改革和完善土地管理制度的財(cái)稅建議

王寧

摘要：目前，我國(guó)土地管理工作面臨較大困難，為進(jìn)一步提高土地資源管理加強(qiáng)土地管理制度改革和完善是非常重要的，能夠?yàn)橥恋毓芾砉ぷ魈峁┯辛Φ膮⒖家罁?jù)。文章結(jié)合土地管理制度改革存在的問(wèn)題對(duì)土地管理制度財(cái)稅建議展開(kāi)探討。

關(guān)鍵詞：土地管理;管理制度;制度完善;制度改革

引言

土地管理與社會(huì)生產(chǎn)生活的各個(gè)領(lǐng)域密切相關(guān)，包括了人民群眾的物質(zhì)生活和住房安全保障等。我國(guó)雖然國(guó)土面積較大，但是由于人口數(shù)量眾多，土地資源的人均占有量仍低于世界平均水平，這也是我國(guó)土地管理中面臨的主要難題。而在新形勢(shì)下，傳統(tǒng)土地管理模式的弊端逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，比如，規(guī)范性缺失、集約化程度低等，嚴(yán)重限制了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)該針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的特點(diǎn)，制定有針對(duì)性的解決措施。

1土地管理制度改革存在的問(wèn)題

首先，對(duì)于土地制度存在的問(wèn)題，黨和政府高度重視。至少?gòu)谋臼兰o(jì)初開(kāi)始，幾乎年年都有中央文件或國(guó)務(wù)院文件，提出要改革征地制度，要探索集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法等要求。一些政府部門(mén)和地方政府，也按中央精神開(kāi)展相關(guān)改革試點(diǎn)，有的省甚至制定、頒布了全省范圍內(nèi)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的管理辦法。然而，改革的決定性突破，必須是由國(guó)家修改相關(guān)的法律、制度和政策?？上В@方面一直未能取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。其次，政府經(jīng)營(yíng)土地多年，已經(jīng)積累了龐大的債務(wù)，且將進(jìn)入償債高峰期，防控其中孕藏的金融風(fēng)險(xiǎn)，已是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的重中之重。在金融風(fēng)險(xiǎn)尚未根本化解情況下，匆匆推出“所有者與管理者分開(kāi)”，反而可能引爆風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致金融、經(jīng)濟(jì)危機(jī)甚至社會(huì)動(dòng)亂。因此中央慎之又慎，暫不急于實(shí)施這項(xiàng)改革[1]。已經(jīng)出臺(tái)的一些措施，如嚴(yán)禁地方政府用土地和其他自然資源資產(chǎn)抵押融資，允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，不再壟斷住房用地供應(yīng)等，實(shí)際上是對(duì)政府經(jīng)營(yíng)土地的經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)邊界、經(jīng)營(yíng)利益施加嚴(yán)格限制。再加上“一件事由一個(gè)部門(mén)管”以后，空間用途管制落實(shí)到位，也可以在很大限度上減輕政府從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的弊端。但這畢竟是治標(biāo)而不是治本，只要政府能從經(jīng)營(yíng)土地獲利，其弊端就難以根本杜絕。

2改革和完善土地管理制度的財(cái)稅建議

2.1中央集中一定比例的國(guó)有土地出讓收入

從1994年開(kāi)始，土地出讓金中的中央所得部分全部劃歸地方政府。按照國(guó)有土地收益應(yīng)當(dāng)由全民共享的要求，中央財(cái)政有必要集中一部分收入，用于建立土地儲(chǔ)備基金，進(jìn)行地區(qū)間調(diào)節(jié)、緩解“苦樂(lè)不均”的矛盾。建議今后的土地出讓收入統(tǒng)一繳入中央金庫(kù)，由中央財(cái)政主導(dǎo)進(jìn)行政府間分配，中央財(cái)政集中一定比例的土地出讓收入（考慮到地方需全額承擔(dān)土地出讓的成本性支出，這一比例不宜過(guò)高，可暫定10%），建立土地儲(chǔ)備基金，主要用于推廣應(yīng)用PPP模式、支持加快中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。同時(shí)，建議由中央財(cái)政按“土地出讓收入”而非“土地出讓收益”分成，這樣有利于防止地方通過(guò)虛增土地成本性支出等辦法減少中央集中資金的規(guī)模[2]。

