黨政干部選拔任用70年：制度演進(jìn)與改革成效

摘 要：研究黨政干部選拔任用發(fā)展演進(jìn)對促進(jìn)干部人事制度改革十分重要。新中國成立70余年來，黨政干部選拔任用經(jīng)歷了改革開放前計劃經(jīng)濟(jì)時期的體系確立、黨的十一屆三中全會召開后初期的改革探索、黨的十四大召開后長期的改革深化、黨的十八大以來新時期的改革突破四個發(fā)展階段。70余年的黨政干部選拔任用呈現(xiàn)出以下發(fā)展特征：始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)并強(qiáng)化黨管干部原則;從干部委任制向探索實行委任制、選任制、聘任制和考任制等多元化選拔任用制度轉(zhuǎn)變;常規(guī)性選拔與競爭性選拔交替回歸并呈現(xiàn)出循環(huán)式發(fā)展和螺旋式上升規(guī)律。在改革成效上，黨政干部選拔任用管理體制不斷理順、制度體系不斷完善、工作機(jī)制不斷優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：干部人事制度;選拔任用;競爭性選拔;常規(guī)性選拔

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）06-0032-10

黨政干部選拔任用是加強(qiáng)黨的建設(shè)和干部隊伍建設(shè)的重點與核心，選拔任用干部既是黨在不同歷史時期基本路線、方針和政策的直接體現(xiàn)，也是貫徹落實黨的路線、方針和政策以及社會主義建設(shè)與改革各項宏偉戰(zhàn)略任務(wù)的決定性因素?；陂L期的革命歷史和實踐經(jīng)驗，毛澤東提出“政治路線確定以后，干部就是決定因素”，強(qiáng)調(diào)了干部和干部工作的重要性;習(xí)近平則基于社會主義建設(shè)和改革時期的干部管理實踐，提出了“用一賢人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風(fēng)”的科學(xué)論斷，強(qiáng)調(diào)了干部選拔任用的導(dǎo)向作用，對新時代營造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)發(fā)揮了重要作用。

新中國成立70余年來，黨政干部選拔任用發(fā)展可被劃分為計劃經(jīng)濟(jì)體制時期、改革開放初期、深化改革時期和黨的十八大以來的新時期四個階段。在改革開放前計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，集中統(tǒng)一管理的干部選拔任用體系逐步確立;在十一屆三中全會召開后的改革開放初期，我國就干部選拔任用進(jìn)行了初期改革探索;在黨的十四大召開后的深化改革時期，干部選拔任用制度改革持續(xù)深化推進(jìn);在黨的十八大以來的新時期，干部選拔任用改革實現(xiàn)了新的突破。對黨政干部選拔任用70年的發(fā)展演變進(jìn)行回顧與綜述，厘清制度發(fā)展脈絡(luò)，總結(jié)發(fā)展規(guī)律和成就，對進(jìn)一步完善干部選拔任用制度、深化干部人事制度改革具有重要意義。

一、黨政干部選拔任用管理體系確立

新中國成立后，中央依據(jù)憲法和政府組織條例等印發(fā)干部管理相關(guān)文件，通過制定干部職務(wù)名稱表的基本形式實行干部管理和干部任免，確立了干部分部分級管理體制。改革開放以前，干部選拔任用適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求采取了計劃管理體系，先后呈現(xiàn)出新中國成立初期大規(guī)模選拔、“文革”前穩(wěn)定發(fā)展和“文革”后恢復(fù)發(fā)展的顯著特征。

（一）新中國成立初期大規(guī)模選拔任用干部

從1949年到1956年，我國建立了社會主義國家政權(quán)，作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨延續(xù)了民主革命戰(zhàn)爭時期確立的干部選拔路線、原則和程序，在此基礎(chǔ)上，為適應(yīng)社會主義建設(shè)和社會主義改造需要，開始大批量地選拔任用干部。從革命戰(zhàn)爭年代進(jìn)入和平建設(shè)時期后，各行各業(yè)百廢待興，急需選拔培養(yǎng)大量干部，而此時黨的干部數(shù)量十分有限，不能滿足大規(guī)模社會主義建設(shè)對干部的迫切需求。為解決上述問題，當(dāng)時主要采取了三種措施。一是有計劃地大量挑選優(yōu)秀產(chǎn)業(yè)工人、學(xué)生、舊知識分子和農(nóng)民中的優(yōu)秀分子，通過訓(xùn)練改造，提高其政治、文化和業(yè)務(wù)素質(zhì)，并將其分配到相應(yīng)的工作崗位上去。二是破除干部選拔任用中的錯誤認(rèn)識，依照德才兼?zhèn)涞脑瓌t，大膽提拔使用新生力量。三是注意選拔任用非黨干部、婦女干部和少數(shù)民族干部，這一時期，縣以上各級領(lǐng)導(dǎo)干部中，婦女干部、少數(shù)民族干部和非黨干部比重都有所提高。

