論日本海洋環(huán)境污染治理的法律對(duì)策

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

1970 年，日本制定了《關(guān)于海洋污染等與海上災(zāi)害的防止的法律》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海洋污染防止法》），①后來(lái)歷經(jīng)多次修改，現(xiàn)行法于2019 年5 月31 日公布并于2020 年4 月1 日實(shí)施，共計(jì)9 章69 條，主要包括：來(lái)自船舶、海洋設(shè)施與飛機(jī)的油、有害液體物質(zhì)、廢棄物、有害壓載水等的排放規(guī)制，船舶與海洋設(shè)施中的油、有害液體物質(zhì)等以及廢棄物的焚燒規(guī)制，船舶的海洋污染防止設(shè)備，海洋污染防止緊急措施指南，廢油處理事宜，海洋污染與海上災(zāi)害的防止措施，指定海上防災(zāi)機(jī)關(guān)等內(nèi)容。伴隨《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》《國(guó)際海上運(yùn)輸有害有毒物質(zhì)損害責(zé)任與賠償公約》《國(guó)際油污損害賠償基金公約》《國(guó)際油污防備、反應(yīng)與合作公約》《有毒有害物質(zhì)污染事故防備、反應(yīng)與合作議定書(shū)》《國(guó)際防止船舶污染公約》等國(guó)際條約的國(guó)內(nèi)化，《海洋污染防止法》在擴(kuò)大使用廢棄物范圍的許可制度、禁止海洋上焚燒源自陸地的廢棄物等諸多方面進(jìn)行了變革；同時(shí)，海洋污染主要源自陸地、海底開(kāi)發(fā)、船舶、排污行為以及大氣污染等方面，而國(guó)際條約改革大多集中在船舶污染與投棄污染的法律規(guī)制，這也成為日本環(huán)境法領(lǐng)域的重點(diǎn)研究課題之一。②因此，本文接下來(lái)先介紹該法的基本理念，然后從私主體與公權(quán)力兩個(gè)視角來(lái)梳理防止源于船舶、海洋設(shè)施等的海洋污染的法律制度。

一、海洋污染治理概況

《海洋污染防止法》主要通過(guò)兩類(lèi)措施防止海洋污染、保障人身財(cái)產(chǎn)安全。一類(lèi)是規(guī)制船舶、海洋設(shè)施與飛機(jī)向海洋排放油、有害液體及廢棄物等，規(guī)制船舶向海洋排放有害壓載水，規(guī)制向海底排放油、有害液體及廢棄物，規(guī)制船舶與海洋設(shè)施向大氣排放焚燒油、有害液體及廢棄物等，確保廢油的正確處理；另一類(lèi)是采取確保對(duì)排放的油、有害物質(zhì)等、廢棄物與其他物體的防止，海上火災(zāi)的發(fā)生與擴(kuò)大的防止以及伴隨海上火災(zāi)等船舶交通等危險(xiǎn)的防止的措施（第1 條）。

《海洋污染防止法》采用了禁止排污原則。任何人不得從船舶、海洋設(shè)施或者飛機(jī)向海域排油、廢棄物、有害液體物質(zhì)、有害壓載水，不得向海底排放油、有害液體物質(zhì)或者廢棄物，不得在船舶或者海洋設(shè)施上焚燒油、有害液體物質(zhì)或者廢棄物；特殊情況除外，例如為了確保安全或者救助人命而進(jìn)行油焚燒的情形；因不得已原因造成油排放、且采取了防止持續(xù)排放的一切可能措施時(shí)進(jìn)行油排放的情形等（第4 條第1 款、第9 條之2、第10 條第1 款、第17 條、第18 條，第18 條之7，第19 條之35 之4）。任何人不得向海洋棄置船舶、海洋設(shè)施或者飛機(jī)（第43 條）。這就要求廢棄物應(yīng)當(dāng)在陸地上進(jìn)行處理，而不能投棄或者廢棄到海洋。

二、海洋污染防止與船舶責(zé)任人義務(wù)

