市域社會治理現(xiàn)代化法治保障機(jī)制研究

董 妍， 孫利佳， 楊子沄

(1. 天津大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300072； 2. 天津市司法行政服務(wù)中心， 天津 300381)

隨著中國特色社會主義邁入新時代，社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化要求黨和政府不斷提高自身治理水平，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。市域社會治理是國家治理在市域范圍的具體實施，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源和能力，事關(guān)頂層設(shè)計落實落地，事關(guān)市域社會和諧穩(wěn)定，事關(guān)黨和國家長治久安[1]。2019年10月31日，中共中央發(fā)布的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出的“構(gòu)建基層社會治理新格局，加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”對我國市域社會治理現(xiàn)代化提出了更高更快的要求。各地紛紛響應(yīng)，根據(jù)本地情況，因地制宜地采取相應(yīng)的社會治理手段，取得了一定的成績。但我們也必須清醒地看到，我國市域社會治理尚處在探索階段，在政府自身治理能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會治理、政府以外其他社會主體參與治理方面還有提升空間。通過構(gòu)建法治保障機(jī)制，將上述行為限定在一定的法制框架下，可以有效提高市域社會治理現(xiàn)代化水平。

一、市域社會治理法治保障機(jī)制現(xiàn)狀

1995年聯(lián)合國全球治理委員提出治理是各種公共或私人的個人與機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和[2]。市域社會治理現(xiàn)代化是一個聯(lián)合性的工作，應(yīng)以法治保障為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮政府、法人及非法人組織、個人的力量，共同參與市域社會治理。這一觀點較為符合西方社會治理的理念。西方在社會治理過程中支持非政府組織及他社會主體的參與并強(qiáng)調(diào)政府的關(guān)鍵作用，同時也重視法治保障機(jī)制的構(gòu)建。羅茨認(rèn)為，公共服務(wù)體系需要具備效率、法治、責(zé)任[3]，而法治保障機(jī)制的構(gòu)建是實現(xiàn)法治的前提與基礎(chǔ)。法治保障機(jī)制對市域治理現(xiàn)代化的重要性在我國市域社會治理現(xiàn)代化實踐過程中可以充分體現(xiàn)，通過研究我國市域治理現(xiàn)代化的實踐情況，不難發(fā)現(xiàn)市域社會治理取得較好成績的城市都相對重視法治保障機(jī)制的構(gòu)建。

我國目前的市域社會治理實踐也體現(xiàn)了這一命題，例如：廈門市十分注重法治保障，在2020年3月30日召開的廈門市委政法工作會議暨推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化會議上，提出以政治強(qiáng)引領(lǐng)、以法治強(qiáng)保障、以德治強(qiáng)教化、以自治強(qiáng)活力、以智治強(qiáng)支撐的“五治并舉”路徑。其中以法治強(qiáng)保障，也即利用地方立法權(quán)制定一批務(wù)實管用的地方性法規(guī)，構(gòu)建完善的市域社會治理現(xiàn)代化法治保障機(jī)制。南昌市在《南昌市推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化工作實施方案(試行)》中強(qiáng)調(diào)，發(fā)揮法治保障作用，建設(shè)科學(xué)完備的市域法律規(guī)范體系，加強(qiáng)社會治理領(lǐng)域立法，有效解決“鬧訪”、嚴(yán)重精神障礙患者監(jiān)護(hù)、疑難復(fù)雜信訪事項處理等社會治理重點難點問題，推動了當(dāng)?shù)厥杏蛏鐣卫憩F(xiàn)代化的發(fā)展。昆明市早在2015年便運用法治保障機(jī)制的思想解決市域社會治理現(xiàn)代化問題，2015年11月12日昆明市出臺的《關(guān)于落實嚴(yán)重精神障礙患者監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)責(zé)任實施“以獎代補(bǔ)”工作的指導(dǎo)意見(試行)》可以很好地展現(xiàn)這一思想。徐州市通過積極的立法來健全地方立法保障體系。2015年《立法法》修改后，全國289個設(shè)區(qū)市、30個自治州、4個不設(shè)區(qū)的地級市都有了地方立法權(quán)，為通過立法攻克市域社會治理難題提供了制度支持。徐州市委、市政府在全省較早地建立了法律顧問團(tuán)，主動邀請法律顧問全程參與重大決策論證、重要文件制定，在預(yù)防法律風(fēng)險和化解社會矛盾中發(fā)揮了重要作用。天津市以加強(qiáng)黨建為引領(lǐng)，以放權(quán)基層為重心，聯(lián)動統(tǒng)籌各種力量優(yōu)化社會治理，提出了市域社會治理的“天津算式”，制定了《天津市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《天津市文明行為促進(jìn)條例》《天津市社區(qū)物業(yè)管理辦法》等一系列地方性法規(guī)規(guī)章，為天津市域社會治理現(xiàn)代化提供了堅實的制度保障。