（二）“文革”前干部選拔任用穩(wěn)定發(fā)展

從1956年到1966年期間，社會主義計劃經(jīng)濟(jì)進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時期。經(jīng)過社會主義革命和建設(shè)初期大規(guī)模、大批量提拔干部的階段以后，國家組織機(jī)構(gòu)基本確定下來，工作步入常態(tài)化軌道。隨著社會主義計劃經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，干部選拔任用開始進(jìn)入穩(wěn)定提高時期，國家開始有控制地選拔任免干部，并考慮培養(yǎng)無產(chǎn)階級革命事業(yè)接班人，重點培養(yǎng)選拔新生力量。

經(jīng)過1956年12月召開的全國組織部長工作會議討論后，1957年2月《中共中央關(guān)于今后干部工作方法的通知》下達(dá)，明確提出了穩(wěn)定提高干部的工作方針。除了這個通知以外，中共中央副主席劉少奇、中央組織部部長安子文都深入闡明了穩(wěn)定提高干部的思想，第一次提出了“干部專業(yè)化”和“能上能下”的思想。安子文對穩(wěn)定提高干部進(jìn)行了具體闡述，“所謂穩(wěn)定，一是在一定的‘行業(yè)中穩(wěn)定下來，實行干部專業(yè)化;二是在一定的崗位上穩(wěn)定下來，在這種崗位上長期工作下去”[1]（p.273）。

這一時期的干部選拔任用，突出強(qiáng)調(diào)了被考察者對政治路線的態(tài)度。鑒于1957年發(fā)生了同攻擊社會主義制度的少數(shù)資產(chǎn)階級右派分子的斗爭，選拔干部時著重考察其在反右斗爭中的立場。這種對政治立場的審核把關(guān)是正確和必要的。但由于“反右傾”擴(kuò)大化，干部選拔任用過分強(qiáng)調(diào)政治路線和政治立場，出現(xiàn)了用人不公正現(xiàn)象，既有對干部錯誤的撤免或降職使用，也有對不符合要求的干部錯誤的提拔，這些都造成了不利的影響。這也導(dǎo)致了在干部選拔標(biāo)準(zhǔn)上，“又紅又?！眱H僅停留在了“紅”上，而忽略了“專”，干部隊伍的專業(yè)化素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)受到了很大忽視。

（三）“文革”后干部選拔任用恢復(fù)發(fā)展

1966年至1976年十年“文革”期間，干部選拔任用的基本路線、方針和政策遭到破壞，各級黨委組織部門和政府人事部門陷于癱瘓。各地陸續(xù)成立“革命委員會”，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部遭到“罷官”，或者“靠邊站”，或者被下放接受勞動改造，或被群眾“專政”，甚至遭到逮捕關(guān)押。同時，在“造反精神強(qiáng)”“敢于反潮流”“堅定站在革命路線一邊”等派性標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下，一批追隨林彪、江青反革命集團(tuán)的分子被安插到各種重要崗位，對干部選拔任用工作造成了嚴(yán)重破壞。

“文革”結(jié)束后，特別是1978年十一屆三中全會以后，黨的干部路線和政策得以恢復(fù)，干部選拔任用工作重新回到正確的軌道上。1977年至1980年，在粉碎“四人幫”后的最初幾年，我國就干部選拔任用主要開展了兩方面的工作。一是大規(guī)模平反冤假錯案，給在“文革”中受到迫害和不公正對待的干部平反，恢復(fù)其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，使一大批久經(jīng)考驗的老干部重新走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。二是對各級領(lǐng)導(dǎo)班子中依靠造反起家的人、幫派思想嚴(yán)重的人、打砸搶分子以及反對十一屆三中全會確定的路線方針政策的人進(jìn)行清理，使干部隊伍進(jìn)一步純潔。在此基礎(chǔ)上，1979年9月，中央組織部召開了粉碎“四人幫”后的第一次全國組織工作座談會，使干部選拔任用的工作秩序重新恢復(fù)確立下來。

這一時期，中央和主管部門始終遵循“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”的干部管理基本方針，確立干部分類管理體制，建立完善公務(wù)員制度，擴(kuò)大干部工作中的民主，提高選人用人公信力，建立完善民主、公開、競爭、擇優(yōu)的干部選拔機(jī)制，不斷推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用民主化、規(guī)范化、科學(xué)化，使干部選拔任用工作取得實質(zhì)性突破。