2.2取消資金計(jì)提政策和部分政府性基金

加強(qiáng)對(duì)土地出讓收入的統(tǒng)籌使用管理，停止從土地出讓收入中計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)、廉租住房建設(shè)、教育發(fā)展、農(nóng)田水利建設(shè)等資金的做法，取消新型墻體材料專(zhuān)項(xiàng)基金、散裝水泥專(zhuān)項(xiàng)基金、新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金等規(guī)模大小不一的政府性基金，改變“先分資金后填空”、“錢(qián)等項(xiàng)目”的做法，原規(guī)定用途支出所需資金由相應(yīng)層級(jí)政府統(tǒng)籌安排，提高資金的使用效益。借鑒香港特區(qū)的基金預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步理順政府土地相關(guān)收支的預(yù)算管理。細(xì)化預(yù)算編制，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。堅(jiān)持先有詳細(xì)的項(xiàng)目預(yù)算，再安排支出，禁止采取切塊下達(dá)資金的做法，規(guī)范土地抵押貸款的債務(wù)收支管理，財(cái)政部門(mén)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地出讓收支的全面有效監(jiān)管[3]。

2.3加快推動(dòng)開(kāi)征房地產(chǎn)稅

統(tǒng)籌房地產(chǎn)建設(shè)、交易和保有環(huán)節(jié)的稅賦水平，借鑒香港特區(qū)土地年租、房地產(chǎn)稅的制度安排，歸并整合相關(guān)稅費(fèi)項(xiàng)目，開(kāi)征房地產(chǎn)稅，實(shí)行動(dòng)態(tài)評(píng)稅，推動(dòng)建立土地資源有效利用、房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。具體設(shè)想 ：一是由全國(guó)人大先行立法，整合現(xiàn)有的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等為房地產(chǎn)稅，實(shí)行房地一體征稅。二是以土地或地上建筑物出租價(jià)格的評(píng)估值為稅基，對(duì)所有營(yíng)業(yè)用房和居住用房進(jìn)行登記評(píng)估，征收一定百分率的房地產(chǎn)稅（比如5%），并對(duì)基本居住用房、公共部門(mén)、福利機(jī)構(gòu)等用房予以免稅。三是建立全國(guó)統(tǒng)一的房地產(chǎn)登記和評(píng)估系統(tǒng)，定期進(jìn)行重新評(píng)估，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。通過(guò)改革，將房地產(chǎn)稅培育成市縣主體稅種，為地方政府提供持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源，降低市縣政府對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)程度 ;保持合理的土地使用和房地產(chǎn)保有成本，以抑制房地產(chǎn)投機(jī)炒作，促進(jìn)土地或房產(chǎn)資源的流轉(zhuǎn)和合理配置。在房地產(chǎn)稅開(kāi)征前，應(yīng)統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地稅制，對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范有序的稅收調(diào)節(jié)。適應(yīng)集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)的需要，對(duì)集體建設(shè)用地的出讓收入征收土地增值稅、契稅、所得稅，以規(guī)范的稅收調(diào)節(jié)替代目前試點(diǎn)地區(qū)的政府間收入分成辦法[4]。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在新形勢(shì)下，土地管理工作面臨巨大的挑戰(zhàn)，只有加強(qiáng)土地管理工作的創(chuàng)新與改革，才能使其順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的要求，促進(jìn)土地資源的合理、高效利用。針對(duì)土地管理面臨的各種問(wèn)題，積極開(kāi)展土地管理改革和創(chuàng)新是當(dāng)前時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)。

參考文獻(xiàn)

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[3]呂小軍.改進(jìn)我國(guó)土地管理及相關(guān)財(cái)稅制度的思考與建議[J].中國(guó)財(cái)政，2015，No.697（20）：72-74.

[4]李中.我國(guó)農(nóng)村土地管理制度的改革與展望[J].邵陽(yáng)學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（01）：46-50.