英國海洋環(huán)境保護(hù)法律制度及其啟示
——以《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》為例

（上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306）

2002 年，英國政府發(fā)布了為實現(xiàn)“海洋環(huán)境愿景”的《海洋管理報告》（Marine Stewardship Report），并在報告后附錄了一系列相關(guān)的其他報告和評估，表明英國需要一種管理所有海洋活動的新方法，以及實施該方法的立法。[1]2009 年4 月英國為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的海洋經(jīng)濟(jì)，發(fā)布了高級別的海洋目標(biāo)，明確英國對海洋環(huán)境的愿景是“清潔、健康、安全、生產(chǎn)性和生物多樣性的海洋”。[2]2009年11月12日經(jīng)王室批準(zhǔn)實施《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》（Marine and Coastal Access Act 2009），該法案涉及海洋管理開發(fā)和保護(hù)的各方面。在海洋管理方面，引入了新的海洋管理體系，其中包含為實現(xiàn)政府海洋環(huán)境戰(zhàn)略目標(biāo)的總計劃體系和規(guī)定各海域治理應(yīng)采取何種措施的海洋具體發(fā)展計劃；在保護(hù)海洋生物多樣性方面，設(shè)立了海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)；在漁業(yè)管理方面，實行分權(quán)管理等。[3]《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》中關(guān)于海洋保護(hù)和開發(fā)方面的規(guī)定對我國海洋綜合管理立法具有一定的啟發(fā)。

一、《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》主要內(nèi)容概述

英國《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》包括11 個部分，分別為海事管理機(jī)構(gòu)，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、英國海事海域以及威爾士海洋漁業(yè)區(qū)海域，海域規(guī)劃，海域許可，海洋自然保護(hù)，近海漁業(yè)管理，漁業(yè)管理，海洋執(zhí)法，海岸帶準(zhǔn)入，及其他內(nèi)容和補(bǔ)充條款。[4]從目錄上來看，第5 部分“海洋自然保護(hù)”比較直接地體現(xiàn)了海洋環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，而實際上海洋保護(hù)的理念貫穿整個《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》。《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》在完善海洋管理方面具有諸多創(chuàng)新。

（一）注重綜合管理，促進(jìn)海洋有序開發(fā)利用

在海洋整體的管理方面，為了解決分散式海洋管理的弊端，《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》創(chuàng)立了新的海洋管理機(jī)構(gòu)（簡稱MMO）?！逗Ｑ笈c海岸帶準(zhǔn)入法》的第一部分就規(guī)定建立一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)即海洋管理組織（MMO），并規(guī)定了MMO 的職能。MMO 將代表英國政府履行多項海洋保護(hù)職能，其總體目標(biāo)是以全面主導(dǎo)和整合海洋管理工作為職責(zé)，采取一切必要和適宜的方式和行動，為實現(xiàn)海洋領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。作為一個非政府部門公共機(jī)構(gòu)，①M(fèi)MO 負(fù)責(zé)為新的計劃制度起草基本海洋規(guī)劃。[5]MMO 的集中管理職能非常廣泛，主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面是職能的來源廣泛，包括《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》賦予其的新職能或?qū)⒁延新毮苓M(jìn)行授權(quán)、國務(wù)大臣授權(quán)的海洋規(guī)劃的相關(guān)職能、由國務(wù)大臣與海洋管理組織通過協(xié)議的方式授予其它海洋職能等；另一方面是其職能范圍的廣泛，主要包括（1）組織編制海洋規(guī)劃與海洋計劃；（2）審批海洋使用許可證；（3）負(fù)責(zé)海洋自然保護(hù)；（4）海洋執(zhí)法；（5）海洋漁業(yè)管理；（6）海洋應(yīng)急事件處理；（7）海洋可持續(xù)發(fā)展問題咨詢與建議。[6]

