論行政協(xié)議案件的審理對象

(中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088)

隨著《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）正式將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍以及《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協(xié)議司法解釋》）的發(fā)布，有關(guān)行政協(xié)議的爭議不絕于耳，其中一個無法回避的問題即是行政協(xié)議案件的審理對象，即重在審查行政協(xié)議本身還是行政協(xié)議所形成、變更或者消滅的法律關(guān)系。本文擬對此作出分析。

一、傳統(tǒng)“行為審”的理論背景與實踐困境

我國《行政訴訟法》確立了“行為審”的基本進路，即以“行政行為的合法性”為審理對象①《行政訴訟法》第6條：人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。，主要原因在于：第一，行政行為是我國行政法上“‘阿基米德支點’般的核心概念”［1］。作為行政權(quán)的主要外在表現(xiàn)形式，行政行為始終是行政法學(xué)理論體系的基礎(chǔ)性概念［2］，并致力于“通過立法機關(guān)的事前性規(guī)制、行政機關(guān)的內(nèi)部性規(guī)制、司法機關(guān)的事后性救濟，確保單個行政行為的合法性”［3］。其中“行為審”即屬司法機關(guān)的事后性救濟范疇。第二，依法行政原則是我國行政法上的基本原則，尤其是在形式法治的視角下，法治的核心要義在于堅持和尊重法律，“職權(quán)法定、唯法是從、依法解決”成為行政法治的基本信條［4］，追求和保證行政行為的合法性也就順理成章地成為了行政法的核心任務(wù)。第三，控權(quán)論仍是我國行政法的重要理論基礎(chǔ)，監(jiān)督和控制行政權(quán)依法行使、保障行政活動始終在法律的框架內(nèi)運行是行政法的主要功能。因而傳統(tǒng)的行政訴訟法學(xué)仍以行政行為的合法性為主要考察對象，并借助于法院的“行為審”達到控制行政權(quán)力濫用的目的。第四，傳統(tǒng)行政法中，行政機關(guān)往往以行政處罰、行政強制等強制性的單方意志輸送形式進行行政管理或達成其他行政目標(biāo)，因而行政行為就是行政機關(guān)與行政相對人乃至其他利害關(guān)系人之間成立法律關(guān)系的橋梁，行政行為本身的合法性即決定了原告的訴訟請求是否成立，因此傳統(tǒng)的“行為審”模式并不存在理論障礙，反而有助于行政爭議的快速解決。

當(dāng)前我國的“行為審”模式呈現(xiàn)出以下兩個特征：一是只審被告不審原告，即止步于規(guī)范層面的行政行為合法性審查本身，“而并不考慮是否與相對人或其他法主體的主觀權(quán)利相契合”［5］。在“行為審”的視角下，法院審查和關(guān)注的重點在于被訴行政行為是否合法，即是否存在“證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越職權(quán)，濫用職權(quán)，明顯不當(dāng)”等違法情形，至于行政行為客觀上侵犯了原告的合法權(quán)益與否，一般并不在法院的審查和考慮范疇①例外情形主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》第74條第1款第（二）項：行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為：……（二）行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的。。二是結(jié)果導(dǎo)向主義，法院對行政行為的審查集中體現(xiàn)為對行政行為結(jié)果的審查，而對行政行為的作出過程關(guān)注較少。一個典型的例子即是缺乏對行政程序的關(guān)注，時至今日，程序工具價值仍然是司法審查的主要價值取向，而其獨立價值尚未得到充分的認(rèn)同和關(guān)注［6］，由此產(chǎn)生了若干問題。