從上述情況來看，我國部分地區(qū)在市域社會治理工作中比較重視法治的作用，但目前相關(guān)法治保障機(jī)制還較為粗獷，沒有形成體系和規(guī)模，要以法治促進(jìn)市域治理現(xiàn)代化進(jìn)程，還需要進(jìn)一步完善其法治保障機(jī)制。

二、市域社會治理現(xiàn)代化法治保障機(jī)制存在的問題

分析我國各地市域社會治理的實踐情況，結(jié)合已有研究，不難發(fā)現(xiàn)我國市域社會治理存在一些問題。本文從市域社會治理規(guī)則缺失、政府履職能力缺乏法治保障、市域社會治理法治保障難以匹配經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、尚未形成社會協(xié)同治理法治保障機(jī)制四個方面進(jìn)行分析。

(一) 市域社會治理規(guī)則缺失

市域社會治理中存在一個核心議題，即對內(nèi)增強(qiáng)凝聚力、對外增強(qiáng)競爭力。在全面深化改革的背景下，面對復(fù)雜多元的問題，市域社會治理的行動者應(yīng)該利用好一個關(guān)鍵資源，即地方立法權(quán)，也就是根據(jù)地方發(fā)展需要，針對實際情況，通過及時改變規(guī)則調(diào)整社會政策[4]。目前，我國并未專門針對市域治理工作制定明確的法律規(guī)則，各地沒有專門立法，全面法治保障體系更是無從談起，大多數(shù)社會治理工作的法律依據(jù)零散地來自相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章之中。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，提高城市治理整體能力要強(qiáng)化依法治理。這既為市域社會治理現(xiàn)代化如何發(fā)展提供了思路，也強(qiáng)調(diào)了市域社會治理過程中法治保障機(jī)制的重要性。

“制度設(shè)計更趨完備、制度運行更加有效”，既是市域治理現(xiàn)代化的根本目標(biāo)，也是市域治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵手段?！爸贫仍O(shè)計”不等于“設(shè)計制度”，其不只是建章立制本身，重點在于以服務(wù)有效制度運行為目標(biāo)和方向，打造多元立體、集成關(guān)聯(lián)、動靜有序的系統(tǒng)性治理規(guī)則體系，從而使制度建設(shè)成果全面轉(zhuǎn)化為市域治理效果，由制度自信進(jìn)而樹立起治理自信，由治理自信進(jìn)一步增強(qiáng)制度自信[5]。

(二) 政府履職能力缺乏法治保障

政府與社會公眾有著十分密切的聯(lián)系，其行為會對公眾產(chǎn)生較大的影響，政府履職能力則會對市域社會治理效果產(chǎn)生較大的影響。因此，研究目前政府履職能力存在的問題十分必要。

1. 權(quán)力劃分不清、職責(zé)不明確

權(quán)力劃分不清主要體現(xiàn)在兩個層面上：從縱向權(quán)力分配的角度看，上級與下級部門權(quán)力劃分不清，一方面導(dǎo)致在有些事項上容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、互相推諉的現(xiàn)象，另一方面由于缺乏明確的約束管理條例，不同位階的政府行政權(quán)被無形擴(kuò)大[6]。從另一層面來說，橫向的同一層級不同機(jī)關(guān)之間也存在權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些社會問題長時間懸空處理，久久得不到解決，市域治理中的通力合作缺乏制度支持。例如，天津市濱海新區(qū)由3個行政區(qū)合并組建，公共管理和服務(wù)運轉(zhuǎn)不力、公共安全體制機(jī)制銜接不流暢等問題凸顯，曾發(fā)生天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故。針對新區(qū)社會治理之難之痛，各級市政府應(yīng)從中發(fā)現(xiàn)并解決問題，完善保障機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域社會治理現(xiàn)代化。

