從土地經(jīng)營主體層面分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的問題及對策①

郭思遠(yuǎn) 郭海亮

（1 南京林業(yè)大學(xué)風(fēng)景園林學(xué)院 江蘇南京 210037；2 江蘇省農(nóng)墾農(nóng)業(yè)發(fā)展股份有限公司企業(yè)管理部 江蘇南京 210019）

1 土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及基本模式

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村剩余勞動力逐步向城市轉(zhuǎn)移，釋放出大量土地資源，農(nóng)村人口不斷趨于老齡化，務(wù)農(nóng)勞動力嚴(yán)重不足，給土地流轉(zhuǎn)提供了現(xiàn)實(shí)條件。近年，國家相繼出臺關(guān)于推動土地流轉(zhuǎn)方面的政策文件，為土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營提供了理論遵循與實(shí)踐依據(jù)。據(jù)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2016 年6 月底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到0.307 億hm2，超過總面積的33%，轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶逾7 000 萬戶，超過總農(nóng)戶數(shù)的30% （東部沿海發(fā)達(dá)省份超過50% ）。土地流轉(zhuǎn)有利于土地規(guī)?；?、集約化，助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展[1]，從目前各地土地流轉(zhuǎn)情況分析，土地流轉(zhuǎn)主要有互換、出租、入股、股份+合作、信托流轉(zhuǎn)等方式，經(jīng)營模式主要有家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶、代耕代種、訂單農(nóng)業(yè)、園區(qū)農(nóng)業(yè)等模式。

2 土地流轉(zhuǎn)面臨的形勢與存在的問題

2.1 形勢

從糧食市場趨勢分析，近2 年，國家糧食收購保護(hù)價(jià)連續(xù)下調(diào)，使得糧價(jià)繼續(xù)下降。國內(nèi)外糧價(jià)倒掛格局尚未改變，外部環(huán)境繼續(xù)對國內(nèi)糧價(jià)形成壓制。這對土地流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營將會帶來一定影響。

從土地流轉(zhuǎn)面分析，國家先后出臺一系列意見、辦法，從農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定3 個維度，擴(kuò)大土地確權(quán)試點(diǎn)面，建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，調(diào)整農(nóng)業(yè)3 項(xiàng)補(bǔ)貼政策，建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，引導(dǎo)與規(guī)范土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)。從土地流轉(zhuǎn)實(shí)際操作分析，前期流轉(zhuǎn)土地租金相對較高，與目前市場價(jià)值相背離，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)所屬利益關(guān)聯(lián)者矛盾沖突加大，土地流轉(zhuǎn)的步伐放緩。

從土地經(jīng)營現(xiàn)狀分析，近2 年糧食價(jià)格走低，一方面，許多家庭農(nóng)場、流轉(zhuǎn)大戶、專業(yè)合作社出現(xiàn)經(jīng)營虧損情況；另一方面，各類土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體重“拓展”、輕“管理”，經(jīng)營粗放、管理失范、配套服務(wù)跟不上，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)效率低下。隨著國家對農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整與糧食市場行情的變化，目前土地經(jīng)營要注重“管”，要突出效益，強(qiáng)化基地生產(chǎn)管理，千方百計(jì)降低成本、增加盈利。

2.2 存在的問題

2.2.1 基礎(chǔ)條件受制約，生產(chǎn)經(jīng)營壓力大

第一，大部分流轉(zhuǎn)地基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，建設(shè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)田難度較大。從總體分析，農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地相對分散、零碎，且大多分布在邊角地，交通不便、土質(zhì)較差，設(shè)施不配套等，制約了規(guī)?；?、機(jī)械化生產(chǎn)及集約化優(yōu)勢的發(fā)揮，經(jīng)營前期土地整理、農(nóng)田水利建設(shè)工作量較大，投入較多。部分配套的農(nóng)路、農(nóng)橋、溝渠、涵閘、曬場、烘干設(shè)備、倉庫等保障能力不足，還需要改造或新建，糧食安全受到較大影響，農(nóng)業(yè)綜合抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差。生產(chǎn)管理比較粗放，經(jīng)營主體對流轉(zhuǎn)地整合難度加大，管理半徑拉長，管理成本加大，造成效率低下，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相背離，影響農(nóng)業(yè)質(zhì)效。

第二，大部分流轉(zhuǎn)地租金偏高，面積不大，短期內(nèi)盈利難度較大。以江蘇為例，土地流轉(zhuǎn)平均租金達(dá)900 元/667m2，最高的1 050 元/667m2，最低的650 元/667m2。流轉(zhuǎn)的土地，除去溝、渠、路等配套設(shè)施，土地平均利用率為93%左右。按常規(guī)稻麥種植計(jì)算，每667m2小麥產(chǎn)量400 kg、水稻產(chǎn)量600 kg，按當(dāng)前小麥2.24 元/kg（國標(biāo)三等）、水稻2.52 元/kg（國標(biāo)三等）保護(hù)價(jià)水平，每667m2年產(chǎn)值為2 408 元，麥稻雙季成本費(fèi)用為1 400 元/667m2，扣除租賃900 元/667m2，畝凈利潤為108 元，再乘以93%的土地利用率，畝凈利潤只有100 元。這只是正常年景的理論水平，如遇自然災(zāi)害產(chǎn)量，或糧價(jià)市場低于保護(hù)價(jià)，則出現(xiàn)虧損。土地租賃價(jià)格與市場相背離，不利于構(gòu)建土地發(fā)租者與承租者良性利益連接機(jī)制，導(dǎo)致土地經(jīng)營的短期行為。

