社區(qū)治理法治化的推進(jìn)路徑

魏健馨， 趙 淼

(天津大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300072)

加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，將社區(qū)治理納入國家治理現(xiàn)代化的范疇之中，形成“國家治理-社會治理-社區(qū)治理”一體化的結(jié)構(gòu)層次，將是國家和社會在未來一段時間內(nèi)的具體目標(biāo)(1)參見黨的十九大報告《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，http：//www.12371.cn/special/19da，訪問時間2020年4月1日。。在實(shí)然層面來看，社區(qū)治理是國家治理的重要組成部分，國家治理實(shí)質(zhì)就是地方治理，而地方治理的成效無疑取決于社區(qū)治理的水平。無論對國家還是對個人而言，社區(qū)治理都具有多重意義。

在日常生活中，社區(qū)治理水平與社區(qū)居民的生活環(huán)境、生活品質(zhì)息息相關(guān)。社區(qū)治理綜合指標(biāo)的高低，不僅直接影響到社區(qū)居民生活的幸福指數(shù)，也決定著社區(qū)整體的市場價值和潛力，高資質(zhì)社區(qū)向來對人們有著難以抗拒的吸引力。尤其是當(dāng)面臨突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件時，社區(qū)的組織力、行動力就顯得非常重要和有實(shí)際意義。由此，社區(qū)治理的法治化就成為提升社區(qū)治理高階水平的必由之路。在建設(shè)社會主義法治國家、倡導(dǎo)國家治理能力和治理水平現(xiàn)代化的宏觀背景下，需要認(rèn)真對待社區(qū)治理，審慎謀劃，有效推進(jìn)。具體路徑應(yīng)從以下方面著手進(jìn)行：完善社區(qū)治理的法律依據(jù)，充實(shí)社區(qū)工作機(jī)構(gòu)及工作崗位，規(guī)范工作流程，廣泛應(yīng)用人工智能手段，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，使社區(qū)服務(wù)更上一層樓。

一、從傳統(tǒng)社區(qū)到現(xiàn)代社區(qū)的轉(zhuǎn)型

1. 關(guān)于社區(qū)含義的學(xué)理分析

何謂社區(qū)?中外社會學(xué)者對此早有研究和解析。社區(qū)一詞最初由德國社會學(xué)者滕尼斯提出，他在著作中使用德文Gemeinschaft，意指共同體，以區(qū)別于Gesellschaft(社會)一詞。滕尼斯認(rèn)為，社區(qū)的本質(zhì)是通過相互關(guān)系的積極意志形成族群，成為一種統(tǒng)一對內(nèi)和對外發(fā)揮作用的人或物的結(jié)合。社區(qū)的生活可以理解為是“一切親密的、秘密的、單純的共同生活”[1]，從而與社會的“公眾性的、世界的生活”截然不同。他以社區(qū)對比社會，強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民之間普遍存在著相互聯(lián)系，并對社區(qū)懷有強(qiáng)烈的歸屬感、認(rèn)同感，表明社區(qū)是一種更為親近的共同體。自此之后，社會學(xué)家開始聚焦于對社區(qū)的深入研究。有學(xué)者認(rèn)為社區(qū)的定義中應(yīng)當(dāng)包括以下要素：一定數(shù)量的居民、相互關(guān)聯(lián)的聚集中心以及這些聚集中心的信息，并且居民可以掌握與這些聚集點(diǎn)相關(guān)的信息[2]。還有學(xué)者提出構(gòu)成社區(qū)的要素：其一是成員資格，一種歸屬感或分享個人親密感的感覺；其二是影響力，是對一個群體有影響，同時對這個群體的成員也很重要；其三是滿足需求，旨在說明成員的需求將通過他們在該組成員身份中獲得的資源得到滿足。共享的情感聯(lián)系則是指成員共享的承諾和信念，并將分享歷史、共同的地方、在一起的時間以及相似的經(jīng)歷[3]。藉此人們形成關(guān)于社區(qū)的最初印象。