2. 思想保守，缺乏專業(yè)人才

市域社會治理的特點之一是涉及的主體與對象多，因此需要系統(tǒng)治理、統(tǒng)籌全局、整體發(fā)力。但在現(xiàn)行體制下，很多地方開展社會治理工作的過程中，一些基層干部仍存在老舊思想觀念，運用法治思維、法律手段破解難題的能力不足。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前通過法律職業(yè)資格考試的公務(wù)人員占比較低，致使較多管理體制缺乏法律內(nèi)容，決策時缺少法律思維，執(zhí)行時不能較好適用法律手段。一些地方仍然采用傳統(tǒng)的依靠直覺經(jīng)驗的“拍腦袋”式?jīng)Q策、領(lǐng)導(dǎo)班子集體封閉式?jīng)Q策，在工作人員中法律從業(yè)者少之又少，較少聽取相關(guān)法律學(xué)者的建議，致使部分決策缺乏法律內(nèi)容。該問題已經(jīng)成為市域治理的重要瓶頸之一。

(三) 市域社會治理法治保障難以匹配經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

依據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，經(jīng)濟(jì)與政治之間是辯證統(tǒng)一的。前者決定后者，后者又對前者有巨大的反作用。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是良好治理的基礎(chǔ)，良好治理是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，良好治理具有顯著的高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)，且中國東部地區(qū)的治理改善較西部和中部地區(qū)而言會帶來更大的高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)[7]。目前我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展需要相應(yīng)的法治保障，如何建立健全法治保障機(jī)制，讓各地市域社會治理在法治化保障體系下有序運行是亟待討論與解決的問題。治理理論的創(chuàng)新點和重大貢獻(xiàn)就在于其突破了傳統(tǒng)政府理論，承認(rèn)并真正重視政府外市場及其他社會治理主體共同致力于實現(xiàn)社會利益最大化的作用，認(rèn)識到他們各自在社會中都有其不可或缺且獨特的價值。市場的內(nèi)在公共性體現(xiàn)在其追求私人利益最大化的過程中也會實現(xiàn)更多人的利益，市場在社會治理過程中發(fā)揮著不可替代的作用[8]。因此，在市域治理逐步成熟化、現(xiàn)代化的過程中，尤其是在謀求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，我們更應(yīng)該建立一種法治保障機(jī)制，在立法和法律的實施上都重視市場本身的公共性和自治性，使政府與市場充分形成協(xié)作共治。

政府與企業(yè)的共治關(guān)系是市域治理中政府與市場協(xié)作共治的最主要體現(xiàn)。如何實現(xiàn)市場中企業(yè)間有序競爭，積極自治，充分發(fā)揮市場的公共性，這是一個難題。例如，天津市河西區(qū)解放南路商圈有5家大型賣場、12家大型商業(yè)體，過去黨組織不健全、市場同質(zhì)競爭無序。2018年，“商圈黨委”成立，聚焦黨建、經(jīng)濟(jì)、民生，深入開展27項服務(wù)，優(yōu)化了營商環(huán)境，也改變了商圈面貌?！吧倘h委”將基層黨建作為政府與企業(yè)協(xié)同共治的主要手段，將黨委、工委等組織作為共治的組織基礎(chǔ)，堅持黨委“一把手”負(fù)總責(zé)的機(jī)制，確保黨建引領(lǐng)這條紐帶切實發(fā)揮作用，基本的共治組織基礎(chǔ)已形成。但很顯然，基層黨組織發(fā)揮的作用是有限的，極易形成基層黨組織包攬過多行政事務(wù)的現(xiàn)象，而弱化了其領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制。從上述措施中還可以看出，市域治理普遍依靠行政力量來推動社會資源整合，這樣會導(dǎo)致黨建在市域治理中作用被弱化，“各自為戰(zhàn)，多頭管理”，政府服務(wù)“浮在表面”，各企業(yè)“看客心態(tài)”比較嚴(yán)重，進(jìn)而出現(xiàn)“搭便車”的集體行動困境。

