淺議公共政策執(zhí)行中人的利益問題

劉禹彤

摘 要：公共政策是公共權(quán)力對(duì)價(jià)值的權(quán)威性分配，也是維護(hù)利益、維護(hù)社會(huì)秩序和促進(jìn)社會(huì)公平的重要工具。公共政策的執(zhí)行在公共政策的整個(gè)生命周期中都扮演著非常重要的角色。改革開放以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人們對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求加深了各階層之間的矛盾，影響到社會(huì)的統(tǒng)一與穩(wěn)定，因此深入分析公共政策執(zhí)行中涉及人的利益等問題的分析對(duì)優(yōu)化公共政策的執(zhí)行提供思路。

關(guān)鍵詞：公共政策執(zhí)行;利益沖突;公以人為本

公共政策的制定包括確立目標(biāo)、設(shè)計(jì)方案、評(píng)估和選定方案以及設(shè)計(jì)執(zhí)行等，公共政策執(zhí)行后的效果優(yōu)劣直接反映了政策制定的科學(xué)與否。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，從政策執(zhí)行的角度看，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾一部分反映在公共政策執(zhí)行中的利益沖突，其中人的利益沖突最為典型。

一、定義的準(zhǔn)確理解

（一）公共政策與公共政策執(zhí)行。公共政策是國(guó)家公共部門制定的行為準(zhǔn)則，廣泛參與到規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)解決社會(huì)公共問題，規(guī)范團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)等方方面面，其實(shí)質(zhì)就是公共利益。正確的政策及其有效執(zhí)行將對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生積極影響;政策錯(cuò)誤或不當(dāng)行為將導(dǎo)致某些惡果。公共政策執(zhí)行也指政策的執(zhí)行主體，一般是指政府機(jī)構(gòu)建立新的組織形式，使用社會(huì)上和政府部門擁有的相關(guān)政策資源，通過政策解讀、媒體宣傳、試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)、有效實(shí)施、部門協(xié)調(diào)與上級(jí)監(jiān)控等各種策略，將擬定的政策變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)實(shí)踐，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過程[1]。

（二）公共政策執(zhí)行主體與執(zhí)行客體。政策的實(shí)行主體是執(zhí)行者，他們同樣是不斷重新制定政策的角色[2]。政策執(zhí)行的主體包括兩個(gè)領(lǐng)域，一個(gè)是早公共組織中具有行政權(quán)的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，另一個(gè)是在個(gè)人層面行使這些權(quán)力的政府官員。公共政策客體是政策的目標(biāo)群體。政策目標(biāo)群體系統(tǒng)中既存在具有相同利益的個(gè)人組合的群體，也有出于相同利益而彼此聯(lián)系的臨時(shí)性團(tuán)體;另外還有組織嚴(yán)密的利益集團(tuán)。公共政策主體會(huì)根據(jù)想要調(diào)節(jié)的利益關(guān)系來卻確定哪些問題需要制定政策，對(duì)于具體政策來說，政策主體更多的考慮維護(hù)最廣大人民群眾的利益。

二、政策執(zhí)行失靈產(chǎn)生原因分析

（一）問題的實(shí)質(zhì)：人的問題。利益問題的本質(zhì)就是人的問題，個(gè)體人所代表的利益集團(tuán)不同從而分為政策執(zhí)行主體及政府和政策執(zhí)行過程中的客體即群眾。拉斯韋爾在創(chuàng)立政策科學(xué)時(shí)提出：政策科學(xué)是某種不同于應(yīng)用社會(huì)科學(xué)的東西，因?yàn)樗饕P(guān)注“社會(huì)中人的基本問題”[3]。人們以小組的形式聚集在普通實(shí)踐活動(dòng)中，不同的個(gè)體參與了他們的活動(dòng)，每個(gè)人期望實(shí)現(xiàn)的不同目標(biāo)代表著不同的利益，在逐利過程中產(chǎn)生無法避免的矛盾。公共政策既是人們解決社會(huì)問題的工具，也是解決利益沖突的方法。從這個(gè)意義上講，利益問題就是人的問題。

所有政策的制定和執(zhí)行，以及廣義的治理過程，都無法脫離具體的人和他們構(gòu)成的群體，一旦政策的制定和執(zhí)行偏離了人類自身的心理訴求和文化傳統(tǒng)，無論這些政策的出發(fā)點(diǎn)如何完美，都很難取得成功[4]。

