“扛著走”：精準扶貧政策過程中的“選擇性執(zhí)行”及其分析

梁 晨

(中國社會科學院 社會學研究所，北京 100732)

一、問題的提出

自2015年起，精準扶貧戰(zhàn)略在全國貧困地區(qū)轟轟烈烈地進行，取得了顯著的成效。作為精準扶貧“五個一批”(后增加到“八個一批”)的主要組成部分，產業(yè)扶貧在西部地區(qū)反貧困戰(zhàn)略中占據重要位置。產業(yè)扶貧是一種內生發(fā)展機制，目的在于促進貧困個體(家庭)與貧困區(qū)域的協同發(fā)展，提升貧困群體自身發(fā)展能力，促進貧困地區(qū)人口脫貧致富，其“開放式、造血式”的扶貧模式對于改變欠發(fā)達地區(qū)的“久扶不脫貧”困境有著相當的優(yōu)勢。習近平總書記在2015減貧與發(fā)展高層論壇發(fā)表主旨演講時指出：“我們堅持開發(fā)式扶貧方針，把發(fā)展作為解決貧困的根本途徑，既扶貧又扶志，調動扶貧對象的積極性，提高其發(fā)展能力，發(fā)揮其主體作用。”[1]這與產業(yè)扶貧提升貧困群體自身發(fā)展能力、促進其脫貧致富的目標相符合，可見產業(yè)扶貧是促進貧困對象能力的途徑之一。產業(yè)扶貧試圖以發(fā)展扶貧對象的能力來改善其生產能力和生活水平，與阿瑪蒂亞·森的發(fā)展理念不謀而合。阿瑪蒂亞·森在其著述中指出：“貧困是一個拓展，是指實質自由和賦予貧困人群權力的問題?！鄙J為，所謂發(fā)展，“可以看作是擴展人們享有真實自由的一個過程。”這里的真實自由不僅指自由的權力，還有自由的能力[2]。因此，可以說賦予貧困者所需的能力是產業(yè)扶貧的意義所在，產業(yè)扶貧應伴隨著貧困對象能力的提升。

那么，這個理論命題在現實中是否成立呢？筆者在西南地區(qū)Q省G縣的調研中發(fā)現，產業(yè)扶貧政策過程中出現了“選擇性執(zhí)行”現象，即地方政府面對脫貧任務的時候，在設計產業(yè)扶貧項目中并沒有選擇完全提高貧困者能力的扶貧方式，而是試圖“扛著”貧困群眾往前走，貧困者的主體意愿、能力和動力并未得到充分展現。產業(yè)扶貧強調的“貧困者能力提升”與這種帶有“政府包辦一切”色彩的“扛著走”的現實之間的張力引起了我們的注意，我們需要進入精準扶貧的政策執(zhí)行過程中，分析縣級政府為何如此實踐中央政府產業(yè)扶貧政策。

二、文獻綜述與研究方法

(一)關于精準扶貧研究

隨著精準扶貧的提出和實踐，自2014年底開始，學界對精準扶貧的研究逐漸增多：部分研究討論精準扶貧的理念[3]；在中國農村反貧困發(fā)展中的脈絡[4]；試圖分析習近平新時代中國特色社會主義扶貧思想[5]與反貧困的中國模式的研究[6]等等。而更多的研究則集中在實證研究方面，分析了現實中的實踐過程與困境，尤其是在產業(yè)扶貧領域，比如有學者總結出精準扶貧面臨的五大實施困境：“層級式”縱向識別與“水平式”橫向識別的矛盾、政府管理與村民自治的矛盾、政府主導與社會參與的矛盾、脫貧退出與返貧再生的矛盾、“輸血式”短期扶貧與“造血式”常態(tài)效應的矛盾，并提出必須通過機制創(chuàng)新，建構復合型扶貧治理體系，以生發(fā)精準扶貧可持續(xù)發(fā)展的常態(tài)效應[7]；有研究認為，由于產業(yè)扶貧中存在著嚴重的行政路徑依賴，缺乏村莊社會性參與及村莊公共平臺的承接與運作，導致扶貧目標偏移，拉大貧富差距，因此，扶貧開發(fā)需要提升扶貧的社會基礎[8]；有學者分析了產業(yè)扶貧的3種模式之后認為，地區(qū)產業(yè)發(fā)展和經濟提升未必一定會帶動貧困者能力提升，并脫離貧困的生活困境；而產業(yè)發(fā)展理念與扶貧理念之間存在著的張力導致了產業(yè)扶貧項目這一政策在具體實施過程中被扭曲，并未真正達到期望的效果[9]；還有研究認為由于缺乏社會治理理念和手段、機制，當前農村扶貧開發(fā)有損害地方社會團結的危險，甚至制約了開發(fā)式扶貧的效果和目標，由此凸顯出社會治理在扶貧開發(fā)中的重要性、急迫性和必要性[10]等等。這說明精準扶貧在進入啃硬骨頭的階段之后，面臨了更多治理問題，需要從政策執(zhí)行過程去探尋農村精準扶貧的真正實踐邏輯[11]。