（一）不斷強(qiáng)化干部選拔任用民主化規(guī)范化

從1992年黨的十四大到2012年黨的十八大，干部人事制度和選拔任用制度改革持續(xù)推進(jìn)，干部選拔任用的民主化、規(guī)范化程度顯著提高。

一是圍繞干部選拔任用工作的民主化推進(jìn)改革。在這一時期，我國干部工作延續(xù)了中國共產(chǎn)黨堅持群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)，增強(qiáng)干部選拔任用工作的公開透明度，規(guī)范民主推薦和民主測評程序，使群眾對干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到有效保障。黨的十四大以來，中央把提高干部選拔任用工作的民主化程度作為干部人事制度改革的重要內(nèi)容，歷屆黨的全國代表大會都對此提出了明確要求。在關(guān)于干部選拔任用民主化精神指引下，中央逐步確立了干部選拔任用中的民主推薦、民主測評、民主評議等基本程序，并在選拔任用工作實踐中開展了競爭上崗、公開選拔、公推公選、公推直選等注重民主程序的多種選拔方式改革探索。

二是圍繞干部選拔任用的規(guī)范化推進(jìn)改革。干部選拔任用始終注重完善制度建設(shè)，為提高干部選拔任用規(guī)范化夯實制度保障。黨的十四大以來的四次黨的全國代表大會報告都對完善干部選拔任用制度提出了明確要求。中央秉承制度建設(shè)基本要求，探索建立了機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位干部分類管理體制，建立實行了干部職務(wù)與級別相結(jié)合的制度、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制并健全完善了干部選拔任用監(jiān)督制度，不斷完善公務(wù)員制度以及公開選拔、競爭上崗、差額選舉等各項具體選拔任用制度，從而構(gòu)建了系統(tǒng)性干部選拔任用制度體系，推進(jìn)了不同時期各項干部選拔任用制度改革實踐不斷創(chuàng)新發(fā)展。

（二）不斷健全完善干部選拔任用監(jiān)督制度

加強(qiáng)干部選拔任用監(jiān)督包括兩個方面：一是對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督;二是對干部選拔任用工作的監(jiān)督。在干部人事制度改革的發(fā)展進(jìn)程中，隨著干部選拔任用制度與實踐的發(fā)展和創(chuàng)新，對干部監(jiān)督和干部選拔任用工作監(jiān)督同步向前發(fā)展。干部人事制度改革（規(guī)劃）綱要對加強(qiáng)干部監(jiān)督和干部選拔任用工作監(jiān)督作出了基本規(guī)定;各專門性配套監(jiān)督法規(guī)則從具體實施層面作出規(guī)定。

一是從干部人事制度改革宏觀層面對干部選拔任用監(jiān)督作出基本規(guī)定。2000年《深化干部人事制度改革綱要》提出“加強(qiáng)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和干部選拔任用工作的監(jiān)督”，具體提出了建立完善干部談話制度、誡勉制度、回復(fù)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項制度、廉政鑒定制度、任職經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度，以及組織部門和紀(jì)檢、監(jiān)察部門聯(lián)席會議制度等要求。2009年《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》提出“健全管理監(jiān)督機(jī)制”，同時對加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部日常管理和監(jiān)督、加強(qiáng)干部選拔任用工作全過程監(jiān)督兩個部分提出了明確要求。這兩個干部人事制度改革（規(guī)劃）綱要，從推進(jìn)干部人事制度改革的宏觀層面，對干部選拔任用這一核心內(nèi)容作出了總綱性規(guī)定，提出了總體性要求，為在各自歷史時期深化干部人事制度改革、健全完善干部選拔任用及干部監(jiān)督制度指明了方向，成為建立健全各項專門性、具體化干部監(jiān)督制度的基礎(chǔ)制度依據(jù)。

二是探索制定了干部選拔任用監(jiān)督的專門性制度規(guī)定。加強(qiáng)干部選拔任用監(jiān)督是推進(jìn)干部選拔任用制度改革的重要內(nèi)容，在黨的十四大以來確定的干部選拔基本路線和方針指引下，在干部人事制度改革（規(guī)劃）綱要確立的總綱規(guī)定基礎(chǔ)上，中央對各項專門性干部監(jiān)督制度展開了改革探索，2003年印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法（試行）》，2010年進(jìn)一步修訂完善并分別印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作有關(guān)事項報告辦法（試行）》《地方黨委常委會向全委會報告干部選拔任用工作并接受民主評議辦法（試行）》《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責(zé)離任檢查辦法（試行）》四項監(jiān)督制度，從而健全完善了事前報告、事后評議、離任檢查、責(zé)任追究等專門性監(jiān)督制度體系，實現(xiàn)了干部選拔任用監(jiān)督制度的創(chuàng)新。

