形成統(tǒng)一意見。加之，“工商行政管理機關和其他有關行政執(zhí)法機關”的指代主體已經(jīng)不再符合改革和調(diào)整之后的國家機構設置和職能職責，存在指代不明問題。

3 政策建議

3.1 完善人民幣圖樣管理框架

將互聯(lián)網(wǎng)領域使用人民幣圖樣行為納入監(jiān)督管理和跟蹤監(jiān)測范圍，防止濫用和違法使用。限定人民幣圖樣的來源，加強對人民幣圖樣制作工具的管理。根據(jù)印刷媒體、電子媒體不同特點來分類制定相應的使用條件。明確不得對圖樣上的人物進行各種變形和篡改，制定非法使用的判定標準，設置禁止使用的條款。建立人民幣圖樣影像庫，由央行制作和提供符合使用條件的圖樣，合法使用者經(jīng)過申請和審批同意后從人民銀行官網(wǎng)下載。

3.2 建立跨部門聯(lián)合執(zhí)法機制

成立人民幣管理協(xié)調(diào)工作組，或者在反假貨幣聯(lián)席會議當中增加人民幣圖樣監(jiān)管職能，精干隊伍提高效率。由人民銀行對在宣傳品、出版物或者其他用途以及其他領域非法使用人民幣圖樣行為進行現(xiàn)場核實和認定，并提交查繳線索。由市場監(jiān)督、城市執(zhí)法等部門聯(lián)合查繳非法物品，并依律處罰。

3.3 統(tǒng)一制定自由裁量權標準

對行政執(zhí)法自由裁量權的標準、條件、種類、幅度、方式、時限予以規(guī)范和細化。建立申訴制度和追究制度，對隨意更改處罰標準、執(zhí)法偏失的行為，一律追究責任嚴肅處理。在條件成熟時，考慮從省行、分行，甚至總行層面，制定明確的量罰指南，建立指導性案例制度，形成相對統(tǒng)一的量罰統(tǒng)計數(shù)據(jù)網(wǎng)絡體系。

3.4 簡化執(zhí)法審立和實施環(huán)節(jié)

制定人民幣圖樣使用管理簡易執(zhí)法程序，準許對某行業(yè)不特定對象進行檢查立項，一次立項覆蓋轄內(nèi)所有本行業(yè)違法主體。準許檢查人員憑行政執(zhí)法證和檢查通知書暫扣違規(guī)商品，確保及時收繳違規(guī)商品，防止違規(guī)商品的轉(zhuǎn)移、擴散或者流失，確保證據(jù)鏈條保全措施落到實處。