首先，“行為審”的關(guān)注對象聚焦于行政機關(guān)，對于作為行政法律關(guān)系另一方的行政相對人的關(guān)注則付之闕如。一個必然的后果即是高度重視行政權(quán)力及行政行為這一運行形式，因而法院審查的重心在于行政行為的合法性及其法律效力，至于與行政權(quán)運行密切相關(guān)的行政侵權(quán)和行政責(zé)任，則只有在行政行為的撤銷、變更和無效等涉及行政賠償責(zé)任的情形下才可能被附帶提及［7］?？梢哉f，“行為審”只關(guān)注行政與法律的關(guān)系，而不關(guān)注行政與人民的關(guān)系，對人民的主體地位和權(quán)利保障問題不夠重視，因而行政相對人的合法權(quán)益在很多時候都被行政行為的合法性審查所掩蓋和忽略。其次，“與民事法律行為一樣，行政決定的醞釀和作出同樣是一個動態(tài)的、整體化的過程”［8］。“行為審”視角下法院審查的重心在于作為行政過程最終結(jié)果存在的行政行為，而較少關(guān)注行政決定的作出過程。相較于立法監(jiān)督和司法監(jiān)督，借助于行政程序開展的行政監(jiān)督本就處于缺位狀態(tài)，加上“行為審”對行政過程審查的忽視，導(dǎo)致行政行為的作出過程成為事實上的法律規(guī)制盲區(qū)，最終必然威脅到行政行為本身的合法性以及“行為審”概念的存續(xù)。再次，我國當(dāng)前主觀訴訟的啟動模式與客觀訴訟的審理模式之間的張力導(dǎo)致了實質(zhì)性解決行政爭議的客觀不能，從而背離了行政訴訟實質(zhì)性解決行政爭議的價值追求?！靶袨閷彙蹦Ｊ较拢ㄔ旱闹饕蝿?wù)就是對行政行為的合法性進行全面審查并作出裁判，至于原告的訴訟請求是否成立或應(yīng)予支持，并不作為審查和裁判的核心。很多情況下，盡管原告拿到了勝訴判決，卻發(fā)現(xiàn)行政法律關(guān)系沒有發(fā)生實質(zhì)性改變，原因就在于“行為審”并沒有觸及到案件的實質(zhì)性爭議點，因而很難真正解決當(dāng)事人的利益訴求［9］。最后，隨著合作行政、服務(wù)行政的興起，傳統(tǒng)的高權(quán)性行政行為不再是行政機關(guān)履行行政職能和實現(xiàn)行政目標(biāo)的唯一方式，單一的“行為審”模式更不足以適應(yīng)行政實踐快速發(fā)展的需要。正如弗里曼教授所指出的，“行政國家正在變成契約國家”［10］，行政機關(guān)越來越多地采用行政協(xié)議、行政指導(dǎo)等柔性方式進行管理和提供服務(wù)，由此導(dǎo)致行政訴訟案件類型也更加復(fù)雜多樣，因而有必要對審理模式進行變革。

二、“關(guān)系審”概念的提出

行政法律關(guān)系通常是指由行政法規(guī)所形成的、作為行政主體的國家或公共團體與行政相對人之間的法律關(guān)系［11］，“關(guān)系審”即是把這種法律關(guān)系的形成、變更或者消滅作為審理對象的審查模式。巴霍夫教授很久以前就提出，行政法律關(guān)系是一個在行政法中具有統(tǒng)帥地位的法律制度，其作用超過其他任何法律制度［12］。近年來，我國行政法學(xué)界主張以行政法律關(guān)系取代行政行為的呼聲也持續(xù)不斷，旨在有效消弭行政行為中心論存在的種種問題。相較于行政行為和“行為審”而言，行政法律關(guān)系和“關(guān)系審”的優(yōu)勢主要在于：

第一，行政法律關(guān)系的內(nèi)涵更為豐富也更具有包容性，行政行為只是產(chǎn)生行政法律關(guān)系的因素之一但不是全部。事實上，行政法律關(guān)系的產(chǎn)生基礎(chǔ)除了行政行為、行政合同、事實行為、法律的直接規(guī)定等型式化行為外，行政相對人的意思表示、行政機關(guān)與行政相對人在行政決定作出之前超越私法關(guān)系的接觸等未型式化行為同樣構(gòu)成行政法律關(guān)系的產(chǎn)生基礎(chǔ)②參見：Hans-Uwe Erichsen,Das Verwaltungshandeln,in:Erichsen,Martens(Hrsg.),Allgemeines Verwaltungsrecht,Berlin:Duncker&Hunblot,9.Auf 1,1992,S.199.轉(zhuǎn)引自趙宏.法律關(guān)系取代行政行為的可能與困局[J].法學(xué)家，2015（3）：34.。因而“關(guān)系審”視角下的法院審理范圍遠遠大于“行為審”，行政訴訟的原告資格與受案范圍也都能夠得以拓展。第二，行政法律關(guān)系視角涵攝完整的行政過程，既包括以行政行為為核心的行為形式，更包括行政處罰、行政強制等行政法上的一般制度，最重要的則是將傳統(tǒng)行政法學(xué)不太重視的行政程序納入研究視野?！俺橄蟮卣f，即行政過程是由復(fù)數(shù)的行為形式的結(jié)合乃至連鎖而構(gòu)成的”［13］，而不局限于作為行政過程結(jié)果的單一行政行為。因而“關(guān)系審”對行政活動的觀察和把握更為全面和系統(tǒng)，既便于對行政機關(guān)實施全方位和全過程的監(jiān)督，也能最大限度地為行政相對人以及其他行政法律關(guān)系主體提供訴訟救濟。第三，行政法律關(guān)系視角下的主體具有多元性，可以說任何享有行政權(quán)利、承擔(dān)行政義務(wù)的法律主體都可以成為行政法律關(guān)系的主體，因而“較之行政行為視角能夠涵蓋更豐富的社會關(guān)系”［14］。這一方面表現(xiàn)為公民、法人和其他組織不再僅作為行政相對人這一行政的“屈從者”存在，更升級為“成熟的公民”，成為真正意義上的參與人，因而享有要求行政機關(guān)履行法定義務(wù)的公權(quán)利，行政機關(guān)必須予以尊重［15］。另一方面也表現(xiàn)為對多邊法律關(guān)系的承認(rèn)［16］，行政機關(guān)和行政相對人之外的第三人得以進入到研究視野和關(guān)注范疇，第三人的行為和權(quán)利義務(wù)狀態(tài)均影響到整個行政法律關(guān)系的存續(xù)和變更。因為第三人不僅能與行政機關(guān)建構(gòu)起公法關(guān)系，更與行政相對人之間存在私法關(guān)系，行政法律關(guān)系的核心和本質(zhì)體現(xiàn)為一種參與關(guān)系，其中最典型的例子即是相鄰權(quán)關(guān)系?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第12條亦規(guī)定：“被訴行政行為涉及其相鄰權(quán)的”屬于“與行政行為有利害關(guān)系”，以此在不改變“行為審”的前提下來應(yīng)對多邊法律關(guān)系的客觀存在，實際上變相承認(rèn)了行政行為概念的不足。

