海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理合作機(jī)制:對(duì)東亞海的啟示

（浙江海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 舟山 316022）

一、研究背景與存在問(wèn)題

海洋是地球上最大的自然生態(tài)系統(tǒng)，為人類提供著源源不斷的資源和財(cái)富，承載著人類對(duì)美好生活的向往。隨著工業(yè)化進(jìn)程不斷加快以及人類對(duì)海洋資源開(kāi)發(fā)加劇，導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。海洋環(huán)境是生態(tài)結(jié)構(gòu)與功能、物理化學(xué)過(guò)程和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)相互作用形成的復(fù)雜系統(tǒng)，但海洋的系統(tǒng)性和整體性卻因國(guó)家、地方政府的管轄需要被人為地割裂。在海洋環(huán)境治理的實(shí)際運(yùn)行中，單一國(guó)家無(wú)法采取有效的治理行動(dòng)來(lái)處理變化多端的海洋環(huán)境問(wèn)題，需要全球范圍的國(guó)家建立可持續(xù)性合作去探索有效的治理路徑，[1]海洋環(huán)境跨界治理成為海洋治理的重要領(lǐng)域。

“跨界治理”強(qiáng)調(diào)縱橫交錯(cuò)、多元互動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的合作性管理理念，是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化、產(chǎn)業(yè)融合化、組織變革化而引發(fā)的一種全新治理思維和戰(zhàn)略選擇。[2]聯(lián)合國(guó)國(guó)家管轄海域外生物多樣性(BBNJ)談判在2019 年8 月第三次會(huì)議通過(guò)的主席文件第二十六條提到“環(huán)境影響評(píng)估須考慮可能的跨界影響”，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第一百九十四條提出各國(guó)應(yīng)采取一切必要措施，確保在其管轄或控制下的活動(dòng)不致使其他國(guó)家及其環(huán)境遭受污染的損害，并確保在其管轄或控制范圍內(nèi)事件或活動(dòng)所造成的污染不致擴(kuò)大到其按照本公約行使主權(quán)權(quán)利的區(qū)域之外?？梢?jiàn)，海洋環(huán)境跨界治理具備了國(guó)際法上的依據(jù)。因海洋生態(tài)系統(tǒng)的跨界性，以及不同國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境治理能力的差異，海洋污染的外溢化與擴(kuò)散化加劇，構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理合作機(jī)制刻不容緩。

自1982 年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》開(kāi)放簽字以來(lái)，全球海洋領(lǐng)域在區(qū)域海洋跨界治理合作上進(jìn)行了探索，其中東亞海環(huán)境治理作為聯(lián)合國(guó)區(qū)域海項(xiàng)目的重要內(nèi)容，主要通過(guò)東亞海協(xié)作體（COBSEA）實(shí)施的“東亞海行動(dòng)計(jì)劃”開(kāi)展，在環(huán)境跨界治理上具有一定的典型性。東亞海協(xié)作體于1994 年成立，由柬埔寨、中國(guó)、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、菲律賓、泰國(guó)、新加坡和越南九個(gè)國(guó)家組成，這些國(guó)家由于歷史原因?qū)τ趪?guó)家主權(quán)問(wèn)題很敏感。東亞海協(xié)作體相關(guān)國(guó)家在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)將海洋垃圾治理作為海洋環(huán)境跨界治理領(lǐng)域國(guó)際合作的重點(diǎn)。近年來(lái)，東盟多次召開(kāi)海洋垃圾國(guó)際會(huì)議商討海洋垃圾污染應(yīng)對(duì)策略和合作方向，2018 年10 月至11 月，東盟先后召開(kāi)包裝廢棄物管理及海洋垃圾防治研討會(huì)、第五屆國(guó)際“我們的海洋大會(huì)”，并在第13 屆東亞峰會(huì)中發(fā)表《關(guān)于消減海洋塑料垃圾的聲明》。另外，在日本舉行的第21 屆東盟—中日韓領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上發(fā)表《海洋垃圾行動(dòng)倡議》等。[3]

