黨政機(jī)關(guān)法律顧問助推全面依法治市對策研究

劉淑滿 李 威

（1. 中共衡水市委黨校 河北衡水 053000；2. 衡水市司法局 河北衡水 053000）

黨政機(jī)關(guān)法律顧問是加強(qiáng)進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和確保依法執(zhí)政、依法行政的法律參謀。黨政機(jī)關(guān)法律顧問在黨政機(jī)關(guān)各個工作階段發(fā)揮著十分重要的作用，全方位構(gòu)建了依法行政的保障、審查機(jī)制。衡水黨政機(jī)關(guān)法律顧問制度從無到有，從弱到精，實(shí)現(xiàn)了由政府領(lǐng)域到黨政機(jī)關(guān)全領(lǐng)域法律顧問制度，顯示出在法治衡水建設(shè)中的獨(dú)特優(yōu)勢，并對推進(jìn)全面依法治市發(fā)揮了不可替代的作用。

黨政機(jī)關(guān)法律顧問作用發(fā)揮的優(yōu)勢

黨政機(jī)關(guān)法律顧問能夠客觀且專業(yè)地評價黨政機(jī)關(guān)各方面工作的合法性合理性，發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢。

其一，工作的獨(dú)立性。黨政機(jī)關(guān)法律顧問與黨政機(jī)關(guān)之間是一種聘請關(guān)系，不是上下級聯(lián)系；是一種契約連接，而不是行政管理關(guān)系。理論上講，黨政機(jī)關(guān)法律顧問不受限于行政編制，工作有較強(qiáng)的獨(dú)立性和靈活性。通過吸收法學(xué)專家、律師團(tuán)體等第三方獨(dú)立主體能有效起到“黨政機(jī)關(guān)保險(xiǎn)絲”的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及防范作用。這種獨(dú)立性是法律顧問切實(shí)發(fā)揮職能的重要保障。

其二，觀點(diǎn)的中立性。政府重大決策一般觸及國計(jì)民生，關(guān)系到公共利益，法律顧問及時提供法律意見，使決策科學(xué)、民主、依法。黨政機(jī)關(guān)法律顧問在提出法律意見時從實(shí)際出發(fā)，從法律考慮。黨政機(jī)關(guān)法律顧問往往是一線律師和法學(xué)專家，平時對社會大眾提供廣泛的法律服務(wù)，對社會整體的細(xì)微變動往往有明銳的嗅覺，習(xí)慣站在第三人的立場上，客觀的提供法律意見，其出發(fā)點(diǎn)和思維慣性能顧全政府大局工作中社會細(xì)小層面的問題。

其三，服務(wù)的專業(yè)性。黨的十九屆五中全會指出，我國發(fā)展環(huán)境面臨的深刻復(fù)雜變化，當(dāng)前和今后一個時期，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但機(jī)遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，進(jìn)入新發(fā)展階段，要貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，對加快建設(shè)法治政府，深入推進(jìn)依法行政提出了更高的要求。因此，對新型、復(fù)雜的事務(wù)、社會熱點(diǎn)以及突發(fā)問題需要及時的法律意見和建議。法律顧問以其深厚的法律功底和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)這一專業(yè)優(yōu)勢服務(wù)法治政府建設(shè)。

衡水市黨政機(jī)關(guān)法律顧問作用發(fā)揮的局限性

完善法律顧問制度是深化全面依法治市的必然要求，是完善法治制度供給體系的基礎(chǔ)載體之一。由于制度機(jī)制不完善等因素，黨政機(jī)關(guān)法律顧問作用發(fā)揮還存在一定的局限性。