會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象或者至少會有這樣的風(fēng)險關(guān)鍵之處就在于沒有健全的法治保障體系。一方面，在立法上缺少相應(yīng)的法律、地方性法規(guī)或政府規(guī)章來明確各治理主體，包括基層黨組織、政府和市場的主要企業(yè)各自的職責(zé)所在，具體如每個環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)由誰負(fù)責(zé)，誰的職權(quán)分別是什么等。這就會在治理過程中大大削弱市場自身的公共性，使其不能與政府、基層黨組織充分協(xié)作共治。另一方面，良好的執(zhí)行是制度的生命力，執(zhí)行越有力，落實越到位，實施措施越具體，治理就越有效，而現(xiàn)有法律法規(guī)的實施過程中仍存在問題。在接下來逐步深入實現(xiàn)市域治理現(xiàn)代化的過程中，如何讓黨更多地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，而讓企業(yè)這一市場主體更好地執(zhí)行黨和國家的政策，二者充分形成協(xié)作共治的問題，仍需進(jìn)一步討論，以提出更多具體的解決方法，建構(gòu)更完善的法治治理體系。

(四) 尚未形成社會協(xié)同治理法治保障機(jī)制

黨的十九屆四中全會提出：“要建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?！盵9]目前，多元共治的社會治理模式已經(jīng)取代了之前的社會管理模式，責(zé)任主體也由單一的政府管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、公民以及社會組織協(xié)同治理。但就現(xiàn)階段情況來看，在我國的社會治理工作中，作為社會治理主體之一的公民和社會組織的實際參與還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，社會協(xié)同治理的格局還未形成。

在我國，人民是國家真正的主人，但是人民群眾還沒有從根本上認(rèn)識到社會治理的重要性，參與意識較為薄弱。中國數(shù)千年來對于統(tǒng)治階級的決策接受和服從的觀念潛移默化地對人民的主體意識產(chǎn)生了一定的影響，導(dǎo)致參與社會治理的動力不足。公民對社會治理參與度不高的另一因素是公民與政府之間缺乏信任關(guān)系。例如，現(xiàn)階段天津市公民參與社會治理主要是通過社區(qū)自治的方式，但是政府對社區(qū)治理的干涉過多，導(dǎo)致居民參與社區(qū)治理缺乏積極性。從公民角度來看，上述歷史原因造成的主體意識和參與意識弱導(dǎo)致公民習(xí)慣于“有困難找政府”而不是自己解決，長此以往，居民對于社會治理方面的工作往往態(tài)度比較冷漠，不涉及自己的事情基本不參與。從政府角度來看，目前的社區(qū)治理工作還是以政府為主導(dǎo)，注重管制而非平等合作。社區(qū)治理的現(xiàn)狀大多是根據(jù)各政府部門的指令進(jìn)行工作部署，留給社區(qū)居民治理的空間很小。

社會組織是社會治理的重要組成部分之一，但目前社會組織參與社會治理能力不足，整體來說參與不夠深入。一方面，這跟社會組織自身的情況有很大的關(guān)系。從其數(shù)量和分類來看，我國社會組織總體數(shù)量較多，組織形式多種多樣，但在職能劃分上相對單一，組織之間的聯(lián)系并不緊密。從其近年來發(fā)展情況來看，各類社會組織發(fā)展良莠不齊，能力發(fā)展不均衡，組織活力不強(qiáng)，其社會作用發(fā)揮有限，且社會公信力不斷受到質(zhì)疑。另一方面，從外部原因來看，政府與社會組織之間缺乏明確的職能劃分。社會公共事務(wù)紛繁復(fù)雜，只依靠政府的力量無法有效規(guī)制管理。但現(xiàn)在政府的權(quán)力邊界不明確，擠占了社會組織的生存空間，限制了社會組織在社會治理中應(yīng)有作用的發(fā)揮。更好地發(fā)揮社會組織在社會治理方面的作用，還需要進(jìn)一步的探索和努力。

造成上述問題很重要的一個原因在于公民、社會組織作為社會治理主體的法治保障機(jī)制不健全。近年來，我國民主政治體制有所發(fā)展，公民參與社會治理工作的保障體制已經(jīng)初步形成，并且不斷發(fā)展，很多保障機(jī)制還通過法律法規(guī)化進(jìn)行確認(rèn)和完善，如行政復(fù)議、行政訴訟等。這些做法也取得了一定的效果。但是從公民的實際需求出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)一些具體制度雖然已經(jīng)確立但并未完全發(fā)揮作用，在實踐過程中流于形式，缺乏完善的保障制度，還需要進(jìn)一步規(guī)范和發(fā)展。

