修購專項管理存在的問題及建議

呂國敏 黃振環(huán) 朱李春 陳利雄 潘興蕾 陳水勝

為貫徹落實《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要2006-2020》，2006年財政部專門設(shè)立了“中央級科學事業(yè)單位修繕購置專項資金”（以下簡稱“修購專項”）。修購專項共實施了5期，解決了中央級科學事業(yè)單位科研基礎(chǔ)條件長期投入不足、設(shè)施落后、歷史欠賬較多的不利局面，從根本上改善了單位科研設(shè)施條件和環(huán)境面貌，為科技持續(xù)創(chuàng)新提供了強有力支撐，推動了科學技術(shù)進步，為社會經(jīng)濟發(fā)展做出了貢獻。

一、修購專項管理的意義

總結(jié)15年來修購專項實施的經(jīng)驗和教訓，有針對性地改進修購專項項目管理方式和措施，是目前擺在管理部門的一個重要課題。一是背景條件與15年前修繕專項設(shè)立之初有了較大變化，各單位科研基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)在一定程度上得到了較大改善，修購專項需要從“查漏補缺”向“做優(yōu)做強”轉(zhuǎn)變；二是在修購專項實施過程中，項目管理中存在的一些問題需要梳理和改進；三是按照“放管服”的要求，在進一步規(guī)范管理流程、確保項目實施風險可控的同時，如何實現(xiàn)減化審批環(huán)節(jié)、減輕實施單位工作量也是亟須解決的難題。其根本宗旨是改進管理措施，為今后中央級科學事業(yè)單位更高效地使用國家財政資金，優(yōu)化各單位科研設(shè)施條件提供政策引導。

二、修購專項實施情況

2006-2020年，在農(nóng)業(yè)部、財政部的大力支持下，筆者參與單位修購專項實施項目37項，總投資13993萬元，其中：房屋修繕類項目7項，1250萬元，分別對7處科研用房及辦公用房進行了修繕；基礎(chǔ)設(shè)施改造類項目11項，5605萬元，分別對試驗池塘、實驗車間、海上養(yǎng)殖設(shè)施、中試基地供水供電系統(tǒng)等進行了改造；儀器設(shè)備購置類項目19項，共購置各類儀器設(shè)備386臺（套），7138萬元。各項目類型金額所占比例情況詳見圖1。由圖1、圖2可以看出儀器設(shè)備類所占的資金比例較大，基礎(chǔ)設(shè)施改造類項目次之，房屋修繕類第三，設(shè)備升級改造類為0，這也間接反映我所大型儀器設(shè)備類缺乏，無大型儀器設(shè)備進行升級改造。

本文總結(jié)了單位15年來實施的修購專項項目，對修購專項管理中存在的突出問題進行了系統(tǒng)梳理，提出改進措施，供管理部門決策參考。

三、修購專項管理存在問題

圖1項目類型情況

圖22006-2020年修購項目投資情況

（一）重申報、實施，輕績效評價問題突出

各單位普遍存在爭項目立項，爭資金規(guī)模，怕吃虧的現(xiàn)象。管理部門在分配項目資金時，一般都采取平衡分配、利益均沾的做法。在實施過程中，注重項目實施進度，要求各項目實施單位嚴格按照立項要求，按期完成項目建設(shè)內(nèi)容。對項目實施后產(chǎn)生的效益缺少有效評價機制，甚至不做后評價，造成了一些項目實施后，未能達到預(yù)期目標，資金使用效率不高。

（二）項目內(nèi)容零散，關(guān)聯(lián)性不強

一些單位將修購專項沒有真正根據(jù)本單位中長期發(fā)展規(guī)劃，按照輕急緩重、優(yōu)先保障、集中力量辦大事的原則來設(shè)計項目，而是作為一個資源再分配的過程，影響了科研設(shè)施的系統(tǒng)性和完整性，這些問題在儀器設(shè)備購置類項目中尤為突出，造成了一些學科儀器設(shè)備雖經(jīng)多個項目仍然不能解決設(shè)備短缺、形成體系的情況。

