疫情防控預(yù)警機制的社會脆弱性及優(yōu)化策略
——基于新冠肺炎疫情的分析

范 慧 范和生

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601；安徽大學 創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究院，安徽 合肥 230601)

新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)傳播范圍之廣、速率之快，無疑是對我國疫情防控機制科學預(yù)判與精準施策的嚴峻考驗。當前新冠疫情已經(jīng)成為侵害全球公共衛(wèi)生系統(tǒng)的重大災(zāi)害事件。疫情全球化迅速蔓延的態(tài)勢至今仍未退卻，很大程度上源于疫情防控預(yù)警機制的脆弱性問題。以我國此次疫情相關(guān)數(shù)據(jù)為例，2020年1月10日，武漢市衛(wèi)健委官方通報新型冠狀病毒診斷病例僅為41例(1)國家衛(wèi)生健康委員會：《武漢市衛(wèi)生健康委關(guān)于不明原因的病毒性肺炎情況通報》，2020年1月11日。；截至8月9日，全國累計確診病例89270例(2)國家衛(wèi)生健康委員會：《截至8月9日24時新型冠狀病毒肺炎疫情最新情況》，2020年8月10日。。這場全國性重大疫情在初期的迅速蔓延，暴露出我國重特大疫情防控預(yù)警機制的社會脆弱性。繼SARS病毒、H7N9病毒等疫情災(zāi)害之后，新冠肺炎疫情再次揭示了災(zāi)害對社會結(jié)構(gòu)及其功能的巨大破壞力，疫情防控預(yù)警機制構(gòu)建研究已然迫在眉睫。本文基于社會脆弱性視角，從疫情防控預(yù)警機制的脆弱性結(jié)構(gòu)因素展開論述，以期優(yōu)化我國現(xiàn)有的疫情防控預(yù)警機制。

一、相關(guān)研究回顧

(一)關(guān)于社會脆弱性意涵研究

災(zāi)害是一種植根于社會結(jié)構(gòu)自身的社會現(xiàn)象，是致災(zāi)因子與社會的脆弱點相結(jié)合而引發(fā)的破壞性現(xiàn)象，導(dǎo)致與生存相關(guān)的社會需求、社會秩序以及社會功能急劇偏離正常軌道，損害了社會的基本功能。社會脆弱性(social vulnerability)是災(zāi)害社會學研究的重要概念，立足社會結(jié)構(gòu)的根源性脆弱因素，研究其與災(zāi)害的互構(gòu)關(guān)系。傳統(tǒng)的社會脆弱性研究多關(guān)注于自然災(zāi)害問題，20世紀末以來已拓展至生態(tài)環(huán)境、氣候變化、城市與社區(qū)治理以及公共衛(wèi)生等多個領(lǐng)域。

社會脆弱性主要是指社會系統(tǒng)存在的先天不穩(wěn)定性和敏感性，如貧困、不平等、邊緣化、社會剝奪和社會排斥等呈現(xiàn)的脆弱性狀態(tài)(3)Cutter,S.L.,Boruff,B.J.,Shirley W.L.,“Social Vulnerability to Environmental Hazards”，Social Science Quarterly,vol.84(2003),p.242-261．。可見，災(zāi)害植根于社會、經(jīng)濟、文化結(jié)構(gòu)中的脆弱性(4)大矢根淳、浦野正樹、田中淳等：《災(zāi)害與社會》，蔡驎譯，商務(wù)印書館 2017年版，第47頁。。因而，社會脆弱性憑借其特有的理論與方法，成為分析災(zāi)害與社會相互作用的機理與過程、作用的程度、應(yīng)對災(zāi)害能力等基本視角和重要分析工具，通過對造成損失的潛在因素分析，可以預(yù)測某些人、群體或社會現(xiàn)象在災(zāi)害風險情境下可能會產(chǎn)生什么樣的狀況，以此來確認降低脆弱性的方法并強化相關(guān)社會群體對災(zāi)害的適應(yīng)(5)周利敏：《社會脆弱性：災(zāi)害社會學研究的新范式》，《南京師范大學學報(社會科學版)》2012年第4期。。