三、市域社會治理現(xiàn)代化法治保障機(jī)制的完善

(一) 加快市域治理建章立制

習(xí)近平總書記不止一次強(qiáng)調(diào)，法治是治國理政的最優(yōu)模式(1)習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，全面依法治國是中國特色社會主義本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，在“四個全面”中具有基礎(chǔ)性、保障性作用。他深刻指出：“沒有全面依法治國，我們就治不好國、理不好政，我們的戰(zhàn)略布局就會落空?！鄙鐣卫硎菄抑卫淼幕A(chǔ)，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理方式。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中要求：“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)建設(shè)，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，進(jìn)一步凸顯了法治在社會治理中基礎(chǔ)性、保障性地位。。在推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的過程中，應(yīng)當(dāng)始終堅持法治思維。這意味著我們要在法治軌道上規(guī)范社會行為，平衡社會主體利益，最主要的是做到有法可依。當(dāng)經(jīng)實踐證明成熟有效治理手段與現(xiàn)有法律沖突時，要加快對現(xiàn)有法律的調(diào)整，使法律與治理措施相一致；當(dāng)有效治理措施沒有法律支撐時，要加快支持治理措施的法律的制定。在市域治理過程中，法律也要與時俱進(jìn)，做到立改廢釋并舉，加快市域治理的建章立制，形成與市域治理中改革發(fā)展措施相一致的成熟穩(wěn)定的法律體系。首先，要堅持頂層設(shè)計與基層立法有序推進(jìn)，建立完整有效的市域治理法治體系，不僅要在頂層設(shè)計中以市域治理為目的制定相關(guān)法律法規(guī)，還需要地方立法為市域治理提供支撐和保障。其次，法律不能調(diào)整社會生活中的一切，作為社會治理中最基礎(chǔ)的規(guī)范，基層自治組織、社會團(tuán)體等制定的公約與活動規(guī)則也發(fā)揮著不可替代的作用。政府在這個過程中，要在遵循法治思維的基礎(chǔ)上給予制定主體以建議和指導(dǎo)，由此形成完整的市域治理規(guī)章與制度，有序引導(dǎo)公民和社會組織依照已制定的規(guī)章制度行為，使市域治理在法治軌道上有序進(jìn)行，并以法律的強(qiáng)制力作為保障。

(二) 以法治保障機(jī)制提升政府履職能力

1. 完善政府權(quán)力監(jiān)督體系，明確職責(zé)劃分

在市域社會治理工作中，面對政府“不作為、濫作為”的現(xiàn)象，加強(qiáng)對于政府權(quán)力的監(jiān)督迫在眉睫。

第一，完善政府權(quán)力監(jiān)督體系。首先，加強(qiáng)各級人大對于政府權(quán)力的監(jiān)督。憲法明確規(guī)定人民代表大會的監(jiān)督權(quán)具有最高的法律效力，也是對行政機(jī)關(guān)的行政行為尤其是執(zhí)法行為最具權(quán)威性的監(jiān)督手段，有利于提高政府在市域治理中決策的科學(xué)性與民主性。其次，加強(qiáng)法院對行政行為合法性的監(jiān)督，設(shè)置專門的行政法院，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍。如德國聯(lián)邦及各州設(shè)有專門的聯(lián)邦行政法院和州行政法院，共有52個行政法院。行政訴訟的受案范圍廣泛，公民對任何行政活動，如行政行為、公法合同等不服，均可以提起行政訴訟[10]。這不僅能夠加強(qiáng)對公民權(quán)利的保障，更重要的是也加強(qiáng)了司法與人民對于政府行政行為的監(jiān)督，能夠有效提升行政主體行政行為的合法性與合理性，保障當(dāng)事人的權(quán)利。最后，還應(yīng)當(dāng)完善政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，對于公務(wù)人員的不端行為及時作出懲戒。