（三）注重干部選拔任用的基層導(dǎo)向

注重從基層一線培養(yǎng)選拔干部是我們黨長期堅持的用人導(dǎo)向和選拔傳統(tǒng)。黨的十四大以來，隨著干部人事制度改革不斷深化，中央先后制定印發(fā)了一系列政策，建立了優(yōu)秀人才到基層和生產(chǎn)一線去、黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)干部從基層和生產(chǎn)一線來的良性用人機(jī)制。

一是引導(dǎo)和鼓勵高校畢業(yè)生去基層任職。2005年6月25日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》，提出了引導(dǎo)和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的16條要求，其中包括要實行鼓勵支持高校畢業(yè)生到基層創(chuàng)業(yè)就業(yè)、到西部地區(qū)和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)就業(yè)的優(yōu)惠政策。同時，為暢通經(jīng)過基層培養(yǎng)鍛煉的高校畢業(yè)生成長發(fā)展渠道，中央還確立了從2006年起省級以上機(jī)關(guān)招錄具備2年以上基層工作經(jīng)歷的公務(wù)員要達(dá)到一定比例的政策要求。隨后，各地開始探索實施“大學(xué)生村官”工作，實行“大學(xué)生志愿服務(wù)西部計劃”等。2008年3月中組部和教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見（試行）》，開始全面開展“大學(xué)生村官”工作。這些措施引導(dǎo)和鼓勵了一大批高校畢業(yè)生到縣以下基層單位和農(nóng)村任職工作，為省級以上機(jī)關(guān)選拔具有基層工作經(jīng)驗的干部奠定了基礎(chǔ)，發(fā)揮了基層干部隊伍“蓄水池”作用。

二是注重從基層一線培養(yǎng)選拔干部。在引導(dǎo)鼓勵干部到基層去的同時，中央還采取了注重從基層一線培養(yǎng)選拔干部的政策措施，無論考試錄用還是公開選拔都強(qiáng)調(diào)從具有基層工作經(jīng)歷的人員中選拔錄用。從2006年開始，部分公務(wù)員考試錄用職位要求具有基層工作經(jīng)驗，隨后要求有基層工作經(jīng)驗的招考職位比例逐年提高。2009年中央機(jī)關(guān)招考具有基層工作經(jīng)驗公務(wù)員的比例為50%，2010年提高到70%，2009年印發(fā)的《2010-2020深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》明確提出，“到2012年，中央機(jī)關(guān)和省級機(jī)關(guān)錄用公務(wù)員，除部分特殊職位外，均應(yīng)從具有兩年以上基層工作經(jīng)歷的人員中考錄”。

三是提出了建立來自基層一線的培養(yǎng)選拔鏈。2007年黨的十七大以來，中央尤為注重從基層一線培養(yǎng)選拔干部，提出建立來自基層一線的培養(yǎng)選拔鏈的具體要求。黨的十七大報告提出，要格外關(guān)注長期在條件艱苦、工作困難地方努力工作的干部，注意從基層和生產(chǎn)一線選拔優(yōu)秀干部充實到各級黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中。2008年8月13日，中央組織部、人力資源和社會保障部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展從優(yōu)秀村干部中考試錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公務(wù)員工作的意見》，對從優(yōu)秀村干部中錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員提出了具體要求。2009年1月4日，中央組織部、人力資源和社會保障部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于注重從基層和生產(chǎn)一線選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)干部的意見》，提出了注重從基層和生產(chǎn)一線選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)干部的要求：中央黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要注重從市（地）級以下黨政機(jī)關(guān)選拔優(yōu)秀干部，省級和市（地）級黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要注重從縣級以下黨政機(jī)關(guān)選拔優(yōu)秀干部;市（地）級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)還要注重從國有企業(yè)、學(xué)校、科研院所等事業(yè)單位，村（社區(qū)）組織及其他經(jīng)濟(jì)組織、社會組織等生產(chǎn)一線選拔優(yōu)秀人才。

四是實行公務(wù)員公開遴選。建立公務(wù)員公開遴選制度主要是為了進(jìn)一步優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大選人用人視野、規(guī)范選人用人方式，并暢通和規(guī)范基層公務(wù)員“上行通道”、建立來自基層的公務(wù)員培養(yǎng)選拔鏈。公開遴選是指地市級以上機(jī)關(guān)從下級機(jī)關(guān)公開擇優(yōu)選拔內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)公務(wù)員。作為公務(wù)員轉(zhuǎn)任交流的一種重要方式，這一制度充分體現(xiàn)了從具有基層工作經(jīng)歷的干部中選拔任用領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)公務(wù)員的用人導(dǎo)向。中央機(jī)關(guān)公務(wù)員公開遴選從2011年開始試點實施，到2012年開始正式實施，2013年《公務(wù)員公開遴選辦法（試行）》的出臺，使得公開遴選步入常態(tài)化、制度化軌道。該制度成為具有公務(wù)員身份的基層干部進(jìn)入地市級以上領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的重要渠道，實現(xiàn)了公務(wù)員轉(zhuǎn)任交流和干部選拔任用制度的重大創(chuàng)新。