(二)關(guān)于災(zāi)害社會脆弱性的相關(guān)研究

基于社會脆弱性視角，學界聚焦于災(zāi)害潛在結(jié)構(gòu)性脆弱因素的探討，即災(zāi)害形成的緣由。明確災(zāi)害形成緣由有利于摸清災(zāi)害的規(guī)律，是預(yù)警和應(yīng)對管理的主要方向和目標。瓦斯奈等認為社會脆弱性主要爆發(fā)點，是災(zāi)前社會已存在的脆弱性因素與災(zāi)害的碰撞。這些因素，如貧困、權(quán)力、資源等一般性因素，公共實施、教育、信息自由等動態(tài)壓力因素，以及物理性生活場所或設(shè)施等危險生活狀況等因素，一旦和地震、火山爆發(fā)、化學災(zāi)害等自然或人為災(zāi)害相結(jié)合，就必然引發(fā)災(zāi)害(6)Wisner B, Blaikie P M,Cannon T,et al.,At risk: natural hazards,people’s vulnerability and disasters.2nd ed.London:Routledge,2004,p.19-20.。佩林認為城市在自然災(zāi)害發(fā)生前就存在社會結(jié)構(gòu)性脆弱狀況。這種狀態(tài)是從人類系統(tǒng)內(nèi)部固有特質(zhì)中衍生出來的。在災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)前的社會關(guān)系將被帶進災(zāi)后的社會行動中，使得每個社會成員對災(zāi)難的承受能力有所差異(7)Pelling, M., The Vulnerability of Cities: Natural Disasters and Socialresilience，London: Earthscan, 2003,p.3-19..。安德森認為明確災(zāi)害背后引發(fā)的社會、經(jīng)濟、政治、文化及制度的社會脆弱性因素，并通過因素來分析或評估一個地區(qū)、系統(tǒng)或人類群體等特定范圍內(nèi)既存或預(yù)期沖擊或災(zāi)害的脆弱度，有利于找到降低脆弱性的方法來增強人們對環(huán)境變遷的適應(yīng)(8)Anderson, M. B., "Vulnerability to Disaster and Sustainable Development: A General Framework for Assessing Vulnerability"，in M．Munasinghe and C．Clarke，(eds.)，Disaster Prevention for Sustainable Development: Ecomomic and Policy Issues，A Report from the Yokohama World Conference on Natural Reduction，World Bank，1995,p.41-51．。張明、謝家智基于自然災(zāi)害、氣候變化和生態(tài)環(huán)境等自然科學領(lǐng)域的風險預(yù)警及風險管理手段的屢屢失準，認為經(jīng)濟、人口、組織、文化和科技五方面的脆弱性，是中國巨災(zāi)社會脆弱性的根本特征及驅(qū)動因素(9)張明、謝家智：《巨災(zāi)社會脆弱性動態(tài)特征及驅(qū)動因素考察》，《統(tǒng)計與決策》2017年第20期。。

可見，社會脆弱性是預(yù)測和分析災(zāi)害潛在結(jié)構(gòu)性致災(zāi)因子的重要分析工具，相關(guān)研究厘清了災(zāi)害前期預(yù)測與防控工作的內(nèi)容和依據(jù)，為探尋疫情防控預(yù)警機制的社會脆弱性及其優(yōu)化提供了理論支撐。通過脆弱性分析，確定災(zāi)害的脆弱性決定因素，能夠為政府與社會預(yù)防災(zāi)害發(fā)生、減輕災(zāi)情的預(yù)警機制構(gòu)建提供針對性建議。但已有研究對象主要為自然災(zāi)害，且疫情不同于其他自然災(zāi)害，對社會結(jié)構(gòu)及其功能危害巨大，其傳播速率、影響范圍和程度等風險的不可測性相對更高。因而，辨識疫情災(zāi)害風險的源頭，建立行之有效的先期防控預(yù)警機制，會極大地降低疫情的大面積傳播和爆發(fā)，減少后期的防控與應(yīng)對難度，可以說是疫情防控的基礎(chǔ)性工程。

二、社會脆弱性視角下疫情防控預(yù)警機制類型及特征

疫情防控預(yù)警機制構(gòu)建首先要確定其預(yù)警類型及特征，找尋其潛在結(jié)構(gòu)性脆弱因素，降低疫情風險。防控，顧名思義，預(yù)防和控制，即采取措施去除產(chǎn)生脆弱性的源頭，控制、減少脆弱性影響范圍和力度。預(yù)警是指在災(zāi)害發(fā)生之前，根據(jù)災(zāi)害特征，對可能引起風險的各種潛在脆弱性要素進行預(yù)測和部署，盡可能降低或減輕災(zāi)害損失的行為。在社會學中，機制是指協(xié)調(diào)事物各組成要素之間關(guān)系，以更好發(fā)揮整體功能的具體運作原理和方式。因而，疫情防控預(yù)警機制就是旨在減少或消除疫情防控的脆弱性風險，各部分和各環(huán)節(jié)相互協(xié)作與配合，提供相應(yīng)解決的制度化、程序化的具體運作方法與措施。因此，疫情防控預(yù)警機制類型和特征也將從相關(guān)構(gòu)成環(huán)節(jié)中去探尋。