由于存在海洋權(quán)益爭(zhēng)端等因素，東亞海協(xié)作體的海洋生態(tài)環(huán)境治理合作局限性大，對(duì)于更深層次的跨界治理合作如區(qū)域海洋規(guī)劃發(fā)展、海洋生物多樣性保護(hù)等方面的開(kāi)展程度較低。反觀歐洲地區(qū)的區(qū)域海項(xiàng)目，除了開(kāi)展海洋塑料垃圾治理外，還在海洋生物多樣性保護(hù)、海洋污染監(jiān)測(cè)等領(lǐng)域展開(kāi)合作。東亞海協(xié)作體也逐漸認(rèn)識(shí)到海洋環(huán)境跨界治理合作的局限，且在海洋航運(yùn)污染、南海生態(tài)多樣性保護(hù)方面均存在合作的巨大需求。隨著聯(lián)合國(guó)在2017年開(kāi)啟國(guó)家管轄海域外生物多樣性(BBNJ)談判，東亞海協(xié)作體逐漸修訂戰(zhàn)略計(jì)劃，通過(guò)拓展新的治理內(nèi)容和方向，將海洋生物多樣性保護(hù)、海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)以及全球性的“區(qū)域?！被锇殛P(guān)系構(gòu)建都納入了治理范圍，把治理重點(diǎn)由海洋垃圾污染治理轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)海洋區(qū)域規(guī)劃和伙伴關(guān)系構(gòu)建上，這也給參與“東亞海行動(dòng)計(jì)劃”的中國(guó)提供了跨界治理合作的機(jī)會(huì)。作為全球具有影響力的大國(guó)，中國(guó)理應(yīng)肩負(fù)起主導(dǎo)者的責(zé)任，進(jìn)一步推進(jìn)東亞海協(xié)作體的職能轉(zhuǎn)變，促使東亞海環(huán)境跨界治理效能提升。

二、理論基礎(chǔ)與內(nèi)在機(jī)理

海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理合作機(jī)制是以跨界治理理論為基礎(chǔ)，以整體性治理理論為框架，以協(xié)同治理理論為分析手段，構(gòu)建適合在全球或區(qū)域范圍內(nèi)開(kāi)展海洋生態(tài)環(huán)境治理活動(dòng)的新模式。

（一）理論基礎(chǔ)

1.跨界治理理論。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全球化，一種跨越傳統(tǒng)地域邊界的新型空間組織結(jié)構(gòu)正在形成，諸如全球城市區(qū)域、跨國(guó)界區(qū)域、次國(guó)家區(qū)域、全球數(shù)字化市場(chǎng)、自由貿(mào)易集團(tuán)等等。在此背景下，跨界治理理論應(yīng)運(yùn)而生，具體而言，跨界治理主要包括三個(gè)維度：（1）跨邊界治理；（2）跨部門(mén)治理；（3）跨公私合作伙伴治理。這三個(gè)維度分別是從政治地理學(xué)、組織管理學(xué)、社會(huì)管理學(xué)角度來(lái)進(jìn)行考量?？邕吔缰卫硎侵笇?duì)于產(chǎn)生跨越行政區(qū)劃的問(wèn)題，例如跨界環(huán)境污染、跨界（國(guó)）犯罪、傳染性疾病等公共問(wèn)題，在全球網(wǎng)絡(luò)框架體系下通過(guò)跨區(qū)域的交流與合作，設(shè)立超越行政區(qū)政府的跨界治理機(jī)構(gòu)，來(lái)協(xié)商處理跨界治理等相關(guān)問(wèn)題?？绮块T(mén)治理是指在單一政府的前提下，通過(guò)整合政府內(nèi)部的不同職能部門(mén)，提高其部門(mén)服務(wù)效率與質(zhì)量，從而消除由于多頭管理而產(chǎn)生的治理困境，實(shí)現(xiàn)資源共享?？绻胶献骰锇橹卫硎侵赋秸母拍?，聯(lián)合政府、市場(chǎng)和社會(huì)，形成三大領(lǐng)域之間的合作，以政府購(gòu)買(mǎi)、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助等形式，建立政府-企業(yè)-社會(huì)的公私合作伙伴關(guān)系，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)共贏。當(dāng)海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理上升到國(guó)際層面時(shí)，其主要內(nèi)涵就是跨邊界（國(guó)界）治理，它不僅包括相鄰國(guó)家跨越領(lǐng)海的界限，共同應(yīng)對(duì)相鄰主權(quán)海域的合作治理，也包括共同對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、公海的不同海域的跨界治理合作，這無(wú)疑給海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理合作機(jī)制的構(gòu)建增加了難度。

