人大如何加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督

文_ 李少文

國(guó)家監(jiān)察體制改革同時(shí)關(guān)系健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度以及加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是“事關(guān)全局的重大政治體制改革”。特別是，改革豐富了作為社會(huì)主義國(guó)家根本政治制度的人民代表大會(huì)制度的內(nèi)容，突出表現(xiàn)為各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是按照民主集中制原則組織的國(guó)家機(jī)構(gòu)。這是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度的重要內(nèi)容，是社會(huì)主義國(guó)家機(jī)構(gòu)體系的鮮明特征。新修改的憲法和《監(jiān)察法》都對(duì)此作了規(guī)定，也規(guī)定了人大監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的具體任務(wù)。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)的“信任不能代替監(jiān)督”，也可以應(yīng)用到對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督上。人大監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)，《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》）為人大監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)提供了明確的法律依據(jù)。就有關(guān)法律和具體實(shí)踐情況來(lái)說(shuō)，各級(jí)人大及其常委會(huì)可以圍繞如下五個(gè)方面，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。

一、探索對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件的備案與審查

備案審查是《立法法》規(guī)定的保證法制統(tǒng)一的重要制度形式，是全國(guó)人大立法和監(jiān)督工作的共同內(nèi)容，目前主要涉及行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章。之所以建立備案審查制度，正是基于法治的一般規(guī)律，不同機(jī)關(guān)所發(fā)布的法律文件有可能與憲法法律等高位階的法律文件相沖突。為了維護(hù)憲法法律權(quán)威，維持法制統(tǒng)一，確保權(quán)力不越位、不逾矩，有必要加強(qiáng)對(duì)分散的立法性權(quán)力的監(jiān)督。2019年10月26日，全國(guó)人大常委會(huì)作出決定授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)。監(jiān)察法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)，以及為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)。全國(guó)人大常委會(huì)的決定同時(shí)明確，監(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸。在監(jiān)察法規(guī)之下，為了更好推進(jìn)監(jiān)察工作，監(jiān)察委員會(huì)還會(huì)發(fā)布具有一定法律效力、帶有普遍約束性效果的規(guī)范性文件。這就出現(xiàn)了相關(guān)規(guī)范性文件如何進(jìn)行監(jiān)督的問(wèn)題，也意味著《立法法》的有關(guān)規(guī)定可能修改。對(duì)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)特別是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)發(fā)布的法律文件進(jìn)行備案與審查，是人大監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的有效方式，也是重要職責(zé)。同時(shí)，由于監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)也在紀(jì)檢監(jiān)察工作中發(fā)揮效力。如果紀(jì)委監(jiān)委共同發(fā)布帶有法律性質(zhì)的文件，也應(yīng)該探索相關(guān)的人大監(jiān)督方式。

二、組織實(shí)施執(zhí)法檢查

開(kāi)展針對(duì)法律實(shí)施情況的執(zhí)法檢查是全國(guó)人大作為法律主權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力內(nèi)容，也是人大監(jiān)督的有效辦法。通過(guò)執(zhí)法檢查，用好“法律巡視”的利劍，將包括《監(jiān)察法》在內(nèi)的相關(guān)法律掌握在各級(jí)人大及其常委會(huì)手中，是人大監(jiān)督監(jiān)察委的最有效也是最直接方式，必須強(qiáng)調(diào)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察工作是執(zhí)行監(jiān)察法、反腐敗相關(guān)立法的具體工作，是法律實(shí)施的表現(xiàn)形式，不是“法外之地”。這正是我們推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，推動(dòng)反腐敗工作法治化，推進(jìn)全面依法治國(guó)。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出用留置取代“兩規(guī)”，凸顯了這一重大變化。各級(jí)人大組織實(shí)施執(zhí)法檢查，能夠直面問(wèn)題、針對(duì)問(wèn)題、解決問(wèn)題，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)。一方面，可以先行調(diào)查了解監(jiān)察法、反腐敗相關(guān)立法在施行過(guò)程中存在的較為突出的問(wèn)題。另一方面，可以在隨機(jī)檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，嚴(yán)格查找問(wèn)題，嚴(yán)肅處理問(wèn)題。可以積極創(chuàng)新檢查方式，深入聽(tīng)取人大代表和人民群眾的意見(jiàn)，同步開(kāi)展暗訪、抽查等，不斷提升檢查實(shí)效。此外，人大在執(zhí)法檢查工作中還可以針對(duì)性地提出改進(jìn)意見(jiàn)。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)必須反饋整改情況，推動(dòng)國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)一步深化。同時(shí)，考慮把執(zhí)法檢查與法律修改更緊密地結(jié)合起來(lái)，尤其是在未來(lái)監(jiān)察體制改革進(jìn)一步深化、反腐敗立法更為體系化之后，特別是留置相關(guān)立法、監(jiān)察信息公開(kāi)相關(guān)立法等出臺(tái)并施行之后，檢查有關(guān)立法的執(zhí)行情況可以作為人大主導(dǎo)修改相關(guān)法律的重要參考和依據(jù)。