(一)信息脆弱性

預(yù)警機制的首要環(huán)節(jié)是對疫情信息的收集和研判，只有在掌握精準預(yù)警信息基礎(chǔ)上才能進行決策并部署后期防控工作。可見，有效預(yù)警信息的獲取和分析在疫情防控管理中扮演著至關(guān)重要的角色。然而，當前我國公共危機防控的信息脆弱性表現(xiàn)在，信息化建設(shè)主要以危機事件發(fā)生之后的應(yīng)急指揮決策、救援等內(nèi)容為主，而對危機前期的預(yù)防和監(jiān)控等內(nèi)容重視不足(10)胡楊名、李濤：《大數(shù)據(jù)時代農(nóng)村公共危機管理信息化建設(shè)存在的問題及對策研究》，《科學管理研究》2016年第12期。。在此次新冠肺炎疫情防控工作中，前期信息預(yù)警意識缺失、信息披露滯后和公開程度低，極易導(dǎo)致疫情防控的預(yù)案規(guī)劃和決策措施不當，造成后期嚴峻的防控形勢。

一是預(yù)警意識缺失。面對突發(fā)性公共衛(wèi)生危機，預(yù)警意識的強弱直接關(guān)乎防控決策的精準度和力度。一旦預(yù)警意識缺位，就會滋生主觀態(tài)度的輕視，使得疫情防控工作前期未得到應(yīng)有的重視。武漢對于此次疫情前期預(yù)警和指揮暴露出的疫情信息誤導(dǎo)、物資緊缺、指揮失序等等問題，歸根究底是疫情防控機制包括疫情防控預(yù)警機制的社會脆弱性問題。對信息研判和警惕并非技術(shù)手段的局限，而是缺乏對于疫情信息辨識的預(yù)警意識，導(dǎo)致疫情的迅速擴散。疫情信息預(yù)警意識的缺位，使得當?shù)卣疅o法及時處理危機，遏制傳染源頭，陷入被動應(yīng)對的尷尬局面。

二是信息披露滯后。傳染類疾病的防控工作，需要在最短時間內(nèi)詳細地掌握和監(jiān)測傳染源、傳染渠道和病理特征等信息，并及時、精準地向公眾發(fā)布，以便增強公眾的警覺和防范。而要做到這些，必須要有完善的防控預(yù)警機制，包括及時、準確、合法、權(quán)威的信息發(fā)布機制。新冠肺炎癥狀病例最初發(fā)現(xiàn)時，面對此種新型不明原因的病毒，武漢市衛(wèi)健委多次強調(diào)病毒“有限人傳人”“可防可控”。直到鐘南山院士宣布新冠病毒具有人傳人的危險，武漢市、湖北省乃至全國才進入病毒防控的戰(zhàn)備狀態(tài)。究其原因，筆者認為在現(xiàn)有疫情防控預(yù)警機制不夠完善情況下，一般地方政府可能會有以下考量：擔心傳染類疾病的信息披露，引發(fā)社會恐慌，不利于社會穩(wěn)定；憂慮媒體公開后，上級政府的問責和地方形象的損害；認為疫情完全在可控范圍內(nèi)，不急于公布；消極等待上級政府的決策和指示等等。也就是說，在防控預(yù)警機制不夠完善的條件下，疫情信息很難及時、精準發(fā)布。然而，無論是哪種原因，信息滯后會嚴重制約疫情防控應(yīng)急機制的整體反應(yīng)。

三是信息公開程度低。面對突發(fā)危機，信息公開能夠保證政府在最短時間內(nèi)有效調(diào)動社會資源，最小化政府和公共利益的損失(11)李德華：《我國政府危機管理中信息公開存在問題與對策》，《圖書情報工作》2009年第4期。。相反，信息公開程度不夠，極易滋生謠言，引發(fā)公眾的胡亂猜測和恐慌，喪失危機控制的主動權(quán)。從武漢衛(wèi)健委官方最初疫情通報來看，官方信息中對于疫情來源、危害程度以及預(yù)測走向等，都未能或難以進行科學、全面的公布和發(fā)布，甚至語調(diào)中還可以看出對信息本身的不確定性。有限信息的傳播，使得公眾無法獲取真實、有效的信息，無法及時建立及時防護意識，易造成疫情大規(guī)模的爆發(fā)，給后期疫情防控工作帶來巨大隱患。同時，疫情信息不透明，還會引發(fā)公眾對疫情的誤解和恐慌，極易造成疾病污名化，導(dǎo)致他者區(qū)別化對待患者。

