從項(xiàng)目管理到公共管理:PPP研究述評(píng)與展望

□ 王盈盈 甘 甜 郭 棟 王守清,4

(1.清華大學(xué) 政府和社會(huì)資本合作研究中心,北京 100084; 2.清華大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100084; 3.中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院,北京 100190; 4. 清華大學(xué) 建設(shè)管理系,北京 100084)

一、引 言

自從2014年以來(lái),中國(guó)的PPP(Public-Private Partnership)我國(guó)稱作“政府和社會(huì)資本合作”，發(fā)展井噴。根據(jù)國(guó)家財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2020年6月末,全國(guó)累計(jì)簽約PPP項(xiàng)目數(shù)量6 546個(gè)、金額10.3萬(wàn)億元,行業(yè)遍布市政工程、環(huán)境保護(hù)、片區(qū)開(kāi)發(fā)、能源、科技、公共文化、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域。PPP模式日漸成為我國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的主要機(jī)制。在國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化改革背景之下,我國(guó)政府將越來(lái)越依賴于PPP模式供給公共產(chǎn)品和服務(wù),這將不僅僅是深刻地改變我國(guó)公共投資結(jié)構(gòu),也將對(duì)地方治理格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

由此,PPP理論研究亦日益活躍,現(xiàn)已成為我國(guó)學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)話題。然而,我國(guó)的PPP理論研究卻落后于實(shí)踐發(fā)展,導(dǎo)致了一定程度上的PPP政策指向模糊和認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一等困境。本文認(rèn)為,造成這一現(xiàn)象的核心癥結(jié)在于:當(dāng)前PPP項(xiàng)目管理和公共管理兩大研究視角存在嚴(yán)重割裂。項(xiàng)目管理和公共管理兩大視角的分析對(duì)象和前提假設(shè)不同,前者著眼于項(xiàng)目的最佳實(shí)踐和科學(xué)管理,后者致力于揭示政府行為邏輯并實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。為更好地厘清PPP理論研究的整體脈絡(luò)與研究現(xiàn)狀,同時(shí)增進(jìn)學(xué)界對(duì)中國(guó)PPP實(shí)踐的理解,本文以中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)收錄的中文文獻(xiàn)為基準(zhǔn),檢索和梳理PPP相關(guān)文獻(xiàn),對(duì)中國(guó)PPP理論研究展開(kāi)系統(tǒng)性綜述,剖析兩大視角割裂現(xiàn)狀及成因,并提出整合路徑的研究展望,希冀為未來(lái)的理論研究提供參考。

二、基于兩大視角的PPP研究現(xiàn)狀

我國(guó)自20世紀(jì)80年代開(kāi)始應(yīng)用PPP,大致經(jīng)歷了4個(gè)實(shí)踐發(fā)展階段,分別是探索試行階段(2002年以前)、穩(wěn)步推廣階段(2002—2008年)、波動(dòng)發(fā)展階段(2008—2014年)及全面普及階段(2014年至今)[1-2]。自2014年以來(lái)的固定資產(chǎn)投融資改革,正式推動(dòng)PPP成為了我國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的重要機(jī)制,也促使中國(guó)PPP研究從過(guò)往的微觀項(xiàng)目管理視角，向著宏觀的公共管理等多元研究視角發(fā)展。

界定PPP概念通常采用情境類型法,這源于PPP實(shí)踐屬性強(qiáng)且各國(guó)情境千差萬(wàn)別[2]。這也是項(xiàng)目管理視角的PPP研究先于其他領(lǐng)域的主要原因[3]。中國(guó)關(guān)于PPP的官方定義來(lái)自國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)文,有其獨(dú)有的特征:一是該定義明確政府為PPP項(xiàng)目責(zé)任主體,并限定其行為合規(guī)路徑,相比西方的“公共部門”內(nèi)涵更為狹窄;二是該定義采用“社會(huì)資本”來(lái)界定合作伙伴,相比西方的“私營(yíng)部門”內(nèi)涵更為寬泛,它不僅包含私營(yíng)組織,還可以是國(guó)有屬性的組織,如國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行、國(guó)有基金等。還需要說(shuō)明的是,該定義實(shí)際上對(duì)伙伴設(shè)置了準(zhǔn)入條件,要求伙伴至少“具備投資、運(yùn)營(yíng)管理能力”。除了營(yíng)利性企業(yè),國(guó)際上也有非營(yíng)利性的社會(huì)組織做PPP伙伴,而我國(guó)目前的PPP實(shí)踐中還鮮見(jiàn)其他組織,造成這一現(xiàn)象的根源來(lái)自我國(guó)政府部門的條塊分割,社會(huì)組織由國(guó)家民政部等部門主管,而2014年以來(lái)的PPP主要與國(guó)家財(cái)政部和發(fā)展發(fā)改委的職能相關(guān)。