在中國，社區(qū)概念的引入始自20世紀(jì)30年代。盡管學(xué)者們對社區(qū)的內(nèi)涵有不同的闡釋，但是關(guān)于社區(qū)的研究一直在不斷推進(jìn)的過程之中。費(fèi)孝通先生堪稱研究社區(qū)主題的先驅(qū)，他最早將英文community一詞翻譯為社區(qū)，自此以后便被人們沿用至今。對于社區(qū)的定義，學(xué)術(shù)界的看法也不盡相同。吳文藻認(rèn)為，社區(qū)是“指一地人民的實(shí)際生活，包括三個要素：人民、人民所居處的地域、人民生活的方式或文化?！盵4]費(fèi)孝通則強(qiáng)調(diào)聯(lián)系著社會的是人民的生活，人民的生活有時空的坐落就是社區(qū)[5]。還有學(xué)者將社區(qū)的要素認(rèn)定為區(qū)位、人群、組織、共同的意識等[6]。盡管代表性的學(xué)者對社區(qū)含義的解析在具體措辭和表述上有所不同，但是通過比較整合之后不難發(fā)現(xiàn)，這些關(guān)于社區(qū)的定義有共通之處，可以從中提煉出社區(qū)的主要特點(diǎn)：第一，社區(qū)的主體是居民。居民是社區(qū)不可缺少的主體部分，有社區(qū)必有居民。第二，地域性。社區(qū)一詞自其誕生伊始便具有鮮明的地域性特征。比較看來，社會沒有邊界，社區(qū)卻是有邊界的。社會問題的分析要從社區(qū)入手，無數(shù)個有明確地域界限的社區(qū)其實(shí)就是社會的縮影。第三，居民之間存在主觀意志的互相聯(lián)絡(luò)。這種聯(lián)絡(luò)可能是以某種成熟的、積極的形式表現(xiàn)出來，如基于社區(qū)認(rèn)同感而產(chǎn)生的社區(qū)文化；也可能是基于“鄉(xiāng)土中國”的傳統(tǒng)，保持和睦的鄰里關(guān)系而產(chǎn)生的消極的情感聯(lián)系。但是，無論是出于自愿的動機(jī)或是出于被動的動機(jī)，居民、鄰里之間通過形成共同的、有約束力的行為模式，會以社區(qū)意志的形式外顯出來。

2. 現(xiàn)代社區(qū)的特質(zhì)

隨著國家發(fā)展、社會變遷，社區(qū)已經(jīng)今非昔比，有了顯著的改變。在從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型過程中，傳統(tǒng)社區(qū)正在逐漸消失，現(xiàn)代社區(qū)的新特質(zhì)逐漸顯現(xiàn)，正如人們所看到的，現(xiàn)代社區(qū)與傳統(tǒng)社區(qū)早已滄海桑田，不可同日而語。

早期學(xué)者們描述和研究的社區(qū)，基本上都是以感情為基礎(chǔ)和紐帶，連接著千家萬戶的社區(qū)居民。傳統(tǒng)社區(qū)的特點(diǎn)可以簡要概括為以下幾個方面：第一，在物理形態(tài)上，舊時的社區(qū)主要以平房胡同里弄為主。第二，在人際關(guān)系上，社區(qū)居民大都是居住經(jīng)年的老鄰居，街坊四鄰來往方便，知己知彼，甚至有如一家人的感覺。在傳統(tǒng)社區(qū)中生活的人們經(jīng)常說的一句話就是“遠(yuǎn)親不如近鄰”，正是這種密切人際關(guān)系的真實(shí)寫照。這忠實(shí)地體現(xiàn)了費(fèi)孝通描述的“熟人社會”的特點(diǎn)。第三，在社區(qū)功能上，與當(dāng)時國家與社會發(fā)展水平相匹配，社區(qū)的功能亦相對簡單，主要體現(xiàn)為治安巡邏、解決鄰里糾紛等事項(xiàng)。

在城市化發(fā)展趨勢中，現(xiàn)代社區(qū)的概念逐漸成型，新的社區(qū)形象深入人心。第一，高樓大廈逐漸取代傳統(tǒng)社區(qū)的外在觀感。尤其是在早期，人們以能夠住上樓房為驕傲，將其作為跨入現(xiàn)代生活方式的主要體現(xiàn)?，F(xiàn)代社區(qū)的設(shè)計更為科學(xué)、合理，社區(qū)人造景觀也趨于講究與自然之間的和諧。第二，人際關(guān)系淡漠。人際交往模式發(fā)生重大改變，以感情為紐帶的傳統(tǒng)社區(qū)正在逐漸被“陌生人社會”所取代，鄰里交往大幅度減少，人際關(guān)系呈現(xiàn)松散化態(tài)勢，“雞犬之聲相聞，老死不相往來”的現(xiàn)代城市文明病已經(jīng)有所顯現(xiàn)。第三，社區(qū)居民的流動性增強(qiáng)，居民身份趨于多元化。社區(qū)中既有老居民，也有新移民，還有時間長短不一的臨時租戶，來來往往流動性還在不斷增強(qiáng)的過程之中。第四，社區(qū)的服務(wù)功能需求增加，社區(qū)工作壓力加大，管理難度也隨之加大。傳統(tǒng)社區(qū)與現(xiàn)代社區(qū)兩相對比，各自特點(diǎn)昭然若揭，一目了然。