因此，行政法不是行政機關(guān)的特權(quán)法，不能只關(guān)注行政機關(guān)，更不能以行政機關(guān)的行政行為作為理論考察的出發(fā)點，而必須同等關(guān)注公民、法人和其他組織，因為后者不再只是公權(quán)力的客體，而是與行政機關(guān)具有對等地位的權(quán)利主體。行政法也不再是控權(quán)法，而是調(diào)整行政機關(guān)與公民、法人和其他組織間法律關(guān)系的法，因而國家同樣擁有主觀公權(quán)利。正如鮑爾所說，公法理論并不能建構(gòu)在孤立的請求權(quán)，而應(yīng)是在由主觀公權(quán)利和義務(wù)相互交織的法律關(guān)系之上［17］。尤其是像行政協(xié)議這類非高權(quán)性行政活動，承認(rèn)國家的主觀公權(quán)利，才能與相對人形成完整的法律關(guān)系框架［18］。因此，“關(guān)系審”視角下行政訴訟可救濟的范圍較之“行為審”更加廣泛，一個典型的例子即是“行為審”視角下行政行為不成立之訴的被忽略［19］。而德國《行政法院法》第43條第1款卻立基于行政法律關(guān)系的概念確立了法律關(guān)系存在與否的確認(rèn)之訴：只要原告人對及時確認(rèn)擁有合法的權(quán)益，就可以通過訴訟要求確認(rèn)某一法律關(guān)系存在或不存在，或一個行政行為的無效。尷尬的是，行政法律關(guān)系在我國并未受到應(yīng)有的重視，也沒能融入整個行政法體系，可以說是一個“雞肋”式的概念。一方面，多數(shù)教材都設(shè)專章或?qū)９?jié)對其予以介紹和討論；另一方面，行政法律關(guān)系的內(nèi)涵、特點及在整個行政法學(xué)體系中的地位與功能卻并未得到很大的推進，存在過于繁瑣、實效性不足等缺陷［20］。甚至有學(xué)者提出，行政法律關(guān)系是最不受重視且最被誤解的基礎(chǔ)概念［21］，這就給“關(guān)系審”概念的引入造成了客觀障礙。但必須注意的是，傳統(tǒng)行政法并非沒有行政法律關(guān)系這一概念，而是將其塑造為一種權(quán)力關(guān)系，公民僅被視為客體存在。但隨著依法治國理念的逐漸深入，這種權(quán)力關(guān)系得以轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲男姓申P(guān)系，并促進了對三邊乃至多邊法律關(guān)系的處理。