MMO 設(shè)立之前英國沒有一個專門負(fù)責(zé)海洋管理和海洋開發(fā)工作的統(tǒng)籌組織或機(jī)構(gòu)，海洋管理和海洋開發(fā)規(guī)劃按不同類型分別由能源部、工業(yè)部、國防部、環(huán)境部、農(nóng)魚糧食部、科學(xué)教育部、工程和物理科學(xué)研究委員會及自然環(huán)境委員會等部門負(fù)責(zé)實施或協(xié)調(diào)。[7]MMO 的設(shè)立有效地解決了分散管理體制下各機(jī)構(gòu)之間的相互推諉、執(zhí)法體系分散、海洋開發(fā)利用無序等日益突出的問題。當(dāng)然，MMO 設(shè)立之后，之前的各職能部門也并沒有完全取消，在以綜合管理為主的基礎(chǔ)上，MMO 還會通過協(xié)議、諒解備忘錄等方式與繼續(xù)承擔(dān)各職能的部門保持密切聯(lián)系，從而避免多頭管理，促進(jìn)協(xié)調(diào)合作，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的海洋愿景。

（二）為實現(xiàn)海洋持續(xù)發(fā)展，嚴(yán)格規(guī)劃海域使用計劃

可持續(xù)發(fā)展原則在英國海洋環(huán)境保護(hù)中貫徹得非常徹底，從英國海洋法律和政策的發(fā)展趨向來看，海洋環(huán)境保護(hù)、海洋資源可持續(xù)發(fā)展利用已經(jīng)完全融入到英國的海洋發(fā)展觀念之中。可持續(xù)發(fā)展在海洋環(huán)境保護(hù)方面主要體現(xiàn)在海洋環(huán)境及其資源被用于最大限度地實現(xiàn)現(xiàn)在和將來所有人的可持續(xù)生活，實現(xiàn)社會繁榮，但不提前透支子孫后代的資源和破壞生態(tài)環(huán)境；海洋企業(yè)的行為方式應(yīng)當(dāng)尊重環(huán)境限制，對社會負(fù)責(zé)。在政府層面上，可持續(xù)發(fā)展理念最直接地反映在英國海洋發(fā)展計劃的制定中。英國重視有計劃地進(jìn)行海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過主要立法《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》（Marine and Coastal Access Act 2009）、《蘇格蘭海洋法》（the Marine (Scotland) Act 2010）和《北愛爾蘭海洋法案》（the Northern Ireland Marine Bill）共同確立了全新的海洋規(guī)劃系統(tǒng)，并由國務(wù)大臣、蘇格蘭部長、威爾士部長和北愛爾蘭環(huán)境部共同通過了《英國海洋政策聲明》（The UK Marine Policy Statement）?！队Ｑ笳呗暶鳌纷鳛橛Ｑ笠?guī)劃系統(tǒng)的框架，其目的是為了規(guī)范國家和地區(qū)的海洋計劃，即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的宗旨下，整合各部門因不同活動而制定的特定政策目標(biāo)，確保英國海洋區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，并實現(xiàn)擁有“清潔、健康、安全、生產(chǎn)性和生物多樣性”的海洋環(huán)境愿景?！队Ｑ笳呗暶鳌访鞔_在制定海洋計劃中應(yīng)當(dāng)考慮的環(huán)境因素，主要有海洋的生物多樣性、空氣質(zhì)量、噪音、生態(tài)水的質(zhì)量、氣候變化、自然災(zāi)害等，并指出在具體的海洋規(guī)劃中應(yīng)該根據(jù)實際情況在眾多考慮因素中確定優(yōu)先級。除此之外還需要根據(jù)各地區(qū)的實際情況考慮其他因素，比如在海岸帶開發(fā)過程中如果發(fā)現(xiàn)海岸地區(qū)擁有豐富的礦產(chǎn)，就不能只從本單位的利益出發(fā)安排項目，而應(yīng)該綜合考慮利弊并通過論證制定合理的海洋利用計劃?！队Ｑ笳呗暶鳌泛途唧w的海洋計劃構(gòu)成了一個由計劃主導(dǎo)的海洋活動新系統(tǒng)，它們將在政策上提供更大的連貫性，構(gòu)建空間規(guī)劃方法，建立具有前瞻性和戰(zhàn)略性的海洋規(guī)劃體系。

（三）建立并健全海岸帶準(zhǔn)入制度

海岸帶作為海陸之間的過渡地帶，不僅是進(jìn)行戶外活動的重要場所，也是寶貴的國土資源，而由于海水的侵蝕、自然的變化等，海岸帶資源的各項價值受到了不同程度的破壞。有研究報告稱，在英國，不允許人們靠近或因道路問題而無法靠近的海岸區(qū)約占30%。[6]《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》第9 部分專門就海岸帶地區(qū)的開放與利用問題做了明確規(guī)定，通過制定海岸帶開發(fā)利用規(guī)劃加強(qiáng)海岸帶的合理建設(shè)，加強(qiáng)海岸帶的管理和保護(hù)，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，協(xié)調(diào)好陸地資源利用和海洋開發(fā)的關(guān)系，將海岸帶建設(shè)成公共娛樂的幸福帶。

