地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理模式及對我國的啟示

張晏瑲 初亞男

（1.大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116062；2.山東大學 法學院，山東 青島 226237）

一、問題的提出

地中海位于亞洲、非洲和歐洲三大洲的交會處，是地球上最大的陸間海。其沿岸國家眾多且人口密度高，是工業(yè)中心和海上交通要道。自石油作為主要能源以來，地中海又成為油輪運輸?shù)闹匾降?；但同時該地區(qū)的海洋污染問題也愈發(fā)嚴重。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署為防止海洋污染對海洋生物的影響，積極探索地中海區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理。為推動海洋生態(tài)環(huán)境治理的多方共治，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在1974 年發(fā)起“區(qū)域海洋項目”（Regional Seas Programme）,至今已有18 個區(qū)域海洋項目，參與國家共有143 個。[1]84地中海區(qū)域計劃是其中之一，1975 年2 月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起了保護地中海政府間會議，與會成員包括地中海沿岸16 個國家，同時聯(lián)合國以及其他國際組織、非地中海國家也派出代表參與會議。此次會議的重要成就是通過了保護地中海環(huán)境的行動計劃。[1]82行動計劃將地中海區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護任務劃分為四個層次，涵蓋了資源管理、污染監(jiān)測、法律規(guī)范以及財政補貼。1976 年2 月16 日，地中海沿岸國通過了框架性的《保護地中海免受污染公約》以及兩個議定書，此公約采取了“公約—附加議定書”這種“綜合—分立”模式，[2]為各個地區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境治理提供了指導和借鑒。地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理模式對我國周邊海域的環(huán)境多方共治路徑也有參考價值。

二、地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理模式提出的背景

地中海區(qū)域海洋環(huán)境復雜且易發(fā)生沖突，制約著生態(tài)環(huán)境治理工作的開展，在沒有理想的治理模式的情況下，地中海各國根據(jù)地區(qū)特點發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，在海洋治理和資源養(yǎng)護等方面積極展開合作。

（一）海洋區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的優(yōu)勢

海洋生態(tài)環(huán)境保護問題逐漸被世界各國所重視。由于海洋的流動性等特點，國家間的海洋生態(tài)環(huán)境治理合作成為必不可少的內(nèi)容。海洋生態(tài)環(huán)境治理合作在國家層面的模式有三種，即全球化合作、區(qū)域性合作、雙邊國家間合作。[3]全球化合作以《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）為原則，但由于條文規(guī)定過于寬泛、模糊，缺少強制力和執(zhí)行力，對參與國難以產(chǎn)生法律上的約束力。當今國際社會上的某些大國不受《公約》約束，甚至公然違背《公約》對國家權利義務的規(guī)定，同時各國對相關規(guī)定理解也存在偏差，這些問題導致了海洋生態(tài)環(huán)境全球化治理存在困境。[4-5]當前不少國家的海洋生態(tài)環(huán)境治理合作采取的是雙邊合作模式，比如中越之間的海洋保護區(qū)雙邊性網(wǎng)絡。盡管雙邊合作具有強制性高、易于合作等特點，但是面對寬泛的海洋環(huán)境問題，顯然難以協(xié)調(diào)多國之間的利益沖突。海洋環(huán)境保護的區(qū)域性合作實踐始于“托雷—坎永號”溢油事故，[6]為對抗油污污染,區(qū)域性合作應運而生，成為地中海地區(qū)海洋治理的選擇。區(qū)域性合作可以更好地協(xié)調(diào)地中海沿岸國之間的利益，更好地考慮到地中海南北兩岸不同國家的發(fā)展情況。因此有不少專家認為，由于全球層面的經(jīng)濟、政治、人文、地理等因素大不相同，解決海洋環(huán)境的全球性問題，首先要做好區(qū)域性合作工作。[7]