2.整體性治理理論。海洋因獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)性，在生態(tài)環(huán)境治理合作上需要體現(xiàn)基于整體性、系統(tǒng)性的思路，并在協(xié)作過(guò)程中明確主體間關(guān)系和治理目標(biāo)，這是實(shí)現(xiàn)海洋跨界治理合作的前提。在國(guó)際合作層面，單一主體對(duì)海洋環(huán)境治理有效性不足，需要構(gòu)建一個(gè)或多個(gè)國(guó)家及其內(nèi)部多元主體共同協(xié)作治理的多元化治理體系，從而做到多個(gè)主體相互互動(dòng)、上下溝通。[4]整體性環(huán)境治理是通過(guò)多元治理主體如政府、社會(huì)組織、企業(yè)等圍繞區(qū)域性環(huán)境進(jìn)行相互協(xié)作開(kāi)展活動(dòng)的過(guò)程。整體性治理理論提出加強(qiáng)政府各個(gè)部門(mén)之間的機(jī)構(gòu)合并，完善信息共享機(jī)制，建立共同的治理目標(biāo)，構(gòu)建系統(tǒng)完備的公共服務(wù)體系。

3.協(xié)同治理理論。協(xié)同治理是貫徹新發(fā)展理念下的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化完善的重要實(shí)踐，它解決的核心問(wèn)題是區(qū)域一體化趨勢(shì)以及公共事務(wù)跨界性與既有行政區(qū)域界限之間的矛盾。[5]生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理作為協(xié)同治理的一個(gè)重要方面，主要分為兩個(gè)方向：其一是多主體協(xié)同治理，主要是通過(guò)政府、市場(chǎng)和社會(huì)公眾三元主體參與治理，政府正確引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境治理方向，市場(chǎng)對(duì)資源進(jìn)行合理配置，以及社會(huì)公眾積極參與監(jiān)督；其二是府際協(xié)同治理，區(qū)域政府間尋求有效的良性合作，建立區(qū)域內(nèi)政府間治理的橫向機(jī)制，共同應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。[6]協(xié)同治理能夠作為應(yīng)對(duì)由于行政區(qū)劃產(chǎn)生的權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題的有效手段，將單一責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐?zé)任，極大地提高治理成效。在面對(duì)國(guó)際海洋生態(tài)環(huán)境治理時(shí)，由于海洋異質(zhì)性等原因，僅僅由單一國(guó)家進(jìn)行治理收效甚微，而且由于很大部分的海域污染是來(lái)自陸源污染，因此，更需要同一海域不同行政主體或者同一海岸帶的多元主體相互協(xié)作，有序開(kāi)展海洋生態(tài)環(huán)境治理活動(dòng)。

（二）內(nèi)在機(jī)理

由于海洋環(huán)境污染存在著海水異質(zhì)性與污染流動(dòng)性的特點(diǎn)，在治理上無(wú)法有效應(yīng)用陸域治理的模式。尤其在應(yīng)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境跨國(guó)界治理上，海洋環(huán)境污染主體多元化特點(diǎn)就更加明顯，因涉及多個(gè)國(guó)家的權(quán)益或者海洋公共利益，單向度的垂直型管理無(wú)法適用。因此，海洋環(huán)境跨界治理合作機(jī)制存在獨(dú)特的內(nèi)在機(jī)理，而且不同類型的海洋生態(tài)環(huán)境治理在機(jī)制構(gòu)建上存在一定的差別。

海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理按照海域管轄權(quán)劃分，可分為國(guó)家管轄海域內(nèi)、國(guó)家管轄海域外、國(guó)家管轄海域和國(guó)家管轄海域外并存三種類型。第一類，對(duì)國(guó)家管轄海域的跨界治理是在一國(guó)管轄范圍內(nèi)的跨行政區(qū)治理，這種“跨界”治理包括上下層級(jí)的跨行政級(jí)別和跨橫向的行政區(qū)地理邊界兩類，治理規(guī)則按照《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九條規(guī)定“由有關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決”。第二類，國(guó)家管轄海域外的跨界治理一般按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》以及其他區(qū)域性公約、國(guó)際組織公約等規(guī)定開(kāi)展合作性治理。第三類最為復(fù)雜，國(guó)家管轄海域和國(guó)家管轄海域外并存的情形在實(shí)踐中較為多見(jiàn)，比較常見(jiàn)的做法是參考現(xiàn)有國(guó)際上成熟的治理案例和模式，形成區(qū)域性公約或多邊、雙邊協(xié)議等方式促成跨界治理機(jī)制，解決相應(yīng)海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