綜上所述，《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》總體框架有以下幾個亮點(diǎn)：第一，制定綜合性的法規(guī)，改變了英國之前分散的海洋開發(fā)管理體系；第二，重視海洋管理規(guī)劃工作，有計劃地進(jìn)行海洋開發(fā)與保護(hù)；第三，在法律層面上完善海岸帶準(zhǔn)入制度。

二、我國海洋環(huán)境保護(hù)法律制度的不足之處

對比英國《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》，我國海洋環(huán)境保護(hù)法律制度目前存在以下的不足。

（一）缺乏統(tǒng)一的海洋基本法典

我國目前海洋環(huán)境保護(hù)國內(nèi)法法律法規(guī)體系較為完善，但是法律法規(guī)的內(nèi)容比較分散。法律層面有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等多部部門法涉及海洋環(huán)境管理和保護(hù)的問題；法規(guī)層面有《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理條例》、《防止船舶污染海域管理條例》、《防止拆船污染環(huán)境管理條例》等針對不同海洋污染專項治理的管理條例；規(guī)章及規(guī)范性文件級別的規(guī)范較多涉及海洋工程和海洋傾廢管理領(lǐng)域?？梢姡覈Ｑ蠊芾矸矫娴姆奢^為分散，缺少一部為海洋綜合管理奠定基礎(chǔ)的海洋基本法。

（二）海洋綜合管理協(xié)商制度不健全，難以協(xié)調(diào)開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系

英國在海洋管理方面注重協(xié)調(diào)規(guī)劃，在保障海洋管理過程中充分考慮到各種環(huán)境因素，以確保海洋的可持續(xù)發(fā)展。海洋綜合管理需要健全的規(guī)劃制度，而在我國的海洋開發(fā)利用中，與逐漸加大的海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度相比，沿海各地區(qū)各項相關(guān)政策明顯缺乏協(xié)調(diào)性，陸地和海洋政策不能很好地銜接，難以實現(xiàn)海陸統(tǒng)籌。[8]因此完善各主管部門的計劃制度，進(jìn)行多元互動的合作治理，是實現(xiàn)海洋綜合管理的重要保障。

（三）在法律層面上沒有足夠重視海岸帶的管理

海岸帶是陸地生態(tài)系統(tǒng)和海洋生態(tài)系統(tǒng)耦合而成的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，也是自然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)耦合而成的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。[9]海岸帶作為海洋空間資源的一部分，是人類生產(chǎn)和生活頻繁、活躍之處，也是人類相互影響和沖突較為激烈之處，其生態(tài)環(huán)境相對脆弱，[10]因此，在海洋強(qiáng)國建設(shè)背景下，有效地進(jìn)行海岸帶開發(fā)和管理至關(guān)重要。為了加強(qiáng)海岸帶的綜合管理，保障海岸帶的可持續(xù)利用，福建省、海南省、青島市、日照市等沿海省市都制定了海岸帶保護(hù)和利用管理辦法,然而在法律層面，我國缺乏海岸帶的專門性立法，沒有形成完整的法律保護(hù)體系，已有的法律所提及的部分也過于狹窄，比如在《中華人民共和國海洋環(huán)境法》中只提到一點(diǎn)關(guān)于防治海岸工程建設(shè)項目對海洋環(huán)境的污染損害問題，單從內(nèi)容的范圍來看缺乏海岸帶后續(xù)利用過程中面臨的環(huán)境損害治理問題的規(guī)定，并不能滿足促進(jìn)海岸帶可持續(xù)發(fā)展應(yīng)有的法律儲備要求。

