中國特色大學(xué)治理評價指標體系構(gòu)建研究

王綻蕊

(1.教育部戰(zhàn)略研究(培育)基地—地方高水平大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心,北京 100124;2.北京工業(yè)大學(xué) 高等教育研究院，北京 100124)

大學(xué)“善治”本是世紀之交治理和善治理論引入中國后中國教育學(xué)者所追求的一種價值理想，強調(diào)在大學(xué)治理(1)本文中的大學(xué)指公辦大學(xué)。如無特別說明，大學(xué)治理僅指大學(xué)內(nèi)部治理。中實現(xiàn)政府與大學(xué)關(guān)系的重構(gòu)，以及大學(xué)內(nèi)部治理的民主參與、低成本和高效率。但《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》很快將其轉(zhuǎn)化為國家的政策目標，提出“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”和“完善治理結(jié)構(gòu)”的改革任務(wù)。為落實上述改革任務(wù)，教育部先后出臺了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程(試行)》等政令，在很短的時間內(nèi)終結(jié)了中國大學(xué)“無章辦學(xué)”的歷史，大學(xué)內(nèi)部治理制度也更加規(guī)范?？梢哉f，這是中國大學(xué)有史以來首次以善治作為政策目標來推進改革。

十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央把制度建設(shè)擺到更加突出的位置，提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的新時代重大命題(2)所謂“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是“善治”的中國話語形式，兩者基本上是同義詞。本文為了表述方便，在不同的語境中變換使用2個術(shù)語。。在中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后，時任教育部長袁貴仁在 2014 年全國教育工作會議上的講話中明確表示：“實現(xiàn)國家現(xiàn)代化，教育要率先現(xiàn)代化……實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，教育治理要率先現(xiàn)代化。如果不能盡快實現(xiàn)教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化，教育現(xiàn)代化的目標就不可能如期實現(xiàn)。”[1]這里的教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化必然包括大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會再次著重研究了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問題并作出決定，提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的時間表，要求“到我們黨成立100年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立100年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)”[2]。黨和國家的政治改革進程客觀上使得我國大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要性和緊迫性再次得到強化。在2035年之前基本實現(xiàn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到新中國成立100年時，全面實現(xiàn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為新時期我國大學(xué)善治的現(xiàn)實目標。

大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化之所以如此重要和緊迫，一方面是因為良好的治理對于大學(xué)這類學(xué)術(shù)組織來說具有特殊的重要性，是大學(xué)能力建設(shè)的關(guān)鍵[3]；另一方面也是因為它是我國高等教育發(fā)展中的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，直接導(dǎo)致了我國大學(xué)“內(nèi)蘊力、自覺力和外顯力”不足[3]，影響了大學(xué)人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新以及服務(wù)與引領(lǐng)社會經(jīng)濟文化發(fā)展能力的發(fā)揮和提升。尤其是在實踐中，因為新中國成立以來一直沿用“管理”這一概念，“治理”對我國大學(xué)來說屬于新的理念和實踐，很多參與治理改革的領(lǐng)導(dǎo)干部、行政人員和教授甚至說不清楚什么叫“治理”，它和之前一直在使用的“管理”概念有何不同，為什么要變“管理”為“治理”，為什么要制定章程……雖然在教育部出臺的政令指導(dǎo)下基本上按期完成了制定章程、制定或修改學(xué)術(shù)委員會規(guī)程、教職工代表大會規(guī)定等政策任務(wù)，但不少大學(xué)仍然并不十分確定自己的治理結(jié)構(gòu)是否已經(jīng)比較“完善”，校內(nèi)各類決策時無處不在的利益矛盾和沖突也使他們對自己學(xué)校制度的“現(xiàn)代性”表示懷疑。事實表明，缺乏治理經(jīng)驗的大學(xué)并不能自動適應(yīng)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)型，其治理改革也并非一帆風(fēng)順。大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)需要有力的抓手，以便于更好地“把全會確定的目標任務(wù)落到實處”[4]，逐步接近并最終實現(xiàn)預(yù)期的善治目標。大學(xué)治理評價就是這樣一個有力的抓手。判斷和衡量大學(xué)善治目標的實現(xiàn)程度、距離基本乃至全面實現(xiàn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化還有多遠的路要走，離不開評價這個有用的工具。除此之外，治理評價還可以發(fā)揮糾正和導(dǎo)向作用，幫助大學(xué)及時發(fā)現(xiàn)治理改革中存在的問題，減少改革目標定位和導(dǎo)向的搖擺和不確定性，有助于我國大學(xué)進一步完善治理制度，早日實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化等善治目標。