(二)政策執(zhí)行過程與政策的選擇性執(zhí)行

對于政策在執(zhí)行過程中的問題，學術界有“變通”理論和“共謀”理論的解釋。應星認為，基層干部在實踐中經常將國家政策和上級指示進行變通來化解基層的現實沖突[12]。孫立平、郭于華使用“變通”這一概念來概括基層執(zhí)行與上級決策之中的不匹配，村干部在征收農業(yè)稅的過程中，將正式制度進行非正式運作，通過非正式表述來應對農民[13]。而周雪光使用“共謀”來概括基層政府的這種非正式的變通行為，認為上下級之間存在共謀行為，并從行政治理體制存在三重組織悖論中分析了共謀行為的組織基礎和制度環(huán)境[14]。

政策執(zhí)行過程中“選擇性執(zhí)行”并不是新鮮事物，有學者對其進行了細致的研究論述，比如，歐博文等指出了基層普遍存在對上級的政策進行選擇性執(zhí)行的現象。他們的研究認為，國家政策不能有效貫徹的根本原因，是自上而下的上級決策與自下而上的基層自主性訴求之間存在一個結構性矛盾。尤其是當上級政府權威增大時，使干部與普通村民的隔離更深，營造了鄉(xiāng)村干部與村民作對的壓力。他們在文章中指出：“詹姆斯·威爾遜(James Q Wilson)在其他領域中也觀察到了相似的現象，他將之精彩地描述為‘可計量的任務驅逐不可計量的任務’”，并描繪了基層干部這種選擇性執(zhí)行的行為給農民和基層社會帶來的后果[15]。

轟轟烈烈的精準扶貧無疑是自上而下進行的龐大任務，從中央到地方都對這一戰(zhàn)略傾注了非同尋常的心血。就這一領域而言，目前學術界對精準扶貧的政策執(zhí)行過程集中，在研究瞄準機制上為何瞄不準，如何才能夠瞄準等技術手段與治理的角度[16]進行研究，認為扶貧瞄準制度受到現實和政策的雙重挑戰(zhàn)[17]等等，對政策實施的具體過程描繪不夠深入。筆者希望以精準扶貧政策過程為例，能夠將政策的“選擇性執(zhí)行”過程具體化，將政策放入其執(zhí)行者所處的政策環(huán)境中，將自上而下的政策分析視角與自下而上的社會分析視角結合，分析其中部分任務被發(fā)揚光大而另一部分任務被遮蔽和驅逐的具體原因和背后的邏輯。

綜上，本文將以西南地區(qū)Q省的G縣本地牛產業(yè)的政策制訂及其實踐過程為例，分析縣鄉(xiāng)兩級政府在實踐中央政府產業(yè)扶貧政策中，擁有的政策條件，面臨的任務、目標和考核標準，以及面對的現實壓力，試圖解釋G縣政府選擇“扛著走”這一策略的原因和背后的邏輯，并分析政策可能出現的后果。

(三)研究方法與調研地點介紹

文中所使用的材料來源于課題組于2017年3月6—11日在西南Q省G縣的調研，課題組由中國社會科學院社會學研究所和貴州民族大學社會建設與反貧困研究院14位研究人員組成。本次調研通過座談會、深入訪談、收集資料等方式，對G縣的縣委書記、縣長、分管扶貧的副縣長，以及縣委組織部、縣紀委、縣扶貧辦、縣財政局、縣住房與城鄉(xiāng)建設局、縣教育局、縣民政局和殘聯、縣人力資源與社會保障局、縣衛(wèi)計局、縣水庫和生態(tài)移民局、縣農業(yè)局等相關負責人及業(yè)務骨干進行訪談，并對G縣下屬的2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個村的領導和職能部門負責人，以及村民、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者等群體進行深入訪談，獲得訪談錄音文字整理資料約30萬字，文字和電子材料百余份。本文的案例資料大多來自于此。

三、案例中的悖論：“扛著走”與特惠貸

“扛著走”的說法來自G縣扶貧辦主任。他在訪談的時候說到：“貧困戶發(fā)展內生動力不足，要把他們‘扛起來’，扛著他們往前走”，“沒有辦法，讓他們搭車走一程，能改變就改變，不能改變分類幫扶?！?1)2017年3月7日，對G縣扶貧辦主任的訪談。G縣副縣長也表示：“脫貧不能靠自愿，要設立時間表，強制脫貧。”(2)2017年3月7日，對G縣主管扶貧副縣長的訪談。

