從反腐敗視角，淺析監(jiān)察法與公務(wù)員法的關(guān)系

王薇淇

摘 要：在反腐敗工作中，根據(jù)《中華人民共和國刑法》規(guī)定的貪污賄賂罪等腐敗犯罪中，很多犯罪主體是國家工作人員，而《中華人民共和國公務(wù)員法》中的主體——公務(wù)員，也是國家工作人員中的重要組成部分，所以該群體中反腐也是反腐敗工作中的重要組成部分。新出臺(tái)的《中華人民共和國監(jiān)察法》作為深入開展反腐敗工作而制定的法律，其所規(guī)定的所要監(jiān)督的行使公權(quán)力的公職人員和“公務(wù)員”之間聯(lián)系如何值得探討?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》的頒布勢必會(huì)對2018年底修改的《中華人民共和國公務(wù)員法》產(chǎn)生的影響，厘清兩部法律之間的關(guān)系，聯(lián)合該兩部法律對于反腐敗事業(yè)發(fā)揮著重要的作用。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察法;公務(wù)員法;公職人員

一、前言

為了推進(jìn)全面依法治國，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作的需要，《中華人民共和國監(jiān)察法》在2018年3月20日，于第十三屆全國人大一次會(huì)議上被表決通過?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》的頒布對于中國開展反腐敗工作有著積極作用，同時(shí)其頒布也影響著《中華人民共和國公務(wù)員法》的修訂。

二、《中華人民共和國監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定

新頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法》（下稱《監(jiān)察法》）第三條中特別強(qiáng)調(diào)了開展反腐敗工作，《監(jiān)察法》的頒布對反腐敗工作將起到重要的作用。首先，《監(jiān)察法》以法律條文的形式規(guī)定了行使監(jiān)察的機(jī)關(guān)及其職責(zé)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍和管轄范圍、監(jiān)察權(quán)限和進(jìn)行監(jiān)察所遵循的程序。形成了一個(gè)比較系統(tǒng)的監(jiān)察體系，相較于之前比較雜亂的對一個(gè)國家機(jī)關(guān)工作人員的違法違紀(jì)行為的監(jiān)督主體或者監(jiān)督過程，《監(jiān)察法》的頒布使得監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)、監(jiān)察范圍、權(quán)限以及程序方面更加明確;使得監(jiān)察從機(jī)關(guān)到程序都有法可依，即保證了實(shí)體正義，也保障了程序正義。同時(shí)在對以上監(jiān)察內(nèi)容規(guī)定的基礎(chǔ)上，還增加了對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督，并非監(jiān)察機(jī)關(guān)及其監(jiān)察人員就可以不受法律制約“為所欲為”，從執(zhí)法人員的角度為《監(jiān)察法》的實(shí)施提供了保障。同時(shí)明確了法律責(zé)任，使得之前不怎么明確的法律責(zé)任更加顯而易見，違法成本明確，這大大降低公職人員的違法僥幸，而且對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處罰也扯下了“官官相護(hù)”的保護(hù)傘。

《監(jiān)察法》在規(guī)定了上述有關(guān)監(jiān)察的機(jī)關(guān)、權(quán)限、程序之后用一章節(jié)的篇幅規(guī)定了反腐敗國際合作。其中第五十條、第五十一條就與其他國家地區(qū)開展的反腐敗合作進(jìn)行了規(guī)定，涉及執(zhí)法，引渡等內(nèi)容?！侗O(jiān)察法》的頒布，以法律條文的形式規(guī)定了中國負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與其他國家的反腐敗工作的機(jī)關(guān)。使得在國際反腐方面，有法可依，明確了負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)，職責(zé)更明確，在國際反腐敗工作中更有底氣。有法律為支撐的國家監(jiān)察委員會(huì)在反腐敗國際交流、合作，及其執(zhí)法、引渡、司法協(xié)助方面也能更好的被其他國家、地區(qū)、國際組織所認(rèn)可與接受。極大的幫助了中國在世界范圍內(nèi)開展的“追逃追贓”工作。

在《監(jiān)察法》頒布實(shí)施之前，國家機(jī)關(guān)工作人員如果違紀(jì)違法，追究責(zé)任主要分三種，即行政處分、黨紀(jì)處分、刑事處罰。第一種行政處分，即國家機(jī)關(guān)工作人員違反行政紀(jì)律，應(yīng)當(dāng)受到行政紀(jì)律處分，例如警告，記過等;第二種黨紀(jì)處分，即國家機(jī)關(guān)工作人員同時(shí)是中國共產(chǎn)黨黨員，則該工作人員的違反黨紀(jì)政紀(jì)的行為既要受行政處分，還要接受黨紀(jì)處分，例如撤銷黨內(nèi)職務(wù)等。第三種刑事處罰，當(dāng)違紀(jì)違法行為構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。而以上三種的處罰，分別由不同的機(jī)關(guān)執(zhí)行。行政處分由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行，黨紀(jì)處分由黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)執(zhí)行，而刑事責(zé)任的追究則由檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行，法院進(jìn)行審判。三個(gè)不同的機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)工作人員違紀(jì)違法行為進(jìn)行追究，容易造成協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢、信息不能共享等問題，影響公權(quán)力監(jiān)督的效果。國家監(jiān)察委員會(huì)的建立，使得國家監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督連貫起來，整合了反腐資源，實(shí)現(xiàn)紀(jì)律和法律的有效銜接，這也是監(jiān)察體制改革的目標(biāo)之一。