截至目前，我國學(xué)者在本科教學(xué)質(zhì)量管理評價、大學(xué)績效管理評價等方面開發(fā)出了不少指標體系，但迄今為止，尚未有學(xué)者針對大學(xué)治理評價問題進行深入系統(tǒng)的研究，因此，對于依據(jù)什么來評價(評價工具設(shè)計理念)、評價什么(評價指標體系的具體內(nèi)容)、如何評價(評價標準和計分方法)、誰來評價(評價的組織實施)等問題沒有太多前人的觀點可供我們參考和借鑒。但毫無疑問“治理的評價體系是治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)”[5]。大學(xué)治理評價的核心在于用善治理想關(guān)照我國大學(xué)治理現(xiàn)實，基于中國特色的大學(xué)制度環(huán)境和治理基礎(chǔ)，通過指標體系、評價標準和評價方法設(shè)計，將善治理論具體化、操作化。明確大學(xué)“善治”的要素是構(gòu)建科學(xué)合理的評價指標體系的基礎(chǔ)。

一、中國特色大學(xué)善治的要素

很多國際機構(gòu)和學(xué)者論證過善治的要素，如經(jīng)濟合作和發(fā)展組織(OECD)提出善治的8個特征，即參與、透明、效益與效率、回應(yīng)、問責(zé)、追求共識、平等與包容、法治[6]。我國學(xué)者俞可平認為善治包括6個要素，即合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效[7]。這些要素如OECD提出的“效益與效率”、俞可平教授提出的“有效性”都體現(xiàn)了善治的價值理性以及善治的工具理性，尤其是參與、透明、回應(yīng)、問責(zé)、法治等要素是確保治理效率和效益合目的、合規(guī)律的治理手段，正是善治工具理性的具體體現(xiàn)。

大學(xué)治理和公共管理不同，善治的要素也不太一樣，尤其是結(jié)合國家特色來談更是如此。因此，這里所說的大學(xué)善治要素必須也只能是“中國特色大學(xué)善治要素”，它們既能體現(xiàn)大學(xué)達成善治的一般規(guī)律，又能關(guān)照我國大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的階段性、漸進性特征。簡單來說，中國特色大學(xué)善治的要素可以分為兩類，一類是基于價值理性的善治要素，一類是基于工具理性的善治要素。

(一)基于價值理性的善治要素

“國家治理更多屬于工具理性的范疇……但是，工具理性與價值理性之間并非存在不可跨越的鴻溝，工具理性的改革通常需要價值理性的指導(dǎo)，而且也或遲或早會催生新的價值理性?！盵8]價值理性是大學(xué)治理的靈魂，對大學(xué)治理方式、治理規(guī)則和治理行為明確的“價值感”是善治的精神源泉。沒有明確的價值追求，大學(xué)永遠難以達成善治?！肮磐駚?，任何治理體系的選擇、構(gòu)建和完善都是以一定的價值體系為指引的?！盵9]“教育治理現(xiàn)代化的改革是一個教育治理價值導(dǎo)向調(diào)整優(yōu)先于教育治理技術(shù)革新的過程。只有深刻把握這一原則，教育治理現(xiàn)代化才能堅持正確的方向?！盵10]

有效性是善治的普遍特征，它表明大學(xué)治理具有較高的效率和效益。大學(xué)善治的直接價值追求只能也必須是有效性，否則治理將失去意義，更不要說善治。但對于大學(xué)來說，存在在何種意義和對誰來說治理是有效的問題，這就必須澄清在這一普遍的善治要素背后具有中國特色的支撐性價值要素。