三、現(xiàn)狀分析：基于區(qū)域海案例的思考

目前，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理在實(shí)踐中多屬于通過(guò)國(guó)家間的跨界合作治理，通過(guò)合作機(jī)構(gòu)設(shè)置、共同基金設(shè)立、合作力量共享、環(huán)境組織參與等方式促進(jìn)治理成效的提高。分析近幾十年來(lái)部分區(qū)域?？缃缰卫砗献鲗?shí)踐，有利于歸納形成相應(yīng)治理模式，為東亞?？缃缰卫砗献鳈C(jī)制構(gòu)建提供參考。

（一）地中海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理

地中海是歐洲、非洲和亞洲大陸之間的一塊海域，是世界上最大的半封閉的陸間海，跨越直布羅陀海峽，最終與大西洋相互連通，總面積約為250 萬(wàn)km2左右。沿岸有法國(guó)、摩納哥、意大利、西班牙、土耳其、黎巴嫩等18 個(gè)國(guó)家，沿岸城市有馬賽、羅馬、巴塞羅那、雅典等?！暗刂泻Ｐ袆?dòng)計(jì)劃”（MAP)是當(dāng)前聯(lián)合國(guó)的18 個(gè)“區(qū)域海洋項(xiàng)目”中最早的一個(gè)，也是最為成熟的一個(gè)。[7]由于地中海區(qū)域范圍較廣，并且周?chē)鷩?guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，其海洋環(huán)境保護(hù)治理的參與程度也存在區(qū)別，因此，單一的分立模式或綜合模式無(wú)法有效地解決地中海生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題，后經(jīng)各國(guó)之間的協(xié)商討論，決定采用綜合與分立相結(jié)合的模式。在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的努力下，海洋環(huán)境跨界治理的地中海模式漸次推進(jìn)，之后聯(lián)合國(guó)將其應(yīng)用到其他由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）負(fù)責(zé)的區(qū)域海洋項(xiàng)目中。

在實(shí)施階段中，地中海沿岸各國(guó)在1976年2月16日締結(jié)了《地中海污染防治公約》，即《巴塞羅那公約》，該公約的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)在于確定了兩種層次的法律制度，即“公約—附加議定書(shū)”的“綜合—分立”模式。在該模式的構(gòu)建中，首先擬定了《巴塞羅那公約》之后，進(jìn)一步制定了兩個(gè)議定書(shū)，即《防止船舶和飛機(jī)傾廢污染地中海協(xié)議書(shū)》以及《合作防治在緊急狀況下石油及其他有害物質(zhì)污染地中海議定書(shū)》，主要規(guī)定了決策程序、信息共享制度、權(quán)責(zé)分配和參與國(guó)需要承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)等，用作各個(gè)沿岸國(guó)家之間的協(xié)調(diào)管理。除此之外，在《巴塞羅那公約》中有很多條款是以鼓勵(lì)的態(tài)度希望有能力的國(guó)家多承擔(dān)地中海治理任務(wù)或倡導(dǎo)更多沿岸國(guó)家參與治理活動(dòng)?？蚣苄怨s對(duì)各國(guó)參與治理行動(dòng)有明確的限制和規(guī)定，而上述兩個(gè)附加議定書(shū)的側(cè)重點(diǎn)在于制定和安排污染治理的措施與計(jì)劃，兩者的有機(jī)互補(bǔ)是地中海區(qū)域治理模式的亮點(diǎn)和核心內(nèi)容。同時(shí)，為了確保治理活動(dòng)開(kāi)展的正確性與科學(xué)性，地中海沿岸國(guó)家發(fā)起了“地中海污染監(jiān)測(cè)和研究協(xié)調(diào)項(xiàng)目”，要求各個(gè)沿岸國(guó)家在污染治理活動(dòng)中提供必要的科學(xué)技術(shù)以及資金安排，而且該項(xiàng)目的設(shè)立并不僅僅局限于海洋污染治理，還能對(duì)地中海沿岸國(guó)家的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展起到促進(jìn)作用。