三、用好專項(xiàng)工作報(bào)告、詢問(wèn)特別是專題詢問(wèn)、質(zhì)詢的監(jiān)督形式

《監(jiān)察法》明確規(guī)定了人大及其常委會(huì)可以運(yùn)用這些監(jiān)督形式對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。《監(jiān)督法》規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，有計(jì)劃地安排聽(tīng)取和審議本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告。監(jiān)察委員會(huì)向人大常委會(huì)進(jìn)行專項(xiàng)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)比照現(xiàn)有做法。在議題選擇、報(bào)告計(jì)劃設(shè)計(jì)等方面，人大常委會(huì)可以抓住人民群眾和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部最關(guān)心、最重視的問(wèn)題。同時(shí)，人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告前，委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議可以組織人大代表和常委會(huì)成員對(duì)有關(guān)工作進(jìn)行視察或者專題調(diào)查研究，并安排參加視察或者專題調(diào)查研究的代表列席常委會(huì)會(huì)議，聽(tīng)取報(bào)告并提出意見(jiàn)。監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告不僅要安排在常委會(huì)全體會(huì)議上聽(tīng)取，而且要安排分組會(huì)議審議，常委會(huì)組成人員對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)還要交由監(jiān)察委員會(huì)研究處理，后者應(yīng)當(dāng)將研究處理情況向常委會(huì)提出書(shū)面報(bào)告。常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)還可以對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)將執(zhí)行決議的情況向常委會(huì)報(bào)告。各級(jí)人大常委會(huì)可以把聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告與執(zhí)法檢查有機(jī)結(jié)合起來(lái)，針對(duì)突出問(wèn)題進(jìn)行檢查。各級(jí)人大常委會(huì)審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)派有關(guān)負(fù)責(zé)人員到會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，回答詢問(wèn)。在詢問(wèn)這一監(jiān)督形式的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大常委會(huì)依法探索形成了專題詢問(wèn)的重要監(jiān)督方式。它是人大常委會(huì)有計(jì)劃、有組織、有重點(diǎn)地就一方面的工作集中開(kāi)展的專門(mén)詢問(wèn)活動(dòng)。監(jiān)察工作具有專業(yè)性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，適合對(duì)其進(jìn)行專題詢問(wèn)，而且能夠圍繞實(shí)際工作中存在的主要問(wèn)題提高問(wèn)和答的質(zhì)量。通過(guò)專題詢問(wèn)，達(dá)到督促有關(guān)部門(mén)依法履行職責(zé)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題，推動(dòng)監(jiān)察工作順利開(kāi)展的效果。在會(huì)議中，人大代表和人大常委會(huì)組成人員可以依法對(duì)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)人提出質(zhì)詢案，并且要求得到滿意回答。

四、開(kāi)展特定問(wèn)題調(diào)查

《監(jiān)督法》規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)。調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍十分寬泛，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。人大及其常委會(huì)在關(guān)于監(jiān)察工作涉及的權(quán)力行使、權(quán)利保障、反腐敗工作內(nèi)容與成效等方面，需要作出決議、決定時(shí)，可以考慮開(kāi)展特定問(wèn)題調(diào)查。調(diào)查委員會(huì)針對(duì)監(jiān)察工作進(jìn)行調(diào)查，就是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的一種有效監(jiān)督方式。同時(shí)，需要指出的是，在必要的時(shí)候，這種特定問(wèn)題調(diào)查還可以指向個(gè)案。這有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和工作人員的監(jiān)督。

五、嚴(yán)格人事任免的審查批準(zhǔn)

憲法和《監(jiān)察法》規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)主任的提請(qǐng)，任免監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員。這里的人事任免權(quán)是人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)享有的實(shí)質(zhì)性權(quán)力?！侗O(jiān)察法》還規(guī)定國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升等制度。未來(lái)，在監(jiān)察官的任免方面，人大常委會(huì)也應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)性作用。任免并不是簡(jiǎn)單的“走程序”。因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)，是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，所以必須要求工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員具備嚴(yán)格的任職條件。各級(jí)人大常委會(huì)可以在有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)人事任免的議案中，認(rèn)真審查包括監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員以及監(jiān)察官在內(nèi)的提名人員的基本情況和適格條件，從嚴(yán)把握相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。正確行使人事任免權(quán)，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的要求，是推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，也是更好地發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)和作用的要求。

各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)接受作為權(quán)力機(jī)關(guān)的同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，拓寬了人民監(jiān)督權(quán)力的途徑，這也有利于社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化和法治化

總而言之，人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)接受作為權(quán)力機(jī)關(guān)的同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，拓寬了人民監(jiān)督權(quán)力的途徑，這也有利于社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化和法治化。必須依法用好人大監(jiān)督的各種方式，充分發(fā)揮人大監(jiān)督的作用。黨的十九屆四中全會(huì)提出要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)，健全人大對(duì)“一府一委兩院”監(jiān)督制度。這就為新時(shí)代進(jìn)一步深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、加強(qiáng)人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督提供了更明確的指引。