1.在堅持和完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度框架下，推進大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國特色大學(xué)治理的首要價值

“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開?！盵11]中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”是中國特色的現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，它們是我國大學(xué)實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提性制度框架。尤其是黨委對大學(xué)的統(tǒng)一和全面領(lǐng)導(dǎo)不能動搖，大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下進行。

2.以實現(xiàn)公共利益最大化為最終目標是中國特色大學(xué)治理的基本價值

“善治就是公共利益最大化的管理過程?！盵3]大學(xué)是公益性機構(gòu)，大學(xué)治理的最終目的是為公共利益服務(wù),謀求公共利益最大化。無論是黨委領(lǐng)導(dǎo)，還是校長治校、教授治學(xué)、民主管理，其目的都不是為了單純維護大學(xué)政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力狹隘的自身利益，國家和社會的整體與長遠利益才是大學(xué)不同治理主體追求的共同目標。這一方面要求大學(xué)治理要“有效”，盡可能提高決策效率，降低決策成本，另一方面也要求其及時對國家、地區(qū)和社會需求作出回應(yīng)，底線則是禁止將大學(xué)自身或者大學(xué)內(nèi)部某個群體的局部利益凌駕于公共利益之上，倡導(dǎo)治理主體的公心，克服權(quán)力的自利傾向。

3.堅持學(xué)術(shù)至上是中國特色大學(xué)治理的核心價值

長期以來我們習(xí)慣用“非政府組織”“非營利組織”等否定性術(shù)語來界定大學(xué)，但“事實上，大學(xué)有其自身的理念、組織和制度特性，對于大學(xué)的研究應(yīng)從大學(xué)的事實本身出發(fā)，而不是從其他學(xué)科的理論立場或價值設(shè)定出發(fā)”[12]。和政府、企業(yè)不同的是，大學(xué)是學(xué)術(shù)性組織，傳承知識、發(fā)展學(xué)術(shù)是這類組織產(chǎn)生、運轉(zhuǎn)和發(fā)展的“初心和使命”，是大學(xué)區(qū)別于其他類型組織的核心特征。學(xué)術(shù)能力是大學(xué)服務(wù)國家和社會的基本能力?！皣业膹娛⒁蕾囉诖髮W(xué)的強盛，哪里是世界大學(xué)的中心，哪里就是世界科技的中心，其后該國就成為世界的強國。”[7]大學(xué)治理和決策只有以學(xué)術(shù)為本、倡導(dǎo)學(xué)術(shù)至上，才能確保學(xué)術(shù)生產(chǎn)力不斷提高；只有不斷提高學(xué)術(shù)生產(chǎn)力，才能確保大學(xué)的強盛，使大學(xué)服務(wù)國家和社會發(fā)展的能力不斷提升。然而“大學(xué)‘行政化’在我國由來已久，有著深刻的歷史文化背景、社會心理基礎(chǔ)和體制根源”[13]?！皩W(xué)術(shù)至上”本應(yīng)是大學(xué)組織治理和決策的基本價值，但對它的忽視近乎成為我國大學(xué)的組織慣習(xí)?！肮倭呕薄靶姓鳖B疾不除，大學(xué)很難實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更遑論達成善治。只有真正實現(xiàn)去行政化，學(xué)術(shù)至上才能真正成為我國大學(xué)治理的核心價值。

(二)基于工具理性的善治要素

價值理性通過工具理性實現(xiàn)對大學(xué)治理效率和效益的追求。參與性、透明性、開放性等已被證明有助于提高大學(xué)治理效率和效益的要素同樣也應(yīng)成為我國大學(xué)現(xiàn)階段的善治追求，除此之外，權(quán)責(zé)分配清晰性、治理規(guī)則明示性也應(yīng)成為我國大學(xué)現(xiàn)階段的善治要素。