如同文化的流向一樣，人口流動的朝向也是從落后地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動。發(fā)達(dá)文化、發(fā)達(dá)地區(qū)對人們有一種難以割舍的吸引力，仿佛城市就是先進(jìn)文化、先進(jìn)生活方式的代名詞。因此，從農(nóng)村到城市，從落后地區(qū)到城市，人們的目標(biāo)就是城市，而且必須是大城市。再疊加上中國長期以來存在的結(jié)構(gòu)性問題，城市尤其是大城市吸納了更多的優(yōu)質(zhì)資源，代表著現(xiàn)代生活品質(zhì)和生活保障，人們從四面八方蜂擁而至。于是城市負(fù)荷加大，不堪重負(fù)。如北上廣深等一線城市，令“無數(shù)移民競折腰”。而且隨著生活水平的提高，社區(qū)居民的利益訴求呈現(xiàn)出多元化、分化現(xiàn)象，不僅有更高的物質(zhì)需求，還有對精神生活的追求。社會分化現(xiàn)象客觀存在，也體現(xiàn)在社區(qū)生活層面，導(dǎo)致社區(qū)的分化和社區(qū)居民利益訴求的分化，以及社區(qū)管理水平的分化。

在新時代、新格局、新形勢下，社區(qū)在改變，對社區(qū)的認(rèn)知也要不斷地調(diào)整。從傳統(tǒng)社區(qū)到現(xiàn)代社區(qū)，意味著必須有與其特點(diǎn)和訴求相匹配的社區(qū)治理模式。

二、憲法學(xué)視域中的社區(qū)治理

“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。”(2)黨的十八大報告《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告(2012年11月8日)》，http：//news.china.com.cn/politics/2012-11/20/content_27165856，htm，訪問時間2020年4月30日。這是社區(qū)治理首次出現(xiàn)在權(quán)威性文件中。此后《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》對社區(qū)治理的總體要求、基本原則都作了更為詳盡的規(guī)定。社區(qū)治理的新理念，標(biāo)志著社區(qū)工作重心從社區(qū)建設(shè)到社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代社區(qū)必然要有與之相匹配的社區(qū)治理能力和社區(qū)治理水平的現(xiàn)代化。社區(qū)治理的定位，將宏觀國家治理與中觀社會治理以及微觀社區(qū)治理有機(jī)結(jié)合在一起，以便形成內(nèi)在協(xié)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)。

1. 社區(qū)治理與國家治理、社會治理“三位一體”

社區(qū)治理是國家治理的組成部分，在國家治理體系中占據(jù)重要位置。在國家發(fā)展戰(zhàn)略中，國家治理現(xiàn)代化是必然要求，作為國家與社會的基礎(chǔ)性構(gòu)成單位，社區(qū)治理必然要上升到國家治理的高度?！按蛟旃仓喂步ü蚕淼纳鐣卫硇赂窬帧保菄野l(fā)展戰(zhàn)略的具體要求。

國家治理的理念經(jīng)歷了“控制—管理—治理”的提升過程，表明新格局與宏觀環(huán)境發(fā)展態(tài)勢，其中隱含的是條件、方式、主體等關(guān)鍵性治理要素發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)現(xiàn)代社會的深刻轉(zhuǎn)型[7]。在依法治國方略指引下，提高國家治理能力，實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，是具有重要現(xiàn)實(shí)意義的國家任務(wù)和國家目標(biāo)。國家治理的內(nèi)涵包括社會治理、經(jīng)濟(jì)治理、政治治理等構(gòu)成部分[8]，在內(nèi)在結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)為社會治理、地方治理、社區(qū)治理等不同層次。國家治理與社會治理密不可分，終極環(huán)節(jié)為社區(qū)治理，并遵循“國家治理—社會治理—社區(qū)治理”的層次逐級推進(jìn)。

“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”(3)參見黨的十九大報告《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，http：//www.12371.cn/special/19da，訪問時間2020年4月1日。是實(shí)現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵步驟。社區(qū)是社會的基本構(gòu)成單元，社會治理的重點(diǎn)落在社區(qū)治理上。盡管社會治理與社區(qū)治理不是同一概念，但是關(guān)系緊密：社區(qū)治理是社會治理的基礎(chǔ)，也是社會治理能力的具體體現(xiàn)。在社會治理現(xiàn)代化視域中，能夠洞察出社區(qū)治理蘊(yùn)藏著巨大的、尚未釋放出的能量，值得期待。尤其是當(dāng)遭遇到突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件時，社區(qū)在防控公共衛(wèi)生安全風(fēng)險方面表現(xiàn)出的組織力和行動力令人刮目相看，防控效果有目共睹。社區(qū)治理實(shí)質(zhì)上也是社會治理水平在社區(qū)層面的展示，是社會治理現(xiàn)代化的必由之路。社會治理作為評估社區(qū)治理實(shí)踐效果的基準(zhǔn)，能夠促進(jìn)社區(qū)治理對“共治共建共享”新理念的具體實(shí)踐。