（二）國際海洋生態(tài)環(huán)境治理合作制度的不健全

地中海海域的生態(tài)環(huán)境問題日益嚴重，但對于如何進行地中海海域的環(huán)境治理，國際法上并沒有一個切實可行的機制和對策。第一，國際法上的制度以缺少強制執(zhí)行力的公約為主，懲治機制和獎勵政策不健全，制度政策的公信力不強。另外由于參與國國內(nèi)的制度建設和經(jīng)濟環(huán)境也相去甚遠，在執(zhí)行上不可避免地出現(xiàn)不一致的問題，各公約的義務規(guī)定通常不會被完整地貫徹落實。[8]第二，盡管有模糊的國際性規(guī)定，但是由于國內(nèi)法與國際制度并沒有形成很好的銜接，在實施過程中，存在削足適履或互相矛盾等弊端，從這點上講，應該把強制力較差的公約、條約的內(nèi)容納入具有執(zhí)行力的國內(nèi)法體系中為宜。而對于法律制度健全、執(zhí)行嚴格的國家來說，若將這些公約的規(guī)定納入國內(nèi)法，反而會對國內(nèi)法造成打擊。[8]23正是由于國際海洋環(huán)境保護制度的缺陷，使得一國難以在國際海洋生態(tài)環(huán)境保護問題上單獨執(zhí)行，同時基于地中海區(qū)域各國相似的國際環(huán)境，區(qū)域合作成為切實可行之舉。

（三）認知共同體與利益共同體理論的提出

“認知共同體”理論被認為是在特定的領域內(nèi)由相關專業(yè)技術人員以及具有理論知識權威的專業(yè)研究人員構成的共同體。[9]該理論作用于地中海區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理問題是由于地中海各國海洋污染情況不同，又采取各自的環(huán)境監(jiān)測等保護工作，對于綜合的地中海生態(tài)環(huán)境治理問題缺少一個宏觀的統(tǒng)一的認知。因此，“認知共同體”的存在加強了各國之間的交流與溝通，幫助決策者界定議題，制定行動方案。例如阿爾及利亞政府最終加入《保護地中海免受污染公約》與“認知共同體”的努力是分不開的。共同體的科學家積極地進行環(huán)境監(jiān)測，將科學的數(shù)據(jù)分析和環(huán)境政策制定方案提供給阿爾及利亞政府，使阿爾及利亞政府最終認可了這些科學成果，對地中海環(huán)境保護問題的態(tài)度發(fā)生了轉變。[8]85“認知共同體”的存在也與一國的經(jīng)濟實力和長遠發(fā)展密不可分，發(fā)達國家“認知共同體”更加注重長遠的問題，而在發(fā)展中國家可能更加強調(diào)目前的經(jīng)濟發(fā)展。[10]

“利益共同體”最先是由自然法學派的德國學者施勒特魏因在 1785 年基于自然法思想提出的。他認為跨界河流是“所有沿岸國的共同財產(chǎn)，……任一國家均不得自稱對該河流享有特權，任何國家也不得剝奪其他國家對該河流的使用或航行權”。[11]這一理論的提出被認為是國際水法上“利益共同體”理論的萌芽或者雛形。雖然該思想是基于河流的主權限制提出的，但可以理解為由于沿岸國之間存在著相互依存關系，每一沿岸國對其主權之下的自然河道不能享有完全的主權，需要所有沿岸國之間采取協(xié)調(diào)行動。[12]此理論同樣也適用于區(qū)域海洋問題的解決，各海洋沿岸國也有為促進該區(qū)域可持續(xù)發(fā)展而進行生態(tài)環(huán)境治理的義務。地中海沿岸國相較其他地區(qū)矛盾沖突少，同時各國對生態(tài)環(huán)境治理問題有著較強的合作意識，為“利益共同體”理論的應用提供了便利。

三、地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理模式的實施步驟

地中海沿岸國家在1975 年通過的“地中海行動計劃”基礎上開展聯(lián)合防治，此后地中海區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的工作范圍逐漸擴大，治理手段不斷細化。