（二）“經(jīng)濟(jì)人”帶來的執(zhí)行偏差?！敖?jīng)濟(jì)人”是把人視為為利己主義，是個(gè)人最終剝削的中心。公共選擇理論認(rèn)為，在非市場(chǎng)環(huán)境中的政策執(zhí)行主體，同樣也是“經(jīng)濟(jì)人”，也會(huì)遵循“經(jīng)濟(jì)人”的規(guī)則，“公共政策執(zhí)行本身即是一個(gè)充滿利益沖突與競(jìng)爭(zhēng)的過程，而且人們從事政策執(zhí)行活動(dòng)的動(dòng)力也是由利益推動(dòng)的”[5]。當(dāng)執(zhí)行主體的利益在政策落實(shí)的過程中被損害時(shí)容易導(dǎo)致執(zhí)行偏差。行政人員作為“經(jīng)濟(jì)人”，傾向于自身利益追求，很難維持在執(zhí)行政策的過程中始終保持絕對(duì)的“價(jià)值中立”，會(huì)產(chǎn)生腐敗甚至是權(quán)力尋租現(xiàn)象;當(dāng)執(zhí)行主體執(zhí)行政策中，政策的內(nèi)容與布局適應(yīng)絕大多數(shù)人利益時(shí)，通常會(huì)影響一小部分人的利益，根據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和公共選擇理論，作為追求個(gè)人利益的公共政策執(zhí)行客體，拒絕以絕大多數(shù)人的角度出發(fā)接受政策改變，還會(huì)產(chǎn)生因?yàn)闆]有達(dá)到自身的利益最大化的不滿情緒，由于缺乏代償性的安撫，這種情緒逐漸從精神層面擴(kuò)大到實(shí)際行動(dòng)上，破壞社會(huì)利益關(guān)系的平衡。

（三）損益補(bǔ)償失靈。損益補(bǔ)償規(guī)律的第一個(gè)涵義是說，在特定的時(shí)間空間范圍內(nèi)，任何一項(xiàng)政策一旦付諸實(shí)踐，必然是在滿足一部分人利益的同時(shí)，抑制另一部分人的利益[6]。作為社會(huì)性動(dòng)物，人有各種各樣物質(zhì)和精神的需要，為了滿足這些需要，就必須獲取某些精神材料和產(chǎn)品，以及獲得它們的必要手段，本質(zhì)上都是利益的追逐。人們的根本利益是相同的，每個(gè)人都希望社會(huì)的物質(zhì)和精神財(cái)富能夠盡可能多地增長(zhǎng)，以最大限度地提高個(gè)人利益。當(dāng)人們無法滿足自己的需求時(shí)，通常會(huì)尋找效果相同或相似，可以替代或可以彌補(bǔ)物質(zhì)和精神利益損失的替代品。但是，由于社會(huì)發(fā)展的不平衡，每個(gè)人的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位不同，導(dǎo)致人與人之間存在物質(zhì)概念和意識(shí)形態(tài)的差異。不同的人需求層次和內(nèi)容不同，政策的損益補(bǔ)償不可能照顧到每個(gè)個(gè)體，各種利益要求不可能同時(shí)都得到滿足，在政府給予的利益有限的前提下，造成了各種利益之間的沖突。

三、政策執(zhí)行維護(hù)人的利益解決路徑

（一）重視人格。我國(guó)政策制定以尊重人格、保障人權(quán)、重視人的自由與全面發(fā)展為核心，在發(fā)展中逐步代謝人類社會(huì)的糟粕，最終實(shí)現(xiàn)人與人、人與自然、人與社會(huì)的和諧發(fā)展。發(fā)展本質(zhì)上是人類發(fā)展和人類解放的過程。發(fā)展首先反映了主體與客體世界之間以認(rèn)識(shí)為前提的價(jià)值關(guān)系，價(jià)值關(guān)系是客體世界的性質(zhì)對(duì)主體需要的肯定或否定關(guān)系，其實(shí)是人與物之間的關(guān)系，在馬克思看來，任何價(jià)值關(guān)系都是為“我”存在的，所以，價(jià)值關(guān)系始終體現(xiàn)的是一種人本關(guān)系[7]。21世紀(jì)政策的實(shí)施應(yīng)該順應(yīng)時(shí)代潮流轉(zhuǎn)變思考角度，不應(yīng)該只注重經(jīng)濟(jì)，而是要放到以人為本上來，將重點(diǎn)放到人類幸福上，重視人的問題。

（二）重視市場(chǎng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和市場(chǎng)力量作用的增強(qiáng)，公共利益逐漸顯露差異化特征，為例使市場(chǎng)機(jī)制輔助政府能夠一定程度實(shí)現(xiàn)最有效的資源分配，這就需要國(guó)家行政部門對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，制定一系列有利于社會(huì)發(fā)展的政策，防止市場(chǎng)過于逐利，維持社會(huì)公平，滿足人們利益需求。

（三）重視主客體利益。在政策制定與執(zhí)行過程中不僅要關(guān)注政策人民群眾的利益，還必須充分考慮到執(zhí)行主體利益訴求上來。政策主體通過政策的正效益實(shí)施來融合政策客體，滿足主體的基本需要，同時(shí)，主體自身也可以通過政策實(shí)施得到提高主觀能動(dòng)性，對(duì)政策的實(shí)施過程不斷修飾和完善，滿雙方的需要，從而保持最大限度的利益平衡，實(shí)現(xiàn)公共政策順利實(shí)施的目的。

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[5]謝煒.中國(guó)公共政策執(zhí)行中的利益關(guān)系研究[M].上海學(xué)林出版社，2009（03）.

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（作者單位：黑龍江大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150080）