四、黨政干部選拔任用改革實現(xiàn)突破

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視干部隊伍建設(shè)和干部選拔任用工作，提出了“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”的好干部標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)干部選拔方式，強(qiáng)化黨委和組織部門在干部選拔任用中的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，堅持全面從嚴(yán)治黨和從嚴(yán)管理監(jiān)督干部，防止干部“帶病提拔”，確立了干部選拔任用的新導(dǎo)向新要求，使干部選拔任用工作出現(xiàn)新變化、呈現(xiàn)新局面。

（一）競爭性選拔向常規(guī)性選拔方式交替回歸

改革開放以前，中央為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展需要，建立了與高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的高度集中統(tǒng)一的干部人事制度，干部選拔任用也延續(xù)了戰(zhàn)爭年代的基本做法，形成了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的干部委任制。這種干部選拔任用制度實行國家統(tǒng)一管理、統(tǒng)一錄用、統(tǒng)一調(diào)配，在計劃經(jīng)濟(jì)的特定歷史時期發(fā)揮了重要的作用，但是由于缺乏科學(xué)的培養(yǎng)選拔和競爭擇優(yōu)機(jī)制，不能滿足和適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化建設(shè)對大批優(yōu)秀人才的需求。

自黨的十一屆三中全會以來，特別是1980年鄧小平同志發(fā)表《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》重要講話以來，伴隨經(jīng)濟(jì)體制與政治體制的改革步伐，競爭性選拔方式逐漸進(jìn)入改革視野，全國各地以“公開選拔”為突破口開始了干部選拔任用制度的改革探索。與1998年第四次政府機(jī)構(gòu)改革相伴隨，黨和國家為了實行機(jī)構(gòu)精簡、人員分流，開始探索實行競爭上崗。2000年，中央印發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》，明確提出推行公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的要求，開始在干部選拔任用中積極引入競爭機(jī)制，展開了新一輪對競爭性選拔干部制度的探索與實踐。

經(jīng)過20世紀(jì)80年代的萌芽發(fā)展和20世紀(jì)90年代的規(guī)范管理，到2000年以來的完善提高，競爭性選拔干部制度與實踐不斷向縱深發(fā)展，從中央部委廳局級領(lǐng)導(dǎo)干部到縣鄉(xiāng)科局級干部甚至股級干部都實行了競爭上崗或公開選拔。從2008年到2011年，全國公開選拔競爭上崗的干部有32.8萬人，較5年前增長562%。2011年各省區(qū)市通過公開選拔的廳處級干部，占提拔干部總數(shù)的307%，中央部委辦達(dá)到46%[3]。競爭性選拔確實使一大批優(yōu)秀干部脫穎而出，在打破領(lǐng)導(dǎo)干部選拔“任人唯親”、擴(kuò)大選人用人視野方面起到了積極作用。

但競爭性選拔仍然在科學(xué)化、民主化和制度化等方面存在不同程度的問題，這些問題主要表現(xiàn)為：選拔考試的科學(xué)性問題;過度強(qiáng)調(diào)分?jǐn)?shù)、“以分定人”而忽視工作業(yè)績表現(xiàn)問題;專營各種考試而不安心工作所引發(fā)的干部隊伍穩(wěn)定性問題;民主測評或民主推薦的民主化問題;實行競爭性選拔干部層次與范圍問題等。針對上述問題，2012年黨的十八大召開后，黨政機(jī)關(guān)干部選拔任用工作開始出現(xiàn)重要的方向性變化，中央開始反思并進(jìn)一步完善干部選拔任用制度，開始弱化競爭性選拔，強(qiáng)化常規(guī)性選拔方式。

（二）2013年全國組織工作會議奠定了新基調(diào)

2013年6月28日，中央召開了全國組織工作會議，習(xí)近平總書記提出，為了實現(xiàn)黨的十八大確定的各項目標(biāo)任務(wù)，需要建設(shè)一支宏大的高素質(zhì)干部隊伍。此次會議針對新時期的新任務(wù)新要求，提出了干部隊伍建設(shè)和干部選拔任用的新理念、新方法、新方向，提出了好干部標(biāo)準(zhǔn)，確定了干部選拔任用工作的基本方針，弱化了競爭性選拔方式，提出了從嚴(yán)治黨和從嚴(yán)管理干部的要求。這次全國組織工作會議堪稱是十八大以來干部選拔任用工作的重要轉(zhuǎn)折點。