1.參與性

大學(xué)是典型的利益相關(guān)者組織，只能由利益相關(guān)者共同控制[14]。大學(xué)組織的成員不是大學(xué)的“所有人”，不像企業(yè)所有者那樣享有剩余價值索取權(quán)，但他們自身的利益與大學(xué)的利益密切相關(guān)，甚至在離開大學(xué)(如校友)之后，這些相關(guān)性也不會消失。大學(xué)不是典型的科層制組織，不管現(xiàn)實的治理結(jié)構(gòu)如何安排，居于不同職位的行政管理人員、掌握著不同程度專業(yè)知識的教學(xué)科研人員和學(xué)生都無法獨自掌握所有的權(quán)力，且由于現(xiàn)代大學(xué)學(xué)術(shù)生產(chǎn)活動的復(fù)雜性，由其中任何一個群體獨自掌握所有權(quán)力，總能產(chǎn)生某種治理效率上的損失。因此，良好的大學(xué)治理不僅一定要體現(xiàn)參與性，而且要合理地配置參與權(quán)，這也是大學(xué)堅持和完善民主管理的要義所在。大學(xué)應(yīng)該鼓勵校內(nèi)各群體參與治理，確保其在學(xué)校事務(wù)上的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)，使學(xué)校事務(wù)的決策能夠充分體現(xiàn)民主性。

2.透明性

信息是決策的基礎(chǔ)。各利益相關(guān)群體有效參與治理的基礎(chǔ)是平等地獲取所需信息，以便針對相關(guān)事務(wù)的決策作出明智的判斷。缺乏充分有效的信息支持，利益相關(guān)群體的參與就會變成“認認真真地走形式”，不可能存在真正的民主管理。大學(xué)應(yīng)盡可能以最低的費用和便捷的方式，按照相關(guān)法規(guī)要求，真實、準確、完整、及時地披露學(xué)校信息，確保信息公開，決策透明。

3.開放性

既然大學(xué)是公益性機構(gòu)，那么它對國家和社會的服務(wù)能力、服務(wù)過程就不應(yīng)該只有自己清楚。大學(xué)應(yīng)該面向社會開放辦學(xué)，為關(guān)心辦學(xué)的社會群體和個人參與大學(xué)治理創(chuàng)造條件，健全社會支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機制。

4.權(quán)責(zé)分配清晰性

知識、能力的邊界就是權(quán)力的邊界，權(quán)力的邊界就是責(zé)任的邊界，這是大學(xué)善治的基礎(chǔ)性條件，本不屬于大學(xué)善治的核心要素。但由于中國的大學(xué)長期以來黨委和行政、行政和學(xué)術(shù)權(quán)責(zé)邊界不夠清晰，大大影響了治理效率，因此，能否直面和解決這一問題，對各個治理主體的權(quán)力和責(zé)任范圍進行清晰的界定，明確權(quán)力之間的界限，就成為我國大學(xué)治理能否“現(xiàn)代化”和臻于善治的試金石和預(yù)報器。

5.治理規(guī)則明示性

如果說權(quán)責(zé)分配不清晰主要是我國現(xiàn)階段大學(xué)治理的制度缺陷，治理規(guī)則指導(dǎo)性價值理念不明確，以致治理目標不明；表達意思不確切，以致歧義不消；必要的界定說明解釋不夠，以致留下“按潛規(guī)則治理”的想象空間等等；則主要是由我國大學(xué)多年來忽視制度建設(shè)的治理傳統(tǒng)和文化造成的。要糾偏校正這種不利于善治的治理傳統(tǒng)和文化，就應(yīng)當(dāng)下大力氣補充完善含糊不清的規(guī)則及其表述，杜絕潛規(guī)則，并對大學(xué)治理的所有規(guī)則進行清晰、全面、明文宣示?？梢哉f“治理規(guī)則明示性”是“法治化”要素在大學(xué)“善治”領(lǐng)域的具體化。

