全面推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的制度優(yōu)勢(shì)與有效路徑

馬 力 孫 平 李 杭

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的制度設(shè)計(jì)，原本主要指由同一個(gè)人兼任村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任，2018年后逐漸擴(kuò)展，指村黨組織書(shū)記不僅要兼任村委會(huì)主任，還要兼任其他村級(jí)組織，尤其是集體經(jīng)濟(jì)組織和合作經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人。目前，全面推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，是黨中央為切實(shí)推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大制度創(chuàng)新，也是新時(shí)代開(kāi)創(chuàng)農(nóng)村工作新局面的重大政治任務(wù)。

一、村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”制度緣起

從村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”早期試點(diǎn)開(kāi)始，這一制度的形成與發(fā)展過(guò)程大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：從村委會(huì)組織法試行至2002年，是“一肩挑”制度先行試驗(yàn)和探索階段；2002年至2018年，是“一肩挑”制度的鼓勵(lì)倡導(dǎo)和推進(jìn)階段；2018年至今，是“一肩挑”制度的全面鋪開(kāi)和推行階段。

(一)先行試驗(yàn)和探索階段

隨著村委會(huì)組織法的試行，村委會(huì)主任與村黨組織書(shū)記之間逐漸產(chǎn)生諸多矛盾，嚴(yán)重影響了村民自治和鄉(xiāng)村治理的全面推進(jìn)。為有效化解“兩委”矛盾，一些地方開(kāi)始將村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任“一肩挑”作為良策進(jìn)行初步的嘗試。最先進(jìn)行這種嘗試的是湖北省谷城縣冷集鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)于1988年底在村級(jí)組織換屆選舉時(shí)，選取一些規(guī)模較小的村，率先開(kāi)展村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任“一肩挑”試驗(yàn)。經(jīng)過(guò)幾年試驗(yàn)后，于1993年3月開(kāi)始在全鎮(zhèn)所有村進(jìn)行普及。[1]到1998年，“一肩挑”逐漸在山東、廣東、海南等省得到一定范圍和不同程度的試點(diǎn)推廣。其中，山東威海通過(guò)鼓勵(lì)村黨組織書(shū)記競(jìng)選村委會(huì)主任，實(shí)現(xiàn)全市“一肩挑”比例高達(dá)85.9%。廣東省在全省范圍內(nèi)，形成“一肩挑”比例達(dá)到53%。海南省瓊海市也積極鼓勵(lì)村黨組織書(shū)記參加村委會(huì)主任選舉，結(jié)果使參選84%的村黨組織書(shū)記成功兼任村委會(huì)主任。[2]

全國(guó)各地一定范圍和不同程度地試點(diǎn)推廣“一肩挑”的同時(shí)，針對(duì)這一暫新制度模式的爭(zhēng)論也異常激烈。尤其是“在2000年至2002年上半年，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》《中國(guó)改革》《中國(guó)農(nóng)村觀察》等雜志較為集中地刊發(fā)了多篇對(duì)‘一肩挑’持不同意見(jiàn)的文章”[2]。其中，對(duì)“一肩挑”持反對(duì)態(tài)度的學(xué)者，認(rèn)為這種做法會(huì)將村黨組織與村委會(huì)相混淆，導(dǎo)致村黨組織書(shū)記對(duì)政務(wù)和村務(wù)的大包大攬，不利于對(duì)村級(jí)權(quán)力進(jìn)行合理監(jiān)督，造成“兩委”矛盾進(jìn)一步深化等。[3]對(duì)“一肩挑”持肯定態(tài)度的學(xué)者，認(rèn)為這種做法有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，緩解“兩委”沖突，減少村級(jí)干部職數(shù)，提高村級(jí)事務(wù)治理效率等。[4]也有的學(xué)者在認(rèn)同“一肩挑”做法的同時(shí)，不贊成硬性推廣，認(rèn)為“只有在規(guī)范地解決了村級(jí)黨組織和村民委員會(huì)之間的關(guān)系，明確劃分二者之間的職能權(quán)限，使二者之間的關(guān)系規(guī)范化、制度化之后，才可以在條件允許的地方逐步考慮‘一肩挑’的做法”[5]。