(一)PPP項(xiàng)目管理研究現(xiàn)狀

PPP項(xiàng)目管理研究緣起于工程建設(shè)管理,發(fā)端于公共設(shè)施的工程建設(shè)投融資。由于PPP項(xiàng)目實(shí)踐歷來(lái)活躍，因此這一領(lǐng)域積累了大量項(xiàng)目實(shí)踐素材，也產(chǎn)生了豐富的研究成果。于是，許多學(xué)者先后做了PPP項(xiàng)目管理研究的文獻(xiàn)綜述或薈萃分析[4-8]，試圖提煉出統(tǒng)一的整體性框架，形成一個(gè)系統(tǒng)的PPP學(xué)科發(fā)展歷史脈絡(luò)。

例如，Shi等[8]對(duì)全球PPP理論研究做了計(jì)量分析，展示了PPP研究階段、地域分布、機(jī)構(gòu)分布、熱門主題和高被引學(xué)者等，為PPP理論研究繪制了知識(shí)圖譜；Tang等[7]對(duì)建設(shè)工程領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目管理研究做了文獻(xiàn)述評(píng)，這與PPP項(xiàng)目主要是建設(shè)工程項(xiàng)目有密切關(guān)系；Song等[5-6]先后采用聚類等方法，對(duì)WOS(Web of Science)收錄的期刊論文和會(huì)議論文做統(tǒng)計(jì)分析，從項(xiàng)目管理視角揭示了近20年來(lái)PPP研究的學(xué)科分布結(jié)構(gòu)及其演變；Ke等[4]是國(guó)內(nèi)學(xué)者中最早對(duì)PPP項(xiàng)目管理研究做文獻(xiàn)分析和理論述評(píng)的學(xué)者團(tuán)隊(duì)，為后來(lái)的PPP項(xiàng)目管理理論體系發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。本文通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)以“SU/TKA=‘PPP’并含‘Public-private Partnership’并含‘政府和社會(huì)資本合作’并含SU=‘項(xiàng)目’并含‘項(xiàng)目管理’”作為檢索式,且勾選“工程科技Ⅰ輯”“工程科技Ⅱ輯”和“經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)”數(shù)據(jù)庫(kù),檢索得到2014年1月1日—2020年7月15日的2 276篇文獻(xiàn),主要包含四類主題。

1.關(guān)鍵成功因素(Critical Success Factors,CSFs)研究PPP項(xiàng)目成功實(shí)踐的影響因素。這是PPP項(xiàng)目管理領(lǐng)域最早也最豐富的研究,自1996年Tiong[9]提出CSFs研究框架以來(lái),學(xué)者們基于中國(guó)PPP實(shí)踐挖掘了大量CSFs要素[10-11],后來(lái)又對(duì)要素分階段、分專業(yè)、分行業(yè)的類型化研究[12]。學(xué)者們?cè)谘芯緾SFs時(shí),普遍做出一個(gè)“成功”或“失敗”的二元判斷,然而,迄今并無(wú)PPP項(xiàng)目“成功”與否的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),自然也談不上CSFs清單的“標(biāo)準(zhǔn)答案”。而且,已有研究普遍是靜態(tài)時(shí)點(diǎn)的研究結(jié)論,這源于PPP項(xiàng)目的跨度實(shí)在太長(zhǎng)(通常長(zhǎng)達(dá)3年),鮮少有學(xué)者能跟蹤一個(gè)項(xiàng)目的全生命周期。此外,受限于PPP項(xiàng)目案例資料的可獲得性,學(xué)者們通常只能得到“成功”案例,卻無(wú)法得到“失敗”素材,這也暗示著當(dāng)前CSFs研究結(jié)論的有偏(biased results)?？傊?CSFs研究所挖掘的要素雖然非常多,但迄今仍無(wú)法厘清各類要素之間的相協(xié)同、相抵觸或相匹配的關(guān)系,仍停留在實(shí)踐層面的經(jīng)驗(yàn)性歸納。這一主題構(gòu)成后續(xù)研究主題的經(jīng)驗(yàn)性基礎(chǔ)。