二、中國特色大學(xué)治理評價指標體系的構(gòu)建原則和過程

從表面看，對大學(xué)治理進行評價就是設(shè)計出合理的指標體系，然后依據(jù)該指標體系對大學(xué)治理狀況進行評價，但實質(zhì)上，不管所構(gòu)建的指標體系是形成型的還是反映型的[15]，指標體系本身所蘊含的治理意蘊才是其靈魂。價值理性和工具理性的有機統(tǒng)一和融合，同樣是對中國特色大學(xué)治理評價體系的最為基本的要求。從這個角度來說，構(gòu)建中國特色大學(xué)治理評價指標體系，就是將善治要素指標化，將中國特色大學(xué)治理的價值理性和工具理性融合統(tǒng)一于評價指標和評價標準之中，從而確保其能夠更好地發(fā)揮診斷和導(dǎo)向功能，真正成為實現(xiàn)大學(xué)善治目標的有力工具。

(一)中國特色大學(xué)治理評價指標體系的構(gòu)建原則

依據(jù)上述理論思路，構(gòu)建中國特色大學(xué)治理評價指標體系主要遵循了3個原則。

1.體現(xiàn)理想性與現(xiàn)實性的有機結(jié)合

“制度變革有一個從量變到質(zhì)變的過程,只有在變革因素積聚到能夠滿足創(chuàng)新的基本條件時,制度創(chuàng)新才可能成功。”[16]《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010—2020)出臺以來，國家和各地方的教育政策以及高等學(xué)校的規(guī)劃與改革文件中，已經(jīng)多次出現(xiàn)“完善治理結(jié)構(gòu)”“建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”等提法，中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會的決定更是為各領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化規(guī)定了時間表，這表明中國特色大學(xué)治理改革已經(jīng)具備良好的制度環(huán)境條件，獲得了充分的政策支持。方向既定，剩下的就是如何選擇制度工具和切入點了。

中國特色大學(xué)治理評價指標體系要體現(xiàn)中國特色的治理制度安排，理應(yīng)基于中國高等教育治理的法律、政策和文化基礎(chǔ)進行構(gòu)建，但如果完全基于現(xiàn)行制度框架構(gòu)建評價指標體系，就意味著我們放棄了制度工具創(chuàng)新，無法實現(xiàn)通過治理評價引導(dǎo)大學(xué)治理改革的目標。只有在評價指標和評價標準設(shè)計上體現(xiàn)現(xiàn)實性與理想性的有機結(jié)合，以實現(xiàn)大學(xué)“善治”作為評價目標，大膽創(chuàng)新制度設(shè)計，才能做到以“善治”理想關(guān)照現(xiàn)實，起到“以評促改”的效果。

2.評價指標和評價標準內(nèi)容具體，含義明確

指標體系中所采用的各級指標以及評價標準都盡量避免使用模棱兩可的說法，努力做到內(nèi)容具體，含義明確，使每一個指標和評價標準都有清晰的制度內(nèi)涵，以便于用“剛性的制度”展示“制度的剛性”，凸顯這些指標和標準的治理意蘊。這樣做也有助于確保評價的可操作性，體現(xiàn)評價指標和評價標準的工具價值。

3.兼顧治理體系評價和治理能力評價

大學(xué)治理體系主要包括治理結(jié)構(gòu)體系、組織體系和制度體系。治理能力主要指治理主體(個人或機構(gòu))的治理能力以及治理體系本身的功能與效率，其邏輯為：只要大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)、組織和制度安排中體現(xiàn)了善治要素，就認同其治理體系和治理能力比較現(xiàn)代化。這里構(gòu)建的中國特色大學(xué)治理評價指標體系盡量涵蓋大學(xué)治理體系和治理能力兩個方面的評價指標，但在設(shè)置治理能力評價指標時，著重強調(diào)治理體系本身內(nèi)含的善治要素，個體層面的治理能力指標設(shè)計不是重點。