第二，明確職責(zé)劃分。優(yōu)化中央和地方之間、地方各級政府之間的行政職權(quán)配置，建立科學(xué)完善的決策機(jī)制。既要避免政府權(quán)力過大而引起的“胡作為、亂作為”，也要避免各級政府之間權(quán)責(zé)不清所導(dǎo)致的“不作為”，在充分考量政府權(quán)限的基礎(chǔ)上，完善“政府權(quán)力清單”“責(zé)任清單”制度。對于清單內(nèi)容應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理、合法的制定，遵循立法的基本原則，既不能超越行政機(jī)關(guān)權(quán)限，又不能為了減輕行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)而縮減，并且在制定后要及時向社會大眾公布，確?！扒鍐巍鼻袑嵲谛姓C(jī)關(guān)的工作中發(fā)揮作用，并以此作為考核政府及其工作部門的依據(jù)，讓權(quán)力在陽光下運行。

2. 提高市政府工作人員的專業(yè)水平和工作理念

市域治理的現(xiàn)代化離不開每一位治理參與者的努力，因此應(yīng)開展專項培訓(xùn)教育，提高治理人員解決問題的能力，在人民迫切需求的領(lǐng)域做出實事[1]，著力提高人民群眾所反映的存在“辦事難、辦事慢、辦事繁”等部門工作人員的專業(yè)水準(zhǔn)。此外，通過制定相關(guān)規(guī)章明確限定需要專業(yè)技術(shù)人員的部門公職人員的專業(yè)水平和知識能力要求，依靠法治的力量保障工作人員的專業(yè)能力。隨著政府服務(wù)型職能的加快轉(zhuǎn)變，公職人員的內(nèi)心也要樹立起服務(wù)意識與市域治理現(xiàn)代化理念，提升工作質(zhì)量，做到愛崗敬業(yè)，在工作中維護(hù)好政府的廉潔形象。政府工作人員的素質(zhì)得以提升，公民對政府的評價也會更加正面，從而形成政府和民眾的良性互動，有效提高公民的配合程度，加快市域治理的腳步。

(三) 以法治機(jī)制保障市域社會治理中的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

良法是善治的前提。在高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展下推進(jìn)市域社會治理，必須堅持法律規(guī)范先行。設(shè)區(qū)市要善于運用地方立法權(quán)建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的地方性法規(guī)規(guī)章，為市域社會治理現(xiàn)代化提供法律支撐，為經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。通過提升經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法質(zhì)量，切實解決市域社會治理的問題。

構(gòu)建完善可行的市域治理體系，需要在整合資源的基礎(chǔ)上，形成“政府-市場-公民-社會”這四種主體相互聯(lián)系相互制約維系的多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。市域治理過程中要結(jié)合市場的客觀規(guī)律，根據(jù)市場規(guī)則進(jìn)行資源配置，保障市場效益的發(fā)揮和市場效率的實現(xiàn)。要在政府監(jiān)管的基礎(chǔ)上，保障市場調(diào)節(jié)功能的實現(xiàn)，發(fā)揮政府的引導(dǎo)、監(jiān)管和服務(wù)功能，彌補(bǔ)市場治理的不足，通過現(xiàn)代化手段協(xié)同治理。部分市場主體通過實踐摸索出了一些成功經(jīng)驗，對此應(yīng)加以認(rèn)真總結(jié)，形成一套標(biāo)準(zhǔn)化的程序性治理模式。標(biāo)準(zhǔn)化是管理學(xué)中的一個概念，程序化是法學(xué)中的一個概念，二者既具有相同的目的性又具有互補(bǔ)性。應(yīng)讓各地將自己成功的治理模式經(jīng)驗化、成文化、體系化，在其他地區(qū)出現(xiàn)此類問題時可供參考，當(dāng)經(jīng)驗足夠普適化時，就可上升為制度甚至法律。當(dāng)這種治理模式發(fā)展到一定的成熟階段，就能夠形成相應(yīng)的法治保障機(jī)制，促進(jìn)政府與市場協(xié)同共治，共同促進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