在制度構(gòu)建中，地中海治理體系的最高決策主體是每?jī)赡昱e行的《巴塞羅那公約》締約方會(huì)議。為了使決策安排高效、快捷，在1982 年投票通過(guò)并成立了地中海行動(dòng)計(jì)劃公約秘書(shū)處來(lái)安排地中海生態(tài)環(huán)境治理。在“地中海行動(dòng)計(jì)劃”（MAP）中，其初期發(fā)展主要由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）提供資金支持，1983 年后，資金構(gòu)成發(fā)生了變化，其中一部分為參與國(guó)向地中海信托基金繳納募捐，另外一部分來(lái)自于歐盟、聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和全球環(huán)境基金的捐款，資金構(gòu)成主體逐漸由國(guó)際組織轉(zhuǎn)向區(qū)域國(guó)家。受1992 年在里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議通過(guò)的《21 世紀(jì)議程》影響,1995 年《巴塞羅那公約》進(jìn)行了重要修訂,并出臺(tái)了《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書(shū)》，2008 年又制定了《地中海海岸區(qū)域綜合管理議定書(shū)》,反映出海洋環(huán)境保護(hù)合作向公海和海岸區(qū)域擴(kuò)展的趨勢(shì)。[8]

（二）黑海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理

黑海為歐洲東南部和亞洲小亞細(xì)亞半島之間的陸間海，形似橢圓形，東西最長(zhǎng)1 150km，南北最寬611km，中部最窄263km，面積42.2 萬(wàn)×104km2,海岸線長(zhǎng)約3 400km。黑海沿岸國(guó)家有土耳其、保加利亞等，經(jīng)刻赤海峽與亞速海相連，通過(guò)博斯普魯斯海峽向西與地中海相聯(lián)。[9]

黑海的環(huán)境跨界治理自1992 年制定《保護(hù)黑海免受污染公約》開(kāi)啟,2009 年4 月,黑海沿岸6 國(guó)格魯吉亞、羅馬尼亞、土耳其、烏克蘭、俄羅斯和保加利亞通過(guò)了《保護(hù)和恢復(fù)黑海戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》《保護(hù)黑海不受陸地污染源危害議定書(shū)》等一系列保護(hù)黑海環(huán)境的文件，[10]黑海正在從過(guò)去幾十年來(lái)所遭受的嚴(yán)重環(huán)境危機(jī)中逐漸好轉(zhuǎn)，以全球環(huán)境基金（GEF）為核心決策機(jī)構(gòu)，動(dòng)員沿岸周邊國(guó)家參與治理，開(kāi)展了類型多樣的跨界治理項(xiàng)目，取得了較好的成績(jī)，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)出許多有益的跨界治理經(jīng)驗(yàn)。

首先，通過(guò)國(guó)際力量促成多國(guó)協(xié)議。歷史上黑海區(qū)域沿岸國(guó)存在較為緊張的政治關(guān)系，各個(gè)國(guó)家之間往往有不同程度上的敵對(duì)情緒，而且黑海地區(qū)正遭受著貧窮、局勢(shì)動(dòng)蕩等多重困境，這使得《保護(hù)和恢復(fù)黑海戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》啟動(dòng)前，黑海海洋生態(tài)環(huán)境合作治理力度不足，造成了黑海區(qū)域環(huán)境危機(jī)的出現(xiàn)。在這種情況下，全球環(huán)境基金通過(guò)協(xié)調(diào)黑海沿岸國(guó)家，并和歐盟聯(lián)合共同簽署了相互合作的約定和協(xié)議。歐盟的強(qiáng)力介入，為黑海區(qū)域沿岸國(guó)帶來(lái)了先進(jìn)的技術(shù)和充足的資金，最終為黑海地區(qū)的跨界合作治理注入了新的活力。

其次，策劃和實(shí)施具體合作項(xiàng)目。全球環(huán)境基金針對(duì)黑海的特點(diǎn)與海洋環(huán)境的狀況，策劃和實(shí)施了一系列跨界治理項(xiàng)目，并取得了較好的成果。第一個(gè)由全球環(huán)境基金發(fā)起的項(xiàng)目是在1992 年制定的《保護(hù)黑海免受污染公約》，該公約的目的是為了達(dá)成黑海沿岸國(guó)家對(duì)于黑海環(huán)境治理的共識(shí)，共同協(xié)調(diào)水資源管理、開(kāi)展區(qū)域合作等。2009 年通過(guò)的《保護(hù)和恢復(fù)黑海戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》《保護(hù)黑海不受陸地污染源危害議定書(shū)》為黑海流域環(huán)境治理制定了完備的行動(dòng)框架，為各個(gè)國(guó)家開(kāi)展海洋環(huán)境治理行動(dòng)提供了制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了黑海環(huán)境保護(hù)、區(qū)域發(fā)展的跨越性進(jìn)步。在項(xiàng)目制定與運(yùn)作過(guò)程中，都是由全球環(huán)境基金提供資金協(xié)助并尋求各類國(guó)際組織的參與，在獲得多方的技術(shù)支持、資金協(xié)助的前提下，通過(guò)制定相互協(xié)調(diào)的治理項(xiàng)目并營(yíng)造跨界治理的氛圍，最終實(shí)現(xiàn)黑海區(qū)域環(huán)境治理的穩(wěn)定發(fā)展。