(二)鼓勵(lì)倡導(dǎo)和推進(jìn)階段

中央對(duì)實(shí)行“一肩挑”的態(tài)度，反映在2002年7月14日由中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》中，這標(biāo)志著中央開(kāi)始以政策導(dǎo)向的態(tài)度，在全國(guó)鼓勵(lì)倡導(dǎo)和推進(jìn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”制度。在本通知中，明確提出推進(jìn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的“四個(gè)提倡”：“第一，提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村委會(huì)成員候選人，通過(guò)選舉兼任村委會(huì)成員。第二，提倡黨員通過(guò)法定程序當(dāng)選村民小組長(zhǎng)、村民代表。第三，提倡擬推薦的村黨支部書(shū)記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書(shū)記人選；如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書(shū)記人選。第四，提倡村委會(huì)中的黨員成員通過(guò)黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員?！盵2]其中，明確倡導(dǎo)村黨組織和村委會(huì)成員交叉任職，特別是強(qiáng)調(diào)村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任“一肩挑”。

在隨后的中央或國(guó)家層面相關(guān)文件中，一方面積極推進(jìn)或提倡對(duì)村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任“一肩挑”，另一方面又強(qiáng)調(diào)因地制宜，不搞一刀切。如2005年發(fā)布的《民政部關(guān)于做好2005年村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，2008年發(fā)布的《中共中央組織部、民政部關(guān)于認(rèn)真做好村黨組織和村民委員會(huì)換屆工作的通知》，2009年發(fā)布的《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》等。正是由于中央對(duì)村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任“一肩挑”采取了審慎的政策倡導(dǎo)態(tài)度，賦予各省推進(jìn)“一肩挑”更大的自由度，使各省推進(jìn)“一肩挑”的態(tài)度、力度和結(jié)果存在很大差異。這一差異最明顯地體現(xiàn)在，有的省“一肩挑”比例達(dá)到90%，也有的省“一肩挑”比例還不到10%。[6]

(三)全面鋪開(kāi)的推行階段

“一肩挑”制度進(jìn)入全面推行階段，是在黨的十九大召開(kāi)以后。2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》的提法是，“推動(dòng)村黨組織書(shū)記通過(guò)選舉擔(dān)任村委會(huì)主任?！?018年9月26日，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》出臺(tái)，進(jìn)一步改為：“大力推進(jìn)村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織負(fù)責(zé)人”，并將確定了“村黨組織書(shū)記兼任村委會(huì)主任的村占比”目標(biāo)值，2020年要達(dá)到35%，2022年要達(dá)到50%。2018年12月28日，新印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，將其表述為：“村黨組織書(shū)記應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村兩班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職。”2019年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》，最后明確提出：“全面推行村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任，推行村‘兩委’班子成員交叉任職?！?/p>

通過(guò)比較2018年前后出臺(tái)的涉及村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”相關(guān)文件，大體有三方面變化：一是對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”提出要求的文件等級(jí)有差異，2018年之前涉及村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的文件主要是各類通知，而2018年之后涉及村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的文件主要是黨的農(nóng)村工作條例、中央一號(hào)文件和重大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，后者的分量顯然更重；二是對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”提出要求所使用的限定詞不同，2018年之前主要是“提倡”“鼓勵(lì)和引導(dǎo)”“堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切”，而2018年之后則主要是“推動(dòng)”“大力推進(jìn)”“應(yīng)當(dāng)”“全面推行”，表明中央全面推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的態(tài)度，由倡導(dǎo)性和選擇性，轉(zhuǎn)向堅(jiān)決性和堅(jiān)定性；三是將村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”由最初的只兼任村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任，進(jìn)一步擴(kuò)展為兼任村黨組織書(shū)記、村委會(huì)主任、集體經(jīng)濟(jì)組織和合作經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人，體現(xiàn)了加強(qiáng)黨組織對(duì)村級(jí)各類組織全面領(lǐng)導(dǎo)的基本原則。

二、村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”制度優(yōu)勢(shì)

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”之所以能從2002年前地方先行試點(diǎn)探索，到2002年后中央鼓勵(lì)倡導(dǎo)推進(jìn)，再到2018年后中央全面鋪開(kāi)推行，充分表明“一肩挑”這一制度創(chuàng)新的特定優(yōu)勢(shì)。