社區(qū)作為社會基本單元，是社會治理在基層的體現(xiàn)，社區(qū)治理的效果如何直接影響社會治理能力和治理體系，進(jìn)一步影響國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。因此，社區(qū)治理水平是國家治理和社會治理現(xiàn)代化程度的縮影。社區(qū)治理的提出使得國家治理與社會治理二者在社區(qū)層面相結(jié)合。國家與社會的二元關(guān)系由來已久，西方國家傳統(tǒng)理論認(rèn)為國家與社會處于一種你強(qiáng)我弱、相互掣肘的狀態(tài)[9]，在中國也有眾多學(xué)者對此進(jìn)行思考和研究。社區(qū)治理為研究國家和社會之間的關(guān)系提供了很好的素材，從社區(qū)服務(wù)向社區(qū)建設(shè)過渡開始，政府開始讓渡部分職能給社會的趨勢就可見一斑。社區(qū)治理的新定位加劇了這種趨勢，政府不再以全能政府的形象出現(xiàn)，改由社會自發(fā)形成的社會組織在社區(qū)中承擔(dān)越來越多的職能。這些職能不僅是對政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的養(yǎng)老、扶貧等功能的承接，而且覆蓋教育、文化、科技等領(lǐng)域。在社區(qū)治理中，政府的行政職能與社會組織承擔(dān)的社會職能共同發(fā)揮作用，國家和社會的關(guān)系也走向多元一體的形態(tài)。

2. 社區(qū)治理的新定位

社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)是諸多社會治理難題的匯集之處。在社會分化的背景下，社區(qū)居民的利益沖突、社會生活中產(chǎn)生的矛盾，全部依靠各級政府的決斷是不夠的，而是居委會、社區(qū)服務(wù)中心以及其他社會組織等多元主體共同發(fā)揮作用的結(jié)果。

在憲法學(xué)視域中，當(dāng)下各個層次的治理仍處于初級階段，需要明晰和規(guī)范一些具體問題，例如：社區(qū)治理主體的法律地位，多元主體模式下如何發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，社區(qū)治理的常態(tài)化和規(guī)范化，如何提高居民對社區(qū)認(rèn)同感，社區(qū)的動員能力和廣泛的公共參與等。上述問題的存在，在一定程度制約了社區(qū)治理能力和水平的提升，自然影響到社區(qū)對國家治理目標(biāo)的積極回應(yīng)。鑒于社區(qū)本身具有強(qiáng)烈的“地緣性”色彩，對社區(qū)治理的思考及提出的解決方案顯然不能脫離“鄉(xiāng)土中國”(費(fèi)孝通語)的本土化特征。在充分考慮傳統(tǒng)社會、文化習(xí)俗、政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及社會交往模式等因素的基礎(chǔ)上，社區(qū)治理的法治化方案是必由之路。

第一，社區(qū)的新定位取決于對社區(qū)認(rèn)知的更新。社區(qū)是居民的生活場所，充滿生活氣息和人文氣息，在治理上以自治和自律為宜。社區(qū)治理的新理念體現(xiàn)為對居民主體地位的充分肯定，有助于調(diào)動和激發(fā)居民的公共參與熱情。社區(qū)制本身就是人們的積極性和主動性在一定程度上的體現(xiàn)，社區(qū)治理應(yīng)將其充分調(diào)動起來。第二，多元主體共治的形成。社區(qū)治理的新定位在于表明以治理代替管理，社區(qū)治理主體、功能和方式出現(xiàn)重大改變。治理主體的多元化，意味著從單一的政府管理到多元化的主體共治，即政府與其他主體共同發(fā)揮協(xié)同作用的社區(qū)治理。其他主體包括基層群眾性自治組織、其他社會組織、居民，這些主體與社區(qū)、居民的聯(lián)系更為緊密，便于了解居民的具體需求和利益訴求，在開展活動時也能夠因地制宜。更有意義的是，此舉不僅可以避免政府職能過多、權(quán)力尋租、互相推諉等消極現(xiàn)象，還可以對政府工作進(jìn)行有效監(jiān)督，提高解決問題的效率。第三，與城市社區(qū)密切相關(guān)的是居民委員會，在性質(zhì)上它是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織(4)《居民委員會組織法》第二條規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。”。社區(qū)治理與國家的“共治共建共享”理念不謀而合。全體社會成員都是國家治理的參與者，社會治理的成果也應(yīng)當(dāng)由全體民眾共享[10]。由此推之，社區(qū)治理實(shí)際就是由全體居民參與并實(shí)行的社會治理。