2.2.2 缺乏有效規(guī)范，規(guī)范運(yùn)作任務(wù)艱巨

首先，政府與有關(guān)部門對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏針對性的規(guī)范、監(jiān)督與指導(dǎo)，致使土地流轉(zhuǎn)中的失范問題比較普遍。實(shí)踐中存在一些地方政府與經(jīng)營主體不能按合同約定執(zhí)行，或不能及時(shí)全面兌現(xiàn)其承諾的現(xiàn)象，導(dǎo)致部分農(nóng)民利益得不到保障。其次，部分農(nóng)民法律意識淡溥，相關(guān)手續(xù)完善難、合同履行難。最后，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后，由于政府配套政策不能及時(shí)到位，保障體系尚未建立，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民存在就業(yè)難，導(dǎo)致部分地方的土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)農(nóng)民毀約現(xiàn)象，以及“回流”問題。

3 關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的思考及建議

土地流轉(zhuǎn)是推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)長期任務(wù)，要堅(jiān)定不移落實(shí)國家政策部署。土地流轉(zhuǎn)也涉及土地流出者、土地流入者與政府3方面利益關(guān)系，要妥善處理，才能保證各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。

3.1 堅(jiān)持效益優(yōu)先，穩(wěn)妥推進(jìn)，處理好“政府”與“農(nóng)戶”的關(guān)系

對于土地經(jīng)營主體，土地流轉(zhuǎn)要遵循的原則：①農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)；②當(dāng)?shù)卣С郑虎劬哂幸欢ǖ耐恋匾?guī)模；④具備一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件；⑤當(dāng)?shù)卣峁┡涮咨a(chǎn)條件；⑥相關(guān)手續(xù)合法完備。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)土地要按照“互利共贏、合作開發(fā)”原則，加強(qiáng)基層地方政府與農(nóng)民的協(xié)調(diào)與合作，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 堅(jiān)持科學(xué)評估，防范風(fēng)險(xiǎn)，建立進(jìn)入與退出機(jī)制

進(jìn)入前，對流轉(zhuǎn)土地要充分調(diào)研論證，建立進(jìn)入評估機(jī)制，前移風(fēng)險(xiǎn)管控關(guān)口。進(jìn)入時(shí)，要從合同條款上規(guī)范進(jìn)入與退出機(jī)制，最大限度降低因國家政策調(diào)整、地方政府失信、流轉(zhuǎn)地農(nóng)民失約等帶來的風(fēng)險(xiǎn)損失。進(jìn)入后，經(jīng)過一段時(shí)間的運(yùn)作，對已經(jīng)營的土地要進(jìn)行再評估、再論證，科學(xué)分析評估成本效益，對于規(guī)模較小、基礎(chǔ)差、人為努力后也不能盈利的基地實(shí)施退出機(jī)制，減少經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)經(jīng)營者與土地流轉(zhuǎn)者雙方利益。

3.3 堅(jiān)持因地制宜，整合資源，處理好生產(chǎn)與保障的關(guān)系

首先，要注重加強(qiáng)與地方政府的關(guān)系，爭取地方支持配合，利用當(dāng)?shù)馗刹?、村民為基地服?wù)，打造良好的社會環(huán)境，利用當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的農(nóng)機(jī)、曬場、倉庫等資源，服務(wù)基地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。其次，要積極爭取地方項(xiàng)目支持，就地建立曬場、倉庫，或就近租用曬場、倉庫及烘干線。最后，要積極爭取地方財(cái)務(wù)項(xiàng)目與資金，改善農(nóng)田基本設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平與防災(zāi)抗災(zāi)能力，建設(shè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)田，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

3.4 堅(jiān)持規(guī)范運(yùn)作，合規(guī)運(yùn)營，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)合同管理

嚴(yán)格執(zhí)行合同管理制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)流程，有效規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。對流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行合理規(guī)劃及利用，有選擇性地投資農(nóng)田基本設(shè)施，有效控制投資風(fēng)險(xiǎn)，致力長期利益與短期利益的結(jié)合[2]。注重農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的防范，統(tǒng)一參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。地方政府與當(dāng)?shù)厝罕娨湍老嗵?、和諧共事，注意政府與農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的誠信風(fēng)險(xiǎn)。與地方政府共同探索土地經(jīng)營權(quán)租賃、經(jīng)營權(quán)換保障等多種形式，將農(nóng)民從土地中解放出來。

3.5 堅(jiān)持示范帶動，多措并舉，最大限度保障流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的權(quán)益

建立穩(wěn)定的租金增長機(jī)制并按時(shí)支付，保障農(nóng)民利益不受損害。在不改變耕地用途的前提下，結(jié)合農(nóng)田基本情況增加基礎(chǔ)設(shè)施投入，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)地農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，發(fā)揮示范帶動作用。安排土地流出后的農(nóng)民優(yōu)先用工，通過租金與務(wù)工收入，解決農(nóng)民失地后的就業(yè)問題。