(二)資源脆弱性

資源儲備充足與否直接影響疫情防控的進程和效率。面對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，資源的物質(zhì)儲備和知識儲備同等重要。此次新冠肺炎防控中，資源脆弱性主要表現(xiàn)在醫(yī)用物資的緊缺，以及公眾應(yīng)急知識水平的局限兩方面，這也一定程度暴露出我國突發(fā)重大危機事件中資源的應(yīng)急儲備問題。

一方面，從醫(yī)療救助物資來看，醫(yī)用防護物資嚴重緊缺是干擾武漢以及湖北省絕大部分市區(qū)醫(yī)療救治的重要阻礙。疫情初期，武漢市、湖北省其他市區(qū)各大醫(yī)院就開始陸續(xù)向社會發(fā)布物資求助，包括防護服、口罩、隔離衣、防護面罩等各類醫(yī)療物資。大量一線醫(yī)護人員，通過不吃不喝連續(xù)工作的方式來節(jié)省防護服的更換。為了預(yù)防和救助城市災(zāi)害，民政部在北京、天津等18個城市設(shè)立了中央級救災(zāi)物資儲備庫(12)人民網(wǎng)：《中央在18城市設(shè)有救災(zāi)物資儲備庫點》，2014年7月22日。，但應(yīng)急管理物資仍然存在數(shù)量不足、技術(shù)落后和低層次重復(fù)建設(shè)等問題(13)溫志強：《公共危機管理資源配置機制的構(gòu)建》，《經(jīng)濟管理》2011年第7期。。我國基礎(chǔ)建設(shè)類型仍較為傳統(tǒng)，如鐵路、公路等，對于公共服務(wù)領(lǐng)域為代表，如醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施等新基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口嚴重。

另一方面，公眾公共安全意識和知識缺乏，是導(dǎo)致此次疫情傳播率高的誘發(fā)因素之一。一直以來，無論是在常態(tài)化建設(shè)還是應(yīng)對突發(fā)事件中，經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟救援始終是政府的主要著力點，公眾的日常危機教育較為忽視，疫情防護意識和能力嚴重缺乏。在武漢市衛(wèi)健委通報了疫情的情況下，該市百步亭社區(qū)還是舉辦了“萬家宴”。可見公眾公共衛(wèi)生安全意識的缺乏。因而，當突發(fā)事件來臨時，公眾心理承受力較弱，無法理性辨析各類謠言，缺乏自救和互助能力，不能有效地規(guī)避風險。疫情散播初期，各級政府未能注重疫情防護各類知識的傳播和教育。隨著疫情的迅猛爆發(fā)，公眾極易產(chǎn)生恐慌、焦慮的心理，導(dǎo)致其產(chǎn)生非理性化的判斷。比如，在此次疫情發(fā)展中，網(wǎng)絡(luò)散播大量謠言，如喝酒、吃蒜能預(yù)防新冠病毒等等，一時間引起許多民眾盲目跟風和效仿。

(三)組織脆弱性

組織是社會要素的組成與聯(lián)系方式，是社會機制正常運行，以及應(yīng)對突發(fā)危機的重要載體和保證。科學、有序的組織系統(tǒng)和管理體系，能夠最大限度地減輕災(zāi)害風險。然而，在此次武漢抵御新冠肺炎防控的前期工作中，組織呈現(xiàn)出明顯的脆弱性特征，即組織主體單一、組織權(quán)責含糊和組織能力欠缺等，一度阻滯了疫情防控的進程。

一是組織主體單一，資源供給有限。我國政府具有明顯的全能型特征，掌握著應(yīng)急資源絕對的控制權(quán)與分配權(quán)，習慣于包攬整個公共應(yīng)急資源供給(14)杜軍：《基于城市群公共危機的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)組織構(gòu)建》，《現(xiàn)代城市研究》2017年第6期。。作為應(yīng)對突發(fā)性重特大危機事件的核心主體，政府一旦無法有序引導(dǎo)社會力量的注入，就會誘發(fā)因主體參與不足而導(dǎo)致的應(yīng)急效率低下。面對此次新冠肺炎的突發(fā)性和難以預(yù)見性，政府的有限資源無力應(yīng)對，以致于大量前線醫(yī)護工作者陷入醫(yī)用物資短缺的危險境地。面對危境，湖北和武漢各大醫(yī)院緊急自發(fā)地向社會求助物資。而在疫情暴發(fā)初期，僅武漢市紅十字會就接收社會善款超13億元以及大量醫(yī)用物資(15)武漢市紅十字會：《武漢市紅十字會接收社會捐贈資金公示第28期-1》，2020年2月19日。?？梢?，社會主體蘊含大量資源，是疫情危機應(yīng)對的重要主體之一，能夠及時、有效地緩解應(yīng)急物資的緊缺和不足。然而，從此次武漢市紅十字會曝光的物資積壓與前線醫(yī)護物資告急的強烈反差中可以看出，我國對于社會支持的應(yīng)急體系構(gòu)建明顯不足，缺乏成熟的管理和運作模式。