在憲法學(xué)視域中，社區(qū)治理就是社區(qū)居民公共參與意識的啟蒙，能夠增強(qiáng)參與感和社區(qū)認(rèn)同感，感受多元化并積累處理社會問題的經(jīng)驗(yàn)。在參與政治生活時，居民的參政議政能力也會顯著提升，因此社區(qū)治理為民主的實(shí)現(xiàn)提供了合格的公民[11]，使居民具有公共生活的美德和社會責(zé)任意識，有助于實(shí)現(xiàn)其主體性。

三、對社區(qū)立法的梳理和檢視

中國的社區(qū)立法經(jīng)歷了從政策到法規(guī)、法律的演進(jìn)過程。2000年，民政部發(fā)布《關(guān)于在全國推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見》(以下簡稱為《意見》)。根據(jù)該《意見》，“社區(qū)是指聚集在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體?！边@突出了社區(qū)作為共同體是具有情感聯(lián)系特征的群體，與社會學(xué)上的社區(qū)概念一脈相承，強(qiáng)調(diào)居民、地域和情感聯(lián)系等基本要素。該《意見》的意義不僅在于首次在權(quán)威性文件中確定了社區(qū)的概念，還體現(xiàn)出社區(qū)地位的變化。在20世紀(jì)80年代國家就提出了社區(qū)建設(shè)問題，這反映了社區(qū)的首要作用是繼承單位制解體之后一些溢出的功能[12]。經(jīng)由社區(qū)來彌補(bǔ)某些社會功能的欠缺，使社區(qū)制成為基層管理體制，屬于宏觀體制上的改革。于是，社區(qū)便具有了不同于以往的重要地位。

此后相繼實(shí)施了一系列法律文件，《民政部辦公廳關(guān)于組織開展2017年社會工作宣傳周活動的通知》《民政部、財政部關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》等，都明確指出社區(qū)是社會的基本單元，進(jìn)一步印證了社區(qū)的地位和功能的轉(zhuǎn)變。2006年衛(wèi)生部辦公廳印發(fā)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))應(yīng)急預(yù)案編制指南(試行)》，對社區(qū)的概念進(jìn)行釋義，指明社區(qū)是指城鄉(xiāng)社區(qū)，即城市街道辦事處、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所轄范圍，這種概念是以社區(qū)和行政區(qū)劃的關(guān)系為切入點(diǎn)的。

到目前為止，社區(qū)立法總括為1部法律即《社區(qū)矯正法》、4部行政法規(guī)、4個關(guān)于社區(qū)矯正的司法解釋，以及約383個部門規(guī)章。目前對社區(qū)加以規(guī)定的尚有效力的4部行政法規(guī)中，有3部且為出臺最早的3部均是關(guān)于社區(qū)服務(wù)工作的行政法規(guī)。此外，我國早在20世紀(jì)90年代就頒布了幾十部關(guān)于社區(qū)服務(wù)的部門規(guī)章。以上述社區(qū)法律法規(guī)為分析藍(lán)本可知，社區(qū)立法主要集中在社區(qū)服務(wù)工作領(lǐng)域，涉及社區(qū)服務(wù)(包括家政、衛(wèi)生等)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理、社區(qū)就業(yè)、社區(qū)矯正等。從法律法規(guī)的內(nèi)容看，社區(qū)功能趨向于多元化。

社區(qū)立法的目的，突出體現(xiàn)為通過開展社區(qū)服務(wù)使政府職能落實(shí)到基層。社區(qū)服務(wù)屬于政府提供的公共服務(wù)范疇，社區(qū)工作的重點(diǎn)由社區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)向社區(qū)建設(shè)。社區(qū)服務(wù)的范圍有限，包括衛(wèi)生服務(wù)、幫扶殘疾、養(yǎng)老、扶貧等方面。隨著國家發(fā)展與社會變遷，人們對社區(qū)功能的需求在擴(kuò)展，社會問題更加復(fù)雜多樣，如城市失業(yè)人員、流動人口、治安管理等，這些是原單一社區(qū)服務(wù)無法涵蓋的。因此，需要轉(zhuǎn)換到社區(qū)建設(shè)視域中，涵蓋組織建設(shè)、黨的建設(shè)、醫(yī)療建設(shè)、社區(qū)治安等，標(biāo)志著社區(qū)治理主體的轉(zhuǎn)變。即對社會事務(wù)的處理不能僅僅依靠基層政府，還要動員廣泛的社會力量參與社會治理。通過社區(qū)立法，促使社區(qū)工作模式實(shí)現(xiàn)從社區(qū)服務(wù)到社區(qū)建設(shè)再到社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變。