2.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)(Risk Allocations)研究側(cè)重預(yù)防項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)要素識(shí)別、評(píng)估與分配。不確定性意味著風(fēng)險(xiǎn),CSFs的實(shí)現(xiàn)通常充滿不確定性,因此CSFs和風(fēng)險(xiǎn)要素研究實(shí)則一體兩面。Wang等[13-14]是中國(guó)這一主題的開(kāi)創(chuàng)人且提出了“外星人眼”風(fēng)險(xiǎn)管理模型,柯永建[15-16]則緊隨其后并提出了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。我國(guó)其他學(xué)者基于這一框架拓展實(shí)證情境學(xué)者們延循這一框架拓展實(shí)證情境[17-18]。同時(shí)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等特定類型的風(fēng)險(xiǎn)也是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中研究較多的主題。不過(guò),當(dāng)前項(xiàng)目管理領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)研究主要基于問(wèn)卷調(diào)研等主觀資料為素材,這導(dǎo)致研究結(jié)論依賴于“參與主體”,而且項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素也高度依賴于“所處情境”。這一主題有待結(jié)合這兩方面,以提煉更具一般性的因果機(jī)制。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)(Performance Measurement)研究側(cè)重項(xiàng)目產(chǎn)出結(jié)果的衡量與評(píng)價(jià)。這是一項(xiàng)偏技術(shù)的研究主題,主要包含產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)方法等,其中較為重要的方法是VfM(Value for Money,物有所值)評(píng)價(jià)[19]。VfM評(píng)價(jià)常用于項(xiàng)目前期采納決策階段,是指通過(guò)PPP模式供給基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù),相比傳統(tǒng)模式(即由政府提供公共服務(wù))更加有效率,即同樣的服務(wù)能以更低的成本提供或者同樣的成本支出可以提供更好的服務(wù),從而確保通過(guò)PPP實(shí)現(xiàn)物有所值目標(biāo)。評(píng)估方法上,VfM是將PPP模式與傳統(tǒng)公共采購(gòu)進(jìn)行比較,通過(guò)計(jì)算公式VfM=PPP-PSC(Public sector comparator)來(lái)得出是否“物有所值”的評(píng)估結(jié)果?！霸u(píng)估結(jié)果為正數(shù)”是PPP項(xiàng)目采納的先決條件。Yuan等[20]建構(gòu)了中國(guó)PPP關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)與框架,曹啟龍等[21]針對(duì)中國(guó)PPP尋租行為，提出績(jī)效監(jiān)督模型?？紤]到當(dāng)前中國(guó)大量PPP項(xiàng)目依賴于政府付費(fèi)或補(bǔ)貼的現(xiàn)狀,國(guó)家財(cái)政部于2015年正式實(shí)行PPP項(xiàng)目前期決策的“兩評(píng)一案”(1)“兩評(píng)一案”指實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。論證程序,將VfM評(píng)價(jià)納入PPP實(shí)施流程(2)參見(jiàn)國(guó)家財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》的通知(財(cái)金[2015]167號(hào)文). http:∥www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/jrs/201512/t20151229-2512409.html。,不過(guò)VfM評(píng)價(jià)的理論與實(shí)踐工作仍存在模糊之處并因此造成爭(zhēng)議,未來(lái)有望基于大數(shù)據(jù)手段進(jìn)一步完善。

4. 控制權(quán)配置(Allocation of Control Rights)研究政府和市場(chǎng)協(xié)作之間的最優(yōu)配置。這是近年的新主題,以伍迪[22]和王守清等[23]的文獻(xiàn)為代表。這一視角早期的研究以實(shí)物期權(quán)的配置為主,大量借鑒金融工程等理論形成了價(jià)格機(jī)制[24]、補(bǔ)償機(jī)制[25]等技術(shù)性結(jié)論。自2015年伍迪[22]應(yīng)用于PPP后,展現(xiàn)出與社會(huì)學(xué)等其他學(xué)科相結(jié)合的趨勢(shì)。然而,他雖然初步借鑒了周雪光的“控制權(quán)”理論,做了視角融合的有益嘗試,但解釋仍舊有限。不過(guò),學(xué)科融合的初步嘗試為今后的視角整合打下了基礎(chǔ)。