三、行政協(xié)議案件的特殊性

有學(xué)者提出，傳統(tǒng)的行政行為理論不能適用于所有的行政活動如行政協(xié)議，并以此來駁斥行政行為中心論與“行為審”的合理性［22］。而即使是將行政協(xié)議納入到“行政行為”這個大熔爐概念當(dāng)中①參見：王青斌，張瑩瑩.論無效行政協(xié)議的起訴期限[J].浙江學(xué)刊，2018（5）：153.全國人大常委會法制工作委員會行政法室編寫的《<中華人民共和國行政訴訟法>解讀與適用》在受案范圍一章導(dǎo)讀部分也提出：“本次修法擴大了可訴行政行為的情形，明確了政府特許經(jīng)營協(xié)議、征收補償協(xié)議等幾類可訴行政行為。”參見：全國人大常委會法制工作委員會行政法室編.《中華人民共和國行政訴訟法》解讀與適用[M].北京：法律出版社，2015：26.，傳統(tǒng)的“行為審”也并不適用于行政協(xié)議案件，或者說單一的“行為審”不足以應(yīng)對行政協(xié)議案件的復(fù)雜性，原因主要在于行政協(xié)議法律關(guān)系的動態(tài)化與行政協(xié)議中法定和約定并存兩個特質(zhì)。

（一）行政協(xié)議法律關(guān)系呈現(xiàn)動態(tài)化

行政行為是行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的主要來源。傳統(tǒng)的單方行政行為一經(jīng)作出，行政機關(guān)與行政相對人乃至利害關(guān)系人之間的行政法律關(guān)系即告確定并固定。如公安機關(guān)A針對酒后駕駛的B處以1000元罰款的決定作出之時，A與B之間即成立了行政處罰關(guān)系，B負(fù)有繳納罰款的法定義務(wù)，A享有收繳罰款的法定權(quán)力。這一行政處罰關(guān)系成立的同時也意味著終結(jié)，因而是靜止的、封閉的，至于后續(xù)B是否實際履行了繳納罰款義務(wù)以及A如何強制執(zhí)行，則落入了另外的行政法律關(guān)系當(dāng)中。而就行政協(xié)議這一特殊的行政行為而言，其建構(gòu)的行政協(xié)議法律關(guān)系則是一個動態(tài)發(fā)展的復(fù)合體，涵括了行政協(xié)議的訂立、履行、變更、解除乃至解除后的責(zé)任分擔(dān)等多個階段。而事實上，每一個階段又可以進一步拆分，如行政協(xié)議的訂立過程實際上包含了要約、反要約、承諾等若干個環(huán)節(jié)?！缎姓f(xié)議司法解釋》第9條將行政協(xié)議案件中的“有具體的訴訟請求”解讀為以下七種：請求判決撤銷行政機關(guān)變更、解除行政協(xié)議的行政行為，或者確認(rèn)該行政行為違法；請求判決行政機關(guān)依法履行或者按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)；請求判決確認(rèn)行政協(xié)議的效力；請求判決行政機關(guān)依法或者按照約定訂立行政協(xié)議；請求判決撤銷、解除行政協(xié)議；請求判決行政機關(guān)賠償或者補償；其他有關(guān)行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等訴訟請求。行政協(xié)議法律關(guān)系的動態(tài)化由此可見一斑。因此，在行政協(xié)議案件當(dāng)中，單一的行政協(xié)議本身并不足以涵蓋行政協(xié)議案件的所有爭點，而必須將行政協(xié)議背后的完整法律關(guān)系鏈條呈現(xiàn)出來。有學(xué)者即試圖區(qū)分行政協(xié)議本身與行政協(xié)議行為來研究行政協(xié)議的司法審查問題，前者體現(xiàn)為行政協(xié)議是否成立、有效，后者體現(xiàn)為行政機關(guān)履行、變更、解除行政協(xié)議的行為［23］。