他們口中具體“扛”的方式是用特惠貸入股分紅。Q省的脫貧攻堅任務壓力巨大，在這種壓力下，中央和省級政府開放出一些政策空間，創(chuàng)造一些優(yōu)惠政策，特惠貸就是其中的一個。2015年10月18日全省扶貧開發(fā)工作會議召開后，為使金融扶貧更有針對性，Q省扶貧辦、中國人民銀行Q省中心支行、Q省農村信用社聯合印發(fā)了省精準扶貧“特惠貸”實施意見，對建檔立卡貧困戶發(fā)放“5萬元(含)以下、3年期以內、免擔保抵押、扶貧貼息支持、縣級風險補償”的低利率、低成本的扶貧小額信用貸款，用于貧困戶的生產、就業(yè)、就學和移民搬遷等用途，幫助貧困戶“換窮業(yè)”(3)《關于印發(fā)〈Q省精準扶貧特惠貸實施意見〉的通知》。自2015年10月起截至2017年初，全省農村信用社已經向55萬建檔立卡貧困戶累計發(fā)放“特惠貸”215億元。

而基層能否完成任務指標，很大程度上取決于基層領導是否有能力落實具體政策，尋找落實政策的可能性。具體到G縣，該縣落實了特惠貸的精神，在《G縣縣委縣政府關于印發(fā)〈縣精準扶貧“特惠貸”工作試行辦法〉的通知》中特別提到，利用建檔立卡成果，以農戶小額信用貸款為載體，以扶貧貼息為杠桿，以建立縣級風險補償機制為保障，以支農再貸款引導金融機構降低貸款利率，全面推行精準扶貧的“特惠貸”，確保貧困戶貸得到、用得好、還得上、能致富。凡可以創(chuàng)收增收的項目均可申請貸款，同時特別強調重點扶持蔬菜、精品水果、中藥材、本地牛、六花豬、青灰鵝、小黃姜等產業(yè)項目，重點扶持經濟合作社組織內、利益聯結機制內的建檔立卡貧困農戶。G縣希望讓貧困人口用特惠貸扶持產業(yè)，沒有能力直接進入產業(yè)的貧困人口，將特惠貸入股到經濟合作組織內，通過入股分紅和進入合作社參與勞動兩種途徑獲得收益，以達到脫貧的效果。

而G縣下屬的A鄉(xiāng)卻把文件中的“重點扶持”變成“必須遵守”，要求貧困戶用特惠貸得到的貸款，不能以個人身份開展生產活動，而是要放入合作社中，參與分紅、獲得利潤從而脫貧。在鄉(xiāng)領導看來，“貧困農戶缺乏發(fā)展能力，沒有發(fā)展激情，游手好閑。”(4)2017年3月10日，對A鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長的訪談。他們擔心困戶拿到貸款之后不用于生產，因此，才規(guī)定必須將特惠貸放入合作社中，強迫他們通過入股分紅和進入合作社參與勞動兩方面獲得收益以脫貧。但是很多貧困戶并不了解合作社的發(fā)展前景，他們擔心合作社經營不善，自己非但不能得到分紅，反而會使貸款還不掉，所以，不愿意以自己名義貸款給合作社經營。

其實，除了“村社合一”的合作社，縣里和鄉(xiāng)里也試圖幫助農民包括貧困戶自己組成的合作社，但是小型合作社雖然可以自主使用社員的特惠貸額度，但卻因為手續(xù)繁雜而遭遇了更壞的結果。訪談中遇到一位貧困戶，他牽頭組成了養(yǎng)牛合作社，當時被告知可以得到貸款。但是由于貸款首先要保證大的合作社使用，輪到他們的時候，已經錯過了建牛棚的最佳時期，只能借10萬元民間貸款來搭建牛棚。還有另一位貧困戶，他不愿也“不夠格”參與養(yǎng)牛，準備自己去養(yǎng)雞，也無法獲得貸款，自己只得東拼西湊借錢去養(yǎng)雞。

特惠貸的初衷是給貧困者提供初始發(fā)展資金，讓他們可以發(fā)展產業(yè)，逐步脫貧，而實踐中，卻變通為著重發(fā)展合作社，貧困戶通過入股分紅的方式來脫貧。這就產生一個悖論：一方面，政府“強迫”貧困人口脫貧，“逼著往前走”；另一方面，政府又不讓貧困人口自主脫貧，不讓他們“自己走”，要“扛著他們走”。這就產生了一個惡性循環(huán)：一方面，貧困戶“內生動力和能力不足”，不足以自主脫貧，需要強迫他們通過特惠貸入股的方式脫貧；另一方面，這種強迫入股的方式沒有讓貧困戶形成實質的參與，加劇了他們“內生動力和能力不足”的狀況。那么，這種悖論是如何產生的呢？需要到精準扶貧政策執(zhí)行過程中去探究。