最后，舉辦黑海區(qū)域環(huán)境論壇，構(gòu)建社會(huì)參與機(jī)制。社會(huì)參與是跨界治理中不可分割的重要組成部分，通過(guò)構(gòu)建有效的社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)體系，能夠在很大程度上實(shí)現(xiàn)跨界治理的效率提升。目前，全球環(huán)境基金在黑海區(qū)域成立了“黑海非政府組織論壇”，目的在于推動(dòng)國(guó)際社會(huì)組織參與黑海區(qū)域的治理行動(dòng)，其成員來(lái)自保加利亞、羅馬尼亞、烏克蘭等50 個(gè)國(guó)家的非政府組織。該組織主要通過(guò)促進(jìn)非政府組織與政府、地方居民和其他利益相關(guān)者的合作來(lái)保護(hù)黑海區(qū)域的水資源、促進(jìn)生物多樣性。該組織于1998 年與“黑海非政府社區(qū)”合并，更名為“黑海非政府組織網(wǎng)絡(luò)”，制定相關(guān)非政府組織行動(dòng)方案并定期舉行相關(guān)論壇會(huì)議，成為黑海區(qū)域一股不可忽視的社會(huì)力量。

（三）案例分析與思考

地中海區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境治理模式是海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理模式的首次嘗試，其通過(guò)以聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署為主導(dǎo)，地中海沿岸國(guó)締結(jié)公約來(lái)進(jìn)行規(guī)范化治理，側(cè)重點(diǎn)在于政府的主導(dǎo)力量，強(qiáng)調(diào)了制度在海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理中的重要性。黑海區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境治理模式?jīng)]有特定的公約對(duì)各沿岸國(guó)進(jìn)行規(guī)定，而是采用一系列的合作項(xiàng)目來(lái)動(dòng)員沿岸國(guó)家參與治理，并設(shè)立有效的社會(huì)參與機(jī)制，以區(qū)域海洋國(guó)家共治的形式進(jìn)行海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理，雖然缺乏一定的契約約束，但是相比較之下有了更多的能動(dòng)性。

地中海區(qū)域和黑海區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理模式存在著一定程度的差異，但這兩個(gè)海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于東亞?？缃缰卫砭哂幸欢ǖ慕梃b價(jià)值：一是地中海的“綜合—分立模式”可為東亞海的治理制度框架提供參考，如先統(tǒng)一制定“東亞海協(xié)作體”（COBSEA）協(xié)定，對(duì)各國(guó)參與海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理的組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)分配等基礎(chǔ)信息進(jìn)行明確規(guī)范，然后針對(duì)不同領(lǐng)域的海洋生態(tài)跨界治理合作采取相應(yīng)的“議定書(shū)”模式，尤其是特別敏感海域的環(huán)境合作、生物多樣性保護(hù)合作等可以采取這類方式。二是借鑒黑海以制定保護(hù)計(jì)劃為導(dǎo)向的跨界治理合作模式，可以為具有一定島礁主權(quán)爭(zhēng)議的南海地區(qū)海洋環(huán)境跨界治理提供思路。事實(shí)上，黑海區(qū)域的政治緊張狀態(tài)遠(yuǎn)比南海嚴(yán)重，但通過(guò)全球環(huán)境基金的協(xié)調(diào)，黑海沿岸國(guó)實(shí)施了《保護(hù)和恢復(fù)黑海戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》，一定程度上緩解了國(guó)家間的緊張狀態(tài)，有利于區(qū)域海洋國(guó)家內(nèi)部環(huán)境利益的協(xié)同，維護(hù)地區(qū)政治穩(wěn)定。

四、東亞海海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理的對(duì)策

東亞海作為亞洲地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要區(qū)域，更是海洋石油運(yùn)輸?shù)闹匾ǖ?，近年?lái)生態(tài)環(huán)境承壓劇增，跨界合作治理勢(shì)在必行。當(dāng)前，該區(qū)域海在生態(tài)環(huán)境跨界治理領(lǐng)域存在著治理內(nèi)容單一、合作不暢等問(wèn)題，可以在參考地中海和黑海的區(qū)域海治理模式基礎(chǔ)上，構(gòu)建基于整體性治理理論的區(qū)域海洋環(huán)境跨界治理機(jī)制。