（一）污染防止者與污染防止設(shè)備

海洋污染防止者主要是船舶所有者、船長(zhǎng)以及污染防止管理者。其中，船舶所有者應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)土交通省令規(guī)定來(lái)選任關(guān)于油、有害液體物質(zhì)、有害壓載水等的污染防止管理者，以輔佐船長(zhǎng)進(jìn)行相關(guān)污染防止的業(yè)務(wù)管理（第6 條、第9 條之4 第1 款、第17 條之3）。油輪或者運(yùn)送有害液體物質(zhì)的船舶所有者、進(jìn)行油或者有害液體物質(zhì)處理的海洋設(shè)施等的設(shè)置者以及其他相關(guān)者可以在海上保安本部長(zhǎng)組織下成立協(xié)會(huì)，向海上保安廳長(zhǎng)官陳述關(guān)于防除計(jì)劃的意見(jiàn)（第43 條之6）。同時(shí)，船舶所有者應(yīng)當(dāng)在運(yùn)輸有害液體物質(zhì)的船舶上設(shè)置防止有害液體物質(zhì)造成海洋污染的設(shè)備、船底油性混合物與壓載水等排放防止設(shè)備、分離壓載罐與貨艙原油洗凈設(shè)備、有害壓載水處理設(shè)備、防止揮發(fā)性物質(zhì)排放造成大氣污染的設(shè)備（第5 條、第9 條之3、第17 條之2、第19 條之24）。

（二）污染防止文件

污染防止文件包括污染防止規(guī)程、污染防止指南與記錄簿等。

1.污染防止規(guī)程（第7 條、第9 條之4 第2 款、第10 條之3、第18 條之5、第26 條）。船舶所有者應(yīng)當(dāng)在國(guó)土交通省令規(guī)定船舶上，按照國(guó)土交通省令要求，針對(duì)油、廢棄物、有害液體、廢油的不當(dāng)排放防止的業(yè)務(wù)管理事項(xiàng)、相關(guān)作業(yè)人員所必須遵守事項(xiàng)、其它不當(dāng)排放防止相關(guān)事項(xiàng)，規(guī)定污染防止規(guī)程，并在船舶內(nèi)放置或者公布；相關(guān)污染防止管理者必須讓船舶相關(guān)業(yè)務(wù)人員了解防止規(guī)程所規(guī)定事項(xiàng)。

2.污染防止指南。（1）油污防止緊急措施指南。船舶所有者應(yīng)當(dāng)將國(guó)土交通省令規(guī)定船舶上存在油的不當(dāng)排放（之虞）時(shí)必須立即采取措施的事項(xiàng)做成油污防止緊急措施指南，放置在該船舶內(nèi)，或者將其公布（第7 條之2 第2 款）。（2）船舶間貨物油轉(zhuǎn)運(yùn)做業(yè)指南。油輪之間進(jìn)行貨物油的轉(zhuǎn)運(yùn)時(shí)，船舶所有者應(yīng)當(dāng)將轉(zhuǎn)運(yùn)作業(yè)者為防止排放油所必須遵守的事項(xiàng)做成船舶間貨物油轉(zhuǎn)運(yùn)作業(yè)指南，配備在油輪或者進(jìn)行公布；船舶所有者應(yīng)當(dāng)選任船舶間貨物油轉(zhuǎn)運(yùn)作業(yè)管理者，以輔佐船長(zhǎng)進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)的管理；船舶間貨物油轉(zhuǎn)運(yùn)作業(yè)管理者應(yīng)當(dāng)將作業(yè)指南向相關(guān)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行宣傳，并在完成轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)務(wù)時(shí)將轉(zhuǎn)運(yùn)貨物油的種類(lèi)、數(shù)量以及其它相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行記錄，船長(zhǎng)將該記錄在船舶內(nèi)保存3 年（第8 條之2）。（3）污染防止緊急措施指南。特定主體（可以保管從船舶上卸載或者向船舶上裝載油抑或有害液體物質(zhì)而超過(guò)國(guó)土交通省令規(guī)定數(shù)量的設(shè)施設(shè)置者，可以系留國(guó)土交通省令規(guī)定船舶的設(shè)施管理者等）從相關(guān)設(shè)施或者利用系留設(shè)施船舶發(fā)生的油或者有害液體物質(zhì)的不當(dāng)排放（之虞）的，應(yīng)當(dāng)把設(shè)施內(nèi)相關(guān)人員必須立即采取措施的事項(xiàng)記載到油污防止緊急措施指南或者有害液體污染防止緊急措施指南中，并在相關(guān)設(shè)施內(nèi)進(jìn)行配置或者公布；相關(guān)設(shè)施管理者應(yīng)當(dāng)向相關(guān)業(yè)務(wù)人員宣傳指南所規(guī)定事項(xiàng)（第9 條之4 第6 款、第40 條之2）。