社會治理的創(chuàng)新思路在于將社會事務(wù)放置在社區(qū)層面解決，社會發(fā)展的措施也以落實(shí)到社區(qū)為主。社區(qū)工作涉及的領(lǐng)域越來越廣泛，比如社區(qū)就業(yè)、社區(qū)矯正等。社區(qū)矯正主要是將社區(qū)作為執(zhí)行場所，強(qiáng)調(diào)社區(qū)的地域性價值。尤其是2019年《社區(qū)矯正法》的實(shí)施，標(biāo)志著對社區(qū)司法功能的補(bǔ)充，社區(qū)工作范圍進(jìn)一步拓展。不同領(lǐng)域根據(jù)治理需求相繼引入“低碳社區(qū)”“保險養(yǎng)老社區(qū)”等新內(nèi)涵。社區(qū)承載的社會功能越來越多，社區(qū)服務(wù)范圍越來越豐富，社區(qū)將成為政治參與、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳承、社會治理等協(xié)調(diào)發(fā)展的基本平臺。

四、社區(qū)治理法治化的具體路徑

社區(qū)治理法治化的核心是常態(tài)化和規(guī)范化[13]。在建設(shè)法治國家的目標(biāo)指引下，法治化在于使社區(qū)治理更為有效和規(guī)范，更好地實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理功能，維護(hù)社區(qū)秩序，使居民獲得安全感、歸屬感，并享受高品質(zhì)的社區(qū)環(huán)境和社區(qū)生活?，F(xiàn)化化主要表現(xiàn)為民主之治、科學(xué)之治、文明之治與規(guī)范之治，社區(qū)治理法治化也是現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。其中規(guī)范之治就是法治，強(qiáng)調(diào)依靠法律規(guī)則來開展社區(qū)治理，并為其提供可靠、穩(wěn)定的制度保障。社區(qū)治理法治化的推進(jìn)路徑可作如下考慮。

1. 制定《社區(qū)治理現(xiàn)代化促進(jìn)條例》

通過立法的形式，制定《社區(qū)治理現(xiàn)代化促進(jìn)條例》，將現(xiàn)行的分散化的社區(qū)制度整合在一起，注入社區(qū)治理現(xiàn)代化的新理念，并與其他立法一起形成社區(qū)治理法律制度體系。可先從地方立法入手，待實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成熟以后，再考慮在國家層面制定高位階的全國性法律。

社區(qū)治理的有效推進(jìn)，需要相對完備的法律制度體系。第一，梳理現(xiàn)行法律法規(guī)后發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理的高階立法處于缺失狀態(tài)。目前只有17個部門規(guī)章是以社區(qū)治理為主題的，并且這些部門規(guī)章基本上是對于設(shè)立社區(qū)治理試驗(yàn)區(qū)的批復(fù)，或者征集治理經(jīng)驗(yàn)的通知，沒有形成社區(qū)治理的基本原則、目標(biāo)以及實(shí)質(zhì)性指導(dǎo)的規(guī)定，以致現(xiàn)有的這些部門規(guī)章在社區(qū)治理中難以發(fā)揮實(shí)際作用。第二，因社區(qū)治理主體的多元化，政出多門，衍生出一個副產(chǎn)品，即社區(qū)規(guī)則體系混亂。不同規(guī)則之間存在相互抵觸的現(xiàn)象，不足以保證社區(qū)治理的規(guī)范化。而且新的社區(qū)治理主體，如社區(qū)服務(wù)中心，或社區(qū)居民服務(wù)中心等，也需要通過規(guī)則明晰其地位、工作和職責(zé)范圍，方便開展工作并與其他主體的職能進(jìn)行有效銜接。第三，社區(qū)治理現(xiàn)代化水平的不斷提高，意味著社區(qū)治理模式要改變或放棄舊的方式，還要不斷創(chuàng)立新模式。在新形勢下，基層政府、居委會、社區(qū)服務(wù)中心、社會組織等多元主體，在處理社區(qū)事務(wù)的理念、工作方式和手段上都要有所改變，必然需要法律為滿足社區(qū)工作的現(xiàn)實(shí)需要提供充分的規(guī)則支撐。

統(tǒng)一的《社區(qū)治理現(xiàn)代化促進(jìn)條例》作為統(tǒng)領(lǐng)社區(qū)治理的專門立法，應(yīng)明確社區(qū)治理的基本原則和理念，設(shè)定人員編制、專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，整合原先處于分散狀態(tài)的社區(qū)服務(wù)(包括家政、衛(wèi)生等)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理、社區(qū)就業(yè)、社區(qū)矯正等事項(xiàng)，保證社區(qū)治理規(guī)則的一致性和穩(wěn)定性。