（一）構(gòu)建東亞海生態(tài)環(huán)境治理的柔性化機(jī)制

在東亞海治理模式中，以單一政府主導(dǎo)的海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理很容易產(chǎn)生運(yùn)行職能“碎片化”的問(wèn)題，即存在組織結(jié)構(gòu)不夠堅(jiān)固和制度保障不足的問(wèn)題，從而導(dǎo)致各自為政，治理資源分散且效率低下。由于東亞海地區(qū)中的南海、東海均存在一定的海域海島權(quán)益歸屬問(wèn)題，在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域要形成特定的國(guó)家聯(lián)盟是有一定難度的，因此，當(dāng)前推進(jìn)國(guó)與國(guó)之間的環(huán)境治理柔性化機(jī)制相對(duì)可行。柔性化結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是一種跨組織形態(tài)，以加強(qiáng)環(huán)境治理集權(quán)與分權(quán)的統(tǒng)一，既保持高層級(jí)機(jī)構(gòu)宏觀調(diào)控指導(dǎo)上的必要權(quán)威，又使執(zhí)行者有可能在職責(zé)范圍內(nèi)處理某些緊急情況，避免造成組織系統(tǒng)各類資源的分散浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)。[11]東亞海作為相對(duì)獨(dú)立的海洋生態(tài)系統(tǒng)，需要各沿海國(guó)、島嶼國(guó)協(xié)同參與，通過(guò)多邊或雙邊協(xié)議形成海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理的共識(shí)，促使東亞海國(guó)家從環(huán)境治理合作起步，推進(jìn)地區(qū)海洋和諧、政治穩(wěn)定。

在東亞海海洋生態(tài)環(huán)境跨界治理的問(wèn)題上，必須突破國(guó)家和國(guó)內(nèi)部門(mén)層級(jí)的限制，采取柔性化機(jī)制，可以通過(guò)信息化技術(shù)促進(jìn)國(guó)內(nèi)外跨界合作的有效性。在當(dāng)前數(shù)字化技術(shù)大力發(fā)展的背景下，東亞海區(qū)域的海洋信息合作可在“一帶一路”倡議框架下，積極推動(dòng)跨界海洋環(huán)境管理部門(mén)協(xié)作，通過(guò)數(shù)字技術(shù)等手段對(duì)海洋環(huán)境污染情況進(jìn)行精準(zhǔn)的判斷并提出科學(xué)的治理對(duì)策，消除跨界環(huán)境治理協(xié)調(diào)中“消極觀望”和“信息孤島”現(xiàn)象。[11]

（二）開(kāi)展海洋環(huán)境跨界診斷和戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃

東亞海區(qū)域海項(xiàng)目是全球環(huán)境基金（GEF）運(yùn)作的項(xiàng)目，主要海域包括黃海、南海、蘇祿—蘇拉威西海、帝汶海等。GEF 的運(yùn)作策略是區(qū)域海內(nèi)相關(guān)國(guó)家通過(guò)聯(lián)合行動(dòng)來(lái)解決跨界治理問(wèn)題，其中最核心的做法即為跨界診斷分析（Transboundary Diagnose Analysis，TDA）和戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（Strategic Action Plan，SAP）。按照國(guó)際水域項(xiàng)目的要求，東亞海環(huán)境跨界診斷分析可以通過(guò)以下四個(gè)步驟實(shí)施：一是甄別和量化跨界環(huán)境問(wèn)題，通過(guò)分析尋找相關(guān)影響因素，并進(jìn)行優(yōu)先排序；二是開(kāi)展跨界環(huán)境問(wèn)題成因分析，為問(wèn)題解決和計(jì)劃制定提供參考；三是跨界問(wèn)題環(huán)境影響和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響分析，為下一步制定戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（SAP）提供多元化參考；四是開(kāi)展機(jī)構(gòu)、法律、政策和投資分析，為實(shí)施區(qū)域海項(xiàng)目和計(jì)劃進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在這基礎(chǔ)上，準(zhǔn)備和發(fā)起戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃，著手制定南海、東?！吧鷳B(tài)環(huán)境治理行動(dòng)計(jì)劃”等。[12]