此外，行政協(xié)議法律關(guān)系的動態(tài)化還體現(xiàn)在以下幾個方面：一是行政協(xié)議的訂立和履行往往涉及前端與后端多個行政行為的共同作用，行政協(xié)議爭議通常也會涉及前后延續(xù)的多個行政行為爭議甚至相關(guān)聯(lián)的民事爭議。在2019年12月最高人民法院發(fā)布的行政協(xié)議案件典型案例之八“安吉展鵬金屬精密鑄造廠訴安吉縣人民政府行政協(xié)議案”中，浙江省高級人民法院二審提出，在行政協(xié)議案件司法審查中應(yīng)堅持對行政機關(guān)行政協(xié)議行為全程監(jiān)督原則，其中對行政協(xié)議行為的審查涉及訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議等行為的合法性①浙江省高級人民法院（2018）浙行終字第13號行政判決書。。因而簡單審查行政協(xié)議本身是否合法往往并不足以解決行政協(xié)議案件中的爭議。二是行政協(xié)議法律關(guān)系處于不斷變化之中，這種變化主要是由行政協(xié)議各方當(dāng)事人行為之間的相互作用引起的。如就房屋征收補償協(xié)議而言，行政機關(guān)與相對人達成合意并簽字的行為預(yù)示著房屋征收補償行政協(xié)議的成立和生效，行政機關(guān)按照協(xié)議內(nèi)容對相對人進行足額補償和相對人如期搬離被征收房屋等行為構(gòu)成房屋征收補償協(xié)議的履行，協(xié)議履行過程中行政機關(guān)和相對人可以就房屋征收補償協(xié)議中的某些條款進行協(xié)商變更，行政機關(guān)可以出于公共利益的考量單方解除該房屋征收補償協(xié)議，等等。如果把整個行政協(xié)議法律關(guān)系視作一個行政協(xié)議行為，那么凡是與行政協(xié)議有關(guān)的爭議都應(yīng)當(dāng)納入法院的審查范圍當(dāng)中，因為每一個步驟和階段都是行政協(xié)議行為不可分割的部分。也正因為如此，最高院在發(fā)布的行政協(xié)議案件典型案例之二“蔣某某訴重慶高新區(qū)管理委員會、重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)征地服務(wù)中心行政協(xié)議糾紛案”中明確指出，因行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等產(chǎn)生的各類行政協(xié)議糾紛均屬于人民法院行政訴訟受案范圍。三是行政協(xié)議法律關(guān)系集中體現(xiàn)了公法和私法的融合，而無法像有學(xué)者主張的那樣，依據(jù)德國的雙階段理論將整個行政協(xié)議過程簡單劃分為行政行為與合同行為。主要原因在于，這種主張一方面沒有總體上動態(tài)考察行政協(xié)議過程中的所有法現(xiàn)象，另一方面也忽略了公私法相互滲透與融合的現(xiàn)狀，公法與私法之間的界限實際上越來越模糊［24］。沃爾夫教授更為深刻地指出：“行政法和私法不再是兩個相互截然分離的局部法律制度，而是靈活的、著眼于問題的、相互補充的法律調(diào)整方法，行政機關(guān)可以整合利用以發(fā)揮兩者的全部潛能。”［25］

（二）約定成分多于法定成分

“行政行為”淵源于法語“Acte Administratif”，指行政機關(guān)在法律之下為處理具體事件作出的行為，類似于法院判決［26］。德國行政法的鼻祖奧托·邁耶將其進一步提煉概括為“在具體情況中決定臣民的權(quán)利和義務(wù)”［27］。聯(lián)邦德國《行政程序法》第35條將行政行為定義為“行政機關(guān)為規(guī)范公法領(lǐng)域的個別情況采取的具有直接對外效力的處分、決定或其他官方措施”［28］。因而高權(quán)性是傳統(tǒng)行政行為的典型特征，行政機關(guān)通過行使法定的行政權(quán)力來履行其行政職責(zé)，實現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。行政協(xié)議則不同，其不僅是一種行政行為，更是一種合同，必須體現(xiàn)平等、自愿、協(xié)商、合意等合同制度的一般特征［29］。因而注重協(xié)議雙方當(dāng)事人之間的意思溝通是行政協(xié)議的典型特征，同時由此實現(xiàn)了對行政權(quán)力的自治性控制，更與哈貝馬斯主張的“溝通理性”不謀而合。因此，在行政協(xié)議法律關(guān)系中，行政機關(guān)一方面擁有行政協(xié)議方式的選擇權(quán)、單方變更權(quán)、解除權(quán)等行政權(quán)力，另一方面則主要通過與協(xié)議另一方協(xié)商確定行政協(xié)議文本的形式來具體履行行政職責(zé)，包括以雙方權(quán)利義務(wù)為核心內(nèi)容的具體條款之確定、以行政協(xié)議文本為依據(jù)行使相關(guān)權(quán)利并履行義務(wù)，作為協(xié)議另一方當(dāng)事人的公民、法人或其他組織同樣以遵守并履行行政協(xié)議為第一要務(wù)。在這一點上，行政協(xié)議與民事合同并無二致，即嚴(yán)格遵循“契約嚴(yán)守”原則。也正因為如此，《行政協(xié)議司法解釋》第27條第2款規(guī)定：人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。