(一)有利于提升黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

村級(jí)黨組織作為村級(jí)治理組織體系的領(lǐng)導(dǎo)核心，為農(nóng)村工作全面高效開(kāi)展起到戰(zhàn)斗堡壘作用。隨著村民自治的不斷實(shí)踐，村黨組織在村級(jí)組織體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位出現(xiàn)不同程度的動(dòng)搖，政治權(quán)威出現(xiàn)不同程度的減弱，甚至陷入邊緣化的困境之中?！按_?；鶎狱h組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，是馬克思主義政黨的突出特點(diǎn)和基本原則，也是中國(guó)共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)?！盵7]發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，堅(jiān)持和強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，是堅(jiān)決落實(shí)黨的方針政策、推進(jìn)基層有效治理和促進(jìn)農(nóng)村事業(yè)全面發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。中央全面推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，就是針對(duì)村級(jí)黨組織弱化、虛化和邊緣化，重塑農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的制度創(chuàng)新。

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”通過(guò)將村級(jí)黨組織建立在民意之上，夯實(shí)了村級(jí)黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)核心的政治合法性基礎(chǔ)。在“一肩挑”制度實(shí)踐過(guò)程中，形成村級(jí)黨組織與村委會(huì)選舉聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使廣大村民群眾在決定村級(jí)組織負(fù)責(zé)人上擁有更重要的發(fā)言權(quán)。這種新的村級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人產(chǎn)生方式，將上級(jí)黨組織的組織授權(quán)與廣大村民的民主授權(quán)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，極大地提升了村黨組織的權(quán)威合法性，強(qiáng)化了村黨組織對(duì)其他村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，堅(jiān)持和鞏固了村黨組織在整個(gè)村級(jí)治理組織體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。此外，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”還實(shí)現(xiàn)了村級(jí)黨組織及其工作在農(nóng)村的全覆蓋：一是村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”將村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，融入到新時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理的方方面面；二是村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”沖破了村黨組織與村委會(huì)的界限，建立起以村黨組織為核心的健全而高效的村級(jí)治理組織體系。

(二)有利于消除“兩委”之間矛盾，規(guī)范和優(yōu)化鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)體系

村級(jí)權(quán)力的設(shè)置與運(yùn)行效率，直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理的效能。作為村民群眾性自治組織的村民委員會(huì)的建立，改變了原來(lái)村級(jí)權(quán)力一元化結(jié)構(gòu)，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村基層民主發(fā)展，形成了村級(jí)權(quán)力二元化結(jié)構(gòu)。村級(jí)黨組織的權(quán)力來(lái)自上級(jí)黨組織的任命，代表和行使國(guó)家權(quán)力；村民委員會(huì)的權(quán)力來(lái)自村民選舉，代表和行使村民自治權(quán)。村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)之間的“兩委”沖突，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是國(guó)家權(quán)力與自治權(quán)的沖突。盡管在國(guó)家層面上，試圖通過(guò)制定和不斷修訂《村民委員會(huì)組織法》，擬定和不斷完善《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，來(lái)規(guī)范和協(xié)調(diào)“兩委”沖突。但事實(shí)是“在現(xiàn)行的體制下，無(wú)論是法律還是政策，都不可能劃清村黨組織與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限，使之不交叉、不重疊”[2]。因此，在村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任分設(shè)的情況下，村級(jí)黨組織和村民委員會(huì)在實(shí)際運(yùn)行中，很難達(dá)到協(xié)調(diào)一致，往往各自為政，相互扯皮，帶來(lái)嚴(yán)重的組織內(nèi)耗。其結(jié)果就是：村民自治事務(wù)得不到村級(jí)黨組織的支持，影響村委會(huì)自治功能的發(fā)揮；黨和國(guó)家的各項(xiàng)方針政策得不到村委會(huì)的支持，影響了村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮。

實(shí)行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，可以最大限度地解決“兩委”因職位分設(shè)而帶來(lái)的沖突，協(xié)調(diào)“兩委”之間的關(guān)系。建立村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”模式，可以使“一肩挑”的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人成為“兩委”之間及時(shí)有效溝通的樞紐，促使村黨組織與村委會(huì)各負(fù)其責(zé)、各司其職，避免再次出現(xiàn)二者之間相互推諉和相互干涉，充分發(fā)揮村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘作用，切實(shí)推動(dòng)村民自治走向有效運(yùn)轉(zhuǎn)，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理高效有序。