(二)PPP公共管理研究現(xiàn)狀

PPP公共管理的研究側(cè)重于PPP實(shí)踐過(guò)程中的組織管理與政策過(guò)程，致力于提升PPP的治理效能。相比項(xiàng)目管理視角，公共管理視角傾向于將PPP作為一項(xiàng)公共行政工具來(lái)解釋，側(cè)重審視PPP的工具價(jià)值。在這一視角下，學(xué)者們除了強(qiáng)調(diào)微觀項(xiàng)目層面的效率和市場(chǎng)價(jià)值，也關(guān)注PPP模式應(yīng)用對(duì)于公共管理的價(jià)值和效益，因此在這一領(lǐng)域的文獻(xiàn)中，出現(xiàn)了PPP多元價(jià)值的權(quán)衡和博弈。在PPP模式日漸成為公共產(chǎn)品和服務(wù)供給主要方式的情境下，公共管理視角的PPP理論研究顯得越來(lái)越重要，因?yàn)镻PP公共價(jià)值的物有所值，比效率價(jià)值的物有所值，更難實(shí)現(xiàn)，難度和挑戰(zhàn)也更大。Hodge和Greve[26]的PPP文獻(xiàn)綜述是這一領(lǐng)域的經(jīng)典作品，為PPP公共管理理論體系的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。而且，這篇文獻(xiàn)發(fā)表的時(shí)間與(Ke等[4])PPP項(xiàng)目管理領(lǐng)域的理論述評(píng)文獻(xiàn)發(fā)表時(shí)間相近，不僅說(shuō)明PPP理論發(fā)展與實(shí)踐熱度緊密關(guān)聯(lián)，也進(jìn)一步驗(yàn)證了PPP兩大研究視角歷來(lái)存在的觀點(diǎn)。Wang等[27]基于Web of Science系統(tǒng)檢索得到186篇PPP公共管理文獻(xiàn)，提煉了與PPP公共管理研究相關(guān)的三大知識(shí)背景：(1)經(jīng)濟(jì)學(xué)。例如，交易成本理論關(guān)注最優(yōu)交易和治理結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)理論關(guān)注PPP的不完備契約屬性，委托代理理論關(guān)注政府與多元主體因信息不對(duì)稱帶來(lái)的激勵(lì)偏差問(wèn)題；(2)公共管理和政策。例如，網(wǎng)絡(luò)和治理理論研究公共和私營(yíng)部門的協(xié)作，公共選擇理論和新公共管理則關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；(3)組織理論。例如，利益相關(guān)者理論關(guān)注PPP參與各方利益的平衡與博弈，制度理論主要探討PPP制度成熟度、制度移植成效等。

本文通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)以“SU/TKA=‘PPP’并含‘Public-private Partnership’并含‘政府和社會(huì)資本合作’”作為檢索式,且勾選“社會(huì)科學(xué)Ⅰ輯”和“社會(huì)科學(xué)Ⅱ輯”數(shù)據(jù)庫(kù),檢索得到2014年1月1日—2020年7月15日的455篇文獻(xiàn),主要包含六類主題。

1. 采納動(dòng)機(jī)(Adoption motivation)探討地區(qū)發(fā)展水平對(duì)PPP采納結(jié)果的影響。通常,發(fā)達(dá)程度越高,提高效率的采納動(dòng)機(jī)越大,而拓寬資金渠道的動(dòng)機(jī)則變小[28]。何平均和劉思路[29]從利益相關(guān)者視角揭示了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP的主體動(dòng)機(jī),將采納動(dòng)機(jī)研究引入到了特定領(lǐng)域。任小強(qiáng)[30]基于水利工程PPP采納動(dòng)機(jī)的分析,指出融資和提效兩大動(dòng)機(jī)的互動(dòng)作用。談婕等[31]則從落地速度的快慢來(lái)解釋采納動(dòng)機(jī)的作用,拓展了動(dòng)態(tài)過(guò)程機(jī)制。Tan和Zhao[32]則提出采納率(Adoption rate)概念,來(lái)解釋地方政府的PPP采納行為。從上述研究中可以看出,新近研究已呈現(xiàn)項(xiàng)目層面的采納動(dòng)機(jī)理論解釋,顯示出初步的從項(xiàng)目到公共管理轉(zhuǎn)向趨勢(shì)。

2. 執(zhí)行績(jī)效(Implementation Performance)有別于項(xiàng)目績(jī)效研究,側(cè)重過(guò)程管理績(jī)效。這一視角下的執(zhí)行績(jī)效側(cè)重于過(guò)程,而項(xiàng)目績(jī)效側(cè)重于產(chǎn)出。張萬(wàn)寬等[33]最早建構(gòu)了國(guó)家層面的關(guān)鍵影響因素框架。陳婉玲[34]強(qiáng)調(diào)PPP的過(guò)程績(jī)效監(jiān)管工作應(yīng)關(guān)注政府責(zé)任,建議采用立法、契約制度化及獨(dú)立監(jiān)管等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。近年學(xué)者們針對(duì)PPP公共價(jià)值問(wèn)題做了大量反思和倡導(dǎo),包括公共價(jià)值失靈[35-36]、價(jià)值沖突與協(xié)調(diào)[37]、可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向下的PPP新內(nèi)涵[38]等。