進一步說，傳統(tǒng)的行政行為屬于行政機關(guān)自己的行為，由行政機關(guān)單方面決定其是否成立、合法或有效。因而法院對行政行為的審查與原告的訴訟請求基本對應(yīng)，并以行政機關(guān)承擔(dān)違法責(zé)任作為根本保障。行政協(xié)議與行政行為最為本質(zhì)的區(qū)別則在于前者不是行政機關(guān)單方面作出的行為，而是行政機關(guān)與公民、法人或其他組織協(xié)商一致的成果，因而行政協(xié)議的約束力來源于協(xié)議雙方當(dāng)事人的合意而非行政行為的公定力，行政機關(guān)在絕大多數(shù)場合應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是違約責(zé)任而非違法責(zé)任。而根據(jù)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。該規(guī)定劍指違法行為的權(quán)利救濟，而忽略了違約責(zé)任的承擔(dān)，帶有十足的“行政侵權(quán)法”意蘊［30］。需要注意的是，行政協(xié)議與需附和的行政行為存在根本區(qū)別，對后者而言，行政相對人只能影響處理的內(nèi)容；對前者而言，行政相對人與行政機關(guān)共同確定法律關(guān)系的內(nèi)容。也正是源于行政機關(guān)與另一方當(dāng)事人之間的交涉與反思過程，行政協(xié)議與行政行為在外形、合法要件、約束力、瑕疵的后果、事實或法律狀態(tài)發(fā)生變化時的廢除以及可執(zhí)行力等方面都存在重大區(qū)別。

四、行政協(xié)議案件審理對象的確定

在合作國家理念和公私協(xié)力關(guān)系促使下，合作契約將是未來行政法的新亮點［31］。隨著行政協(xié)議作為一種行政管理手段得到廣泛應(yīng)用，行政協(xié)議案件更是占據(jù)了行政訴訟案件的相當(dāng)分量，明確其審理對象就變得至關(guān)重要。鑒于行政協(xié)議案件的特殊性，筆者主張立基于主觀訴訟的基本立場，以實質(zhì)性解決行政協(xié)議糾紛為基本目標(biāo)，引入行政過程論的視角，建構(gòu)起以“關(guān)系審”為主、“行為審”為輔的基本進路。

（一）確定行政協(xié)議案件審理對象的基本立場

根據(jù)是否直接涉及原告利益，行政訴訟可分為主觀訴訟和客觀訴訟。前者以保護公民、法人或其他組織的個別具體權(quán)益為目的，后者以確保行政行為的客觀合法性和正當(dāng)性并維護社會公共利益為目的［32］。如前所述，我國的行政訴訟在原告資格、受案范圍認(rèn)定等啟動環(huán)節(jié)采用的是主觀訴訟標(biāo)準(zhǔn)，在審理對象、裁判方式等審理環(huán)節(jié)則采客觀訴訟標(biāo)準(zhǔn)。而《行政訴訟法》第1條有關(guān)立法目的的規(guī)定既兼顧了“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”與“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”，又似采混合標(biāo)準(zhǔn)，也讓本就搖擺不定的立場變得更加撲朔迷離。筆者認(rèn)為，從實質(zhì)性解決行政爭議的視角出發(fā)，在確定行政協(xié)議案件審理對象問題上宜采主觀訴訟立場，高度重視原告的訴訟請求并以回應(yīng)原告的訴訟請求為審理核心。所謂實質(zhì)性解決行政爭議，一是案件裁決終結(jié)，二是當(dāng)事人之間的矛盾真正得以解決，三是明晰了此類案件的處理界限，行政機關(guān)和社會成員能自動根據(jù)法院的判決調(diào)整自身行為［33］。王萬華教授更加一針見血地指出，“實質(zhì)性解決行政爭議”的核心要求，應(yīng)體現(xiàn)為經(jīng)由行政訴訟程序使原告權(quán)益獲得實質(zhì)救濟。與之相對應(yīng)，法院審理和裁判的重心應(yīng)由行政行為合法性審查轉(zhuǎn)向行政法律關(guān)系的形成與調(diào)整［34］。因此，從主觀訴訟和實質(zhì)性解決行政爭議的視角出發(fā)，行政協(xié)議案件不能采用傳統(tǒng)的“行為審”模式，法院不僅要審查被訴行政協(xié)議是否合法，更需要考慮行政協(xié)議法律關(guān)系中雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)配置、原告的權(quán)利受損程度與訴訟請求、公共利益的考量等因素，力求一攬子、一次性解決行政協(xié)議糾紛。正如郭修江法官所言，在審理和裁判過程中，要選擇最有利于糾紛解決的審理和裁判方式，實質(zhì)化解行政爭議［35］。耿寶建法官更為明確地指出，如果行政審判仍然自限于僅解決協(xié)議類糾紛中的一個一個所謂的行政高權(quán)行為，而不是關(guān)注解決糾紛，甚至將協(xié)議類糾紛案件，拆解為一個一個行政行為引發(fā)的傳統(tǒng)行政訴訟案件，則可能再現(xiàn)當(dāng)前行政審判時而暴露出的“案結(jié)事不了”和“官了民不了”的窘境［36］。