四、悖論為何會出現：基層政府面臨的現實困境

精準產業(yè)扶貧政策目標是貧困者通過自身“造血”能力提升，在產業(yè)發(fā)展中可以獲利，從而達到收入水平提升的目的，其中包含的貧困者能力提升和收入水平提升這兩個任務。而在案例中，我們看到產業(yè)扶貧的政策目標被基層政府選擇性執(zhí)行其中一個，而忽略了另一個，因此，產生了“扛著走”的悖論現象。我們將從G縣和A鄉(xiāng)面臨的政策資源、考核約束和現實環(huán)境出發(fā)，分析他們?yōu)楹尾扇∵x擇性執(zhí)行的邏輯。我們認為，在這里，來自上級的政策目標的可操作化程度、急迫性，以及來自基層社會政策對象的反饋、現實風險評估等因素導致基層政府的偏向選擇，造成了其兩難困境與機會主義的行動邏輯。

(一)來自上級的任務：考核內容的操作化程度和急迫性

在精準扶貧任務自上而下舉國推行的環(huán)境下，縣鄉(xiāng)兩級政府面臨巨大的脫貧壓力。

中央在精準扶貧精神方面強調通過提升貧困者的發(fā)展能力來實現收益提升。習近平總書記在2015減貧與發(fā)展高層論壇發(fā)表主旨演講時指出：“我們堅持開發(fā)式扶貧方針，把發(fā)展作為解決貧困的根本途徑，既扶貧又扶志，調動扶貧對象的積極性，提高其發(fā)展能力，發(fā)揮其主體作用。”[1]2017年2月21日，習近平總書記在主持中共中央政治局第三十九次集體學習時指出：“在實踐中，我們形成了不少有益經驗，概括起來主要是加強領導是根本、把握精準是要義、增加投入是保障、各方參與是合力、群眾參與是基礎?！?016年12月24日，全國產業(yè)扶貧(廣西百色)現場會召開，劉永富要求，必須尊重規(guī)律，因地制宜，精準施策，推動產業(yè)扶貧由“自發(fā)帶動”向“自覺帶動”轉變?！ㄟ^技能培訓、勞務輸出等方式，想方設法激發(fā)貧困戶的內生動力，讓他們盡其所能，勤勞致富，光榮脫貧[18]。也就是說，在強調增加收入的同時，中央在提升貧困對象的發(fā)展能力方面有著重論述。

落實到具體工作中，中央制定了2020年之前全面脫貧的總體脫貧目標，這個目標被層層分解到各省、各個縣市。各地地方政府紛紛進入“戰(zhàn)斗”狀態(tài)，設立脫貧“指揮部”，以“春季攻勢”“秋季攻勢”等戰(zhàn)爭術語來應對，在不同階段下達階段性任務指標，將扶貧攻堅當成一項政治任務來完成。

從整體上來說，G縣所在的Q省的脫貧攻堅任務壓力巨大。2015年底，全省仍有農村建檔立卡貧困人口493萬人、9 000個貧困村、66個貧困縣，分別占全國的8.8%、7.0%和7.9%，貧困發(fā)生率14%，比全國高8.3個百分點。因此，Q省從上到下彌漫著巨大壓力。在這種巨大任務指標和政治壓力下，G縣明確制定了脫貧攻堅“作戰(zhàn)圖”，實行倒排工期、掛圖作戰(zhàn)、按圖銷號等措施；并精準分解了年度脫貧攻堅任務，按照2019年全面實現減貧目標的要求，根據全省大扶貧戰(zhàn)略行動安排，全縣自我加壓，在“387688”扶貧攻堅行動計劃的基礎上，將各年度減貧目標相應增加，具體為：2015年實現2個貧困鄉(xiāng)摘帽和全縣摘帽，貧困村退出17個，貧困人口脫貧2.02萬人；2016年實現2個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)摘帽，貧困村退出22個，貧困人口脫貧2.5萬人；2017年實現2個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)摘帽，貧困村退出18個，貧困人口脫貧1.3萬人；2018年實現貧困村退出17個，貧困人口脫貧1.2萬人；2019年實現貧困村退出14個，貧困人口脫貧0.96萬人。

在這種高壓力下，G縣把任務逐一分解并操作化為可考核的指標和任務。G縣將本地牛作為主打產業(yè)，用“特惠貸”扶貧資金支持本地牛產業(yè)的發(fā)展，“2017年的重點還是產業(yè)扶貧，以本地牛為主導的產業(yè)扶貧。我們三步并作一步走，今后3年的項目都放在今年來做，計劃投入20個億，我們在2月評審了全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項目，接下來就主要抓落實了?！?5)引自2017年3月6日座談會上縣委書記的講話?？h委縣政府兩辦印發(fā)的《本地牛三年振興計劃實施方案》文件，要求“把本地牛三年振興計劃作為農業(yè)產業(yè)扶貧的重點，發(fā)揮地方優(yōu)良品種的品牌效應，加快發(fā)展步伐，擴大養(yǎng)殖規(guī)模，推進形成產加銷為一體的產業(yè)化發(fā)展，實現農民增收，促進脫貧致富”。文件還提出一系列的扶持政策，主要包括金融貸款扶持，比如前文提到的“特惠貸”等優(yōu)惠政策，建立特惠貸貸款平臺，扶持對象主要以有養(yǎng)殖愿望的建檔立卡貧困戶和非貧困戶，實行金融貸款扶持，通過扶貧和財政資金對貧困戶、非貧困戶實行貸款貼息。除此之外，還有項目扶持、小微企業(yè)扶持、創(chuàng)業(yè)貸款扶持、保險扶持和獎勵扶持等扶持政策。