3. 財(cái)政責(zé)任(Fiscal responsibility)研究致力于考察PPP對(duì)公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響。這一主題也是國(guó)內(nèi)學(xué)者近年密切關(guān)注的主題之一。Tan和Zhao[39]在公共管理頂刊Public Administration Review(PAR)上講述了中國(guó)PPP復(fù)興仍是財(cái)政短缺和政府債務(wù)高企的公共財(cái)政故事,引發(fā)了國(guó)際學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)PPP財(cái)政承受的高度關(guān)注興趣。關(guān)于PPP帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),學(xué)者們觀點(diǎn)不一。溫來(lái)成等[40]認(rèn)為我國(guó)近年大規(guī)模的PPP實(shí)踐容易產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),繆小林和程李娜[41]著重探討了PPP如何才能起到化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用機(jī)制,指出政府和市場(chǎng)的合理分配是關(guān)鍵。張牧揚(yáng)等[42]實(shí)測(cè)了我國(guó)地方政府實(shí)施PPP的財(cái)政支出壓力,指出多數(shù)城市在管理得當(dāng)?shù)那疤嵯氯杂胸?cái)政空間。此外,稅收研究[43-44]和審計(jì)研究[45-46]日漸成為PPP財(cái)政研究的重要議題管理的重要議題。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前PPP項(xiàng)目以政府付費(fèi)/補(bǔ)貼模式為主的現(xiàn)狀,這一主題有望得到持續(xù)探討和發(fā)展，將著重關(guān)注財(cái)政可承受風(fēng)險(xiǎn)，以及REITs等證券化方式拓展更為寬廣的資金來(lái)源渠道。

4. 制度/政策研究(Institutional/policy research)研究正快速積累成果。理由在于近年P(guān)PP大規(guī)模實(shí)施暴露出的問(wèn)題均涉及制度根源或政策導(dǎo)向。理想的PPP發(fā)展環(huán)境應(yīng)包含公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范程序、完善的問(wèn)責(zé)制度和廣泛的公眾參與等[47-48],而發(fā)展中國(guó)家通常面臨制度建設(shè)滯后、市場(chǎng)意識(shí)薄弱等困境[49],加大了PPP失敗風(fēng)險(xiǎn)。隨著2014年后中國(guó)PPP政策的密集發(fā)布和積極執(zhí)行,PPP政策研究成果隨之豐富起來(lái),包括規(guī)制體系[50]、政策擴(kuò)散[51]、政策學(xué)習(xí)[52]、政府執(zhí)行角色[53],相配套的PPP制度建設(shè)研究也日漸豐富[54-55]。Wang等[56-57]先后在國(guó)際主流學(xué)術(shù)期刊中基于中國(guó)PPP素材做實(shí)證研究,揭示了中國(guó)情境的制度特征,如合同制定過(guò)程、腐敗程度等。

5. 比較研究(Comparative study)主要從研究方法上的一項(xiàng)分類,側(cè)重于國(guó)際比較。談婕和趙志榮[58]以類型學(xué)研究劃分了PPP的傳統(tǒng)模式、英國(guó)模式和美國(guó)模式,指出中國(guó)屬于上述模式的復(fù)合。王天義等[59]探討了PPP的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示。國(guó)際比較研究的一個(gè)重要變化趨勢(shì)在于，2014年以前學(xué)者們主要聚焦于向西方學(xué)習(xí)PPP市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，而2014年以后，學(xué)者們逐漸將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向制度體系、采購(gòu)政策、知識(shí)體系等比較主題，從中也透露出中國(guó)PPP發(fā)展正從過(guò)往的市場(chǎng)自發(fā)走向從今往后的國(guó)家高度重視和監(jiān)管發(fā)展方向，也將在公共服務(wù)治理中扮演更加關(guān)鍵的角色。

6. 規(guī)范研究(Normative research)側(cè)重學(xué)理層面的PPP理想探討。我國(guó)學(xué)者提出了較多PPP發(fā)展的“大問(wèn)題”[60-62],回應(yīng)了我國(guó)市場(chǎng)化改革伊始階段時(shí),學(xué)者們提出的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革要注意的問(wèn)題[63]。歐純智和賈康[64]指出，PPP作為將政府從官僚制所特有的繁文縟節(jié)中解脫出來(lái)的創(chuàng)新機(jī)制,能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給范式的超越與轉(zhuǎn)換。近年有關(guān)PPP規(guī)范研究的大量呼聲集中于超越經(jīng)濟(jì)視角的PPP研究,學(xué)者們呼吁要從公共價(jià)值的公平、穩(wěn)健、公正等視角來(lái)看待PPP應(yīng)用[35-37],給予了我國(guó)PPP實(shí)踐較大的觸動(dòng)和反思。