(三)有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)鄉(xiāng)村治理已經(jīng)由行政村治模式轉(zhuǎn)換為自治、法治、德治相結(jié)合的治理新模式，鄉(xiāng)村治理主體由多元化延伸為協(xié)同化，鄉(xiāng)村治理重心由“政務(wù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按鍎?wù)”，鄉(xiāng)村治理方式也由對(duì)地方性規(guī)范的依賴轉(zhuǎn)向?qū)χ贫刃砸?guī)范的依賴。全面推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”并不是將村級(jí)組織簡(jiǎn)單合并，而是為了保障鄉(xiāng)村治理多元主體協(xié)同化而進(jìn)行的一項(xiàng)組織創(chuàng)新。“一肩挑”能夠推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)辦好村民自治事務(wù)，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。全面推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，能夠最大限度地建立健全高效的村級(jí)治理組織體系，不斷提升“兩委”整體能力素養(yǎng)，完善村級(jí)黨組織主導(dǎo)的研討機(jī)制、議事協(xié)商機(jī)制和權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系的完善化、制度化，提高鄉(xiāng)村治理的效能。

“鄉(xiāng)村治理能力主要體現(xiàn)在黨建引領(lǐng)能力、群眾自治能力、法治保障能力、德治教化能力、社會(huì)統(tǒng)籌能力、科技支撐能力、基層權(quán)力監(jiān)督能力等方面。”[7]這些鄉(xiāng)村治理能力的提升，取決于村級(jí)黨組織的整合能力和村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的引領(lǐng)能力。全面推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”能夠有效提升村級(jí)黨組織的整合能力。農(nóng)村能否不斷發(fā)展，農(nóng)民能否富裕，關(guān)鍵在于村級(jí)黨組織。村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，村級(jí)組織成員交叉任職，能夠確保村黨組織不斷增強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)力和思想引領(lǐng)力，為鄉(xiāng)村有效治理和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供強(qiáng)大的組織保障。

三、全面推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的現(xiàn)實(shí)困境

從20世紀(jì)80 年代末算起，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”制度由試點(diǎn)、倡導(dǎo)到全面推進(jìn)，已經(jīng)走過(guò)了30多年的歷程。盡管這一制度的優(yōu)勢(shì)在實(shí)踐中逐漸顯現(xiàn)，但作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的發(fā)展依然受制于現(xiàn)實(shí)農(nóng)村社會(huì)諸多不利條件，使村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的全面推行面臨著一些現(xiàn)實(shí)困境。

(一)農(nóng)村基層黨員隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)滯后，無(wú)法滿足村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的組織要求

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的實(shí)現(xiàn)，對(duì)農(nóng)村基層黨員隊(duì)伍建設(shè)提出更高要求，需要本村黨員積極參加村委會(huì)競(jìng)選，并能夠在最終選舉中成功當(dāng)選。為有效應(yīng)對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”給農(nóng)村基層黨員隊(duì)伍帶來(lái)的競(jìng)選壓力，就需要提升農(nóng)村基層黨員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和能力。然而，現(xiàn)實(shí)中的許多農(nóng)村基層黨員隊(duì)伍建設(shè)，在基礎(chǔ)上還存在比較薄弱的問(wèn)題，與村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的客觀需要相比，黨員隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)模和質(zhì)量，都存在一定的差距。

就農(nóng)村基層黨員隊(duì)伍的規(guī)模而言，有些地方的村莊黨員人數(shù)相當(dāng)少，全體村民中的黨員占有比例非常低，“貴州省德江縣某村總?cè)丝跒?35人，其中黨員只有8人，占比不到1%”[8]。在這種情況下，村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘作用會(huì)受到嚴(yán)重影響，也對(duì)實(shí)現(xiàn)全面推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的組織建設(shè)構(gòu)成現(xiàn)實(shí)障礙。村莊黨員人數(shù)的匱乏，也必然會(huì)直接影響到村黨組織對(duì)村委會(huì)、村民代表會(huì)議和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織等村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)能力，進(jìn)一步阻礙村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”制度的實(shí)施。