對于縣級來說，執(zhí)行精準扶貧戰(zhàn)略的宗旨是寧早勿晚、寧緊勿松。因此，“本地牛三年振興計劃”中，到2018年，本地牛年增長率達30%以上，年存欄25萬頭以上，年出欄6萬頭以上；培育建設500頭以上規(guī)模養(yǎng)牛場10個、合作社(養(yǎng)殖小區(qū))120個以上、家庭牧場1.7萬個以上。建檔立卡精準扶貧戶的人均可支配收入中，養(yǎng)牛收入達8 000元以上。G縣把建設任務分給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而對于A鄉(xiāng)來說，具體任務包括：新增500投規(guī)模養(yǎng)牛場2個，新增200頭養(yǎng)殖小區(qū)或合作社15個，新增家庭牧場1 840個，年末牛存欄4萬頭(其中新增能繁母牛24 096頭)，優(yōu)質牧草種植基地650.4公頃(9 756畝)，永久性青貯窖6.4萬m3，秸稈青貯4.8萬t，品改點建設15頭。這些任務將在2016—2018這3年中完成，每年還有不同的分解任務表。隨著建設任務下發(fā)的還有績效管理考核表，有8個考核指標共100分，還有4個為獎勵加分指標，一共120分。其中權重最高是“新增能繁母牛情況”，占30分，村級防疫室、牛改點、家庭牧場建設情況占20分，牧草種植和秸稈青貯情況占15分，責任到村到人的目標責任書簽訂情況和完成圈舍建設情況各占10分，其他如領導重視、規(guī)劃方案制定、宣傳引導等各占5分。4個獎勵加分項目權重分值都為5分，分別為500頭以上規(guī)模養(yǎng)殖建設情況，200頭養(yǎng)殖小區(qū)或合作社建設情況，合作社培育建立情況，規(guī)模場、養(yǎng)殖小區(qū)標準化建設。考核任務表中的項目與三年振興計劃任務基本對應。這些指標和任務被下達到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對于直接完成政策、面對農民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，首先要完成的是最能夠被操作化考核的、急迫的任務。

同時，除了縱向上的考核指標，縣市之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間橫向上的競爭壓力也非常激烈。在扶貧攻堅中，同一級別的地方政府將被按照扶貧攻堅完成的指標進行排名。排名靠前的地方在資金方面會有額外的獎勵，在官員績效上也將有額外的獎勵。相反，考核較差的官員將會受到懲罰和批評，考核末尾的甚至會被約談，對未完成脫貧攻堅目標的單位和個人，年中考核實行“一票否決”。這給地方政府官員帶來非常大的壓力。因此，對于G縣和A鄉(xiāng)來說，在時間緊、任務急的情況下，將“特惠貸”用于鼓勵扶持合作社發(fā)展，不加入合作社的貧困戶不給其特惠貸，是相對最“合理”的選擇。

中央精神中對精準扶貧有提升收入和提升貧困戶能力兩方面的要求，而從G縣的分解任務表中和A鄉(xiāng)的時間中可以看出，對于前者，有具體的相關支持并下派了具體任務；而對于后者，基本沒有激勵機制和實踐做法。那是因為前者比較容易操作化，容易考核，有明確的考核指標和任務分解；并且由于有明確的脫貧時間表，因此比較急迫。而對于難以操作化而沒有明確考核任務的后者則被忽略掉。對于中央扶貧精神的兩個方面——提升收入和提升能力，基層在執(zhí)行中選擇性執(zhí)行了其中比較容易操作化、更加急迫的那個部分，政策被選擇性執(zhí)行。

(二)來自基層社會的現實反饋：“信任危機”及其原因

除了面對上級的考核要求，基層政府還要直接面對群眾，將來自上級的各類考核任務布置到村莊中去。農民對精準扶貧政策雖然很歡迎，從中受到了很大收益，但對基層政府和干部卻出現了一定程度的“信任危機”。

在調研中發(fā)現，雖然政府在實踐精準扶貧中投入很多資金和精力，設計了很多有利于群眾發(fā)展的政策，G縣各級干部也為此付出很多額外的勞動，但在群眾中依然有很多不利于政府的傳言，比如正在進行的農村土地確權工作，村民中流傳著“土地確權是因為政府要把土地回收”的不實傳言，并且對各級干部反復辟謠并不相信。農民總說：“中央政策是好的，是地方政府和官員把政策執(zhí)行壞了?！彼麄儗鶎诱囊谎砸恍胁⒉皇中湃巍Ｄ敲?，在基層政府做了如此多的惠民工作、付出如此多勞動之后，群眾為何依然不相信政府呢？