三、PPP研究視角割裂闡釋

本文基于兩大視角的研究現(xiàn)狀梳理,發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中國(guó)PPP理論研究的特征:項(xiàng)目管理成果多、主題趨向收斂,公共管理成果少、主題快速拓展且日漸豐富。具體而言,PPP項(xiàng)目管理領(lǐng)域中,我國(guó)學(xué)者近年試圖超越“項(xiàng)目失敗”現(xiàn)象與單一實(shí)踐路徑的研究局限,探討復(fù)雜情境下多對(duì)象、多層次的PPP項(xiàng)目管理問(wèn)題,或嘗試發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)踐的多重影響因素,也取得了可喜進(jìn)展。然而,這一研究視角的局限性仍非常明顯,主要原因在于研究者的工程建設(shè)管理學(xué)科背景限制。研究者們對(duì)于我國(guó)行政體制改革及發(fā)展歷史了解的有限,導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目管理解釋框架停留在項(xiàng)目個(gè)性層面,卻沒(méi)有提升到結(jié)構(gòu)共性層次,例如,周志忍[65]很早就指出,我國(guó)向西方學(xué)習(xí)市場(chǎng)化改革的經(jīng)驗(yàn)有一定偏向,更多地參照了Savas等[66]積極學(xué)派的觀點(diǎn),卻較多忽略冷靜學(xué)派的分析。PPP研究視角割裂狀況如圖1所示。

圖1 PPP研究視角割裂狀況

PPP在我國(guó)的應(yīng)用與公共財(cái)政體制改革密不可分。自1994年分稅制改革之后,財(cái)政收入的分配權(quán)力更加集中于中央,自上而下的巨大規(guī)模財(cái)政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)象逐漸凸顯[67],PPP模式得益于這一制度改革下的“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”政策,PPP項(xiàng)目成為“專項(xiàng)化”、“項(xiàng)目化”的核心手段之一。此外,由于我國(guó)PPP實(shí)踐起源于引進(jìn)國(guó)際投資者的跨國(guó)投資項(xiàng)目,因此PPP項(xiàng)目管理研究肇始于提高效率的實(shí)踐動(dòng)機(jī),加之這一視角更能從實(shí)踐成效中獲得及時(shí)反饋,因此,PPP項(xiàng)目管理研究首先成為我國(guó)PPP理論的主要流派,致力于提高效率的“最佳實(shí)踐”研究,為我國(guó)PPP發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。然而,時(shí)至今日,當(dāng)PPP日漸成為我國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的一項(xiàng)主要機(jī)制時(shí),PPP理論研究的價(jià)值判斷有必要轉(zhuǎn)向,應(yīng)從項(xiàng)目管理研究過(guò)渡到公共管理研究為主。

PPP公共管理領(lǐng)域的國(guó)際前沿歷來(lái)活躍,見(jiàn)諸大量管理學(xué)頂級(jí)期刊[68-70]及公共管理頂級(jí)期刊[71- 72]。然而,國(guó)內(nèi)PPP公共管理研究仍以理論探討為主,多數(shù)研究成果并不能直接轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)實(shí)踐的政策建議。究其原因,在于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜實(shí)踐屬性沒(méi)有被充分揭示,源自研究者對(duì)于項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的了解有限,以至于無(wú)法結(jié)合理論成果提出指導(dǎo)實(shí)踐的操作路徑。換言之,PPP與購(gòu)買服務(wù)、合同外包等其他市場(chǎng)化機(jī)制的異質(zhì)性仍未被充分揭示,這也導(dǎo)致PPP過(guò)程中的行為邏輯“黑箱”仍無(wú)法打開(kāi)。事實(shí)上,諸如交易結(jié)構(gòu)、伙伴類型、實(shí)施程序等PPP項(xiàng)目操作的差異巨大,雖然與當(dāng)前制度不完善導(dǎo)致操作無(wú)法標(biāo)準(zhǔn)化有關(guān)系,但PPP本身的復(fù)雜和模糊屬性仍然是學(xué)界無(wú)法繞開(kāi)的研究進(jìn)路障礙,也造成了當(dāng)前各個(gè)部門對(duì)PPP認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、理解不一致等現(xiàn)狀[14]。還比如,我國(guó)當(dāng)前大量PPP項(xiàng)目依賴于政府付費(fèi)或補(bǔ)貼,而國(guó)際上仍有大量的PPP項(xiàng)目以使用者付費(fèi)作為主要收益來(lái)源,若將這兩類PPP項(xiàng)目按同質(zhì)性處理,則研究結(jié)果必然會(huì)有重大偏差?？傊?PPP理論研究趨勢(shì)必然朝著公共管理領(lǐng)域體系化,而實(shí)現(xiàn)這一研究目標(biāo)的核心路徑是揭開(kāi)項(xiàng)目異質(zhì)性。