就農(nóng)村基層黨員隊(duì)伍的質(zhì)量而言，許多村莊的黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，整體素質(zhì)和能力偏低。從農(nóng)村黨員隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，作為生力軍的年輕黨員很少，而老年黨員卻很多，使黨員隊(duì)伍出現(xiàn)比較嚴(yán)重的老化現(xiàn)象。根據(jù)程同順等人的調(diào)查數(shù)據(jù)，某鎮(zhèn)“60周歲以上的黨員占總數(shù)的54.49%，而作為村主要干部黃金年齡段(40—60周歲)的黨員比例僅為34.7%，40周歲以下的中青年黨員則為10.81%，作為生力軍的30周歲以下黨員僅為1.51%”[9]。從農(nóng)村黨員隊(duì)伍的文化素質(zhì)結(jié)構(gòu)來(lái)看，占比最大的老年黨員，多數(shù)只有小學(xué)文化，其他黨員的整體文化程度也不高。正是由于年齡結(jié)構(gòu)和文化素質(zhì)結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致一些地方農(nóng)村黨員思想觀念老化，欠缺積極進(jìn)取的創(chuàng)新精神，不利于樹(shù)立村級(jí)黨組織的先進(jìn)性和權(quán)威性。

(二)農(nóng)村基層黨員能力素質(zhì)整體不高，無(wú)法滿足村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的人才需求

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的良好運(yùn)行和制度優(yōu)勢(shì)的彰顯，都是以精英式“一肩挑”負(fù)責(zé)人的實(shí)際存在為前提的。而在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村中，絕大多數(shù)精英式的本土人才流向城市。鄉(xiāng)村精英人才大量外流主要通過(guò)三個(gè)途徑：一是通過(guò)考上大學(xué)而離開(kāi)村莊；二是為獲得更高收入進(jìn)入城市就業(yè)；三是隨著城鎮(zhèn)化的加快，將工作和生活重心轉(zhuǎn)移到附近城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)村精英人才大量外流的結(jié)果，既阻礙了農(nóng)村健康良性發(fā)展，也給村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的實(shí)際運(yùn)行造成一定困難：一方面，村莊中的老黨員有旺盛的精力，卻無(wú)法滿足“一肩挑”負(fù)責(zé)人的能力素質(zhì)要求，年富力強(qiáng)的年輕黨員，又不愿將主要精力放在村莊的治理上；另一方面，能夠通過(guò)競(jìng)選產(chǎn)生的“一肩挑”負(fù)責(zé)人卻并不是黨員，而能夠符合“一肩挑”負(fù)責(zé)人條件的黨員又難以勝任職位要求。

隨著我國(guó)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的深入，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的投入力度，更多的資源輸入農(nóng)村，對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人也提出了更高的要求。“一肩挑”的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人，不僅要落實(shí)貫徹黨的路線方針政策和加強(qiáng)村級(jí)黨組織建設(shè)，還要切實(shí)發(fā)展和壯大村莊集體經(jīng)濟(jì)，帶領(lǐng)廣大村民向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁進(jìn)?！耙患缣簟钡拇寮?jí)組織負(fù)責(zé)人，“既要成為優(yōu)秀的黨組織‘帶頭人’，又要成為帶領(lǐng)村民致富的‘當(dāng)家人’，甚至還要成為調(diào)解村民矛盾糾紛的‘貼心人’”[10]。然而，由于大量鄉(xiāng)土精英人才的外流，使很多地方“一肩挑”的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人離精英人才還有很大差距，其能力素質(zhì)無(wú)法滿足多角色、多職能的綜合性要求。

(三)制度供給和銜接不完善，無(wú)法滿足村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的制度需求

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，作為解決“兩委”矛盾，構(gòu)建新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系和加強(qiáng)村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位的制度創(chuàng)新，在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，必然會(huì)與原來(lái)的政策或制度產(chǎn)生沖突或不協(xié)調(diào)。這就需要伴隨著村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的實(shí)踐，針對(duì)不斷出現(xiàn)的制度性沖突或不協(xié)調(diào)，及時(shí)采取恰當(dāng)方式以新的制度形式，解決這些新產(chǎn)生的沖突或不協(xié)調(diào)，通過(guò)有效的制度供給和銜接，不斷滿足村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的現(xiàn)實(shí)制度要求。然而，現(xiàn)實(shí)的制度供給和銜接還不完善，妨礙“一肩挑”在實(shí)踐中的有序?qū)嵤?，不能真正滿足村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的現(xiàn)實(shí)制度需求。這種情況主要體現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：一是《村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定的選舉程序和規(guī)則，與村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”目標(biāo)的達(dá)成不協(xié)調(diào)；二是伴隨村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”產(chǎn)生的一元化村級(jí)權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題，現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制還無(wú)法滿足對(duì)“一肩挑”負(fù)責(zé)人的有效監(jiān)督。