第一，基層政府出臺的政策經常發(fā)生變化，讓群眾無所適從。這主要是由于政策出臺之前調研不充分、對后果估計不足而導致的。比如G縣鼓勵發(fā)展養(yǎng)殖本地牛產業(yè)，出臺政策補貼貧困戶修建牛舍：每建1 m2牛舍，政府補貼200元。在公布這項政策的幾個月之后，政府發(fā)現很多農民建了很大的牛舍但并沒有飼養(yǎng)足夠的牛，認為農民有套取補貼之嫌，因此，將補貼改為以牛的數量為準：按每頭牛占地6 m2的標準核算，飼養(yǎng)牛的數量必須與牛舍的面積相符，也就是說，只有養(yǎng)夠了與牛舍面積符合的牛才能拿到相應的補貼。在A鄉(xiāng)的訪談中，一位貧困戶講述了自己的遭遇：他在去年夏天借錢修了700 m2的牛舍，準備拿到補貼之后還錢，按照原本的補貼標準，他預計能拿到14萬元；但是由于政府改變了補貼標準，他必須飼養(yǎng)120頭牛并通過驗收之后才能拿到補貼。而由于牛產子量少，沒有足夠的牛仔供應，加上他的資金也不夠，目前只養(yǎng)了50頭牛。這種情況讓這位已經借款、貸款預支了牛舍費用的貧困戶很著急，他說并不是想套取補貼，而是想借這個政策的機會建設好牛舍，再逐步增加養(yǎng)牛數量，但現在由于拿不到政府補貼只能到處躲債?；鶎诱薷恼呤菫榱朔乐关毨мr戶多蓋牛舍套取補貼款，減少貧困戶自己和政府的負擔，但是第一次政策出臺時沒有做好充分的調研，第二次政策出臺又忽略了養(yǎng)牛的自然規(guī)律和貧困戶的實際承受能力，這次倉促的政策調整在貧困戶心中造成了不好的影響，甚至讓貧困農戶對政府的惠民政策不敢相信、不敢使用。

第二，政策在基層執(zhí)行的時候有時會被變通，與政策本身的初衷不符。正如前文提到的，“特惠貸”的政策本用于幫助貧困農戶發(fā)展產業(yè)，但是在A鄉(xiāng)的具體執(zhí)行中，“特惠貸”只貸給加入合作社的貧困戶，并且優(yōu)先貸款給縣里主推產業(yè)的合作社。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導看來，由于單個小農面對市場風險很脆弱，這筆錢有可能有去無回，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)希望通過這種辦法引導貧困農戶參與合作社、參與到主打產業(yè)中來，有利于貧困群體的收益提升和資金安全。但是這種做法忽略了貧困戶的意愿，有一些沒有資質參與主打產業(yè)和合作社的農民借不到“特惠貸”就要用其他方式借貸，就享受不到政府補貼利息的優(yōu)惠政策。政府的惠民政策沒有落實到他們身上，這對他們來說很不公平，同時也影響政府了在他們心中的形象。

第三，基層政府能力有限，無法很好完成精準扶貧任務的巨大工作量，因此，工作中出現了不扎實的現象。各種系統下發(fā)的不同口徑的統計任務與表格讓基層干部和工作人員苦不堪言，因此，在貧困發(fā)生率比較高的地區(qū)，雖然干部工作很辛苦，但依然出現了個別干部把包戶和回訪做成“蜻蜓點水”，并沒有真正實現“因戶施策”。我們甚至看到一位74歲、患有高血壓的老年建檔立卡貧困戶家門前的“扶貧連心卡”上寫著“安排就近就業(yè)”“引導其參加農民工技能培訓”“聯系勞務部門對該戶進行勞動力輸出”等明顯不符合實際的幫扶計劃。貧困戶通過廣播、電視和政策宣傳了解相應的“精準幫扶”政策，但由于基層政府能力有限而沒有實現，就會對政府產生懷疑。我們還發(fā)現有的村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還存在錄入寫錯、對政策理解有誤的情況，這也加劇了貧困群眾對政府的不信任，加重了政府與群眾之間的隔閡。

第四，政策碎片化所導致的政策之間的沖突。比如教育扶貧政策，按Q省規(guī)定，無論中途是否脫貧，貧困家庭的學生在高中或大學階段都可以享受精準扶貧帶來的免學費、發(fā)放助學金等優(yōu)惠政策。但是在調研中我們了解到，去年個別地區(qū)出現了脫貧家庭的學生并沒有享受到優(yōu)惠政策的現象。這因為在扶貧的系統中沒有脫貧家庭的名單，因此，在初步審核的時候他們就被篩掉了，無法進入公示名單中。教育扶貧政策系統與精準扶貧系統不夠兼容，導致了脫貧家庭的高中生、大學生無法享受到教育扶貧政策，帶來家庭返貧風險的同時，讓老百姓對政府產生了不信任的情緒。