(四) 以法治保障機(jī)制促進(jìn)社會合力協(xié)同治理

實現(xiàn)市域治理共建共治共享的新格局，需要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下社會各方協(xié)同治理，發(fā)揮公民、社會團(tuán)體等的主體作用。要發(fā)揮自治的基礎(chǔ)作用[11]，促進(jìn)基層民主協(xié)商制度的完善，保障公民參政議政的權(quán)利，帶動公民合法合理地行使權(quán)利和履行義務(wù)，這樣才能從根本上調(diào)動公民參與熱情。首先，完善基層群眾自治制度，保障基層民主協(xié)商制度、公民監(jiān)督制度、公共事務(wù)管理、公益事業(yè)等事務(wù)的順利進(jìn)行。市域治理需要政府等多元主體共同參與，這樣能夠提高市域內(nèi)公共利益和多元主體利益的協(xié)同度。政府應(yīng)依法行政，保障“硬法”基礎(chǔ)性、規(guī)范性調(diào)整功能的實現(xiàn)。同時，要吸收“軟法”的治理經(jīng)驗[12]，借助“軟法”的輔助性規(guī)范作用促進(jìn)社會的和諧，提高公民的素質(zhì)，充分調(diào)動公民參與社會治理的積極性。

其次，構(gòu)建多元協(xié)同治理法治保障模式，提高社會組織等多元主體的參與度。促進(jìn)分散的社會組織參與市域治理，需要政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮和法治保障機(jī)制的完善。構(gòu)建社會組織評估體系，對社會組織進(jìn)行評估和有效監(jiān)管，才能更好地發(fā)揮社會組織應(yīng)有的作用。應(yīng)通過“權(quán)力清單”明確政府與社會組織的權(quán)責(zé)邊界，同時構(gòu)建社會組織輔助管理機(jī)制和政府綜合監(jiān)管機(jī)制，保證社會組織和政府市域管理的有效合作。這樣才能為社會組織的參與創(chuàng)造良好環(huán)境，調(diào)動社會組織參與市域治理的積極性，同時借助社會組織的服務(wù)性和創(chuàng)造性彌補(bǔ)市域治理中政府的不足。

四、結(jié) 語

構(gòu)建市域治理的法治保障機(jī)制是復(fù)雜性、全面性和綜合性的系統(tǒng)工程。結(jié)合平臺保障、社會環(huán)境、政策落實和法律規(guī)定的支持和服務(wù)，在改革的阻力中突破難關(guān)，還要做到以下四點：

一是創(chuàng)新市域治理理念，實現(xiàn)法治保障功能。政府法律法規(guī)的出臺具有滯后性，容易導(dǎo)致法律法規(guī)落后于市域發(fā)展現(xiàn)狀，甚至阻礙市域治理的順利進(jìn)行。要對市域發(fā)展態(tài)勢和各地政府公共服務(wù)需求提前規(guī)劃和設(shè)計，促進(jìn)“超前治理”，避免“滯后化”“盲目化”“人走政?！钡痊F(xiàn)象。

二是根據(jù)國情和地區(qū)經(jīng)驗，促進(jìn)跨區(qū)域合作。各地政府都積累了一些市域社會治理的相關(guān)經(jīng)驗，不同地區(qū)之間要相互合作，加強(qiáng)交流，構(gòu)建多元主體合作交流的平臺。通過區(qū)域間的合作，加強(qiáng)資源共享和政策落實，能夠提高我國市域治理的整體水平，同時促進(jìn)不同地區(qū)之間優(yōu)勢互補(bǔ)，更好地推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化。

三是地方性法律法規(guī)完善法治保障機(jī)制。市域社會治理體系現(xiàn)代化需要各地市政府出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，在法律層面協(xié)調(diào)不同部門和機(jī)構(gòu)的協(xié)作內(nèi)容和形式。通過法律法規(guī)的完善，促進(jìn)公共事務(wù)管理作業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化，促進(jìn)工作管理的優(yōu)化和規(guī)范運行，提高多元治理主體的執(zhí)行力。

四是政府主導(dǎo)下全面規(guī)劃。發(fā)揮政府在多元主體協(xié)同協(xié)作中的主導(dǎo)作用，用積極的政策保障改革的順利進(jìn)行。完善公共服務(wù)清單，通過現(xiàn)代化技術(shù)全方面監(jiān)督實施，同時提高工作人員的素質(zhì)和能力，真正落實市域治理政策。通過建立健全法治保障機(jī)制加快市域治理現(xiàn)代化進(jìn)程以及可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)多元社會主體參與和合作，整體提高我國市域治理水平，增強(qiáng)公民的幸福感。