試論人防工程建設(shè)與城市地下空間開發(fā)的融合發(fā)展

丁奎義

（中機城市建設(shè)有限公司 北京 100142）

引言

基于城市化進程的持續(xù)推進，城市發(fā)展規(guī)模呈現(xiàn)出逐年增大的態(tài)勢。而在城市經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，城市交通擁堵、人口飽和、空間擁擠等問題愈發(fā)嚴重，不僅對民眾生活質(zhì)量產(chǎn)生一定影響，甚至對城市發(fā)展建設(shè)造成阻礙。

在此背景下，城市地下空間開發(fā)與利用愈發(fā)受到政府和專業(yè)人員的重視。作為城市地下空間開發(fā)的主要項目之一，人防工程建設(shè)的主要目的體現(xiàn)為戰(zhàn)爭時保障民眾的人身和財產(chǎn)安全。而隨著人防工程建設(shè)數(shù)量以及地下空間開發(fā)規(guī)模的不斷擴大，所帶來的經(jīng)濟和社會效益日漸顯現(xiàn)。正因此，各大城市逐漸加大對地下空間開發(fā)與人防工程建設(shè)的力度，以期通過二者結(jié)合規(guī)劃發(fā)展，來提升城市經(jīng)濟、戰(zhàn)備和社會效益。

目前我國城市化規(guī)劃和建設(shè)，對于地下空間開發(fā)與人防工程建設(shè)的認識和發(fā)展，還存在著一些誤區(qū)和問題，亟待得到解決。本文就二者結(jié)合規(guī)劃發(fā)展，以二者之間關(guān)聯(lián)角度切入，從關(guān)系分析、結(jié)合原則、存在問題和融合途徑等四個方面進行分析和論述，旨在闡述個人對于我國人防工程與地下空間之間融合發(fā)展的見解和建議。

1 人防工程與地下空間關(guān)系分析

1.1 發(fā)展關(guān)系

現(xiàn)階段土地資源緊缺問題已經(jīng)成為制約我國發(fā)展建設(shè)的主要因素之一，為此我國針對土地資源節(jié)約、高效利用出臺相關(guān)政策文件，立體化的城市發(fā)展已然成為城市規(guī)劃、設(shè)計的主要目標(biāo)與要求[1]。人防工程建設(shè)屬于各城市在地下空間開發(fā)過程中的強制性要求，同時人防工程的規(guī)劃與建設(shè)也需遵循城市立體化的發(fā)展需求。二者的發(fā)展關(guān)系，人防工程建設(shè)可依托于地下空間的開發(fā)實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)境以及戰(zhàn)備效益的統(tǒng)一；而在地下空間開發(fā)過程中，又需以人防工程建設(shè)為主導(dǎo)。

1.2 功能關(guān)系

以設(shè)施功能為依據(jù)進行地下空間分類，人防工程屬于地下防空設(shè)施。在保證地下空間充分發(fā)揮其應(yīng)有功能的前提下，對地下空間進行相關(guān)特殊設(shè)施的加設(shè)，或者對地下空間原有結(jié)構(gòu)進行特定結(jié)構(gòu)的加設(shè)，可為普通地下空間增加戰(zhàn)時防護功能，實現(xiàn)將普通地下空間轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭朔拦こ獭?。雖然地下空間與人防工程之間并無直接對應(yīng)關(guān)系，但是二者存在兼容、疊加的關(guān)系，即通過對地下空間進行功能疊加，實現(xiàn)將地下空間轉(zhuǎn)變成兼容人防功能的地下空間。

1.3 布局關(guān)系

地下空間開發(fā)的布局基本與人防工程的平面布局保持一致，依托于大型地下空間的開發(fā)，可實現(xiàn)對人防工程與專業(yè)人防工程之間的連通與銜接。所以，城市地下空間中的交通樞紐、重要節(jié)點、商業(yè)繁華區(qū)、重點發(fā)展區(qū)、人口密集區(qū)等空間的規(guī)劃與開發(fā)需兼?zhèn)淙朔拦δ躘2]。