履職程序剛性不足，一定程度上存在立法中法律顧問“顧而不問”的尷尬境地。

在立法方面，特別是重點(diǎn)領(lǐng)域立法和規(guī)范性文件制定，由于履職程序剛性不足，存在法律顧問論證不夠深入、不夠全面的問題。

法律顧問參與重點(diǎn)領(lǐng)域立法部充分。衡水各地的法律顧問制度發(fā)展不均衡，部分縣市區(qū)法律顧問人員少，法律專業(yè)人才稀缺。截止到2019年12月武強(qiáng)縣共有法律顧問56人，景縣政府法律顧問有45名律師，棗強(qiáng)縣外聘法律顧問41人，桃城區(qū)共聘任法律顧問12人。法律顧問人員數(shù)量相對較少，面對黨政機(jī)關(guān)復(fù)雜繁重的法治建設(shè)任務(wù)，黨政機(jī)關(guān)法律顧問的作用難以充分有效發(fā)揮。黨政機(jī)關(guān)法律顧問參與政府立法，可以提高立法質(zhì)量。目前由于履職程序不明確，使得法律顧問參與重點(diǎn)領(lǐng)域立法的論證工作不夠深入。

規(guī)范性文件備案審查工作不充分。2020年3月27日新修訂的《河北省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》(以下簡稱《條例》)，在審查標(biāo)準(zhǔn)、方式、流程等方面作了詳細(xì)規(guī)定。做好規(guī)范性文件備案審查主要涉及人大、政府兩個部門。從人大方面來講，需要發(fā)揮人大各專門委員會和人大常委會各工作機(jī)構(gòu)的作用；從政府方面來講，需要規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)按職責(zé)、按要求報(bào)備。做好規(guī)范性文件備案審查工作，離不開外腦，建議更多地吸取黨政機(jī)關(guān)法律顧問參與其中。目前由于履職程序不明確，使得法律顧問參與規(guī)范性文件備案審查工作不夠全面。

部分法律顧問政治素養(yǎng)與法律素養(yǎng)不匹配，在執(zhí)法中特別是輔助黨政機(jī)關(guān)決策中政治站位不高。

法律顧問從決策的內(nèi)部提供法律指導(dǎo)，有效輔助黨政機(jī)關(guān)在制訂合同、協(xié)議談判以及相關(guān)糾紛訴訟過程產(chǎn)生的問題，能夠以較為專業(yè)的方式評判黨政機(jī)關(guān)決策和執(zhí)法過程的風(fēng)險(xiǎn)，避免一些法律糾紛。法律顧問從決策的外部提供法治監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進(jìn)法律的籠子里。黨政機(jī)關(guān)法律顧問工作是兼具法律素養(yǎng)和政治素養(yǎng)的綜合性業(yè)務(wù)。擔(dān)任法律顧問不但要具備較高的法律知識、專業(yè)水準(zhǔn)和較強(qiáng)的執(zhí)業(yè)能力，還要具備較高的政治素養(yǎng)，政治意識、政治站位、政治能力，這是全面履行職責(zé)的基礎(chǔ)。部分法律顧問政治素養(yǎng)有待提高，對黨的基本理論理解不深入，政治能力不高。習(xí)近平總書記提出干部要提高七種能力，第一種能力就是政治能力。要煉就一雙政治慧眼，善于從政治上分析問題、解決問題，處理解決問題防范政治風(fēng)險(xiǎn)。黨政機(jī)關(guān)法律顧問是為黨政機(jī)關(guān)服務(wù)的，因此，這一要求同樣適用于黨政機(jī)關(guān)法律顧問，提高政治素養(yǎng)、政治能力是黨政機(jī)關(guān)法律顧問履職的必然要求。

履職保障制度不完善，法律顧問在司法中提供法律服務(wù)缺乏主動性。

實(shí)踐中，黨政機(jī)關(guān)法律顧問管理制度不完善，運(yùn)作機(jī)制運(yùn)行不暢。

尚未形成統(tǒng)一的規(guī)范化、常態(tài)化制度。法律顧問參與的法律事務(wù)往往非常重大，非常復(fù)雜，而且非常緊急。黨政機(jī)關(guān)又往往是臨時通知，顧問們前期沒有介入，不能深入系統(tǒng)了解情況，又沒有足夠的時間去審查證據(jù)，難以深入研究，影響了顧問作用的發(fā)揮。