“一肩挑”的全面推行，需要按照民主選舉程序使村黨組織書(shū)記順利當(dāng)選為村委會(huì)主任。為此，要強(qiáng)化上級(jí)黨委和政府對(duì)村委會(huì)整個(gè)民主選舉過(guò)程的組織和領(lǐng)導(dǎo)，也需要對(duì)村委會(huì)民主選舉規(guī)則不斷完善，為村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”在選舉程序上提供制度保障。但是，目前由《村民委員會(huì)組織法》所確定和規(guī)范的村委會(huì)選舉規(guī)則，以“海選”等方式體現(xiàn)了選舉程序的中立性，卻為村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”目標(biāo)的達(dá)成設(shè)置了一定障礙，使村級(jí)黨組織提名的正式候選人，在民主的“海選”面前，在村民投票的非理性選擇下，也存在著無(wú)法當(dāng)選的風(fēng)險(xiǎn)。全面推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，使原來(lái)的村級(jí)權(quán)力二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉Y(jié)構(gòu)，原有的兩權(quán)之間相互制約機(jī)制喪失，如果不設(shè)置新的權(quán)力制約機(jī)制，必然導(dǎo)致村級(jí)權(quán)力獨(dú)攬于一人，滋生出腐敗現(xiàn)象，從而削弱村級(jí)黨組織在基層的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。為此，村委監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)置成為必然。

四、全面推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的有效路徑

“一肩挑”的全面推行，不可能一蹴而就，而是一個(gè)長(zhǎng)期、艱巨和復(fù)雜的過(guò)程，需要針對(duì)可能產(chǎn)生的諸多困難和障礙，不斷探索消除這些困難與障礙的有效路徑，為村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑” 的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

(一)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨員隊(duì)伍建設(shè)，為村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”提供組織保障

農(nóng)村基層黨員隊(duì)伍建設(shè)情況，直接關(guān)系到農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)能否順利開(kāi)展。尤其是黨員隊(duì)伍的年齡構(gòu)成和文化水平，直接決定著農(nóng)村基層黨組織的生命力和戰(zhàn)斗力。隨著國(guó)家政策的引導(dǎo)和城鄉(xiāng)一體化的快速推進(jìn)，一些鄉(xiāng)村對(duì)年輕人的吸引力增強(qiáng)，很多年輕人開(kāi)始由城市回流農(nóng)村。農(nóng)村基層黨組織要切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村基層黨員隊(duì)伍建設(shè)的責(zé)任感和使命感，積極主動(dòng)考察和挖掘年輕有為的黨員發(fā)展對(duì)象，不斷提升其理想信念和政治素質(zhì)，及時(shí)引導(dǎo)其加入黨組織，不斷壯大農(nóng)村基層黨組織的有生力量，為村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”提供組織保障。首先，要加大對(duì)返鄉(xiāng)知識(shí)青年、創(chuàng)業(yè)人員和復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人的黨員發(fā)展力度。其次，要積極保持與農(nóng)村流出黨員的密切聯(lián)系，不斷加強(qiáng)對(duì)這些黨員的常態(tài)化教育與管理。再次，要尤其注重農(nóng)村基層黨員能力的培養(yǎng)。在發(fā)展黨員的標(biāo)準(zhǔn)上，既要堅(jiān)持政治忠誠(chéng)和品行端正的政治道德標(biāo)準(zhǔn)，也要兼顧致富能力和群眾影響力的社會(huì)實(shí)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)。注重將那些頭腦靈活，具有個(gè)人致富能力和帶領(lǐng)群眾共同致富能力的經(jīng)濟(jì)能人，培養(yǎng)并發(fā)展成為黨員。