地中海沿岸國于1976 年召開的第二次會議通過了《保護地中海免受污染公約》，即《巴塞羅那公約》，以及兩個議定書，即《防止地中海區(qū)域船舶和飛機傾廢污染議定書》《合作防治在緊急情況下石油及其他有害物質污染地中海議定書》，內(nèi)容包括監(jiān)視、技術合作、責任承擔和賠償?shù)葪l款，并于1978 年生效。[13]其后又制定了四份備忘錄：《控制船舶和飛行器傾倒廢棄物》（1976 年）、《加強溢油事故中的合作》（1979 年）、《控制陸源污染》（1980 年）、《設立特別保護區(qū)》（1982 年）。大會還決定成立地中海防治污染中心，幫助地中海沿岸國家提高自身防污染能力并加強各國間情報交流和技術協(xié)作。[14]由于地中海沿岸各國（包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家）經(jīng)濟發(fā)展程度差異大，因此地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理模式不能完全套用波羅的海區(qū)域的完全綜合模式，也無法適用“北海一東北大西洋”區(qū)域的完全分立模式。[5]136因此，地中海區(qū)域的生態(tài)治理路徑別出心裁，選取了雙層次的合作治理模式，即“公約—附加議定書”這種“綜合—分立”模式。在這個治理規(guī)劃下,各參與國首先要形成合意，約定框架性內(nèi)容。該內(nèi)容通常是一般的決策程序、機制建制以及各參與國的權利義務和基本責任。[15]通過框架性的公約對區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境問題進行一體的規(guī)定，而對于具體問題的規(guī)定則在各議定書中，其內(nèi)容包括海洋污染分類、技術性條款以及有關海洋保護的實施細則。例如，《保護地中海免受陸源污染議定書》是針對海洋環(huán)境陸源污染問題制定的。該公約主要為解決、治理來自河流、海岸建設或河口的排放物，或其領土內(nèi)其他陸源排出的物質引起的地中海污染。[16]23《保護地中海免受陸源污染議定書》第5 至14 條規(guī)定“1.締約國制定各種方案和措施，特別是各種排放標準，包括使用和排放以及附件一和附件二所列物質或這些物質所含廢物的標準。2.締約國推行各種活動以估計其海岸的污染水平并評價按本議定書所采取各種措施的效果。3.締約國盡可能在科技方面以及不在發(fā)生沖突的情況下進行合作。4.締約國舉行常會和特別會議以審查本議定書的執(zhí)行情況并審議所采取各種措施的效能及其他措施的可行性”。

在這種模式下,各締約國在簽署公約時,至少選擇簽署兩項議定書；對于其他議定書,則可以根據(jù)本國的具體履約能力在合適的時間簽署、批準。這種合作模式既維護了區(qū)域的合作,又具有一定的靈活性，滿足了各國的實際執(zhí)行能力。其后的區(qū)域海洋項目和應急制度均深受其影響。[16]2地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理模式根據(jù)各國的實力進行了全面考慮，能夠更好地保證公約的落實。

《保護地中海免受污染公約》在1995 年6 月10 日進行了修改，將環(huán)境保護的一些重要原則納入其中，包括了可持續(xù)發(fā)展原則、預防原則、污染者負擔責任等新內(nèi)容，這些內(nèi)容在形成框架協(xié)議后，作為議定書加入?yún)^(qū)域治理規(guī)范。如今，“地中海行動計劃”已進入第二階段，成員擴大到沿岸的22 個國家，如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署所說：“為了保護地中海并創(chuàng)造一個更加美好的生存環(huán)境，他們決心共同面對來自海洋、沿海及內(nèi)陸環(huán)境惡化的挑戰(zhàn)，在發(fā)展的同時實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。”[17]當然“地中海行動計劃”也是一個求同存異的過程，盡管地中海地區(qū)沿岸國有著相似的環(huán)境，但各沿岸國意識形態(tài)等問題依然需要不斷地調(diào)和，在曲折中求發(fā)展。

四、地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理模式的實施效果

地中海區(qū)域海洋生態(tài)治理模式在區(qū)域環(huán)境治理和資源的可持續(xù)利用方面取得了顯著成效，在法律制度、組織機構等方面為區(qū)域治理提供了范本，同時促進了多方面主體的參與，提高了彼此的信任度。

（一）成為區(qū)域環(huán)境治理的典范

地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理模式在海洋環(huán)境保護中取得了較大的成功。從微觀角度看，在1975 年通過的“地中海行動計劃”由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提起，旨在改善地中海海域的生態(tài)環(huán)境問題。此計劃涵蓋了資源的開發(fā)管理、環(huán)境的污染監(jiān)測治理、法律規(guī)范以及財政補貼等內(nèi)容，這幾個部分之間有著密切的聯(lián)系。資源開發(fā)管理對海洋物種、敏感海洋棲息地進行管理養(yǎng)護；環(huán)境的污染監(jiān)測治理在環(huán)境問題造成的損害性后果等方面形成共識；法律規(guī)范在于明確權利義務和相應的責任，包括建立相關國際組織在內(nèi)的制度支持，負責管理與協(xié)調(diào)落實合作的相應措施；完成這些工作將產(chǎn)生巨大花費，財政補貼可緩解各國經(jīng)濟壓力，其來源資金一方面由締約方通過向地中海信托基金繳納捐助，另一方面來自歐盟、聯(lián)合國機構以及全球環(huán)境基金為具體項目或活動提供捐款。