2 人防工程建設(shè)與地下空間開發(fā)利用原則分析

2.1 整體協(xié)調(diào)原則

保持整體協(xié)調(diào)性是地下空間開發(fā)與人防工程建設(shè)所遵循的主要原則，換言之，就是需保持人防工程與地下空間的發(fā)展，呈現(xiàn)出互惠互利、相輔相成的狀態(tài)。針對地下空間的開發(fā)，體現(xiàn)為對地面空間的延伸與擴張，所以地下空間的規(guī)劃需重視對地上、地下協(xié)調(diào)性的考慮，確保地下空間環(huán)境的發(fā)展與地上建筑規(guī)模之間保持一致、協(xié)調(diào)的狀態(tài)[3]。而地下空間利用的主要目的體現(xiàn)為城市主體功能的增設(shè)，并對城市地上空間環(huán)境進行不同程度的改善，所以地下空間與人防工程的開發(fā)需重視對空間布局、環(huán)境區(qū)域的充分考慮。

2.2 功能適應(yīng)原則

針對地下空間與人防工程的開發(fā)與利用，其功能設(shè)置需與城市空間功能保持相適應(yīng)的狀態(tài)，進而實現(xiàn)借助地下空間進行城市功能的最大化體現(xiàn)。所以，在具體地下空間與人防工程開發(fā)期間，需做到在開發(fā)利用前進行地下空間自然條件的掌握與分析，以空間自然優(yōu)勢特點為基礎(chǔ)進行地下空間的合理規(guī)劃與開發(fā)，避免地下空間開發(fā)過程中受到自然因素的限制與影響[4]。地下空間的開發(fā)與利用有利有弊，優(yōu)勢體現(xiàn)為地下空間與人防工程溫度穩(wěn)定、隔離性強，而缺點包括光線差、空氣流動性差等。對此，在實際地下空間與人防工程規(guī)劃期間，需重視對地下空間開發(fā)需求的分析，結(jié)合對地下自然特點的掌握，進行實施針對性的地下空間開發(fā)，確保人防工程與地下空間的開發(fā)與城市功能發(fā)展相契合。

3 人防工程建設(shè)與地下空間開發(fā)存在問題分析

3.1 人防工程與地下空間規(guī)劃不到位

通常情況下，地下空間開發(fā)需做到對地面區(qū)位條件、用地功能，以及地下空間功能定位的綜合分析，需通過對地上、地下設(shè)計的整合來提升地下空間規(guī)劃的合理性。但是目前仍有部分城市側(cè)重對地下空間的獨立規(guī)劃，未做到對功能、地面性質(zhì)、設(shè)施布局等因素充分考慮，導(dǎo)致地下空間規(guī)劃不合理，造成地下空間資源浪費現(xiàn)象[5]。同時，針對地下空間的規(guī)劃，需進行市政設(shè)施、綠地、公共服務(wù)設(shè)施等規(guī)劃的合理銜接。而當(dāng)前部分城市在規(guī)劃地下空間時，未做到對其它專項規(guī)劃的綜合考慮，導(dǎo)致城市地下空間規(guī)劃呈現(xiàn)出不合理、不全面的問題。另外，人防工程將作為地下空間規(guī)劃中的核心組成，現(xiàn)階段部分城市在規(guī)劃人防工程時，因設(shè)計人員未考慮到人防工程平時功能的發(fā)揮，致使人防工程利用率低下。并且具體規(guī)劃中，大多城市側(cè)重對人防工程的獨立布局，致使地下人防項目和地下空間綜合體之間缺乏連通，導(dǎo)致人防工程社會、經(jīng)濟效益的體現(xiàn)受到限制。

雖然人防工程規(guī)劃愈發(fā)受到各大城市的重視，但是目前部分城市針對人防工程的規(guī)劃僅體現(xiàn)在總體規(guī)劃層面，而針對專項規(guī)劃內(nèi)容的制定與實施相對較少，且部分城市尚未在控制性詳細規(guī)劃中納入人防工程規(guī)劃，致使人防工程建設(shè)與城市建設(shè)沒有有效結(jié)合。