此次會議圍繞干部選拔任用提出了一系列新思想新要求，包括提出了20個字的“好干部”標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)了干部選拔任用的重要性，提出了完善選人用人機(jī)制的要求，提出了要把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和充分發(fā)揚民主結(jié)合起來。此次會議后，中央對已往干部選拔任用中特別是競爭性選拔中一定程度存在的“唯票”“唯分”“唯GDP”等現(xiàn)象進(jìn)行了糾偏，強(qiáng)化了黨委和組織部門在干部選拔任用工作中的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，使干部選拔回歸到常規(guī)性方式，并開始探索完善常規(guī)性選拔方式的各項制度和程序，使干部選拔任用工作呈現(xiàn)出新氣象。

（三）十八大以來干部選拔任用凸顯新導(dǎo)向新要求

黨的十八大召開后，中央對干部選拔任用制度提出一系列新導(dǎo)向新要求。中央強(qiáng)化從嚴(yán)治黨和從嚴(yán)管理干部要求，提出了建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍的目標(biāo)要求、干部選拔任用注重政治標(biāo)準(zhǔn)要求以及完善選拔任用工作機(jī)制要求，確立了新時期黨的組織路線。

一是根據(jù)新時代中國特色社會主義新任務(wù)新要求確立了黨在新時期的組織路線。具體而言，中央提出了從嚴(yán)治黨和從嚴(yán)管理監(jiān)督干部要求，好干部標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)“忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)”的高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍要求，強(qiáng)化黨委和組織部門在干部選拔中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、防止“帶病提拔”等一系列新思想和新路線[4]。

二是提出了完善干部選拔任用的新標(biāo)準(zhǔn)。除了提出“好干部”標(biāo)準(zhǔn)以外，黨的十九大報告還提出了建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍要求。干部選拔和隊伍建設(shè)的總體原則是：堅持黨管干部;堅持德才兼?zhèn)?、以德為?堅持五湖四海、任人唯賢;堅持事業(yè)為上、公道正派。圍繞“政治過硬、本領(lǐng)高強(qiáng)”的要求，中央分別對“高素質(zhì)”和“專業(yè)化”提出了要求。高素質(zhì)方面的要求包括，堅持正確選人用人導(dǎo)向，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，提拔重用牢固樹立“四個意識”和“四個自信”、堅決維護(hù)黨中央權(quán)威、全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策、忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母刹?，選優(yōu)配強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)班子;專業(yè)化方面的要求包括，注重培養(yǎng)干部的專業(yè)能力、專業(yè)精神，增強(qiáng)干部隊伍適應(yīng)新時代中國特色社會主義發(fā)展要求的能力。

三是提出了完善干部選拔任用的新機(jī)制。黨的十八大報告提出了完善競爭性選拔干部方式的要求，“不讓老實人吃虧，不讓投機(jī)專營者得利”。黨的十八屆三中全會提出了完善干部選拔任用機(jī)制的新要求，強(qiáng)調(diào)要堅持黨管干部原則，深化干部人事制度改革，構(gòu)建有效管用、簡便易行的選人用人機(jī)制，具體提出了要發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，改進(jìn)競爭性選拔干部辦法，區(qū)分實施選任制和委任制干部選拔方式，堅決糾正唯票取人、唯分取人等現(xiàn)象，用好各年齡段干部，把“好干部”選拔出來。

五、黨政干部選拔任用發(fā)展特征與改革成效

縱觀干部選拔任用70余年的發(fā)展歷程，從計劃經(jīng)濟(jì)體制時期的常規(guī)性選拔到改革開放后的競爭性選拔，再到黨的十八大以來常規(guī)性選拔的回歸和創(chuàng)新，干部選拔任用制度呈現(xiàn)出循環(huán)式發(fā)展、螺旋式上升的發(fā)展特征，干部選拔任用制度化、規(guī)范化和科學(xué)化水平不斷提高，干部選拔任用體制機(jī)制不斷完善。

（一）黨政干部選拔任用70年的發(fā)展特征

黨政干部選拔任用經(jīng)過70余年的發(fā)展演變，始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨管干部原則，同時，干部選拔任用在不同歷史時期呈現(xiàn)出階段性發(fā)展特征，干部選拔方式遵循了循環(huán)式發(fā)展和螺旋式上升的運行軌跡。

1.始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)并強(qiáng)化黨管干部原則

黨政干部選拔任用歷經(jīng)70余年發(fā)展，盡管經(jīng)歷了不同的歷史時期，但都堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨管干部原則。這使黨政干部選拔任用工作與制度建設(shè)始終圍繞黨的中心工作、服務(wù)于黨的建設(shè)事業(yè)，發(fā)揮了有力的組織保障作用。特別是黨的十八大以來，中央確立了新時代中國特色社會主義發(fā)展路線和發(fā)展戰(zhàn)略，相應(yīng)確立了新時期的組織路線，實行全面從嚴(yán)治黨，從嚴(yán)管理監(jiān)督干部，提出了好干部標(biāo)準(zhǔn)，防止“帶病提拔”，這些都成為黨政機(jī)關(guān)干部選拔任用工作的重要指導(dǎo)思想，為開展各項工作提供了基本遵循。