二是組織權(quán)責模糊，管理失序。疫情防控工作涉及多部門，以及街辦、村組、社區(qū)、企業(yè)等多主體，要做到協(xié)同行動，必須要求各主體權(quán)責明確，精準指揮。其中，為患者提供及時和有效的治療，是組織疫情防控的重要措施之一。然而，在疫情前期防控工作中，高風險地區(qū)出現(xiàn)了部分患者收治措施組織無序的問題。如武漢市某街道社區(qū)工作人員轉(zhuǎn)運轄區(qū)內(nèi)重癥病人前往定點收治醫(yī)院的過程中，就出現(xiàn)轉(zhuǎn)運組織混亂的問題。大量重癥病人被送到定點醫(yī)院后無人對接，導(dǎo)致患者因長時間等待而情緒失控，影響惡劣。這樣的事件雖是個例，卻暴露出疫情防控預(yù)警機制不順、溝通不暢、執(zhí)行不到位的嚴重問題。

三是組織能力局限，專業(yè)水平不足。組織的專業(yè)化水平高低直接關(guān)乎疫情防控工作的效率。以此次疫情患者的排查手段為例，患者及其密切接觸者的排查基本以傳統(tǒng)的自我上報或調(diào)查摸排等方式為主，利用大數(shù)據(jù)進行危機預(yù)測的手段仍較為缺乏。由于新型冠狀病毒的傳染率極高，可以通過呼吸道飛沫傳播、接觸傳播和氣溶膠傳播，工作人員的組織排查工作存在巨大安全隱患。再探武漢紅十字會物資分發(fā)不力的內(nèi)因，雖有組織權(quán)責不清的因素，但面對龐大物資時組織分發(fā)的專業(yè)能力不足，亦是重要影響因素之一。上述這些都是組織脆弱性的表現(xiàn)。

(四)制度脆弱性

制度是規(guī)范和監(jiān)督疫情防控工作的根本保障。突發(fā)重大疫情防控預(yù)警機制的制度脆弱性主要表現(xiàn)在：制度設(shè)計、制度執(zhí)行與制度監(jiān)督三個方面。第一，在制度設(shè)計方面，已有制度安排尚不完善。我國政府采取“立法滯后，預(yù)案先行”的方式，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案發(fā)布時，相應(yīng)的預(yù)案管理法制建設(shè)尚未建立(16)張再生、孫雪松：《基層應(yīng)急管理：現(xiàn)實績效、制度困境與優(yōu)化路徑》，《南京社會科學》2019年第10期。，法規(guī)內(nèi)容設(shè)置存在缺漏。以我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》中法律責任部分為例，法規(guī)中對政府各層級和部門的法定職責做了詳細規(guī)定，但關(guān)于民眾個體在突發(fā)事件中的權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定，并沒有詳細指出，以致于難以有效對各類突發(fā)事件及不同階段的民眾行為進行規(guī)范。疫情防控離不開每一位民眾的積極配合。然而，在此次疫情防控工作中，出現(xiàn)民眾瞞報疫情高發(fā)風險地行程史、拒絕佩戴口罩等行為，結(jié)果導(dǎo)致所有接觸人員都要被隔離。這不僅浪費大量人力、物力和財力，還嚴重威脅到其他民眾生命安全。歸根結(jié)底，民眾的權(quán)利和義務(wù)的制度界定不清，導(dǎo)致民眾對其行為的危害性認識不足。

第二，在制度執(zhí)行方面，行政化強制手段明顯。執(zhí)行是制度落地生根的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在疫情暴發(fā)后，各級政府及時、有效地貫徹中央的防控部署和安排，疫情防控取得了很大成效。但在疫情防控工作的具體執(zhí)行中，個別地方存在過度和粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象。如在預(yù)防病毒輸入性的工作中，個別社區(qū)一律禁止外來租戶進住，個別城市不允許外來車輛駛?cè)氲?，造成人員或車輛無地可去。并且個別執(zhí)法人員態(tài)度過于簡單粗暴，對工作采取一刀切的做法，帶有明顯的行政化人治色彩?？梢姡贫葓?zhí)行的法治意識仍有待建設(shè)和提升，且防控措施執(zhí)行時應(yīng)提供相應(yīng)的法律條款支撐。