各地法律顧問經(jīng)費(fèi)制度不統(tǒng)一,資金保障不充足。一些政府及其職能部門，對于法律顧問提供的專業(yè)法律服務(wù)的付費(fèi)意識淡薄，不付費(fèi)或僅僅象征性付費(fèi)，影響了顧問工作的動力。有的縣市區(qū)法律顧問的費(fèi)用目前實(shí)行的年度包干式和次、件包干式，服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也是雙方協(xié)商為主，標(biāo)準(zhǔn)不一，沒有考量標(biāo)準(zhǔn)，法律顧問提供法律服務(wù)積極性主動性不高。

普法制度機(jī)制不健全，法律顧問深入基層提供服務(wù)尚未實(shí)現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展。

在服務(wù)于基層法律事務(wù)中往往缺乏主動性，即當(dāng)發(fā)生重大法律糾紛時，才啟動法律顧問程序，沒有社會矛盾和糾紛時，法律顧問一般較少參與黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，也錯過了深入基層走訪調(diào)查，了解民情社情的機(jī)會。有的縣市區(qū)由于律師和基層法律服務(wù)工作者少，人均村居法律顧問數(shù)量需求較大，提供上門服務(wù)難度很大，加上村居法律顧問沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，影響了顧問服務(wù)的積極性。

完善黨政機(jī)關(guān)法律顧問制度

黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)涉及面極廣，法律顧問工作內(nèi)容深度廣度不斷發(fā)展，推進(jìn)全面依法治市需要各方面發(fā)力。

立法

加強(qiáng)地方立法，創(chuàng)造性地解決衡水地區(qū)改革發(fā)展、社會治理、民生保障等熱點(diǎn)難點(diǎn)問題,充分發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)法律顧問參與地方立法的科學(xué)性。

建立黨政機(jī)關(guān)法律顧問地區(qū)協(xié)同均衡發(fā)展機(jī)制。

一是建立黨政機(jī)關(guān)法律顧問大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺，充分整合法律人才資源；二是加強(qiáng)法律人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，彌補(bǔ)法律人才資源不足；三是建立黨政機(jī)關(guān)法律顧問人員共享流動機(jī)制。

2.完善立法機(jī)制，充分發(fā)揮地方立法權(quán)優(yōu)勢，聚焦衡水社會治理重點(diǎn)領(lǐng)域，當(dāng)前特別要找準(zhǔn)民法典與“六穩(wěn)”“六保”之間的結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)，加快推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。依法依規(guī)開展規(guī)范性文件清理、合法性審核工作。

形成聯(lián)動機(jī)制促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化

實(shí)行黨政機(jī)關(guān)法律顧問應(yīng)邀列席黨政機(jī)關(guān)有關(guān)會議工作制度。法律顧問的“知情權(quán)”與“發(fā)聲權(quán)”是有效履職的前提。黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定法律顧問工作規(guī)則，實(shí)行黨政機(jī)關(guān)法律顧問應(yīng)邀列席黨政機(jī)關(guān)有關(guān)會議工作制度。建立健全黨政機(jī)關(guān)法律顧問定期例會和不定期座談制度，研究當(dāng)前黨政機(jī)關(guān)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理中的重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，及時為黨政機(jī)關(guān)出謀劃策。

建立上下級黨政機(jī)關(guān)法律顧問意見建議共享機(jī)制。健全黨政機(jī)關(guān)法律顧問交流平臺，加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)與所聘任黨政機(jī)關(guān)法律顧問的聯(lián)系溝通，建立上下級黨政機(jī)關(guān)法律顧問意見建議共享機(jī)制，緩解下級機(jī)關(guān)人員不足問題。

形成政府法制機(jī)構(gòu)與法律顧問的合力。司法行政機(jī)關(guān)、部門法制機(jī)構(gòu)與法律顧問是政府內(nèi)部與外部的兩種法律資源，應(yīng)形成合力，共同為政府的依法行政提供全面的法律支持，防止聘而不用，用而不管現(xiàn)象的發(fā)生。法律顧問在參與政府重大決策和規(guī)范性文件的草擬審查時，既要站在政府管理的角度，又要以法律專家和社會監(jiān)督者的身份，從行政管理相對人角度來考慮問題，參與政府決策；在代理政府參與訴訟、調(diào)解、仲裁和處理重大公共事件時，維護(hù)政府誠信形象，保護(hù)行政相對人對政府的信賴及利益。政府法律顧問多渠道了解所服務(wù)政府的基本情況、工作內(nèi)容、工作方式；多和政府進(jìn)行交流，問題解決的思路應(yīng)當(dāng)具有全局性、政治性。