這些“信任危機”構成了基層政府面對的現實風險，是他們工作中的重要不確定性因素?；鶎诱鎸χ鴣碜岳习傩盏摹靶湃挝C”的現實情況和“時間緊任務重”的現實壓力，讓他們不得不對現實情況進行風險評估，他們大多認為發(fā)動群眾廣泛參與、提升其內生動力是個艱難而長期的過程。長此以往，來自地方社會群眾的不信任會加大扶貧政策被選擇性執(zhí)行的可能性：在這種大背景下，本著“多一事不如少一事”的原則，基層政府往往來不及也不可能投入巨大人力成本對貧困戶挨家挨戶做思想工作，讓他們發(fā)自內心地認識并參與到本省、本縣脫貧的路徑和核心產業(yè)中來，也不可能給每戶足夠的時間來提升脫貧能力，他們能夠使用最簡單的方法就是“扛著走”，把貧困者綁到產業(yè)發(fā)展中來，設計出合理的利益連接機制，而非做足思想工作，讓并不信任他們的貧困戶實打實地參與進來。

綜上，政策執(zhí)行過程中，行動者區(qū)分目標的精確度、急迫性，導致基層政府官員的偏向選擇；同時，政策目標對象的反饋行為，對現實中風險的評估，也會影響基層執(zhí)行者的選擇。在本案例中，中央精神中對精準扶貧有提高收入和提升貧困戶能力兩方面的要求，前者有具體的相關支持、考核指標和任務分解，后者基本沒有激勵機制和實踐做法；而對于政策對象——貧困農民來說，來自他們的“信任危機”和對現實的風險評估，使得基層政府官員將發(fā)動群眾廣泛參與視為難以完成的任務。因此，基層在執(zhí)行中選擇性地執(zhí)行了相對更精確、急迫、更容易操作化、風險更小的部分。最終，縣鄉(xiāng)兩級政府都選擇了“扛著老百姓往前走”的方式，對精準扶貧政策進行了有選擇性的執(zhí)行。

五、可能的后果

(一)政策自身的后果

政策的選擇性執(zhí)行所造成的直接后果是政策靶向偏離。在本案例中，政策任務被分解為兩部分，一部分可量化可操作，一部分不可量化?；鶎诱x擇了容易完成的任務，比如能夠被量化的考核任務目標，而精準扶貧政策所倡導的“造血”、培養(yǎng)能力的目標則被暫時放棄，不在基層政府的首要考慮范圍內。

與目標替代[13]不同的是，選擇性執(zhí)行的政策不會徹底偏離政策目標，更不會把中央的政策目標替代為地方政府自己的小算盤，而是把任務分解為兩部分，一部分被另一部分替代、覆蓋掉。最終結果是政策的靶向偏向一邊，只能全力以赴完成一部分目標，而另一部分目標則不能完成。

(二)社會后果：政府對社會的擠壓甚至替代

對于本案例來說，精準扶貧政策在基層的選擇性操作帶來了國家與社會之間的張力。貧困戶本應“自己走”，現在卻變成了被政府“扛著走”，這種操作擠壓了社會自發(fā)生長的空間，造成了老百姓對政府的“不得不依賴”，帶來了國家對社會之間界限不清的狀況。

脫貧最終目的是貧困戶自身的能力提升與能動性的提高，而“扛著走”讓這一切成為國家任務。政府意志和執(zhí)行力在一定程度上擠壓了百姓的主動性，替代了百姓自身的意愿和能力，帶來了政府替代社會的現象。長此以往，政府的做法難以激發(fā)扶貧對象的責任意識和主動性，社會力量和意愿逐漸減弱，甚至過于依賴政府，出現了個別“干部干，貧困戶看”的現象。這種“不作為”“不配合”的行動其實是農民用自己的方式對政府的過度干預進行的反抗。

六、小結與討論

(一)小結

精準扶貧進行到這一階段已經到達攻堅克難的時刻，取得的成效與面臨的困境都日益凸顯出來。調研中發(fā)現，產業(yè)扶貧政策過程中出現“選擇性執(zhí)行”現象，即地方政府面對著“提升貧困農戶收入”和“提升貧困戶能力”兩方面的脫貧任務要求時，并沒有選擇產業(yè)扶貧所倡導的提高貧困者能力、動力和脫貧意愿來最終幫助他們脫貧的扶貧方式，而是試圖用本省的特惠貸政策強迫貧困戶入股到大的合作社參與分紅，“扛著”貧困群眾往前走，以達到使之快速提升收入脫貧的目的。這種“扛著貧困戶往前走”的現象可能會產生了一個惡性循環(huán)：一方面，由于貧困戶“內生動力和能力不足”，不得不讓他們通過特惠貸入股的方式脫貧；而強迫貧困戶通過特惠貸入股的方式脫貧，沒有形成實質的參與，加劇了他們自身“內生動力和能力不足”的狀況。