第三，在制度監(jiān)督方面，正式監(jiān)督手段滯后于非正式監(jiān)督手段。監(jiān)督是勘定政策職責及執(zhí)行力的重要環(huán)節(jié)。政府的法律、執(zhí)法等責任，不能僅靠行政人員主觀責任感的驅(qū)動，而是需要一個行之有效的監(jiān)督機制加以保障。在此次疫情防控中，非正式的監(jiān)督渠道，如微信、微博、論壇等自媒體平臺成為此次疫情防控監(jiān)督的重要渠道之一，倒逼了正式監(jiān)督手段的推進。如武漢紅十字會善款、物資的分發(fā)缺乏前期的監(jiān)督，導(dǎo)致大量資源積壓無法及時送至一線，被南方周末、央視新聞等多家媒體曝光后，一定程度上推進了中國紅十字會工作組赴湖北武漢，監(jiān)督和指導(dǎo)湖北省紅十字會、武漢紅十字會的各項工作。

三、疫情防控預(yù)警機制的優(yōu)化策略

識警防患，是疫情防控預(yù)警機制的重要價值。在疫情防控管理前期，根據(jù)疫情防控預(yù)警機制的社會脆弱性類型，需匹配與之相應(yīng)對的預(yù)警機制，從而有效抑制或消除潛在風險。因而，針對疫情防控預(yù)警機制的社會脆弱性進行機制優(yōu)化，成為疫情防控的出發(fā)點和著力點。

(一)優(yōu)化信息監(jiān)測機制

信息的準確分析和評估直接影響疫情預(yù)警決策的結(jié)果，以及后期防控管理的成效。信息預(yù)警意識薄弱是對信息的處理態(tài)度存在僥幸心理，而對信息披露不及時和公開程度低，容易對信息產(chǎn)生誤判，從而無法正確指導(dǎo)防控工作的后期行動。針對上述預(yù)警機制的脆弱性指標，應(yīng)構(gòu)建“收集-研判-決策-行動”的信息預(yù)警機制。

首先，構(gòu)建疫情信息動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，進行流行病學監(jiān)測，對傳染源、傳染原因、預(yù)測爆發(fā)周期和爆發(fā)區(qū)域等，及時發(fā)現(xiàn)、分析、報告、公布疫情有關(guān)信息，預(yù)防和控制疾病的流行及更大范圍的侵害。其次，要準確對信息進行研判，通過對疫情流行病學特征的判斷，評估災(zāi)情級別，按照疫情性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍預(yù)測分析結(jié)果，確立預(yù)警級別。再次，要科學、果斷決策，制定預(yù)警方案。政府依據(jù)疫情影響程度，精準估算當前城市在醫(yī)療水平、物資供給、交通保障等方面的風險及抵御能力，以準確形成預(yù)警的行動內(nèi)容。最后，根據(jù)預(yù)警方案展開疫情防控行動，迅速成立疫情防控應(yīng)急指揮中心。同時向民眾發(fā)布傳染病預(yù)防信息，讓其盡快了解病情的真實信息并做好相關(guān)防范。上述步驟需要快速聯(lián)動和精準實施，每個環(huán)節(jié)都不能延誤和誤判，否則將會造成財產(chǎn)甚至生命安全的損失。

(二)優(yōu)化應(yīng)急儲備機制

應(yīng)急儲備機制主要是針對資源脆弱性而建立的一套資源應(yīng)急與儲備的預(yù)警機制。資源的應(yīng)急調(diào)動須與日常儲備有機結(jié)合。解決資源脆弱性的根本在于，一方面，結(jié)合社會資源，構(gòu)建“政府—社會”相互支持的應(yīng)急資源儲備庫。優(yōu)化應(yīng)急物資結(jié)構(gòu)，除政府的常備儲物之外，應(yīng)加大醫(yī)用物資配比。結(jié)合企業(yè)資源，形成社會應(yīng)急儲備源，擴大儲備物資來源。如為應(yīng)對此次疫情，上汽通用五菱汽車股份有限公司、上海水星家用紡織品股份有限公司等，將原有生產(chǎn)線即時改造為防護物資生產(chǎn)線。企業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，可以避免社會閑散捐贈出現(xiàn)的質(zhì)量標準不一、來源分散不利于監(jiān)管等弱點。因此，按照疫情物資的需求，國家應(yīng)采取平戰(zhàn)結(jié)合的方式，對相關(guān)企業(yè)進行戰(zhàn)時轉(zhuǎn)產(chǎn)準備，以有效應(yīng)對戰(zhàn)時物資短缺的相關(guān)問題。