（二）行政過程論視角的引入

行政協(xié)議法律關(guān)系的動態(tài)化與行政協(xié)議兼具的行政性與協(xié)議性造就了行政協(xié)議案件的特殊性，有必要在司法審查環(huán)節(jié)引入行政過程論的視角，而不是簡單局限于對行政協(xié)議結(jié)果的審查。行政過程論的核心是全面與動態(tài)觀察，即“嘗試將整體的行政活動，視為一種動態(tài)的、持續(xù)的行政與私人之間的互動過程，并從整體上認(rèn)識和評價在此過程中的各種法律行為與事實行為”［37］。其不只關(guān)注行政行為的合法性，更考察現(xiàn)實的行政過程，分析各種行為的合法性與各種行為之間的關(guān)聯(lián)性，這也與新行政法的發(fā)展趨勢和價值取向相契合。章志遠教授提出，新行政法更加關(guān)注過程正當(dāng)而非局限于結(jié)果合法［38］。也有學(xué)者從法政策學(xué)的角度出發(fā)，主張引入過程分析模型，提出行政法的理論重心不再局限于由行政機關(guān)與國民關(guān)系最終決定的合法性解釋和評價問題，而是更加注重行政過程的動態(tài)考察，借以強化行政過程自身的合理化、透明化、民主化和可控性，從而彌補司法審查事后控制功能的不足［39］。既然行政協(xié)議案件涉及訂立、履行、變更、解除等多個階段，以及確認(rèn)行政協(xié)議的效力、訂立、履行、撤銷、解除行政協(xié)議、請求撤銷行政機關(guān)變更、解除行政協(xié)議的行政行為或者確認(rèn)該行政行為違法、請求賠償、補償?shù)榷喾N不同的訴訟請求，法院在具體的審查過程中就不應(yīng)簡單著眼于作為結(jié)果呈現(xiàn)的行政協(xié)議本身，更要對行政協(xié)議行為的形成過程進行全面與動態(tài)審查，并在此基礎(chǔ)上正確、及時、全面地回應(yīng)原告的訴訟請求。在“蔣大玉等訴重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會行政協(xié)議糾紛再審案”中，最高院在再審裁定中即明確指出：“就爭議類型而言，除《行政訴訟法》第12條第1款第（十一）項所列舉的四種行政協(xié)議爭議外，還包括協(xié)議訂立時的締約過失，協(xié)議成立與否，協(xié)議有效無效，撤銷、終止行政協(xié)議，請求繼續(xù)履行行政協(xié)議、采取相應(yīng)的補救措施、承擔(dān)賠償和補償責(zé)任以及行政機關(guān)監(jiān)督、指揮、解釋等行為產(chǎn)生的行政爭議。將行政協(xié)議爭議僅理解為《行政訴訟法》第12條第1款第（十一）項規(guī)定的四種情形，既不符合現(xiàn)行法律及司法解釋的規(guī)定，也難以在理論上自圓其說，且在實踐中容易造成不必要的混亂?！雹僮罡呷嗣穹ㄔ海?017）最高法行再字第49號行政裁定書。以確認(rèn)行政協(xié)議無效之訴為例，法院不僅要審查被訴行政協(xié)議是否存在沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，更要聚焦于被訴行政協(xié)議的訂立過程和履行過程，審查是否存在惡意串通、違背公序良俗、違反強制性規(guī)定等情形，這樣才能對被訴行政協(xié)議的效力作出客觀公正的評價。

（三）行政協(xié)議案件應(yīng)以“關(guān)系審”為主，“行為審”為輔

如上所述，行政協(xié)議法律關(guān)系的動態(tài)化與約定成分大于法定成分的雙重特性決定了行政協(xié)議案件審理對象的確定必須基于主觀訴訟與行政過程論的基本立場，傳統(tǒng)行政訴訟中以“行為審”為主的審理模式并不能適用于行政協(xié)議案件，否則不利于行政協(xié)議糾紛的實質(zhì)性解決。在此情形下，筆者認(rèn)為行政協(xié)議案件應(yīng)以“關(guān)系審”為主，“行為審”為輔。