環(huán)境跨界診斷分析同樣需要數(shù)字化技術(shù)支撐，因此構(gòu)建東亞海區(qū)域信息庫(kù)十分必要，通過(guò)加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)環(huán)境信息數(shù)據(jù)的收集和分析工作，建立環(huán)境數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，為海洋環(huán)境預(yù)警提供數(shù)據(jù)支持。同時(shí)，建立東亞海信息共享機(jī)制，相互分享治理經(jīng)驗(yàn)，從而提高治理效率。

（三）開(kāi)展東亞海跨界治理的功能性合作

“地中海行動(dòng)計(jì)劃”除了制定統(tǒng)一的《巴塞羅那公約》外，還有多個(gè)議定書(shū)明確了相關(guān)污染治理領(lǐng)域的功能界定，并輔之以權(quán)利保留條款，如《防止船舶和飛機(jī)傾廢污染地中海的協(xié)議書(shū)》，能有效實(shí)現(xiàn)對(duì)船舶和飛機(jī)兩類污染源的排放控制。東亞海和地中海同樣是國(guó)際上公認(rèn)的航行密集區(qū)域，且東亞海區(qū)域還存在一定的海域劃界爭(zhēng)議，如開(kāi)展防止船舶傾廢污染等功能性專項(xiàng)污染治理合作，可使相關(guān)劃界爭(zhēng)議因功能性合作的需要得到緩解。

在功能性合作構(gòu)建過(guò)程中，建設(shè)國(guó)際化的海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控體系十分必要。因東亞海區(qū)域的特殊性，一些典型的海上溢油事故、海嘯、赤潮等經(jīng)常發(fā)生，這些災(zāi)害多數(shù)是跨界的，會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成巨大破壞。海洋生態(tài)災(zāi)害防控的國(guó)際合作主要體現(xiàn)在災(zāi)難預(yù)警和應(yīng)急兩方面。除了與周邊國(guó)家的相關(guān)機(jī)構(gòu)定期舉辦會(huì)議、實(shí)施聯(lián)合搜救訓(xùn)練、參加國(guó)際組織的海事活動(dòng)等之外，還可以針對(duì)不同類型的海洋災(zāi)害防控與其他周邊國(guó)家合作，在區(qū)域甚至全球范圍內(nèi)建立海洋觀測(cè)系統(tǒng)，構(gòu)建先進(jìn)的信息化災(zāi)害預(yù)警體系。

（四）確立區(qū)域性海洋環(huán)境跨界治理的基本規(guī)則

1982 年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在多處提到了區(qū)域性法規(guī)、區(qū)域性規(guī)劃、區(qū)域性合作等，目前國(guó)際上的區(qū)域性海域包括基于閉海和半閉海所構(gòu)成的海灣或海域，如地中海、波羅的海、紅海、波斯灣等，也包括處于共同海岸線的區(qū)域性海域。東亞海是典型的半閉海和區(qū)域性海域，從多年的實(shí)踐看，區(qū)域內(nèi)國(guó)家也更傾向于通過(guò)區(qū)域協(xié)議來(lái)推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境治理。東亞海生態(tài)環(huán)境跨界治理可探求構(gòu)建區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的框架、確立基本原則及區(qū)域合作方式，建立法律共治原則，形成合作治理的基本規(guī)則，是一種較為實(shí)際的方案。

區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理看似是一個(gè)環(huán)境問(wèn)題，但實(shí)際上是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)甚至主權(quán)問(wèn)題，這在已有的環(huán)境治理實(shí)踐中得到了驗(yàn)證。海洋環(huán)境保護(hù)是低敏感領(lǐng)域，中國(guó)可以主動(dòng)就國(guó)際上破壞海洋生態(tài)的違法行為表明立場(chǎng)和態(tài)度，并聯(lián)合相關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織開(kāi)展調(diào)查，完善全球海洋環(huán)境的公益救濟(jì)機(jī)制。例如，在太平洋公海區(qū)域，存在個(gè)別國(guó)家濫捕金槍魚(yú)和鯨的違法行為，中國(guó)要基于國(guó)際條約規(guī)定聯(lián)合國(guó)際社會(huì)予以警告和制止。在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署確立和實(shí)施的西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃（NOWPAP）、東亞海行動(dòng)計(jì)劃（PEMSEA）中，我國(guó)作為參加國(guó)，應(yīng)積極主動(dòng)推進(jìn)行動(dòng)計(jì)劃的落實(shí)，體現(xiàn)“海洋命運(yùn)共同體”的中國(guó)擔(dān)當(dāng)。