另一方面，把微信、微博、公眾號等多種自媒體手段，與電視、報紙、雜志等傳統(tǒng)媒體手段相結(jié)合，加強公眾日常危機防護教育。疫情防控工作中，民眾自救能力與心理素質(zhì)的提高是突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)(17)張永領(lǐng)：《城市突發(fā)公共安全事件人員相對脆弱性研究》，《災(zāi)害學》2010年第3期。。因此，疫情防控的預(yù)警不僅在政府層面，更應(yīng)著眼于提高民眾疫情的病理及防護預(yù)警意識與知識，提高實際預(yù)防能力。

(三)優(yōu)化組織創(chuàng)新機制

組織是疫情防控預(yù)警機制的中樞環(huán)節(jié)。創(chuàng)新組織的參與主體、更新組織管理方式以及提升組織專業(yè)能力，能夠應(yīng)對組織脆弱性問題。一是構(gòu)筑多層級、多部門、多主體協(xié)同參與的群防群控體系。疫情防控是一項系統(tǒng)化工程，需要各主體共同參與，建立疫情防控命運共同體。社會分工在現(xiàn)代異質(zhì)化社會中表現(xiàn)顯著，因而在災(zāi)害面前，各主體需更加緊密協(xié)作，合力抵御疫情。同時，積極尋求外力或國際支持。此次疫情防控中，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制建立了16個省對口支援湖北的做法，全力支持湖北省患者救治工作。

二是創(chuàng)新組織方式，確保銜接通暢。突發(fā)性重大疫情防控工作，需要精準、高效的應(yīng)急反應(yīng)，以解決各種臨時性與及時性的組織協(xié)調(diào)問題。首先，建立疫情防控統(tǒng)一指揮平臺，確保疫情防控信息的精準通達。確立責任到事、責任到人的制度，保障突發(fā)事件的應(yīng)急系統(tǒng)中各主體的相互聯(lián)系和合作能夠有序進行。其次，建立以問題為導(dǎo)向的疫情信息日匯總制度，客觀、及時、專業(yè)地解讀疫情防控任務(wù)的癥結(jié)，明確解決和配合的部門，確保防疫工作的精準施策。最后，建立“行動-上報”的應(yīng)急決策機制。面對突發(fā)性應(yīng)急難題，職責部門有權(quán)采取先決策行動，后上報的工作方式，以便有效處理各類應(yīng)急事件。如武漢市數(shù)天創(chuàng)建雷神山、火神山醫(yī)院以解決患者收治難問題，正是各職責部門權(quán)責明確、以解決問題為導(dǎo)向快速行動的結(jié)果。

三是借助專業(yè)能力，提升組織效率。專業(yè)技術(shù)與專業(yè)組織的配合與運用，已成為現(xiàn)代組織管理的重要理念與方式之一。疫情防控可以憑借大數(shù)據(jù)預(yù)測和判斷疫情流行的趨勢和軌跡，為組織決策提供充分、客觀的科學依據(jù)；通過云計算可以實現(xiàn)電子政務(wù)信息資源的及時共享，能夠有效提升各系統(tǒng)之間協(xié)同聯(lián)動的效率。與此同時，社會、企業(yè)等專業(yè)力量可以助推防疫工作進展。如心理輔導(dǎo)類機構(gòu)可以加強民眾的心理疏導(dǎo)，幫其排除恐慌和焦慮；物流企業(yè)可以實現(xiàn)物資的快速分發(fā)等。

(四)優(yōu)化制度保障機制

制度作為疫情防控預(yù)警機制的屏障，是上述三種機制制度化、程序化運行的根本保證，是確保后續(xù)防控工作順利開展的重要支柱。其一，要加強疫情防控預(yù)案的法律法規(guī)建設(shè)，對疫情初期防控在信息、資源與組織等方面制定詳細的標準，確保各項工作有法可依。在信息監(jiān)測機制上，建立全國性或區(qū)域性的風險信息共享平臺，設(shè)置潛在風險的信息預(yù)警制度，有效破除信息壁壘，迅速開展疫情防控相關(guān)研究。在資源應(yīng)急儲備機制上，要進行應(yīng)急資源儲備的標準化建設(shè)。如增加醫(yī)用防護物資的品種，進行民眾安全教育的常態(tài)化建設(shè)等。在組織創(chuàng)新機制上，要將組織主體地位的確立、組織方式和能力創(chuàng)新，通過制度化、法制化建設(shè)予以確立，確保各個環(huán)節(jié)都能精準銜接。