3.記錄簿。船長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)在船舶內(nèi)配備關(guān)于油、有害液體物質(zhì)、船舶廢棄物、有害壓載水等的記錄簿，并從最后記載之日起保存3 年或者2 年；在船舶進(jìn)行相關(guān)排放作業(yè)時(shí)，污染防止管理者應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定將其記載到記錄簿（第8 條、第9 條之5、第10 條之4、第16 條、第17 條之4、第18 條之4）。檢查人員在進(jìn)入檢查時(shí)可以要求其提供這些記錄簿的復(fù)印證明（第49 條）。

（三）通報(bào)與許可

在日本領(lǐng)海的船舶間轉(zhuǎn)運(yùn)貨物油的船長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)將該油輪的名稱(chēng)、轉(zhuǎn)運(yùn)時(shí)間、貨物油種類(lèi)與數(shù)量以及其它相關(guān)事項(xiàng)向海上保安廳長(zhǎng)官進(jìn)行通報(bào)；對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行變更的，也要進(jìn)行通報(bào)；海上保安廳長(zhǎng)官認(rèn)為貨物油轉(zhuǎn)運(yùn)存在油排放之虞時(shí)，可以命令船長(zhǎng)采取必要的防止措施（第8 條之3）。從船舶排放難蒸發(fā)且濃度與數(shù)量在國(guó)土交通省令規(guī)定基準(zhǔn)以上的油等物質(zhì)，船長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)土交通省令規(guī)定立即將排放的日期、場(chǎng)所、狀況、防止海洋污染措施以及其它相關(guān)事項(xiàng)向最近的海上保安機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)（第38 條第1 款）。

從船舶向海洋投放廢棄物的、向海洋棄置海洋設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)向環(huán)境大臣提交記載其姓名或者名稱(chēng)、住所、廢棄物種類(lèi)、實(shí)施計(jì)劃、監(jiān)測(cè)投放海域污染狀況的計(jì)劃以及海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)等相關(guān)事項(xiàng)的申請(qǐng)書(shū)，以獲取許可（第10 條之6、第43 條之2、第43 條之3）。環(huán)境大臣對(duì)許可的行政裁量基準(zhǔn)包括：排放海域與排放方法符合環(huán)境省令所定基準(zhǔn)，且對(duì)排放海域的海洋環(huán)境保全不存在產(chǎn)生顯著危害之虞；除投放海域處理以外，沒(méi)有其它適當(dāng)?shù)奶幚矸椒ǎǖ?0 條之8）。環(huán)境大臣認(rèn)為許可持有者的海底廢棄不符合實(shí)施計(jì)劃、監(jiān)測(cè)計(jì)劃或者環(huán)境省令所定基準(zhǔn)時(shí)，可以命令其在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)海底廢棄或者污染狀況的監(jiān)測(cè)進(jìn)行必要改進(jìn)，或者暫時(shí)停止海底廢棄（第18 條之10）。另外，港灣管理者與漁港管理者以外人員在進(jìn)行廢油處理事宜前，應(yīng)當(dāng)取得國(guó)土交通大臣的許可（第20 條）。

（四）自主監(jiān)測(cè)與事前報(bào)備

獲得船舶廢棄物投入海洋處理許可者應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)監(jiān)測(cè)計(jì)劃，進(jìn)行廢棄物排放海域污染狀況的監(jiān)測(cè)，并根據(jù)環(huán)境省令規(guī)定向環(huán)境大臣報(bào)告監(jiān)測(cè)結(jié)果（第10 條之9）。進(jìn)行廢棄物排放之前，應(yīng)當(dāng)就符合實(shí)施計(jì)劃或者環(huán)境大臣所定基準(zhǔn)的事項(xiàng)提出確認(rèn)申請(qǐng)書(shū)，接受海上保安廳長(zhǎng)官的確認(rèn)；海上保安廳長(zhǎng)官確認(rèn)符合相關(guān)計(jì)劃或者基準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)者頒發(fā)排放確認(rèn)完成證（第10 條之12）。港灣管理者與漁港管理者在進(jìn)行廢油處理事宜前，應(yīng)當(dāng)在廢油處理設(shè)施的設(shè)置工程開(kāi)始前60 日向國(guó)土交通大臣進(jìn)行申報(bào)（第20 條）。