法國作為行政法的母國，行政協(xié)議理論和糾紛處理機制都趨于成熟，考察法國的行政協(xié)議案件審理規(guī)則，可以為明確我國的行政協(xié)議案件審理對象提供有益的借鑒。法國的行政訴訟主要有兩種類型，一是越權(quán)之訴，二是完全管轄權(quán)之訴，行政協(xié)議訴訟屬于后者，即法院對行政協(xié)議糾紛享有普遍的管轄權(quán)：一方面，所有因行政協(xié)議締結(jié)和履行引發(fā)的協(xié)議之訴由行政法院受理，主要解決協(xié)議當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系問題，是一種典型的“關(guān)系之訴”，法官在審理此類糾紛時享有靈活而廣泛的處置權(quán)；另一方面，行政法院也受理可與行政協(xié)議分離的行為引發(fā)的合法性審查之訴，主要由協(xié)議之外的第三人提起，更多關(guān)注行政一方行為的合法性，因而被看作是“行為之訴”，法官通常只享有撤銷、變更和責(zé)令重新作出決定的權(quán)力［40］。筆者主張參考法國的做法，整體上賦予法院在行政協(xié)議案件中的廣泛與靈活的處置權(quán)力：第一，對于行政協(xié)議本身的爭議采取“關(guān)系審”策略，對于相關(guān)的行政行為爭議采取“行為審”模式。從司法實踐來看，行政協(xié)議爭議大體可區(qū)分為行政協(xié)議本身的爭議、可與行政協(xié)議相分離的行政行為爭議以及行政協(xié)議爭議與行政行為爭議相互混合的爭議，其中第一類爭議居多。第二，法院既要審查被訴行政協(xié)議的合法性，也要審查其合約性。一方面，契約方式是行政有“求”于民的結(jié)果，其權(quán)力手段理應(yīng)受到法律限制以及合法性評價［41］；另一方面，行政協(xié)議內(nèi)在的協(xié)議屬性要求法院同時審查協(xié)議雙方是否按照行政協(xié)議的約定履行了義務(wù)。這一點也得到了《行政協(xié)議司法解釋》的肯認(rèn)。根據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》第11條的規(guī)定，法院審理行政協(xié)議案件，一方面應(yīng)當(dāng)對被告訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行為是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當(dāng)、是否履行相應(yīng)法定職責(zé)進行合法性審查；另一方面，原告認(rèn)為被告未依法或者未按照約定履行行政協(xié)議的，法院應(yīng)當(dāng)針對其訴訟請求，對被告是否具有相應(yīng)義務(wù)或者履行相應(yīng)義務(wù)等進行審查。第三，法院既要關(guān)注作為結(jié)果存在的被訴行政協(xié)議本身，也要關(guān)注其訂立和履行過程?！艾F(xiàn)代行政過程，本質(zhì)上是一個充滿利益競爭和權(quán)衡的政治過程”［42］，因而很多學(xué)者主張對行政行為進行過程性控制。而法院對行政過程的關(guān)注和審查實際上屬于過程性控制的控制，具有特殊的監(jiān)督和控制意義。第四，法院既要審查被訴行政協(xié)議的合法性與合約性，也要重點回應(yīng)原告的訴訟請求。在“孝感金太陽置業(yè)有限公司訴孝感市孝南區(qū)人民政府行政協(xié)議案”中，最高院即明確指出，行政訴訟以對行政行為的合法性審查為基本原則，但具體到行政裁判的作出，仍應(yīng)以訴判一致為基本形態(tài)，原告的訴訟請求決定了當(dāng)事人雙方攻擊防御的對象和法院的審理范圍，行政裁判應(yīng)以原告訴訟請求為基礎(chǔ)，針對原告的訴訟請求作出而不應(yīng)有所偏離?！话闱闆r下法院不應(yīng)該主動對超出訴訟請求范圍的問題進行裁判，超出原告訴訟請求范圍予以裁判應(yīng)有足夠的相反理由和依據(jù)①最高人民法院（2018）最高法行申字第3619號行政裁定書。。《行政協(xié)議司法解釋》也規(guī)定，對行政協(xié)議類案件，法院根據(jù)原告的訴訟請求作出相應(yīng)的判決②《行政協(xié)議司法解釋》第13條、第14條、第17條、第19條、第22條。。除此之外，“關(guān)系審”的確立也可為將來行政機關(guān)作為原告提起行政訴訟留一道口子。

五、結(jié)語

“在一個混合式行政的時代，在一個對公權(quán)力和私權(quán)力的創(chuàng)造性相互作用極其依賴的時代，合同乃行政法之核心”［43］。行政協(xié)議的出現(xiàn)和發(fā)展表明，“公法與私法相互交錯融合已無法避免”［44］，行政法的公法屬性也不再那么純粹。而就行政機關(guān)與人民的關(guān)系而言，在現(xiàn)今復(fù)雜的社會生活當(dāng)中，不單是人民依賴行政機關(guān)，行政機關(guān)亦在很大程度上依賴于人民。在此背景下，行政協(xié)議案件的審理對象必須回歸到行政協(xié)議法律關(guān)系上來，而不能局限于對行政協(xié)議行為本身的審理，以實現(xiàn)實質(zhì)性化解行政協(xié)議爭議的目標(biāo)。