三、《中華人民共和國公務(wù)員法》新變化

繼《監(jiān)察法》通過之后，同年12月29日，《中華人民共和國公務(wù)員法》于第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議修訂，并于2019年6月1日起施行。

《中華人民共和國公務(wù)員法》（下稱《公務(wù)員法》）從公務(wù)員的條件、權(quán)利與義務(wù)，從公務(wù)員的“入”的程序——職務(wù)及其錄用、考核;公務(wù)員獎(jiǎng)懲的程序——任免升降，獎(jiǎng)勵(lì)、監(jiān)督與懲戒，公務(wù)員的待遇——培訓(xùn)、交流與回避、工資福利保險(xiǎn)，公務(wù)員的“出”的程序——辭職辭退、退休、及其申訴和控告、職位聘任及其法律責(zé)任方面進(jìn)行規(guī)定。從“入”到“出”的程序等方面規(guī)范了公務(wù)員的管理，既要使公務(wù)員的合法權(quán)益得到了保障，同時(shí)對其的監(jiān)督也不斷增強(qiáng)，從而促使他們正確、盡職的履行自己職責(zé)，堅(jiān)定為人民服務(wù)的信念，有利于建設(shè)一支清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍。

此次《公務(wù)員法》修訂主要集中在：加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化黨管干部原則;鞏固分類管理改革成果;強(qiáng)化公務(wù)員監(jiān)督管理，從嚴(yán)管理公務(wù)員隊(duì)伍等方面。

與《監(jiān)察法》密切相關(guān)的是《公務(wù)員法》第九章監(jiān)督和懲戒，而且第九章也是此次修訂中，變動(dòng)比較大的部分。首先，章名有所變化，由“懲戒”修改為“監(jiān)督與懲戒”，在章名增加了“監(jiān)督”二字，強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督的重要性，由之前單一的懲戒修改成監(jiān)督與懲戒并行，并在條文中強(qiáng)調(diào)增加強(qiáng)公務(wù)員監(jiān)督規(guī)定。其次，相較于修訂之前的條文，新增了第五十七條，五十七條第三款規(guī)定，形成了新的第六十一條。從《公務(wù)員法》的修訂案中，還是可以看出《監(jiān)察法》的影子，受《監(jiān)察法》頒布的影響，有些條文，照應(yīng)《監(jiān)察法》進(jìn)行了新增或者補(bǔ)充。使得《公務(wù)員法》能與《監(jiān)察法》更好的銜接。

四、二者之間的關(guān)聯(lián)

（一）適用主體

《監(jiān)察法》中第三章——監(jiān)察范圍和管轄中，第十五條第一款中有提到《公務(wù)員法》，在十五條中規(guī)定了監(jiān)察法監(jiān)察的對象;而根據(jù)《公務(wù)員法》第二條第一款也規(guī)定了其適用主體，由此可知監(jiān)察對象包括但不限于《公務(wù)員法》中規(guī)定的主體，《公務(wù)員法》中規(guī)定的主體是《監(jiān)察法》中監(jiān)察對象的一部分。

除了監(jiān)察對象以外，在對于公務(wù)員違紀(jì)違法問題的處理上，《公務(wù)員法》和《監(jiān)察法》有所銜接?！豆珓?wù)員法》中，第九章監(jiān)督和懲戒下的第五十七條第六十一條、第九十五條第四款、第一百零八條等規(guī)定了公務(wù)員因違紀(jì)違法，監(jiān)察機(jī)關(guān)對其進(jìn)行政務(wù)處分的相關(guān)程序和規(guī)定。

（二）適用程序

作為在《監(jiān)察法》頒布半年之后，出臺(tái)的《公務(wù)員法》，雖然法律條文中有所體現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)，但是作為一部規(guī)定公務(wù)員所作所為的法律，似乎與《監(jiān)察法》的聯(lián)系略微少了一些，第五十七條第三款規(guī)定的內(nèi)容和在《監(jiān)察法》出臺(tái)和監(jiān)察機(jī)關(guān)成立之前，《公務(wù)員法》雖沒有明文規(guī)定涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)依法移送檢察機(jī)關(guān)處理，但是基于《中華人民共和國刑事訴訟法》的規(guī)定，由檢察機(jī)關(guān)處理此類案件，而修訂后的《公務(wù)員法》補(bǔ)充了這一點(diǎn)，但是沒有很明顯的體現(xiàn)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)和移送檢察機(jī)關(guān)的區(qū)別。