3.2 “雙軌制”問題的存在

人防工程建設(shè)是城市地下空間利用中的強制性項目，項目規(guī)劃、建設(shè)期間需要由相關(guān)部門進行監(jiān)管與督促。而在人防工程與地下空間開發(fā)建設(shè)中，因某些原因，城市規(guī)劃部門和人防辦等部門并未對城市規(guī)劃進行意見的統(tǒng)一，導(dǎo)致地下空間規(guī)劃難以與人防工程有效融合。正因此，部分城市針對地下空間開發(fā)與人防工程的建設(shè)存在諸多限制性因素，如部分城市人防工程建設(shè)存在周期長、資金投入大、工程分散等問題，致使相關(guān)部門對人防工程的建設(shè)缺乏資金、時間投入[6]。

3.3 開發(fā)途徑較為單一

因地下空間開發(fā)與人防工程建設(shè)體量大、施工環(huán)境復(fù)雜，所以需以大量的資金和高效的管理為支撐來保證項目順利實施，并且地下空間與人防工程建設(shè)后，其運營工作的開展同樣涉及資金管控和商業(yè)布局。倘若人防工程建設(shè)與地下空間開發(fā)的主體僅有政府部門，極易因資金匱乏而影響到項目的順利實施，甚至因資金鏈斷裂導(dǎo)致開發(fā)中止甚至被遺棄[7]。目前城市爛尾樓數(shù)量，居高不下，大抵與資金鏈斷裂和管理失調(diào)有關(guān)聯(lián)。

4 人防工程建設(shè)與地下空間開發(fā)融合發(fā)展途徑

4.1 重視人防工程與地下空間規(guī)劃編制體系融合

倘若城市在開展地下空間開發(fā)與人防工程建設(shè)規(guī)劃時仍采用獨立編制的方式，極易出現(xiàn)規(guī)劃范圍不統(tǒng)一、空間規(guī)模規(guī)劃不合理的現(xiàn)象。所以，為進一步提升城市地下空間規(guī)劃的合理性，為地下空間與人防工程結(jié)合發(fā)展打下良好基礎(chǔ)，需重視對“兩規(guī)合一”編制體系的全面落實。首先，該編制體系的應(yīng)用，可實現(xiàn)在人防工程與地下空間規(guī)劃過程中做到對規(guī)劃范圍的統(tǒng)一，并采用相同的方式方法進行地下資源規(guī)模的評估與預(yù)測，進而獲取一致的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。其次，在人防工程與地下空間編制過程中，實現(xiàn)對法定體系與參考范圍的應(yīng)用保持一致，確保二者的規(guī)劃編制充分滿足實際建設(shè)需求，為人防工程與地下空間編制的具體實施提供保障[8]。

4.2 重視對地下空間利用相關(guān)立法的加強

為進一步提升地下空間利用率，促進人防工程與地下空間的融合發(fā)展，各級政府需重視相關(guān)立法工作的強化開展，依據(jù)當(dāng)?shù)厝朔拦こ膛c地下空間建設(shè)實際情況的分析，出臺與之契合的法規(guī)政策，確保城市地下空間的開發(fā)與利用能夠做到有據(jù)可依。以安徽省為例，依據(jù)對地下空間綜合利用現(xiàn)狀的分析，經(jīng)政府批準(zhǔn)后出臺《城市地下空間暨人防工程綜合利用管理辦法》等文件規(guī)定，對地下空間產(chǎn)權(quán)制度、建設(shè)管理、土地出讓等方面做出明確規(guī)定，并對工程建設(shè)管理、維護管理、運營使用等實施的建議進行細化，進而保證地下空間與人防工程的合法化、合規(guī)化開發(fā)建設(shè)。

4.3 注重人防工程與地下空間布局的融合

秉持“地下空間網(wǎng)絡(luò)化、平時戰(zhàn)時一體化、地上地下一體化”的原則進行地下空間與人防工程“點、片、區(qū)、網(wǎng)”融合發(fā)展模式的構(gòu)建，其中“點”是指對單個地下空間的綜合利用，并且“點”也是構(gòu)建地下空間網(wǎng)絡(luò)體系的基礎(chǔ)元素；“片”是指通過對單個地下空間的連接形成防護片區(qū)；“區(qū)”是指對單體地下空間充分利用地下通道進行有效銜接，實現(xiàn)對地下防護區(qū)域的構(gòu)建；“網(wǎng)”是指地下單體空間、隧道、地鐵等空間共同構(gòu)成的地下防護空間網(wǎng)絡(luò)。