（五）應(yīng)急措施

排放大量油或者有害液體物質(zhì)時(shí)，船長(zhǎng)或者設(shè)施管理者等應(yīng)當(dāng)立即依法采取防止排放或者擴(kuò)散的應(yīng)急措施（第39 條第1 款）。在有危險(xiǎn)物排放，且所排放的危險(xiǎn)物存在發(fā)生海上火災(zāi)之虞時(shí)，特定主體（裝載排放危險(xiǎn)物的船舶的船長(zhǎng)或者管理排放危險(xiǎn)物的設(shè)施的管理者，危險(xiǎn)物排放的原因行為者）應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)土交通省令規(guī)定，立即向最近的海上保安廳通報(bào)危險(xiǎn)物排放的時(shí)間、場(chǎng)所、數(shù)量與范圍以及裝載排放危險(xiǎn)物的船舶或者海洋危險(xiǎn)物管理設(shè)施。特定主體在采取防止危險(xiǎn)物持續(xù)排放與火災(zāi)發(fā)生的應(yīng)急措施的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)向附近人員或者船舶采取提醒注意的措施（第42 條之2）。在發(fā)生船舶碰撞、觸礁、機(jī)關(guān)故障以及其它海難的情形或者發(fā)生海洋危險(xiǎn)物管理設(shè)施損傷以及其它海洋危險(xiǎn)物管理設(shè)施異常現(xiàn)象的情形，產(chǎn)生來(lái)自該船舶或者海洋危險(xiǎn)物管理設(shè)施的危險(xiǎn)物排放之虞時(shí)，該船舶的船長(zhǎng)或者海洋危險(xiǎn)物管理設(shè)施的管理者應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)土交通省令規(guī)定，立即向最近海上保安廳事務(wù)所通報(bào)相關(guān)事項(xiàng)，包括該海難或者發(fā)生異?，F(xiàn)象的時(shí)間與場(chǎng)所、海難或者異?，F(xiàn)象的狀況、危險(xiǎn)物排放情形和為防止海上災(zāi)害發(fā)生要采取的措施等（第42 條之4 之2 第1款）。裝載危險(xiǎn)物的船舶、海洋危險(xiǎn)管理設(shè)施或者危險(xiǎn)物發(fā)生海上火災(zāi)時(shí)，特定主體（發(fā)生海上火災(zāi)船舶的船長(zhǎng)或者海洋危險(xiǎn)物設(shè)施的管理者，裝載發(fā)生海上火災(zāi)的危險(xiǎn)物的船舶的船長(zhǎng)或者發(fā)生海上火災(zāi)的設(shè)施的管理者，原因行為者）應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)土交通省令規(guī)定，立即向最近的海上保安廳的事務(wù)所通報(bào)海上火災(zāi)發(fā)生的時(shí)間與場(chǎng)所、海上火災(zāi)的狀況以及發(fā)生海上火災(zāi)的船舶或海洋危險(xiǎn)物管理設(shè)施抑或裝載發(fā)生海上火災(zāi)的危險(xiǎn)物的船舶或管理的海洋危險(xiǎn)管理設(shè)施等相關(guān)事項(xiàng)。同時(shí)，特定主體在立即采取滅火、防止蔓延或者救助人命的應(yīng)急措施的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)向附近的人員或船舶采取喚起注意的措施。海上保安廳長(zhǎng)官認(rèn)為有必要防止海上災(zāi)害擴(kuò)大時(shí)，可以命令相關(guān)船舶所有者、相關(guān)設(shè)施的設(shè)置者以及原因行為者采取必要的防止措施（第42條之3）。

（六）法律責(zé)任

如果海洋污染防止主體沒(méi)有履行法定防除義務(wù)，或者存在違規(guī)行為，將承擔(dān)相應(yīng)的刑事處罰、行政處罰等法律責(zé)任。例如，存在違規(guī)向海域排放污染物的，根據(jù)情形可處20 萬(wàn)日元以下罰款（第60-62 條）。在應(yīng)當(dāng)取得國(guó)土交通大臣認(rèn)可的情形，沒(méi)有取得認(rèn)可時(shí)，對(duì)相關(guān)人員處以20 萬(wàn)日元以下的罰款（第59 條之2）。偽造記錄簿或者進(jìn)行虛假記載的，可對(duì)其處以30 萬(wàn)日元以下的罰金（第58 條第1 款）。未履行通報(bào)或者進(jìn)行虛假通報(bào)的，將處以50 萬(wàn)日元以下的罰金（第57 條）。違規(guī)排放或者焚燒油、有害液體物質(zhì)、廢棄物等物質(zhì)的，將處以1 000 萬(wàn)日元以下的罰金（第57 條第1 款）。