三、英國海洋環(huán)境保護(hù)法律制度對我國的啟示

在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要把海洋生態(tài)文明建設(shè)納入海洋開發(fā)總布局之中，堅持開發(fā)和保護(hù)并重、污染防治和生態(tài)修復(fù)并舉?！盵11]我國制定的《中國海洋21 世紀(jì)議程》在基本政策一章中，提出對綜合管理的目標(biāo)——“逐步形成海洋開發(fā)和管理的綜合決策機(jī)制，制定引導(dǎo)性的統(tǒng)一的海洋開發(fā)政策、海洋技術(shù)政策、海洋保護(hù)政策；逐步完善海洋開發(fā)和管理的協(xié)調(diào)工作，編制市縣級海洋功能區(qū)劃、海洋開發(fā)和保護(hù)規(guī)劃，并建立規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和開展協(xié)調(diào)活動；制定和完善海洋綜合管理法規(guī)、建立和健全執(zhí)法系統(tǒng)，加強(qiáng)綜合管理?！盵12]參考英國目前的海洋環(huán)境保護(hù)法律制度的設(shè)計，無論其法律形式還是治理方式對我國實現(xiàn)海洋綜合管理都具有一定的借鑒意義。

（一）采用綜合立法，為海洋統(tǒng)籌管理奠定基礎(chǔ)

長期以來，英國海洋管理體制分散，《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》為英國向海洋綜合管理模式轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。我國目前在海洋管理方面涉及部門眾多，管理體制分散，并且各部門重在追求海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而忽視海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，因此采用統(tǒng)籌管理機(jī)制更有利于海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。貫徹統(tǒng)籌管理機(jī)制最有效的辦法是通過立法為后期的改革提供強(qiáng)有力的法律支撐。英國《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》可以為我國海洋立法提供借鑒，其將海洋環(huán)境保護(hù)的原則滲透到海洋開發(fā)中的方方面面，從宏觀角度闡明海洋環(huán)境保護(hù)與海洋資源開發(fā)等其他海洋工作之間的關(guān)系，從而更好地指導(dǎo)海洋環(huán)境保護(hù)工作，避免不同海洋法律法規(guī)之間的沖突。

（二）建立海洋開發(fā)利用規(guī)劃系統(tǒng)，加強(qiáng)海洋綜合管理

在海洋開發(fā)利用過程中，各管理部門之間的協(xié)調(diào)尤為重要，我國目前單行法的內(nèi)容側(cè)重于解決特定資源的開發(fā)利用和管理問題，缺少對其他行業(yè)的兼顧，特別是對海洋整體利益的考慮，不利于改變我國海洋開發(fā)中無序、無利的狀況。[13]而英國的海洋規(guī)劃政策旨在“幫助公共機(jī)構(gòu)和利益相關(guān)者協(xié)調(diào)其行動并優(yōu)化利用海洋空間，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋環(huán)境受益”。[14]因此，我國可借鑒《英國海洋政策聲明》，專門制定規(guī)范海洋開發(fā)利用的指導(dǎo)性文件，暢通開發(fā)部門與其他利益主體之間溝通的途徑，指導(dǎo)各地區(qū)制定科學(xué)合理的海洋開發(fā)利用計劃，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括海洋開發(fā)應(yīng)遵循的基本原則，需要考慮的各種因素，并說明每種因素可能產(chǎn)生的不利后果等。

（三）重視海岸帶立法，完善綜合管理范圍

我國海岸線漫長，擁有約1.8×104km 的海岸帶，海岸帶孕育著豐富的自然資源，其開發(fā)利用的用途廣泛。[15]海岸帶作為陸海銜接地帶，所處地理位置特殊，管理實踐中存在著部門權(quán)屬不清、執(zhí)法權(quán)限不明等現(xiàn)象。[16]縱觀我國各地的海岸帶開發(fā)與保護(hù)管理辦法，可以發(fā)現(xiàn)其基本立法目的、法律概念、發(fā)展原則等各不相同，究其原因主要是缺乏統(tǒng)一的立法依據(jù)。為此，在海洋強(qiáng)國建設(shè)背景下，應(yīng)重視海岸帶立法，為各沿海地區(qū)制定地方法規(guī)提供統(tǒng)一的立法依據(jù)，為不同行政區(qū)劃內(nèi)海岸帶開發(fā)的統(tǒng)籌管理奠定基礎(chǔ)，從而完善我國海洋綜合管理的內(nèi)容。

注釋：

①非政府部門公共機(jī)構(gòu)（non-departmental public body，縮寫：NDPB）英國內(nèi)閣、財政部、蘇格蘭政府和北愛爾蘭行政院采用的一種半官方機(jī)構(gòu)分類方式，它不是政府部門的組成部分，但卻行使政府部門的職權(quán),不過其部長最終還是要向英國國會負(fù)責(zé)。