(二)指標體系的構(gòu)建方法和過程

中國特色大學(xué)治理評價指標體系的構(gòu)建經(jīng)過了以下階段：第一步，針對大學(xué)治理和善治問題進行理論研究，確定中國特色大學(xué)善治的要素；第二步，依據(jù)現(xiàn)行法律和政策，將善治要素指標化，設(shè)計出中國特色大學(xué)治理評價指標體系、評價標準和評分辦法初稿；第三步，實施專家調(diào)查，將設(shè)計的中國特色大學(xué)治理評價指標體系初稿用郵件的形式發(fā)給專家，專家以書面形式背對背對指標體系提出文字性意見和修改建議。接受第一輪調(diào)查的專家共11位，其中9位是來自國家級教育研究機構(gòu)、國內(nèi)一流大學(xué)的知名專家，1位是國外知名高等教育研究機構(gòu)的華裔教授，1位是大學(xué)黨委書記，他們對高等學(xué)校治理問題均有多年研究，在這一領(lǐng)域有很大的影響力。11位專家對指標體系的設(shè)計思路給予了肯定性評價，并提出了具體的修改意見，這些意見主要集中在：(1)指標設(shè)計比較有新意，對大學(xué)治理改革具有啟發(fā)意義；(2)鑒于清晰的權(quán)力邊界在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的重要意義，建議將“權(quán)力邊界”由二級指標調(diào)整為一級指標；(3)最好按照指標的不同重要性賦予不同的權(quán)重；(4)在確定指標體系和評分辦法的同時明確評價組織方法。課題組根據(jù)上述專家意見修改了指標體系，針對其中的一級指標進行了賦權(quán)，明確了評價組織方式，之后再次通過發(fā)郵件、打電話等方式聯(lián)系上述專家，并就為何只對一級指標賦予權(quán)重這一情況向?qū)＜易鞒稣f明，即本指標體系的特點在于由大學(xué)治理專家基于專業(yè)判斷對大學(xué)治理狀況進行定性評價和價值判斷，且基于大學(xué)治理的復(fù)雜性，過于精確的定量分析反而不利于專家對于大學(xué)治理作出合乎理性的評價。11位專家中的8位專家認可了課題組對于權(quán)重的處理方式，并針對具體指標的表述方式提出了修改建議。根據(jù)專家第二輪反饋意見再次修改后，形成了中國特色大學(xué)治理評價指標體系(見表1)，它包括7個一級指標，23個二級指標和43個三級指標。

表1 中國特色大學(xué)治理評價指標體系

續(xù)表1

(三)評分方法

根據(jù)專家意見，對一級指標按照其重要性賦以不同的權(quán)重，其中“黨委領(lǐng)導(dǎo)”權(quán)重為0.2，“校長負責(zé)制”“學(xué)術(shù)委員會治理”“利益相關(guān)者參與治理”“權(quán)力邊界”等4個一級指標的權(quán)重分別為0.15，“信息披露”“治理氛圍”等2個一級指標的權(quán)重分別為0.10。

每個三級指標的評價得分分為4個等級。

(1)完全符合，得分為3分；

(2)比較符合，或者符合的情況不低于50%，得分為2分；

(3)不太符合，或者符合的情況低于50%，得分為1分；

(4)完全不符合，得分為0分。

由于一級指標被賦予了不同的權(quán)重，因此，一所大學(xué)的治理評價得分并不能由每個三級指標的得分直接相加求得，而是需要考慮一級指標的權(quán)重之后，先求出每一項一級指標的加權(quán)分值，再計算該大學(xué)治理評價得分總分。

根據(jù)一級指標權(quán)重的賦值情況，一所大學(xué)治理評價得分的計算方法為：

X=(x1f1+x2f2+…+xnfn)*100

其中，X指一所大學(xué)經(jīng)加權(quán)后的治理評價得分，xn指一級指標權(quán)重，fn指經(jīng)處理的每項一級指標所含三級指標總分(即該三級指標得分總和除以該一級指標滿分分數(shù)后所得的分數(shù))，n指一級指標數(shù)量。