2. 以社區(qū)自治為核心，完善多元主體協(xié)同作用機(jī)制

國家治理體系由不同層次構(gòu)成：國家治理為宏觀層次，通過公共權(quán)力發(fā)揮頂層設(shè)計的作用，傳輸新理念，確立基本原則、總體目標(biāo)，制定規(guī)則并完善規(guī)則體系。社會治理為中觀層次，體現(xiàn)為各類社會主體對于社會事務(wù)通過互動和協(xié)調(diào)而采取一致行動的過程。其目標(biāo)是維持社會的正常運(yùn)行并滿足個人和社會的基本需要，基礎(chǔ)是社會具有自我生存、自我發(fā)展、自我糾錯和自我修復(fù)的功能，方式是在達(dá)成共識基礎(chǔ)上的良性互動。社區(qū)治理屬于微觀層次，是國家治理體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，承接國家治理與社會治理成果。

社區(qū)治理主體多元化，組織體系呈現(xiàn)為縱橫雙向網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，以社區(qū)內(nèi)部事務(wù)為中心議題，通過居民的公共參與采用民主協(xié)商方式進(jìn)行，目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)社區(qū)利益，為居民提供全方位的服務(wù)。與國家治理、社會治理有很大不同，社區(qū)治理可以推動政府與社會成員之間的互動，其最為突出的特點(diǎn)是充分體現(xiàn)居民的自治性。社區(qū)治理的多元主體體制中，涉及政府、居委會、物業(yè)公司以及社區(qū)服務(wù)中心，還有全體居民等，他們在社區(qū)治理中的地位、職能以及發(fā)揮的具體作用各不相同，但目標(biāo)是一致的。目前看來，政府仍是社區(qū)治理的重要主體之一。政府對社區(qū)事務(wù)發(fā)揮指導(dǎo)職責(zé)，應(yīng)盡量避免在社區(qū)治理中樹立全能政府形象。居委會的傳統(tǒng)地位和作用不可替代，需要有所改變的是通過“去行政化”增強(qiáng)其獨(dú)立性，降低對基層政府的依賴程度，充分顯示其作為基層群眾性自治組織的本色。

社區(qū)治理的多元主體協(xié)同機(jī)制遵循權(quán)責(zé)分明工作原則。通過確立權(quán)責(zé)分明工作原則，對各主體的職能范圍進(jìn)行清晰界定，將社區(qū)治理中政府事務(wù)與居委會事務(wù)區(qū)分開來。各主體在法律授權(quán)的范圍內(nèi)開展工作、履行職責(zé)、承擔(dān)責(zé)任，達(dá)到既互相配合又互不干擾的治理目標(biāo)。其他社會組織參與社區(qū)治理的前提是具有一定的專業(yè)水平，且對社區(qū)治理有一定嵌入程度。一般來說，社會組織具有較高治理能力，可以為其參與治理設(shè)置更高的準(zhǔn)入門檻，保證社會組織發(fā)揮高水平的治理能力；對社會組織成員應(yīng)進(jìn)行定期培訓(xùn)和組織學(xué)習(xí)，使其掌握專業(yè)治理方法，在策劃活動、解決糾紛等工作中充分發(fā)揮作用。

3. 社區(qū)組織機(jī)構(gòu)與工作崗位設(shè)置合理化

在機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗位配置方面，總體上要適應(yīng)現(xiàn)代社區(qū)治理工作的基本需要并具備較高的專業(yè)水準(zhǔn)。根據(jù)現(xiàn)實(shí)的社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r和趨勢，建議在社區(qū)組織機(jī)構(gòu)中設(shè)置專門的調(diào)研員，同時配置人大代表駐社區(qū)制度，即每一位人大代表都應(yīng)該有特定的駐在社區(qū)，直接深入社區(qū)參與社區(qū)治理。社區(qū)調(diào)研員可以單獨(dú)、也可以配合人大代表定期開展各項(xiàng)社區(qū)調(diào)研活動，或者接受基層政府的委托開展專項(xiàng)調(diào)研活動，以便及時了解居民的實(shí)際想法、具體需求和利益訴求。這樣的設(shè)置可以獲得一舉多得的社區(qū)治理效果。其一是對社區(qū)有利，有助于推動社區(qū)治理各項(xiàng)具體工作的開展，可以更好地發(fā)揮社區(qū)工作的活力、主動性和積極性，彰顯社區(qū)工作的性質(zhì)，深入社區(qū)、深入居民，促進(jìn)人大代表履行與原選舉單位或選舉人保持密切聯(lián)系的憲法義務(wù)。這樣也與社區(qū)工作的職能、定位相匹配。其二是對人大代表履職、政府制定政策有利。及時了解和掌握社區(qū)、居民的實(shí)際需求，可以使人大代表、基層政府掌握居民的真實(shí)想法和利益訴求，為人大代表在參加人大會議時提交議案提供實(shí)證調(diào)研數(shù)據(jù)的素材，還可以為政府職能部門制定政策提供重要的參照。其三是對居民有利。通過社區(qū)的具體工作，可以使居民更好地獲得參與的體驗(yàn)，其意見或建議被肯定、被采納、被尊重，能夠增強(qiáng)居民對社區(qū)的認(rèn)同感；可以克服居民之間的人際交往短暫化和膚淺化帶來的弊端，以及正在逐漸喪失的對于社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感[14]。居民的社區(qū)認(rèn)同感是社區(qū)治理的重要心理基礎(chǔ)。其四是有利于社區(qū)治理的規(guī)則之治。社區(qū)治理規(guī)則以居民的利益為價值取向，切實(shí)保障居民的利益。