三、海洋污染防止與行政治理

（一）海上保安廳長(zhǎng)官

1.行政管制與措施命令。海上保安廳長(zhǎng)官可以根據(jù)情形作出限制航行或者進(jìn)出海域的管制措施。例如，在發(fā)生大量油或者有害液體物質(zhì)排放的情形，海上保安廳長(zhǎng)官認(rèn)為有必要采取緊急防除措施時(shí)，可以命令相關(guān)船長(zhǎng)將其船舶撤離、中止進(jìn)入或者限制航行（第39 條之2）。排放危險(xiǎn)物時(shí)，如造成海上火災(zāi)發(fā)生之虞很明顯，或者如果發(fā)生海上火災(zāi)有產(chǎn)生海上災(zāi)害之虞，海上保安廳長(zhǎng)官可以限制或者禁止相關(guān)海域的煙火使用，命令海域所在船舶船長(zhǎng)撤離或者中止進(jìn)入該海域；發(fā)生海上火災(zāi)時(shí)，海上保安廳長(zhǎng)官可以命令現(xiàn)場(chǎng)海域船舶船長(zhǎng)撤離船舶，或者中止進(jìn)入；海上保安廳長(zhǎng)官可以命令現(xiàn)場(chǎng)海域所有人從該海域撤離，禁止或者限制人員出入（第42 條之5）。海上保安廳長(zhǎng)官認(rèn)為船舶不符合國(guó)土交通省令規(guī)定的技術(shù)基準(zhǔn)時(shí)，可以取消船舶的注冊(cè)（第15 條）。海上保安廳長(zhǎng)官在因油、有害液體物質(zhì)與危險(xiǎn)物的排放或者海上火災(zāi)造成船舶交通障礙而產(chǎn)生海域周邊船舶交通的危險(xiǎn)（之虞），認(rèn)為有必要緊急防止船舶交通危險(xiǎn)時(shí)，可以限制或者禁止周邊海域船舶的航行（第42 條之7）。

為了防止海上災(zāi)害發(fā)生而有必要緊急防止該危險(xiǎn)物排放時(shí)，海上保安廳長(zhǎng)官可以根據(jù)國(guó)土交通省令規(guī)定來(lái)命令船舶的船長(zhǎng)或者所有者抑或海洋危險(xiǎn)物管理設(shè)施的管理者或者設(shè)置者必須采取防止排放的必要措施（第42 條之4 之2 第2 款）。海上保安廳長(zhǎng)官認(rèn)為因廢棄物以及其它物（除油與有害液體物質(zhì)以外）的排放或者起因于船舶的沉沒(méi)或觸礁而造成海域污染，或者存在污染之虞，對(duì)海域環(huán)境保全造成顯著危害或者存在危害之虞的，可以命令相關(guān)責(zé)任人員采取消除廢棄物等防止污染的必要措施（第40 條）。發(fā)生船舶碰撞、觸礁等海難，或者發(fā)生海洋設(shè)施損傷等異?，F(xiàn)象，海上保安廳長(zhǎng)官認(rèn)為存在大量排放油或者有害液體物質(zhì)之虞而有必要緊急防止時(shí)，應(yīng)當(dāng)命令相關(guān)責(zé)任主體采取必要措施（第39 條第5 款）。

2.行政代執(zhí)行與行政機(jī)關(guān)協(xié)助（第41 條，第41 條之2）。海上保安廳長(zhǎng)官認(rèn)為在僅憑相關(guān)責(zé)任人員的防止措施難以防止海域污染，而且已采取污染物消除、污染物抽樣、船舶撤走等防止措施時(shí)，可以根據(jù)《日本行政代執(zhí)行法》規(guī)定讓相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)措施的費(fèi)用，特殊情形除外。如果存在第三方責(zé)任人，船舶所有者或者海洋設(shè)施等設(shè)置者在支付完費(fèi)用后，可以向第三方責(zé)任主體求償。海上保安廳長(zhǎng)官認(rèn)為在相關(guān)責(zé)任人員不采取措施或者僅憑其措施等情形難以防止海域污染時(shí)，可以依法請(qǐng)求相關(guān)行政機(jī)關(guān)或者地方公共團(tuán)體以及其他執(zhí)行機(jī)關(guān)等采取必要的防止措施。