其二，優(yōu)化制度執(zhí)行方式，建立預(yù)警級別制度，明確執(zhí)行的底線與空間。在信息監(jiān)測機制上，對于造謠生事者絕不姑息，但對“謠言”也要仔細甄別，加強科學研判，以保證預(yù)警信息暢通。在資源應(yīng)急儲備機制上，強化應(yīng)急資源儲備的標準化建設(shè)，根據(jù)人口數(shù)量、城市規(guī)模、儲備條件，建立差異化應(yīng)急儲備機制。要根據(jù)當?shù)氐淖匀环A賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，適時調(diào)整資源儲備比例。在組織創(chuàng)新機制上，既要嚴格執(zhí)法保障組織運行通暢，也要根據(jù)在地化情境進行適時調(diào)整。如對于疫情嚴重地區(qū)、較嚴重地區(qū)、較輕地區(qū)進行分級組織和管理，不宜實行一刀切的做法。

其三，建立健全疫情防控預(yù)警的監(jiān)督制度。預(yù)警機制建設(shè)的根本推動力是監(jiān)督。首先，建立疫情防控預(yù)警的綜合管理和監(jiān)督機構(gòu)，賦予該機構(gòu)臨時決策和處罰權(quán)。我國目前尚缺乏統(tǒng)一的國家緊急事務(wù)管理機構(gòu)，缺乏將公共危機的控制過程納入政府的規(guī)劃和日常管理中(18)鄧旭峰：《公共危機多主體參與治理的結(jié)構(gòu)與制度保障研究》，《社會主義研究》2011年第3期。。其次，構(gòu)建疫情防控預(yù)警信息的評估考核機制。對于疫情防控預(yù)案設(shè)計、疫情各項信息等，及時通過專家、相關(guān)人員等對于預(yù)案與相關(guān)信息進行評估，并以制度化方式予以確立，以增強后期工作的有效性。再次，加強疫情防控預(yù)警機制的監(jiān)督制度建設(shè)，強化對懶政、不作為等政府人員的問責和處罰力度。同時，應(yīng)大力加強網(wǎng)絡(luò)輿情和謠言監(jiān)控，加大對散布謠言者的懲治力度。如建立謠言散布黑名單制度，減少社會恐慌等負面情緒，形成疫情防控的積極氛圍，從而引導(dǎo)民眾配合疫情防控措施。

四、結(jié)語和討論

新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)疫情的巨大沖擊暴露出我國疫情防控預(yù)警機制的社會脆弱性，信息、資源、組織與制度建構(gòu)不足，降低了后期疫情防控的效率。建構(gòu)疫情防控預(yù)警機制具有不可估量的重大意義。隨著此次疫情防控措施后期的調(diào)整和升級，筆者認為，疫情防控預(yù)警機制構(gòu)建需要關(guān)注以下方面：一是信息預(yù)警要及時、精準，且應(yīng)以最壞結(jié)果和最充分準備為指導(dǎo)。疫情防控是關(guān)乎民眾生命安全和國家安全的重大事件，以最壞結(jié)果與最充分準備為出發(fā)點和落腳點，會加大信息監(jiān)測的力度和強度，引起全社會的廣泛關(guān)注。二是科學布點，統(tǒng)一籌資，既避免多頭重復(fù)準備，也加大緊缺方的資源流入。此次新冠肺炎疫情的物資緊缺，一定程度上阻滯了疫情防控工作進程，但也應(yīng)警惕后期過度投資投產(chǎn)帶來的資源浪費。三是科學管控、統(tǒng)一規(guī)劃。疫情預(yù)警機制的構(gòu)建必須全國一盤棋，各部門必須嚴格遵守崗位職責，聽從應(yīng)急指揮中心的安排和調(diào)度，確保各層級、各部門按質(zhì)按量完成任務(wù)。四是以制度建設(shè)為根本。制度化建設(shè)是防控預(yù)警機制確立的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。完善制度建設(shè)，應(yīng)以法治為根本，以執(zhí)行為保障，以監(jiān)督為動力，應(yīng)對現(xiàn)有各地(包括武漢)疫情防控預(yù)警機制體制的創(chuàng)新做法進行總結(jié)提升，并使之制度化。疫情防控預(yù)警機制的成熟和完善，必能絕大程度上阻斷其脆弱性源頭，及早防范脆弱性風險，降低未來相似疫情的防控難度。