四、兩大視角整合的PPP研究轉(zhuǎn)向

學(xué)者們倡導(dǎo)用復(fù)合邏輯解釋多元主體供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新機(jī)制[73-75]。PPP理論研究也可以參照這一邏輯來(lái)展望未來(lái)?；诋?dāng)前PPP的兩大研究視角理論體系，未來(lái)的PPP理論研究可以進(jìn)行項(xiàng)目管理與公共管理的視角整合與相互滲透。以往項(xiàng)目管理視角主要將PPP看作市場(chǎng)行為，有關(guān)PPP項(xiàng)目管理的研究主要將其概念化為市場(chǎng)組織，較少提及PPP項(xiàng)目應(yīng)用所處場(chǎng)域的公共屬性；而公共管理視角仍堅(jiān)守科層邏輯，將PPP看作一項(xiàng)公共行政創(chuàng)新手段，較少涉獵PPP項(xiàng)目中的市場(chǎng)和商業(yè)行為，也囿于對(duì)PPP項(xiàng)目層面經(jīng)驗(yàn)把握的不足。馬駿和顏昌武[76]指出，管理類的研究與實(shí)踐是"同一枚硬幣的兩面"，相關(guān)理論要想得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同，就必須能夠有效反映真實(shí)世界并提供有效的解決方案。PPP作為一項(xiàng)應(yīng)用于公共領(lǐng)域的機(jī)制，也具有研究與實(shí)踐的一體兩面屬性，而且對(duì)應(yīng)于當(dāng)前的公共管理和項(xiàng)目管理兩個(gè)視角。可見(jiàn)，秉持項(xiàng)目管理視角的學(xué)者們所掌握的PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是一筆寶貴的財(cái)富，而公共管理領(lǐng)域所構(gòu)建的理論體系是有待延伸到其他領(lǐng)域的理論工具。那么，未來(lái)整合視角的PPP研究轉(zhuǎn)向，應(yīng)將科層組織和市場(chǎng)組織視作同等重要的要素，來(lái)解釋PPP模式中的各方行為邏輯。那么，整合視角下的研究對(duì)象可以從公共主體的理論框架下發(fā)展衍生，而研究路徑則包含"引進(jìn)來(lái)"和"走出去"兩條路徑，即PPP，而PPP項(xiàng)目管理研究應(yīng)將情境、資源或權(quán)力理論框架吸納并結(jié)合進(jìn)來(lái)，而PPP項(xiàng)目管理層面豐富的經(jīng)驗(yàn)性素材則應(yīng)延展到公共管理學(xué)科，作為具體案例或情境來(lái)驗(yàn)證已有理論。綜上，整合視角的PPP研究轉(zhuǎn)向秉承"將科層組織和市場(chǎng)組織提到同等重要的地位進(jìn)行研究"的思路，PPP已有研究與轉(zhuǎn)向的關(guān)系如表1所示。下文將從研究對(duì)象和研究路徑兩個(gè)方面闡釋具體操作。

表1 PPP已有研究與轉(zhuǎn)向關(guān)系

(一)研究對(duì)象

1. 多中心治理。以往項(xiàng)目管理研究成果實(shí)質(zhì)上均屬于多中心治理的手段性(Means)研究。以往研究多側(cè)重技術(shù)治理,未來(lái)研究應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)PPP的公共價(jià)值創(chuàng)造這一目的性(Ends)研究。而且,我國(guó)以往大量研究關(guān)注企業(yè)組織的PPP,鮮有涉及社會(huì)組織的PPP,這不得不說(shuō)是一種理論與實(shí)踐的雙重遺憾,未來(lái)研究應(yīng)更多關(guān)注非營(yíng)利性組織的PPP。由此,PPP作為一項(xiàng)多中心治理手段,也將自然地從傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域向社區(qū)服務(wù)、基層農(nóng)村等領(lǐng)域延伸和應(yīng)用。

2. 政府行為。以往項(xiàng)目管理研究揭示了大量與政府行為相關(guān)的要素,但要素之間的關(guān)聯(lián)性及互動(dòng)作用卻研究不足。未來(lái)研究應(yīng)結(jié)合我國(guó)業(yè)已形成的政府行為及創(chuàng)新理論體系,從結(jié)構(gòu)/制度路徑的央地關(guān)系和行動(dòng)/過(guò)程路徑的府際關(guān)系來(lái)拓展PPP的理論研究。此外,正式合同制度下的PPP項(xiàng)目中,實(shí)則存在大量非正式制度路徑的協(xié)調(diào)行為,如信任(Trust)、關(guān)系協(xié)調(diào)(Relationship coordination)、沖突管理(Conflict management)等,從中揭示更多通往PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展并成功實(shí)踐的中介機(jī)制。