根據(jù)一所大學(xué)治理評分結(jié)果，將其治理狀況分為4個等級。

(1)優(yōu)秀，整體得分在85分以上；

(2)良好，整體得分在75分以上，85分以下；

(3)基本合格，整體得分在60分以上，75分以下；

(4)不合格，整體得分在60分以下。

三、評價指標和標準的診斷及導(dǎo)向作用

指標和標準決定著中國特色大學(xué)治理評價指標體系的實質(zhì)和作用。本指標體系中的各項指標和評價標準并非面面俱到，但它對我國大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)程度有著強大的診斷作用。這是由于它注重從我國大學(xué)治理現(xiàn)狀和問題出發(fā)，不僅將大學(xué)善治要素的價值理性和工具理性充分融合為一體，而且格外注重從治理制度的結(jié)構(gòu)與功能視角出發(fā)，對我國大學(xué)各治理主體及其相互關(guān)系(即治理結(jié)構(gòu))以及治理機制的特征、功能與效率進行審視和考察，比較全面地涵蓋了大學(xué)內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標。因此，運用該指標體系對我國大學(xué)治理狀況進行評價，可以實現(xiàn)“以評促建”“以評促改”的工具性目的，有助于推動我國大學(xué)早日實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進一步臻于善治。

(一)指標和標準的診斷作用

本指標體系的一級指標共有7個，其中“黨委領(lǐng)導(dǎo)”“校長負責(zé)制”“學(xué)術(shù)委員會治理”“利益相關(guān)者參與治理”等前4個一級指標主要用于評價我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的完善程度，“權(quán)力邊界”這個一級指標主要用于評價各治理主體之間權(quán)力邊界的清晰性，“信息披露”主要用于評價我國大學(xué)的信息透明性，“治理氛圍”則主要用于評價我國大學(xué)的治理文化，考察我國大學(xué)是否注重治理的價值取向，是否注重去行政化，是否能在制度上落實學(xué)術(shù)至上的善治原則，以及是否具有規(guī)制學(xué)術(shù)腐敗——大學(xué)善治的對立面的有效制度安排。

二級指標主要是要素性或類別性指標，如在“黨委領(lǐng)導(dǎo)”這個一級指標下的二級指標“制度建設(shè)”“黨委委員”“委員會設(shè)置”“黨委決策制度”“治理能力”主要由影響黨委領(lǐng)導(dǎo)效能的關(guān)鍵要素組成，在“利益相關(guān)者參與治理”這個一級指標下的二級指標“教師”“行政管理人員”“學(xué)生”“校友和校外人士”則是“利益相關(guān)者”的幾個類別。三級指標主要是對二級指標的具體化。在選取三級指標時，一方面考慮對二級指標進行操作化界定，另一方面注重從評價方法角度，考慮了便于設(shè)置明確的評價標準、便于從學(xué)校的成文規(guī)章制度、公開新聞資料獲取評價所需信息等因素。

在評價指標和標準的設(shè)計上除了充分體現(xiàn)中國特色大學(xué)善治的要素外，也非常注重盡量兼顧治理體系和治理能力兩個方面的內(nèi)容。例如，如果說“黨委領(lǐng)導(dǎo)”“校長負責(zé)制”“學(xué)術(shù)委員會治理”等3個一級指標旨在評價中國特色大學(xué)內(nèi)部治理體系的現(xiàn)代化實現(xiàn)程度，這些一級指標的二級或三級指標則注重通過對該治理主體的組織和制度建設(shè)情況評價其治理能力。此外，大部分指標主要評價大學(xué)治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度，如利益相關(guān)者參與治理、權(quán)力邊界、治理氛圍等，這一方面是因為大學(xué)治理體系現(xiàn)代化是治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，另一方面，如前文所述，也是因為大學(xué)治理體系現(xiàn)代化本身就是治理能力現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。

基于此，運用本指標體系對我國大學(xué)治理進行評價，有助于對我國大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)程度作出診斷。