2.黨政干部選拔任用呈現(xiàn)出階段性發(fā)展特征

黨政干部選拔任用70年的發(fā)展歷史可以被劃分為了四個不同的歷史時期，不同的歷史時期呈現(xiàn)出不同的階段性發(fā)展特征。

1949年新中國成立后到改革開放以前，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，干部選拔任用既經(jīng)歷了新中國成立初期的健康發(fā)展時期，也遭受了“文革”時期的干擾破壞，還經(jīng)歷了“文革”后期的恢復(fù)發(fā)展，突出體現(xiàn)了按計劃進(jìn)行吸收錄用和選拔任用管理的特點。這一時期，中央實行高度集中統(tǒng)一的干部選拔任用方式，確立了干部分部分級管理體制，建立了以干部委任制為主體的選拔任用制度。

1978年黨的十一屆三中全會召開后，黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，國家進(jìn)入改革開放新的歷史時期，中央對“文革”時期被破壞的干部選拔任用體系進(jìn)行恢復(fù)重建，實行“撥亂反正”，落實干部政策，開始啟動了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革，開啟了干部選拔任用制度在改革開放以來的新的歷史發(fā)展時期。在常規(guī)性委任制基礎(chǔ)上，中央開始探索選任制、聘任制、考任制等多種選拔任用方式，開始提出并探索實施考試選拔方式，探索建立公務(wù)員制度。

1992年黨的十四大召開后，中央提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重大改革舉措，將改革開放推向新的發(fā)展階段，使得社會主義經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革進(jìn)入了新的發(fā)展時期，干部選拔任用改革也取得了新突破、新進(jìn)展。這些新突破、新進(jìn)展主要包括如下幾個方面：在機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)單位分類管理基礎(chǔ)上，建立了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度;建立推行了公務(wù)員制度，在黨管干部的基本原則指導(dǎo)下，推行了機(jī)關(guān)工作人員的依法管理;進(jìn)一步強(qiáng)化了考試選拔和干部選拔中的民主，對初任公務(wù)員選拔推行全面的考試錄用和“凡進(jìn)必考”，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔推行了競爭上崗和公開選拔等競爭性選拔方式。

2012年黨的十八大召開后，針對干部選拔中存在的“唯分”“唯票”和“唯GDP”以及過于倚賴考試測評等競爭性程序、弱化黨委和組織人事部門的把關(guān)作用等問題，中央適時進(jìn)行了干部選拔任用方式調(diào)整，弱化競爭性選拔方式，強(qiáng)化常規(guī)性選拔方式，規(guī)范干部選拔任用工作，防止干部“帶病提拔”，加強(qiáng)干部選拔任用監(jiān)督，修訂完善相關(guān)制度，干部選拔任用工作機(jī)制實現(xiàn)了創(chuàng)新和突破。

3.黨政干部選拔任用方式呈現(xiàn)出循環(huán)式發(fā)展特征

從干部選拔任用方式上看，新中國成立初期中央建立了與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，主要通過民主推薦、組織考察、黨委討論決定選拔干部的常規(guī)性選拔方式;改革開放后探索建立了以筆試面試、民主測評或民主推薦為核心程序的競爭性選拔方式，干部選拔任用進(jìn)入了競爭性選拔和常規(guī)性選拔兩種方式并行發(fā)展時期;直到2012年黨的十八大召開后，針對競爭性選拔方式存在的弊端和問題，干部選拔任用逐漸弱化競爭性選拔方式并合理界定其適用范圍，開始強(qiáng)化并改進(jìn)完善常規(guī)性選拔方式，強(qiáng)化黨委、分管領(lǐng)導(dǎo)及組織（人事）的把關(guān)作用，干部選拔任用工作出現(xiàn)了重要的方向性變化?？傊?，干部選拔方式經(jīng)歷了“常規(guī)性選拔→競爭性選拔與常規(guī)性選拔并行→弱化競爭性選拔并完善規(guī)范常規(guī)性選拔”的發(fā)展變化軌跡，呈現(xiàn)出循環(huán)式發(fā)展和螺旋式上升的發(fā)展特征。

（二）黨政干部選拔任用70年的改革成效

新中國成立70余年來，隨著經(jīng)濟(jì)政治體制改革向前推進(jìn)，黨政干部選拔任用經(jīng)歷了不同歷史時期和發(fā)展階段，改革逐步走向深入，管理日趨規(guī)范完善，制度不斷創(chuàng)新突破，改革成效十分顯著。