地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理模式成功的宏觀角度在于其獨特的組織機構設置和“公約—議定書”的模式。就組織機構而言，“地中海行動計劃”在1982 年設置了自己的秘書處即計劃協(xié)調(diào)機構，用來協(xié)調(diào)計劃的執(zhí)行落實。另外，還設立了各區(qū)域活動中心（Regional Activity Centers）確保項目的長期執(zhí)行和議定書中責任的落實。[18]通過周密的機構設置，為地中海區(qū)域沿岸國提供了生態(tài)環(huán)境治理的平臺，為法律制度的落實提供了可靠的保障?！肮s—議定書”模式允許沿岸各國根據(jù)本國的發(fā)展情況采用循序漸進的方式，從某個具體的方向向全局的生態(tài)環(huán)境治理進行過渡。由于沿岸發(fā)展中國家較多，若采用一刀切的方式，將使對海洋漁業(yè)依賴較大、基礎建設較為薄弱的發(fā)展中國家遭受經(jīng)濟沖擊。

（二）促進了多元化主體的參與

“地中海行動計劃”的成功離不開國際組織、各國政府和非政府組織等多元化主體的共同推動，同時地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理模式也促進了多元主體對海洋環(huán)境治理的參與。首先，該模式推動了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署對海洋生態(tài)環(huán)境治理的重視。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的參與使整個地中海行動有了綜合且全球性的指導?，F(xiàn)在，地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理模式成為聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署區(qū)域海洋項目的通用模式，為國際社會在海洋環(huán)境保護區(qū)域合作方面提供了有益的借鑒。其次，該模式加強了政府間的合作，為沿岸各國提供了一種較為自由的方式。各國可根據(jù)本國的發(fā)展情況采用循序漸進的方式，使大多數(shù)國家能夠接受。同時激勵了非政府組織的參與，促使其與政府開展緊密的合作，不再孤立行動。地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理模式推動了區(qū)域內(nèi)的各國政府與非政府間的環(huán)保組織等合作，使環(huán)境保護主體緊密合作，發(fā)揮各自的長處，將零散化為一體。[19]

五、地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理模式對我國的啟示

（一）我國參與區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理存在的問題

我國參與的區(qū)域海洋合作項目主要是中、日、韓、俄四國先前發(fā)起的有關海洋及近岸環(huán)境保護的“西北太平洋行動計劃”等。雖然近年來中日、中韓、中俄之間的海洋環(huán)境治理合作不斷加強，新項目、新主題不斷提出，在此期間還形成了制度化的合作機制，雙邊合作領域也涵蓋了當今海洋環(huán)境的大部分問題，在制度構建、環(huán)境監(jiān)測方面都有所成就，[20]但是在我國區(qū)域海洋合作中仍存在不少問題。第一，東北亞雖然只有六國，但是合作程度不高，溝通較差，這也與各國的利益沖突有關。中國認為，區(qū)域性的合作應當由發(fā)達國家?guī)ь^承擔更多的責任，并為發(fā)展中國家提供更多的技術指導、資金支持，這一觀點受到了日韓的反對。日本更傾向于空氣質量監(jiān)測系統(tǒng)的構建，更愿意在空氣質量監(jiān)測方面進行科學交流和信息分享。[21]因此在東北亞地區(qū)尚未形成一個互相依賴、互相支持的體系，所以很難形成如地中海地區(qū)那樣緊密的合作關系。多主體的區(qū)域合作應當以親密的信賴關系為基礎，進行溝通協(xié)調(diào)、通力合作。[1]86同時在僅有的“西北太平洋行動計劃”中，東北亞的海洋生態(tài)環(huán)境治理只在黃海大海洋生態(tài)系統(tǒng)方面進行了合作，建設了項目，這是遠遠不夠的。[22]第二，中國與非政府環(huán)保組織聯(lián)系不夠。海洋環(huán)保組織是海洋生態(tài)環(huán)境治理的重要力量，但是在我國海洋區(qū)域合作中，環(huán)保組織受重視程度不高，其參與性較低，不能有效地發(fā)揮作用。當前海洋環(huán)境社會組織力量較為薄弱，主要是因為有關生態(tài)環(huán)境保護的社會組織并沒有被整個海洋治理體系所吸收，因此沒有辦法協(xié)調(diào)好治理參與方的利益問題，同時缺少一個有效的身份。這將使東北亞的海洋環(huán)境合作治理模式的利益平衡機制失調(diào)，無法發(fā)揮效益。[22]97我國周邊海域的環(huán)境保護合作溝通不暢通、難以達成積極的合作主要也是缺少多元主體的參與共治。因此海洋環(huán)境社會組織的完善程度是開展合作治理的重要影響因素。第三，我國區(qū)域海洋行政管理體制存在問題。我國海岸線較長，所跨越的行政區(qū)域較廣，要加強與東北亞海域的交流需要中央海域主管機構與地方政府之間形成行動共同體，然而在我國，海洋管理主體既有中央主管機構又有地方政府，雖然根本利益一致，但看似雙重管轄的背后實則是管理區(qū)域重疊、管理職能交叉。由于地方政府更多地考慮本地方的資源分布、區(qū)域特征、利益歸屬主體、公眾需求等，在實際執(zhí)行中會為保護地方利益而采取“利己”的手段，難以達到高效合作管理。[23]同時，各地方政府之間缺少溝通聯(lián)系，使得中國國內(nèi)海洋區(qū)域尚不能達成統(tǒng)一的治理，更限制了中國參與整個東北亞大海洋環(huán)境的生態(tài)環(huán)境治理。