而且關(guān)于《公務(wù)員法》中其他有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)的條文，例如第六十一條，第一百零八條兩條，可以看出，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對違紀(jì)違法的公務(wù)員作出政務(wù)處分，而且就同一違紀(jì)違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的政務(wù)處分的，其所在機(jī)關(guān)不再給予處分。

相較于《監(jiān)察法》出臺(tái)之前規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)除了可以提供是否對其進(jìn)行起訴等司法性質(zhì)的意見外，同時(shí)兼具了一種政治性的作用，即監(jiān)察機(jī)關(guān)既可以根據(jù)公務(wù)員違紀(jì)違法的案件具體情況決定啟動(dòng)制作起訴意見書，連同案卷材料證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查，提起公訴的刑事司法程序，還可以決定啟動(dòng)作出警告、記過等類似于行政處分的政務(wù)處分的程序。

相較于《監(jiān)察法》出臺(tái)之前規(guī)定的檢察院直接負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件，現(xiàn)在由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)保證了一種連貫性，之前的模式可能會(huì)存在下面的問題：檢察機(jī)關(guān)偵查過程中發(fā)現(xiàn)，職務(wù)違法行為并未達(dá)到提起刑事訴訟的程度，而且檢察機(jī)關(guān)并未有作出行政處分的權(quán)力，所以針對這種情況，往往是檢察機(jī)關(guān)不起訴，不追究刑事責(zé)任后，由負(fù)責(zé)作出行政處分的機(jī)關(guān)對該工作人員作出行政處分，作出行政處分的機(jī)關(guān)并沒有參與檢察機(jī)關(guān)對此案的偵查，所以對案件中的職務(wù)違法行為很難有很準(zhǔn)確的定位。同時(shí)，往往有行政處分權(quán)的機(jī)關(guān)和該工作人員來自于同一個(gè)體系，所以，很難對此類行為作出應(yīng)有的懲戒。而賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分的權(quán)力之后，能有效的解決這種職務(wù)違法行為得不到應(yīng)有的懲戒的局面。首先，該職務(wù)違法行為由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查，有調(diào)查才有發(fā)言權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)基于對此行為的調(diào)查，即使針對該職務(wù)違法行為監(jiān)察機(jī)關(guān)不會(huì)制作起訴意見書，但是監(jiān)察機(jī)關(guān)也能夠準(zhǔn)確的定位此職務(wù)違法行為應(yīng)該對應(yīng)的哪種政務(wù)處分。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為一個(gè)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的第三方，且其職責(zé)之一就是履行監(jiān)督，所以，監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法行為并不會(huì)“手下留情”，監(jiān)察機(jī)關(guān)與該工作人員來自于不同的體系，作出的政務(wù)處分會(huì)更公正，中立，對于公眾來講監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的政務(wù)處分說服力更大，更有公信力，維護(hù)法律權(quán)威。

依據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察職能的體現(xiàn)，并由此取代之前規(guī)定的行政處分，成為行政懲戒措施。但政務(wù)處分并未改變本質(zhì)，與之前的行政處分一樣仍然屬于一種紀(jì)律處分，公職人員可以依法行使申訴權(quán)在接受政務(wù)處分之后，要求復(fù)審，仍不服復(fù)審結(jié)果的，可以選擇上級監(jiān)察機(jī)關(guān)提請復(fù)核。

現(xiàn)行《公務(wù)員法》中仍規(guī)定了紀(jì)律處分，這就使得與《監(jiān)察法》中的政務(wù)處分沒有實(shí)現(xiàn)有效銜接，使得在處分依據(jù)，條件程序等方面出現(xiàn)模糊不清等問題?？梢越Y(jié)合《監(jiān)察法》的規(guī)定，貫徹其原則，秉承其精神的基礎(chǔ)上，對《公務(wù)員法》進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷?，使之更好的與《監(jiān)察法》相銜接。