4.3.1 綜合體項目的融合。

構(gòu)建城市綜合體，具體囊括商業(yè)辦公、文娛設(shè)施、交通樞紐等功能建筑的融合建設(shè)。其中商業(yè)辦公綜合體地下空間的開發(fā)，平時功能包括商業(yè)運營、設(shè)備存放、停車庫等；戰(zhàn)時功能則為人員掩蔽與物資儲備；交通樞紐地下綜合體，平時功能包括交通換乘，連接地鐵站點、公交樞紐、地下停車場等樞紐，并結(jié)合地面建筑工功能需求的分析，可適當(dāng)進行文娛、商業(yè)設(shè)施的的布設(shè)，而戰(zhàn)時功能則體現(xiàn)為物資儲備與人員掩蔽[9]。以張家口下花園高鐵站前客運樞紐工程和物資掩蔽部人防工程為例，地上地下和不同性質(zhì)項目綜合開發(fā)，同時建設(shè)，做到了資源最大化利用，效益最大化擴展。

4.3.2 地下通道互連

地下通道互連包括交通節(jié)點、不同權(quán)屬地下空間以及道路退界區(qū)域地下空間的互聯(lián)通道。不同權(quán)屬區(qū)域地下空間的互連，需以政府部門為主導(dǎo)，鼓勵業(yè)主單位進行不同權(quán)屬區(qū)地下商業(yè)、停車場等的互聯(lián)建設(shè)，可以與城市綜合體建設(shè)同時進行。地下通道由業(yè)主單位建設(shè)并掌握通道產(chǎn)權(quán)，日常維護管理由業(yè)主單位負責(zé)，戰(zhàn)時則由政府接管。地下通道平時功能包括商業(yè)、文化、餐飲等產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)時功能體現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)人員疏散通道。以北京王府井綜合體為例，地下通道連接各大商圈、辦公寫字樓、地鐵站等，四通八達，兼顧了人員的疏散，又極大地促進了經(jīng)濟的發(fā)展。

4.4 注重多元化開發(fā)途徑

重視多元化開發(fā)途徑，在人防工程建設(shè)與地下空間開發(fā)中采用多元投資和建設(shè)的方式，即以政府部門為主導(dǎo)，優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，鼓勵民間企業(yè)參與到項目投資和建設(shè)中，消除地下空間與人防工程開發(fā)與建設(shè)資金短缺和管理缺陷的問題。等到項目開發(fā)完畢，政府部門可以與民間企業(yè)簽訂合同，以經(jīng)營權(quán)限轉(zhuǎn)讓的方式進行資金抵扣。需注意，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓并非永久性轉(zhuǎn)讓，需結(jié)合民間企業(yè)投資金額數(shù)目確定具體的轉(zhuǎn)讓年限，最終地下空間的所有權(quán)仍為政府所有。通過開展多元化開發(fā)來保證地下空間與人防工程開發(fā)有充足的資金支撐，達到合作共贏的目的。以石家莊藁城區(qū)舊城開發(fā)的工業(yè)東路和鼎盛南街地下人防工程為例，平戰(zhàn)結(jié)合，政府引導(dǎo)，以開發(fā)商為開發(fā)建設(shè)運營主體；降低政府財政投入，利用企業(yè)成熟的管理經(jīng)驗和資金；既實現(xiàn)了城市戰(zhàn)備效益，又提升了經(jīng)濟和社會效益。

5 結(jié)語

按照國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和新基建的帶動，人防工程建設(shè)與地下空間開發(fā)的融合發(fā)展必然成為建筑業(yè)又一個發(fā)展方向。而要想實現(xiàn)二者的綜合利用與發(fā)展，需在保證人防工程建設(shè)保留自身應(yīng)有作用與功能的前提下，進行人防工程與地下空間的逐步融合，通過綜合利用規(guī)劃來促進城市戰(zhàn)備、經(jīng)濟、社會效益的統(tǒng)一；明確認識人防工程與地下空間二者存在關(guān)聯(lián)，依據(jù)對城市地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀的分析，落實科學(xué)發(fā)展措施來實現(xiàn)人防工程與地下空間的綜合利用，消除以往城市地下空間開發(fā)存在問題，以期為提升城市地下空間的綜合利用率提供支撐。