(二)專家：診斷者

嚴格來講，中國特色大學(xué)善治的各個要素及其蘊含的價值和工具理性并不是所有人都熟悉的簡單知識，即便是每日參與大學(xué)治理的人也未必對它有非常深刻的理解?；诖?，充分發(fā)揮專家的作用，由對中國特色大學(xué)善治要素有著深刻理解的治理專家主導(dǎo)評價組織和實施過程就顯得比較合理。專家組可以依據(jù)被評價大學(xué)的公開資料作出評價，也可以通過問卷、訪談或其他方式來獲得進行評價所需的資料。在評價過程中專家應(yīng)堅守專業(yè)原則，保持獨立性。這時的大學(xué)治理專家就像醫(yī)院里的醫(yī)生一樣，以中國特色大學(xué)治理評價指標體系為參照，根據(jù)自己的專業(yè)知識對被評價大學(xué)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)程度作出診斷，并給出“優(yōu)秀”“良好”“合格”“不合格”的結(jié)論。評價結(jié)果可以用于向被評價大學(xué)反饋情況，或應(yīng)被評價大學(xué)要求提供咨詢和建議，由此形成評價與改進、評價與建設(shè)之間的良性循環(huán)。

(三)導(dǎo)向善治的創(chuàng)新性評價指標和評價標準

“‘理念的旅行’和實施會生成非常復(fù)雜的矛盾，在這個過程中，新的范型就會跨越采納或不采納、非此即彼的選擇而出現(xiàn)?！盵17]善治對于中國大學(xué)來說是新的理念，它的實現(xiàn)要求大學(xué)必須勇敢跨越某些已有的制度范型并進行制度創(chuàng)新。本指標體系在評價指標和評價標準中，大膽提出了一些比較具有創(chuàng)新性的制度設(shè)計，例如，在設(shè)置常務(wù)委員會之外，將設(shè)置“專門委員會如戰(zhàn)略委員會、治理委員會等”作為評價黨委組織機構(gòu)完善程度的重要指標；將黨委委員來源在不同學(xué)科專業(yè)、不同職務(wù)和不同專業(yè)能力方面的代表性，作為衡量黨委領(lǐng)導(dǎo)能力的重要評價指標和標準；將“清晰的會議記錄”作為對黨委決策過程監(jiān)督和回溯制度的重要評價指標；將“權(quán)力邊界界定是否清晰”作為衡量大學(xué)治理效率的重要指標；將“利益相關(guān)者參與治理”作為評價大學(xué)治理參與性和開放性的一級指標；將“信息披露”的“完整性”“及時性”“便捷性”作為衡量大學(xué)治理透明性的重要指標，并將信息披露責(zé)任人制度、披露范圍和披露質(zhì)量作為衡量一所大學(xué)信息披露制度健全與否的指標，將“學(xué)校官網(wǎng)可查”作為信息披露便捷性的評價標準；將“治理價值取向”“去行政化治理”“財務(wù)狀況”以及在此基礎(chǔ)上營造的“治理氛圍”，作為衡量大學(xué)治理有效性的重要指標，力求將一所大學(xué)各治理主體呼吸的“空氣”具體化、可操作化，等等。這些創(chuàng)新性的指標和標準，能夠在可知可感的制度現(xiàn)象層面，揭示中國特色大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的外在表現(xiàn)，更便于通過評價將大學(xué)導(dǎo)向善治。

四、結(jié)束語

最后值得一提的是，筆者運用該指標體系對部分大學(xué)的試評價，的確發(fā)現(xiàn)了這些大學(xué)的治理體系和治理能力與我國大學(xué)善治目標之間的差距，甚至在部分指標上差距還相當(dāng)大，這說明本指標體系確實具有一定的實用價值。

但本指標體系也存在很大的局限性，如主要關(guān)注成文制度安排的完善性，沒有關(guān)注這些成文制度的實際執(zhí)行情況；指標設(shè)計還比較籠統(tǒng)、泛化，沒有關(guān)注不同類型大學(xué)治理的特殊性；隨著我國大學(xué)治理改革的深入，一些指標和標準可能存在過時的情況，需要及時修正，等等。筆者希望在今后的研究中能夠更好地將現(xiàn)代大學(xué)治理理論與中國大學(xué)治理改革實踐相結(jié)合，進一步完善這一指標體系，使其能夠更好地反映我國大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進展和需求，真正成為指導(dǎo)我國大學(xué)治理改革實踐的有用工具。