加強(qiáng)法律顧問參與司法案件的聽證制度常態(tài)化

加大司法案件法律顧問聽證力度。2020年5月衡水舉辦全市首例民事訴訟監(jiān)督案件公開聽證會暨觀摩會，有力推動了全市民事檢察公開審查工作。衡水冀州區(qū)檢察院舉辦的全市首次民事訴訟監(jiān)督案件公開聽證會，為全市民事檢察工作的科學(xué)發(fā)展起到了很好的示范效應(yīng)。此后，桃城區(qū)、棗強(qiáng)等檢察院也相繼開展民事訴訟監(jiān)督案件公開聽證會。公開聽證會是加強(qiáng)民事檢察聽證工作和全面推開案件公開審查的有益嘗試，為當(dāng)事人搭建了充分表達(dá)意見的平臺。聽證員作為“外腦”，其意見和建議為檢察機(jī)關(guān)公開審查案件提供了重要的參考依據(jù)。通過公開聽證，依法保障當(dāng)事人充分行使權(quán)利，使案件審查更加公開、公正，提升檢察機(jī)關(guān)案件處理結(jié)果的權(quán)威性，促進(jìn)司法民主和司法公信力。下一步，要進(jìn)一步深化辦案公開，推動公開聽證工作常態(tài)化、制度化，加大法律顧問參與司法案件中的聽證力度。

建立健全黨政機(jī)關(guān)法律顧問制度保障。黨政機(jī)關(guān)要將法律顧問經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，采取政府購買或者財(cái)政補(bǔ)貼的方式，根據(jù)工作量和工作績效合理確定外聘法律顧問報(bào)酬，為法律顧問開展工作提供必要保障。建立良好的經(jīng)費(fèi)管理制度，制定科學(xué)收費(fèi)方式，合理預(yù)算顧問費(fèi)用，制訂法律顧問報(bào)酬制度。依據(jù)處理問題的難度，結(jié)合法律顧問實(shí)際參與相關(guān)工作的時間和績效，給予補(bǔ)助性或獎勵性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或獎勵，逐步實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)酬，吸納更多的優(yōu)秀法律顧問參謀建言、排憂解難。

普法

法律顧問參與疑難信訪案件的處理也已成常態(tài)。除了參與“接訪”外，律師作為政府法律顧問陪同領(lǐng)導(dǎo)“下訪”，就地聽取群眾意見，就地處理和化解社會矛盾，也已成為行之有效的工作機(jī)制而逐步推廣。法律顧問熟悉法律，了解民意“接地氣”，有處理糾紛的經(jīng)驗(yàn)，作為黨政機(jī)關(guān)法律顧問，往往能夠起到政府與群眾之間的橋梁作用，有效地預(yù)防、平息和化解矛盾。

建立健全法治人才庫?；谌藛T稀缺，建議將高等院校、科研單位、法律事務(wù)部門及黨校專家學(xué)者、律師等法律工作者納入法治人才庫，為普法工作和社會穩(wěn)定提供人才支撐。

推廣“出門即見法”。在衡水大力推進(jìn)創(chuàng)建民法主題公園、主題廣場工程建設(shè)。根據(jù)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的不同需求，側(cè)重不同內(nèi)容普法。在農(nóng)村地區(qū)，將農(nóng)村土地承包地“三權(quán)分置”制度，特別是民法典新增的“土地經(jīng)營權(quán)”制度以群眾喜聞樂見的方式，深入淺出地宣傳。在城市地區(qū)，深入宣傳群眾關(guān)心的物業(yè)管理等內(nèi)容，將法律送到群眾身邊，送到百姓心里。