(二)提升農(nóng)村基層黨員能力素質(zhì)，為村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”提供人才基礎(chǔ)

為解決村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”人才不足的問(wèn)題，需要不斷提升農(nóng)村基層黨員的能力素質(zhì)，積極引進(jìn)和培養(yǎng)“一肩挑”的后備人才。首先，要切實(shí)建立挖掘、選拔和培養(yǎng)鄉(xiāng)村精英人才的長(zhǎng)態(tài)引進(jìn)機(jī)制。注重與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的緊密結(jié)合，將引進(jìn)人才與發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)同步推進(jìn)。大力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人才振興的“能人回鄉(xiāng)”工程，將發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和吸引能人回鄉(xiāng)緊密結(jié)合。這些回鄉(xiāng)能人在帶動(dòng)廣大村民共同發(fā)展致富的過(guò)程中，得到廣大村民一致認(rèn)可，成為村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的人才“蓄水池”。其次，要建立村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”后備人才長(zhǎng)效培養(yǎng)機(jī)制。通過(guò)不斷鼓勵(lì)和積極引導(dǎo)，使非黨村委會(huì)成員、非黨致富能手、非黨退伍軍人等逐漸成為黨員，采取形式多樣的培養(yǎng)方式，儲(chǔ)備豐富的村“一肩挑”后備人才。再次，要“健全從優(yōu)秀村黨組織書(shū)記中，選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員的常態(tài)化機(jī)制”[11]，在組織制度上保障和促進(jìn)優(yōu)秀的“一肩挑”負(fù)責(zé)人更好地發(fā)展，并吸引更多的優(yōu)秀青年人才重新認(rèn)識(shí)“一肩挑”負(fù)責(zé)人的發(fā)展前景，認(rèn)同“一肩挑”負(fù)責(zé)人的職業(yè)價(jià)值和使命擔(dān)當(dāng)，成為“一肩挑”負(fù)責(zé)人的后備力量。

(三)完善制度供給和銜接，為村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”提供制度支持

為解決制度供給和銜接不完善問(wèn)題，需要協(xié)調(diào)好村委會(huì)民主選舉與村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”目標(biāo)之間的關(guān)系，建立多層次的村級(jí)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。首先，要解決好村委會(huì)選舉法定程序與村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”目標(biāo)的張力問(wèn)題，可以做好四點(diǎn)：一是對(duì)“一肩挑”候選人資格進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，確保其具有堅(jiān)定的政治立場(chǎng)和全面的能力素質(zhì)。二是對(duì)村委會(huì)主任候選人資格進(jìn)行嚴(yán)格審查，將黨性、能力和口碑等作為確立候選人的標(biāo)準(zhǔn)，保證其符合村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的目標(biāo)要求。三是嚴(yán)格候選人推薦和選舉程序，依法完善地方“一肩挑”選舉的方式方法，確保整個(gè)選舉過(guò)程符合公平、公正、公開(kāi)原則，真實(shí)反映廣大村民意愿。四是建立村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制，使“一肩挑”干部培訓(xùn)常態(tài)化，尤其注重農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)理論的培訓(xùn)，提升“一肩挑”村級(jí)組織負(fù)責(zé)人整體政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。其次，要解決好對(duì)“一肩挑”村級(jí)組織負(fù)責(zé)人一元化權(quán)力的監(jiān)督問(wèn)題，建立健全多層次的村級(jí)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。一是要強(qiáng)化自上而下的外部監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮上級(jí)紀(jì)檢部門和監(jiān)察部門的外部監(jiān)督作用，通過(guò)開(kāi)展不定期黨紀(jì)巡查，采取多種方式對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行日常監(jiān)督。同時(shí)，建立和完善村干部任期審計(jì)制度和離任審計(jì)制度。二是要充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督作用，對(duì)村級(jí)公共事務(wù)和村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的日?；O(jiān)督，并對(duì)村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容和程序進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。三是切實(shí)加大對(duì)“一肩挑”的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行嚴(yán)格考核的力度，并以完善的獎(jiǎng)懲制度相配套。上級(jí)組織部門和民政部門要制定村級(jí)干部目標(biāo)考核方案，細(xì)化、量化考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，并建立健全配套的獎(jiǎng)罰機(jī)制。