五、兩者聯(lián)合在反腐敗工作中的作用

（一）日常監(jiān)督

《公務(wù)員法》在原來的第九章“懲戒”章節(jié)增加“監(jiān)督”，目的之一就是想從日常的角度加強(qiáng)對公務(wù)員的監(jiān)督管理，通過對他們?nèi)粘５墓ぷ鞅憩F(xiàn)，是否遵紀(jì)守法等情況進(jìn)行監(jiān)督，防微杜漸，提前預(yù)防潛在問題，防止公務(wù)員走上貪污受賄等犯罪的道路。對于監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況，根據(jù)具體情形決定啟動(dòng)予以談話提醒、批評教育等程序。日常監(jiān)督機(jī)制的完善和通過作為獨(dú)立的行使監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，一方面能夠起到警示作用，防微杜漸。對公務(wù)員的動(dòng)態(tài)監(jiān)督與全方位監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)每一次小錯(cuò)誤，及時(shí)止損，防止拖到大錯(cuò)誤，將蒼蠅養(yǎng)成大老虎，不僅給黨和國家的建設(shè)事業(yè)造成難以挽回的重大損害，還讓本應(yīng)該接受法律處罰的大老虎逃之夭夭;另一方面也有利于從內(nèi)部提高公務(wù)員的自身素質(zhì)，嚴(yán)于律己，遵紀(jì)守法，預(yù)防思想腐敗。在發(fā)現(xiàn)小問題之后，通過及時(shí)的批評教育、談話提醒等方式挽救他們，給予他們重新改正的機(jī)會(huì)。

（二）分級懲戒

《監(jiān)察法》和《公務(wù)員法》兩者聯(lián)合形成了一種層級式的監(jiān)督管理，之前由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查職務(wù)違法行為，但會(huì)存在因該行為并未達(dá)到提起刑事訴訟的程度，往往是檢察機(jī)關(guān)不起訴，不追究刑事責(zé)任后，再由負(fù)責(zé)作出行政處分的機(jī)關(guān)對該工作人員作出行政處分的情形。這樣的做法一是浪費(fèi)了法律資源，對于同一個(gè)違法違紀(jì)行為需要由兩個(gè)不同的部門進(jìn)行調(diào)查并作出處理。二是作出行政處分的機(jī)關(guān)并沒有參與檢察機(jī)關(guān)對此案的偵查，所以對案件中的職務(wù)違法行為很難有很準(zhǔn)確的定位，再者，作出行政處分的機(jī)關(guān)對于違法違紀(jì)案件的調(diào)查以及對法律的適用等方面的專業(yè)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及檢察機(jī)關(guān)，難以作出適當(dāng)?shù)奶幜P。而《監(jiān)察法》出臺(tái)后，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為法律規(guī)定的履行監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，其無論是對法律的運(yùn)用和解讀還是對案件的調(diào)查，都有著詳盡的規(guī)定，相較于作出行政處分的機(jī)關(guān)更專業(yè)?！侗O(jiān)察法》和《公務(wù)員法》兩者聯(lián)合既節(jié)省了資源，避免在小問題放置大部分精力，同時(shí)也使得懲戒更加公平公正，使公務(wù)員違法違紀(jì)行為與相應(yīng)的懲戒相對應(yīng)，既不會(huì)小錯(cuò)大懲，也不會(huì)小錯(cuò)不懲，出現(xiàn)之前檢察機(jī)關(guān)偵查后因達(dá)不到提起刑事訴訟的程度而不了了之的情形。

當(dāng)公務(wù)員違法違紀(jì)的行為被發(fā)現(xiàn)時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)既可以根據(jù)公務(wù)員違紀(jì)違法程度的輕重以及具體情況決定是否啟動(dòng)作出警告、記過等類似于行政處分的政務(wù)處分的程序，還是啟動(dòng)制作起訴意見書，移送人民檢察院，由檢察院依法審查后提起公訴的刑事司法程序。

《公務(wù)員法》對公務(wù)員進(jìn)行從內(nèi)治理，要求其“修身養(yǎng)性，嚴(yán)于律己”，從嚴(yán)治理，從基礎(chǔ)的層面上，從個(gè)人的角度，從內(nèi)部自身減少貪污腐敗的發(fā)生，《監(jiān)察法》從國家層面，一個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)的角度，從加強(qiáng)外部監(jiān)督環(huán)境入手，監(jiān)督公職人員防止貪污腐敗的發(fā)生。兩者雙管齊下，通力合作，減少腐敗問題的發(fā)生。同時(shí)，《監(jiān)察法》的出臺(tái)對貪官外逃的問題有了法律的保證，使得中國對外開展引渡等工作有法可依，更加的名正言順，減少其他國家的阻力，使得中國在開展國際反腐敗工作方面有很好的進(jìn)展，貪官即使外逃，也不能永遠(yuǎn)的逍遙法外。

《監(jiān)察法》出臺(tái)后，《公務(wù)員法》做出了相應(yīng)的修訂，使其內(nèi)容能與《監(jiān)察法》進(jìn)行銜接，雖然可能不盡完善，但《監(jiān)察法》和《公務(wù)員法》兩者的結(jié)合，雙管齊下，使得中國反腐敗事業(yè)有了更明確的法律保障，有利于推進(jìn)中國反腐敗事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展！

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（作者單位：北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875）