（二）對我國參與區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理的啟示

地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理模式作為國際海洋治理的成功典范為我國參與區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理提供了重要借鑒。第一，我國要積極推動海洋區(qū)域的交流與合作，推動東北亞地區(qū)建立一個能夠在各機制間進行協(xié)調(diào)的核心領導機制。我國和日本、韓國作為東北亞的主要國家必須加強聯(lián)系，建構環(huán)境合作新框架。中日韓的三國環(huán)境部長會議在許多環(huán)境問題中發(fā)揮了重要的作用，因此，我國在加強三方交流的同時，要將東北亞大環(huán)境的資源進行整合，推動區(qū)域性會議開展，以中日韓環(huán)境部長會議為中心，構建新環(huán)境下的合作模式，尋求海洋生態(tài)環(huán)境治理新路徑。第二，推動多層面的環(huán)境治理主體的參與。我國應鼓勵、支持和引導非政府環(huán)境保護組織的建立，聽取環(huán)保組織對于區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理的意見，例如地中海海岸基金會在地中海環(huán)境治理中發(fā)揮了促進各國交流、提供科學研究數(shù)據(jù)、培養(yǎng)人才等作用。在中國參與的東北亞海洋區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中，應積極發(fā)揮相關組織的作用。第三，優(yōu)化我國海洋行政管理體制。我國當前“條塊分割”的海洋環(huán)境管理體制存在著結構性缺陷。雖然相關法律將全國的水域資源的規(guī)劃管理工作分配給了國務院海洋行政主管部門，但在實際管理中出現(xiàn)了各部門相互推諉等問題，這主要是由于各部門分工不明確，職權沖突以及綜合管理部門級別限制等原因造成。因此，我國應建立一個綜合性的協(xié)調(diào)機構，推動各區(qū)域政府的統(tǒng)一協(xié)作，打破行政區(qū)劃的壁壘，同時鼓勵非政府組織和社會公眾積極參與海洋生態(tài)治理，為政策的制定和落實提供科學的建議。

地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理模式確立的“公約—附加議定書”這種“綜合—分立”模式，成為當代全球海洋區(qū)域生態(tài)治理環(huán)境的典范。該模式對最重要的區(qū)域資源開發(fā)管理、海洋環(huán)境污染監(jiān)測、法律制度構建等問題進行了詳細的規(guī)定，為行動的開展提供了指導。同時，該模式也是一個不斷豐富發(fā)展的過程，隨著時代的發(fā)展而引入更多內(nèi)容，如可持續(xù)發(fā)展原則、預防原則、污染者負擔責任等。地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理模式為我國參與區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理提供了借鑒，我國應積極推動東北亞大環(huán)境下的國際區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理和國內(nèi)的海洋區(qū)域治理，推動統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制的建設和多元主體的參與，打破零散的局面，與東北亞各國加強海域生態(tài)環(huán)境治理的聯(lián)系，同時整合國內(nèi)的政府機構，形成全面多方位的治理模式。