3. 公共政策。基于近年發(fā)布的上千項(xiàng)PPP相關(guān)政策,未來(lái)研究有望從公共政策視角解釋PPP行為邏輯。例如,PPP操作流程等政策前后接力、相互沖突、高度模糊等現(xiàn)象,暗示著政策過(guò)程的利益訴求、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟及共識(shí)形成邏輯。以PPP政策作為切口,構(gòu)成揭開(kāi)基層政府執(zhí)行邏輯的新線索,從中尋找PPP等“好政策”執(zhí)行的動(dòng)態(tài)機(jī)制,從而更好地指導(dǎo)PPP政策及制度建設(shè)。

(二)研究路徑

1. 吸納路徑——“引進(jìn)來(lái)”。立足PPP研究,未來(lái)研究可在PPP項(xiàng)目層面納入“情境”、“權(quán)力”和“資源”等社會(huì)科學(xué)經(jīng)典概念,產(chǎn)生更具實(shí)踐解釋力和指導(dǎo)性的理論框架,以期PPP項(xiàng)目實(shí)踐對(duì)管理科學(xué)產(chǎn)生更多貢獻(xiàn)。具體而言,可以參照社會(huì)學(xué)經(jīng)典的“結(jié)構(gòu)行為”分析范式[77],將過(guò)往PPP項(xiàng)目管理層面揭示的眾多異質(zhì)性要素,提煉成宏觀環(huán)境要素,從而提高PPP研究的內(nèi)外部理論效度。

2. 延展路徑——“走出去”。在公共管理與政策這一分析單位層面,未來(lái)研究可將PPP項(xiàng)目層面已揭示的CSFs框架、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)體系和控制權(quán)配置等要素吸收進(jìn)來(lái),提高對(duì)地方政府等PPP行為主體邏輯的解釋力,由此提高PPP配套制度和政策設(shè)計(jì)的適用性。地方政府在國(guó)家治理和制度形塑中扮演“第一行動(dòng)集團(tuán)”的角色,是理解我國(guó)行政改革歷程及社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要“切口”,因此,朝著這一研究路徑探索,將形成更為一般性的組織管理理論,如協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字治理等,從而提高PPP理論與其他治理手段的可比性,以期PPP模式應(yīng)用對(duì)管理能力現(xiàn)代化做出更多貢獻(xiàn)。

五、總結(jié)與展望

本文基于文獻(xiàn)綜述,指出我國(guó)PPP理論研究的癥結(jié),并提出了視角整合的PPP研究轉(zhuǎn)向,從研究對(duì)象和研究路徑兩個(gè)方面指明未來(lái)PPP研究方向。未來(lái)有關(guān)PPP的研究將存在四個(gè)層次,第一個(gè)層次是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)素材,這是PPP理論研究的豐富源泉;第二個(gè)層次是項(xiàng)目管理理論,這既是理論研究的出發(fā)點(diǎn)也是理論解釋的歸路;第三個(gè)層次則是公共管理理論,站在制度格局和政府創(chuàng)新視角定位PPP的工具價(jià)值;第四個(gè)層次則是本文提出的復(fù)雜組織協(xié)作理論,基于視角整合形成更一般性的管理理論,與其他協(xié)作性機(jī)制形成比較和參照。未來(lái)PPP研究的發(fā)力點(diǎn)在于搭建兩大視角的溝通橋梁(Bridge)。具體而言,聚焦多中心治理、政府行為和公共政策三大研究對(duì)象,采取“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”的研究路徑,形成更為整全性的PPP理論框架和體系。

視角整合下的PPP研究將有助于理論體系化和政策清晰化。尤其是伴隨國(guó)家治理現(xiàn)代化的建設(shè)進(jìn)程,公共產(chǎn)品和服務(wù)供給領(lǐng)域?qū)⒃絹?lái)越依靠PPP這一創(chuàng)新協(xié)作方式來(lái)實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化。這為PPP研究轉(zhuǎn)向提供了現(xiàn)實(shí)需求:我國(guó)希冀用好PPP這一工具,前提是要理解PPP實(shí)踐活動(dòng)中的各方行動(dòng)邏輯,尤其是理解地方政府的行為邏輯,因而須有賴于PPP下一步研究能否對(duì)行動(dòng)邏輯做出更加有效的解釋。未來(lái),通過(guò)整合視角和提高視角之間的交流,PPP的理論與實(shí)踐試圖回答好這兩個(gè)問(wèn)題:公共服務(wù)市場(chǎng)化供給機(jī)制中的政府該如何定位?多元主體應(yīng)該發(fā)揮什么作用?通過(guò)回答好這兩個(gè)問(wèn)題,不僅能形成PPP各方更成體系的行動(dòng)邏輯,也能進(jìn)一步清晰行為標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而推動(dòng)PPP政策指向的清晰化。而且,這也是完善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義?！?/p>