我們認為，在政策執(zhí)行過程中，來自上級的任務目標的精確度、急迫性和來自下級政策目標對象的反饋行為以及對現實中風險的評估，都會影響基層執(zhí)行者的選擇。在本案例中，縣鄉(xiāng)兩級政府之所以對扶貧政策進行“選擇性執(zhí)行”，從上級政策角度看，是因為中央關于精準扶貧的任務中，“提升貧困群體收入”部分有具體的相關支持、考核指標和任務分解，“提升貧困農戶能力”方面基本沒有激勵機制和實踐做法；從現實角度講，來自老百姓的“信任危機”和對現實的風險評估使得基層政府官員將提升貧困農戶能力視為難以完成的任務。最終，縣鄉(xiāng)兩級政府都選擇了“扛著老百姓往前走”的方式，對精準扶貧政策進行了選擇性執(zhí)行。

被“選擇性執(zhí)行”的扶貧政策與其最初的目標發(fā)生偏離，造成目標偏離的政策后果，同時帶來了更大的社會后果。政府把一切扛在肩上、干預過多的扶貧方式可能讓老百姓對政府越來越依賴，社會自主性將越來越差，甚至造成政府擠壓社會的現象。

(二)討論

1.扶貧的手段與目的之間的選擇

國家的反貧困政策從“輸血”走向“造血”，從大水漫灌走向精準扶貧，是反貧困實踐的內在要求，也是發(fā)展型反貧困政策的體現。但是扶貧攻堅的壓力要求地方政府在短時間內解決問題，尤其基層政府在政策執(zhí)行過程中，被不斷要求實現可核查的扶貧效果，因此，不得不在事實上忽略不可核查的能力培訓，轉向更多的消極的、類似輸血的政策，在時間緊任務急的高壓之下，被迫對扶貧政策進行了選擇性執(zhí)行。

事實上，產業(yè)扶貧這一行動本身就存在著強大的內在張力。市場邏輯與行政邏輯之間的張力如何調節(jié)和消解，是產業(yè)扶貧需要解決的首要問題，更是地方政府在實踐中要解決的首要問題。而特惠貸這一發(fā)展產業(yè)的金融行為與扶貧邏輯之間也存在張力，特惠貸所蘊含的金融邏輯——貧困戶可以通過自身享有的特惠貸額度入股到合作社——給“扛著走”提供了條件。在現實中，地方政府面對“產業(yè)發(fā)展”還是“(內在精神的)扶貧”的選擇，在繁重、具體而沉重的現實困境中，必然會有所偏廢。結果產業(yè)發(fā)展和收入提升這一解決貧困問題的手段被當作考核目標的時候，“手段”就變成了“目的”，而扶貧的真正目的則被遮蔽。

2.精準扶貧中的政府與社會

精準扶貧是政府自上而下推行的戰(zhàn)略，勢必對基層社會產生影響。面對村莊社會，地方政府以強勢的形象存在著，試圖用行政手段“短平快”地推行扶貧項目并取得效果，其目的是完成任務并獲得政績，同時忽略了精準扶貧所蘊含的提升貧困者能力的內涵。在執(zhí)行項目的過程中，政府大包大攬，甚至包辦代替，出現了“扛著貧困戶往前走”的現象，造成了政府對社會的擠壓甚至替代。

有學者在發(fā)達地區(qū)看到了“政府造社會”[19-20]的現象，與本文中出現的“政府扛著社會往前走”異曲同工。對于我國本身基層社會力量較弱的情況，過于強勢的政府，無論是試圖“造”出社會力量并引導其發(fā)展，還是扛著老百姓往前走，雖然其初衷是培育社會或提升貧困者收入，但都是試圖對社會力量的替代。長此以往，政府與社會的力量差距更大，關系也會變得緊張，不利于社會能力的發(fā)育，也不利于政府治理現代化轉型。

社會治理理論認為，社會治理的主體不是單一的，而是多元的；各社會主體之間形成平等的互動、交流、合作乃至處理沖突、監(jiān)督關系；公平、公正、公開、法治和民主是處理這種關系的主要原則和機制。希望基層政府可以在繁重的任務中尋找到正確處理與社會主體的關系的理論資源，并將其轉化為實踐。

(本文曾在2017年6月17日“中國社會政策研究第一屆青年學者論壇：新風險、新福利與社會政策轉型”和2019年6月8日“北京工業(yè)大學青年論壇：中國經驗與中國社會科學理論建構學術研討會”上宣讀，感謝點評人和與會者的評論和建議，文責由作者自負。)