1.黨政干部選拔任用管理體制不斷理順

從新中國成立初期的集中統(tǒng)一管理到改革開放后確立機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)之間的分類管理體制，黨政干部管理體制實現(xiàn)了突破性發(fā)展。在這一分類管理體制框架下，我國分別建立健全了黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)單位干部選拔任用制度，黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)一按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》進(jìn)行管理，一般干部按照《中華人民共和國公務(wù)員法》進(jìn)行管理。黨的十八大以來，中央進(jìn)行了新一輪機(jī)構(gòu)改革，將公務(wù)員考錄選拔與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用職能進(jìn)行整合，統(tǒng)一歸并到各級黨委組織部門，這進(jìn)一步強(qiáng)化了黨對干部工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，理順了主管部門和機(jī)構(gòu)、職能，強(qiáng)化了黨委和組織人事部門在干部選拔任用中的把關(guān)責(zé)任。

2.黨政干部選拔任用制度體系不斷完善

隨著干部人事制度改革的不斷深化，黨政干部選拔任用制度體系不斷健全。一方面，干部選拔任用的基礎(chǔ)性法規(guī)制度不斷健全完善。從2000年《深化干部人事制度改革綱要》到2009年《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，從2002年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》到2014年和2019年兩次修訂完善，從1993年《國家公務(wù)員暫行條例》到2005年頒布《中華人民共和國公務(wù)員法》再到2018年修訂完善，都彰顯了黨政干部管理和選拔任用制度發(fā)展完善的軌跡。另一方面，從黨政干部選拔任用各項配套具體法規(guī)來看，制度措施也取得了創(chuàng)新性發(fā)展，體現(xiàn)了制度的健全完善。在職位分類管理上，中央制定頒布了專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理辦法，制定實施了《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》及配套實施文件;與公務(wù)員法修訂相適應(yīng)，對公務(wù)員法配套法規(guī)進(jìn)行了修訂完善;圍繞選拔任用工作條例的主體性政策文件，對推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下、責(zé)任擔(dān)當(dāng)作出了細(xì)化規(guī)定，制定印發(fā)了防止“帶病提拔”的實施意見，修訂完善了干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法等。

3.黨政干部選拔任用工作機(jī)制不斷優(yōu)化

從委任制到選任制、考任制、聘任制，干部選拔任用制度呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢，中央探索建立了具有中國特色的黨政干部選拔任用工作機(jī)制，并不斷探索創(chuàng)新。這些創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下方面：創(chuàng)新了職務(wù)與職級并行晉升機(jī)制;強(qiáng)化了監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制;完善任職回避和地域回避機(jī)制等。同時中央對干部選拔任用動議、民主推薦、考察、討論決定、公示等各個選拔任用工作環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范、完善，明確了選拔任用的主體責(zé)任，使干部選拔任用在“計劃經(jīng)濟(jì)時期的黨委集中統(tǒng)一選拔任用→改革開放后的探索建立競爭性選拔方式→回歸常規(guī)性選拔任用方式”這一循環(huán)式發(fā)展中實現(xiàn)了歷史性飛躍，為干部選拔任用樹立了鮮明的政治導(dǎo)向，對營造形成風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。

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[3]姜潔.選拔干部不可“唯分定人”[N]. 人民日報，2013-08-06.

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[責(zé)任編輯：賈雙躍]

Cadres Selection and Appointment During 70 Years： System Development and Reform Effectiveness

Hao Yuming

（Chines Academy of Personnel Science， Beijing 100101）

Abstract：

Its important for researchers to do more research in Chinese cadres selection and appointment system development， which can make cadre and personnel system reform move forward. The 70 years history of cadres selection and appointment system can be divided into four periods： system establishing stage during planned economy before reform and opening up; initial exploration stage after the Third Session of the Eleventh Central Committee of the Party; long times deepening reform stage after the Fourteenth National Congress of the Party; new eras reform breakthrough stage after the Eighteenth National Congress of the Party. Based on four stages， the author draws a conclusion on the developing character and reform effectiveness of the selection and appointment system. The former includes three aspects： insisting the principle of the Partys leading and cadre management under the Party; changing from only appointment system to multiple selection systems including appointment system， electoral system， employment system and examination selection system; alternating between competitive selection and routine selection， returning to routine selection while moving forward with an ascending spiral. The latter includes another three aspects： keeping straightening out organization system framework on cadres selection and appointment system; keeping perfecting the institutional system on cadres selection and appointment; keeping perfecting working mechanism system on cadres selection and appointment.

Key words：

cadre and personnel system， selection and appointment， competitive selection， routine selection

收稿日期：2020-07-21

作者簡介：

郝玉明（1973-），男，內(nèi)蒙古呼倫貝爾人，中國人事科學(xué)研究院公務(wù)員管理研究室副研究員，博士。