3.財(cái)產(chǎn)處分（第42 條，第42 條之6）。沿岸海域因大量油或者有害液體物質(zhì)造成顯著海洋污染，對(duì)海洋環(huán)境保全產(chǎn)生顯著危害、有害人體健康、造成財(cái)產(chǎn)重大損害，或者存在危害之虞的，海上保安廳長(zhǎng)官認(rèn)為存在采取緊急防除措施的必要時(shí)，可以在一定限度內(nèi)，對(duì)排放油或者有害液體物質(zhì)現(xiàn)場(chǎng)附近海域的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處分。海上保安廳長(zhǎng)官可以處分在滅火、防止蔓延燃燒或者救助人命的必要情形下失火（之虞）的船舶等設(shè)施與財(cái)產(chǎn)。

4.指定海上防災(zāi)機(jī)關(guān)（第42 條之13、15、24～27）。海上保安廳長(zhǎng)官根據(jù)海上防災(zāi)業(yè)務(wù)，可以依據(jù)以促進(jìn)保護(hù)人體生命與身體以及財(cái)產(chǎn)為目的、且符合海上防災(zāi)業(yè)務(wù)相關(guān)基準(zhǔn)的一般財(cái)團(tuán)法人的申請(qǐng)，在全國(guó)指定海上防災(zāi)機(jī)關(guān)。另外，海上保安廳長(zhǎng)官可以依法對(duì)指定海上防災(zāi)機(jī)關(guān)進(jìn)行指示、監(jiān)督命令、要求報(bào)告與檢查、取消指定或者停止業(yè)務(wù)。如果取消指定，應(yīng)當(dāng)由新的指定海上防災(zāi)機(jī)關(guān)承繼原指定海上防災(zāi)機(jī)關(guān)的相關(guān)財(cái)產(chǎn)與負(fù)債。

5.污染防除計(jì)劃與監(jiān)測(cè)（第43 條之5，第45 條）。海上保安廳長(zhǎng)官應(yīng)當(dāng)制定關(guān)于在國(guó)土交通省令規(guī)定海域內(nèi)出現(xiàn)顯著大量排放油或者有害液體物質(zhì)情形的排放油等防除的計(jì)劃，制定前應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取相關(guān)行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)官或者相關(guān)地方公共團(tuán)體長(zhǎng)官的意見(jiàn)。防除計(jì)劃事項(xiàng)包括油或者有害液體物質(zhì)顯著大量排放情形的海洋污染的設(shè)定，必要的油回收船、其它船舶、機(jī)械器具以及器材的整備目標(biāo)，相關(guān)行政機(jī)構(gòu)、地方公共團(tuán)體、船舶所有者以及其他相關(guān)者之間的聯(lián)絡(luò)與信息交換，排放油的防除以及伴隨危險(xiǎn)的防止。計(jì)劃作成后，應(yīng)當(dāng)立即通知相關(guān)主體并進(jìn)行公告。海上保安廳長(zhǎng)官應(yīng)當(dāng)針對(duì)沿岸海域的海洋污染狀況進(jìn)行必要的監(jiān)測(cè)，認(rèn)為存在顯著的海洋污染時(shí)，要通知以該污染海域作為“地先水面”的地方公共團(tuán)體長(zhǎng)官。

（二）指定海上防災(zāi)機(jī)關(guān)