4. 提高社區(qū)面對公共衛(wèi)生安全危機(jī)時的應(yīng)變能力

在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件時，社區(qū)的重要性不言而喻?；诠残l(wèi)生安全事件的提示，公共衛(wèi)生安全危機(jī)的社區(qū)應(yīng)對和防控至關(guān)重要。不斷提高社區(qū)對突發(fā)事件的應(yīng)變能力，應(yīng)當(dāng)成為社區(qū)治理中一項(xiàng)具體且重要的工作，社區(qū)治理法治化可以為此提供新的思路。

提高社區(qū)應(yīng)變能力的主要途徑是通過社區(qū)宣傳工作強(qiáng)化居民的守法意識，特別是對公共衛(wèi)生安全主題的法律法規(guī)的宣傳，改變或糾正傳統(tǒng)文化中沿襲下來的不良的生活習(xí)慣和行為模式。法治宣傳教育工作要落實(shí)到社區(qū)，既可以在社區(qū)實(shí)地開展法治宣傳教育活動，也可利用網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號推送等人工智能手段和方式，做到線下與線上相結(jié)合。應(yīng)促進(jìn)并加強(qiáng)信息的公開和透明，尤其是涉及公共衛(wèi)生安全的信息，如果公布不及時、不透明，極易造成居民的恐慌和盲從?？梢酝ㄟ^社區(qū)工作網(wǎng)站及時發(fā)布和推送相關(guān)信息，告知危害、傳播途徑和預(yù)防手段等信息和常識，采取廣播提醒、開通電話熱線、電子顯示屏提示等方式與居民形成良好的信息互動，既能穩(wěn)定人心，也有利于居民的配合，方便相關(guān)工作的開展。社區(qū)的公共衛(wèi)生安全向來為居民所重視，直接涉及居民的生活環(huán)境與生活質(zhì)量，也是考核社區(qū)治理的重要指標(biāo)之一。公共衛(wèi)生安全并不單純指疾病的公共防治風(fēng)險，它包括一切給社會公眾身心健康帶來損害的威脅。公共衛(wèi)生安全事件往往起于青萍之末，從一個人開始擴(kuò)散到社區(qū)，再從社區(qū)蔓延至整個社會，甚至超越國界，產(chǎn)生世界性的影響。政府在應(yīng)對突發(fā)性事件時需要社區(qū)的全力配合，以便快速作出反應(yīng)，并且進(jìn)行面面俱到、自上而下的安排[15]。社區(qū)既是公共衛(wèi)生安全事件的第一線，也是最低線，在提供緊急救援和幫助方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，是公共安全危機(jī)應(yīng)對和防控的直接主體。在化解公共衛(wèi)生安全事件過程中，社區(qū)需要通過法定的響應(yīng)機(jī)制及時傳輸事件信息、封閉社區(qū)、為居家隔離的居民提供生活物資、提供必要的心理輔導(dǎo)幫助等，社區(qū)的行動力、執(zhí)行力、專業(yè)化水平以及在面對危機(jī)時居民情緒失控時社區(qū)工作人員的情緒控制，都需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

五、結(jié) 語

社區(qū)治理法治化旨在祛除社區(qū)治理工作所依據(jù)的法律規(guī)則“碎片化”的弊端，使社區(qū)治理的規(guī)則體系趨向于統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)化和常態(tài)化[16]。通過社區(qū)治理法治化，實(shí)現(xiàn)多重效應(yīng)。進(jìn)一步提高社區(qū)治理的定位；加強(qiáng)社區(qū)工作力量；實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化和高效率；充分發(fā)揮社區(qū)對公共衛(wèi)生文明行為的再造功能；在處理應(yīng)急事件的組織力、行動力與規(guī)范化等方面具備更高的水平。