1.防除業(yè)務(wù)與費(fèi)用負(fù)擔(dān)（第42 條之14、16、21、28）。指定海上防災(zāi)機(jī)關(guān)進(jìn)行海洋污染防止業(yè)務(wù)主要有四種：一是根據(jù)海上保安廳長(zhǎng)官指示來(lái)實(shí)施防除措施，征收該措施所需費(fèi)用；二是根據(jù)船舶所有者以及其他人的委托，實(shí)施防除防災(zāi)措施；三是保存防災(zāi)措施所必要的船舶、器具與器材；四是進(jìn)行相關(guān)防災(zāi)訓(xùn)練。在每個(gè)業(yè)務(wù)年度開(kāi)始前，應(yīng)當(dāng)制訂年度事業(yè)計(jì)劃與收支預(yù)算，取得海上保安廳長(zhǎng)官的認(rèn)可。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)配備賬簿，記載并保存國(guó)土交通省令規(guī)定的業(yè)務(wù)事項(xiàng)。采取海上保安廳長(zhǎng)官指示的措施時(shí)，可以讓裝載指示措施的相關(guān)油等的船舶所有者等承擔(dān)措施費(fèi)用。超期未支付的，指定海上防災(zāi)機(jī)關(guān)對(duì)其發(fā)出督促狀，并繳納滯納金與督促費(fèi)用；超期仍未支付的，可以向海上保安廳長(zhǎng)官申請(qǐng)支付費(fèi)用；海上保安廳長(zhǎng)官可以按照國(guó)稅滯納處分來(lái)征收費(fèi)用。5 年未行使費(fèi)用請(qǐng)求權(quán)的，因時(shí)效而消滅；督促狀具有時(shí)效中斷的效力。

2.業(yè)務(wù)規(guī)程與業(yè)務(wù)基金（第42 條之17、18）。指定海上防災(zāi)機(jī)關(guān)在實(shí)施海上防災(zāi)業(yè)務(wù)前，應(yīng)當(dāng)規(guī)定海上防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)程，并取得海上保安廳長(zhǎng)官的認(rèn)可。指定海上防災(zāi)機(jī)關(guān)設(shè)定相關(guān)業(yè)務(wù)的基金。

3.干部性質(zhì)與選聘（第42 條之19、20）。指定海上防災(zāi)機(jī)關(guān)干部的選任與解聘應(yīng)當(dāng)取得海上保安廳長(zhǎng)官的認(rèn)可，否則無(wú)效。干部存在違反命令等行為、違反海上防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)定行為或者在實(shí)施海上防災(zāi)業(yè)務(wù)中具有明顯不當(dāng)行為時(shí)，海上保安廳長(zhǎng)官可以命令指定海上防災(zāi)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行解聘。

（三）國(guó)土交通大臣與環(huán)境大臣

1.行政管制。這主要是指國(guó)土交通大臣（主要職責(zé)是負(fù)責(zé)國(guó)土交通方面的綜合利用、開(kāi)發(fā)與保全，以及相應(yīng)社會(huì)資本整合、交通政策推進(jìn)、氣象事業(yè)發(fā)展和海上安全確保等）和環(huán)境大臣（主要職責(zé)是負(fù)責(zé)環(huán)境污染治理、環(huán)境保全、環(huán)境政策制定）圍繞海洋污染治理而展開(kāi)的行政管制措施。例如，國(guó)土交通大臣可以對(duì)相關(guān)船舶所有者最初開(kāi)始使用船舶時(shí)對(duì)其設(shè)備進(jìn)行定期檢查、中間檢查、臨時(shí)檢查（第19 條之36、38、39）。國(guó)土交通大臣完成定期檢查，認(rèn)為船舶的海洋污染防止設(shè)備、海洋污染緊急措施指南、大氣污染防止檢查對(duì)象設(shè)備、揮發(fā)性物質(zhì)排放防止措施指南等符合技術(shù)基準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)船舶所有者頒發(fā)海洋污染等防止證書(shū)，有效期為5 年（第19 條之37）。當(dāng)存在船舶廢棄物投入海洋處理不符合許可相關(guān)實(shí)施計(jì)劃時(shí)，環(huán)境大臣可以取消許可（第10 條之11）。國(guó)土交通大臣認(rèn)為存在為達(dá)成本法律目的的必要時(shí)，可以對(duì)船舶所有者、船長(zhǎng)以及防止海洋污染或海上災(zāi)害等具有密切關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)者進(jìn)行必要的指導(dǎo)、建議以及勸告（第49 條之2）。國(guó)土交通大臣、環(huán)境大臣可以依法在必要限度內(nèi)讓有害壓載水處理設(shè)備制造者、廢油處理事業(yè)者、海洋設(shè)施設(shè)置者或者管理者、船舶所有者或者船長(zhǎng)、飛機(jī)使用者等海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)的報(bào)告，也可以采取質(zhì)問(wèn)、檢查等措施（第48 條）。

2.相互協(xié)力（第47 條）。這主要是指行政主體之間的海洋污染協(xié)同治理。例如，國(guó)土交通大臣認(rèn)為存在為達(dá)成本法律目的的必要時(shí)，可以要求相關(guān)機(jī)關(guān)長(zhǎng)官、相關(guān)地方公共團(tuán)體長(zhǎng)官、相關(guān)獨(dú)立行政法人長(zhǎng)官或者地方獨(dú)立行政法人理事長(zhǎng)提供關(guān)于海域污染等防止與海洋環(huán)境保全等的資料或者信息、意見(jiàn)陳述以及其它必要協(xié)力。相關(guān)地方公共團(tuán)體長(zhǎng)官認(rèn)為存在海域污染等防止與海洋環(huán)境保全等必要時(shí)，可以向國(guó)土交通大臣陳述關(guān)于該法律施行的意見(jiàn)。農(nóng)林產(chǎn)業(yè)大臣認(rèn)為因油等有害污染的排放或者焚燒造成漁場(chǎng)效用顯著下降或者存在下降之虞時(shí)，可以請(qǐng)求國(guó)土交通大臣采取規(guī)制相關(guān)漁場(chǎng)及其周邊海域的油等有害物質(zhì)的排放或者焚燒的適當(dāng)措施。

（四）國(guó)家義務(wù)

國(guó)家具有防止海洋污染的資助支援、推進(jìn)研究與國(guó)際協(xié)力的義務(wù)。例如，國(guó)家致力于海洋污染防止設(shè)備、廢油處理設(shè)施、油回收船、其它相關(guān)防止設(shè)備、船舶的設(shè)置、保有與改善所必要的資金的確保，技術(shù)的建議以及其它援助（第50 條）。國(guó)家致力于推進(jìn)海洋污染防止的相關(guān)技術(shù)研究與調(diào)查及其成果普及（第51 條）。國(guó)家致力于確保海洋污染等防止的國(guó)際合作與技術(shù)協(xié)力的推進(jìn)，以及海外的海上防災(zāi)緊急援助的實(shí)施（第51 條之2）。

（五）法律責(zé)任

在法律責(zé)任上，《海洋污染防止法》涉及兩個(gè)方面內(nèi)容。一個(gè)是刑事處罰（有期徒刑、罰金等），另一個(gè)是行政處罰（罰款、取消許可等）。公職人員包括船級(jí)協(xié)會(huì)、注冊(cè)機(jī)關(guān)、指定海上機(jī)關(guān)的工作人員存在受賄等違規(guī)情形的，可以被處以10 年以下的有期徒刑或者100 萬(wàn)以下罰金（第54 條之2、第54 條之4）。非公職人員存在違規(guī)向海域排放污染物等情形的，最高可處1 000 萬(wàn)罰金（第55 條）。相關(guān)法人或者被代理人也可被處以罰金刑（第59 條）。

綜上所述，在海洋環(huán)境污染的多主體共治方面，《海洋污染防止法》明確界定了船舶所有者、海洋設(shè)施設(shè)置者等私主體與海上保安廳長(zhǎng)官、指定海上防災(zāi)機(jī)關(guān)等公權(quán)力機(jī)關(guān)各自的權(quán)責(zé)范圍，形成了多元共治體系，基本上以私主體的事先申報(bào)、事中防止、事后登記為主，以行政機(jī)關(guān)的檢查監(jiān)督、命令措施以及代執(zhí)行等為輔，并設(shè)置比較詳細(xì)的處罰制度。同時(shí)，伴隨國(guó)際海洋污染防止規(guī)定的制定、修改及其國(guó)內(nèi)化，《海洋污染防止法》的基本制度也隨之改革?？梢哉f(shuō)，海洋污染防止制度的具體化與國(guó)際化是其顯著特色。

注釋?zhuān)?/p>

①《海洋汚染等及ひ"海上災(zāi)害の防止に関する法律》。需要注意的是，日本《海洋污染防止法》不適用因放射性物質(zhì)造成的海洋污染及其防止（第52 條）。另外，《日本船舶油污損害賠償保障法》《日本海岸法》《日本港灣法》《日本漁港漁場(chǎng)整備法》等法律規(guī)定也涉及到海洋污染與海洋環(huán)境保全等方面內(nèi)容。鑒于篇幅，本文主要對(duì)日本《海洋污染防止法》規(guī)定的污染防止制度進(jìn)行分類(lèi)總結(jié)，為國(guó)內(nèi)海洋污染治理提供一個(gè)比較視角。

②大塚直：《環(huán)境法（第3 版）》，有斐閣2010 年版，第180 頁(yè)。