（三）項目類別邊際過于清晰，不利于項目建設(shè)內(nèi)容融通和配套

修購專項項目嚴格按照房屋修繕、基礎(chǔ)設(shè)施改造、儀器設(shè)備購置和儀器設(shè)備升級改造四個類別進行申報。在實踐中，房屋修繕項目往往需要有一些基礎(chǔ)設(shè)施改造的內(nèi)容來配套，才能達到更好使用效果；基礎(chǔ)設(shè)施改造類也可能需要包括一些房屋修繕的內(nèi)容。由上頁圖1可以間接反映出單位在購置類項目申報存在重新購輕升級的現(xiàn)象，主要原因在于儀器設(shè)備升級改造類項目一般規(guī)模比較小，各單位一般都不會把儀器設(shè)備升級改造類項目作為優(yōu)先申報項目，一些本來可以通過簡單升級改造就能滿足需求的設(shè)備被迫過早地退役，造成了資源浪費。

（四）項目中期調(diào)整權(quán)限過小

目前修購專項單位自主的中期調(diào)整額度為不超過項目總資金的10%。在實踐中，房屋修繕類和基礎(chǔ)設(shè)施改造類項目存在較多的隱蔽工程，需要在實施過程中對設(shè)計方案進行調(diào)整和優(yōu)化。實施單位自主性中期調(diào)整權(quán)限過小，將影響項目優(yōu)化能力。

（五）項目前期工作粗糙

項目前期工作粗糙是修購專項項目的共性問題。一些單位不注重項目前期研究和儲備，缺乏長遠建設(shè)規(guī)劃，只是在接到項目申報通知后，再臨時策劃項目，項目準備時間倉促，項目內(nèi)容臨時拼湊，沒有系統(tǒng)性，是造成項目申報材料質(zhì)量不高的主要原因。

（六）項目審批環(huán)節(jié)多速度慢

修購專項項目需要經(jīng)過項目申報、專家評審、項目批復(fù)、初步設(shè)計報批、初步設(shè)計批復(fù)等環(huán)節(jié)，2020年起，一些主管部門還要求工程類項目進行招標報備。審批環(huán)節(jié)多、耗時長，客觀上壓縮了項目實施的有效時間。

（七）儀器設(shè)備項目重進口輕國產(chǎn)

各單位儀器設(shè)備購置項目設(shè)備清單由于專業(yè)性較強，一般由科研人員提出?？蒲腥藛T出于所在學科利益的考慮，在設(shè)備選型上過分求新求全，相互攀比，只選國外知名廠家產(chǎn)品，通常不考慮國產(chǎn)設(shè)備，這一導向客觀上造成選購的設(shè)備功能冗余，后續(xù)使用、保養(yǎng)和維護成本高企，也不利于儀器設(shè)備國產(chǎn)化發(fā)展，易受制于人。

四、問題成因與改進對策

（一）嚴格落實項目后評價制度，建立可操作的績效評價體系

實現(xiàn)預(yù)期效果是項目立項的基礎(chǔ)，后評價是對項目實施后能否達到預(yù)期目標的一次總體檢，也是衡量財政資金使用效果，總結(jié)經(jīng)驗，改進管理方式的重要依據(jù)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部辦公廳頒發(fā)的《農(nóng)業(yè)部科學事業(yè)單位修繕購置專項資金管理實施細則》（農(nóng)辦財〔2009〕48號）要求，修購項目實行追蹤問效和績效考評。由部財務(wù)司依據(jù)《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2005〕86號）、《中央級教科文部門項目績效考評管理辦法》（財教〔2005〕149號）等有關(guān)規(guī)定，會同科技教育司組織開展部分或全部修購項目的績效考評?？冃Э荚u內(nèi)容包括業(yè)務(wù)考評和財務(wù)考評兩部分。業(yè)務(wù)考評內(nèi)容主要包括：立項目標完成程度、目標完成的可能性、立項目標的合理性、項目驗收的有效性、項目組織管理水平、項目的經(jīng)濟效益、項目的社會效益、項目可持續(xù)性影響等。財務(wù)考評內(nèi)容主要包括：資金落實情況、實際支出情況、財務(wù)信息質(zhì)量、財務(wù)管理狀況等?？冃гu價委托有資質(zhì)的第三方中介進行。在實踐中，項目實施的績效評價一般與項目驗收同時進行，評價重點在于項目執(zhí)行過程中的合規(guī)性評價，對項目應(yīng)產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益和持續(xù)性影響方面的評價不足，甚至直接采用實施單位自評結(jié)果作為評價結(jié)論，缺乏公允性。建議建立嚴格落實第三方績效評價制度，健全績效評價指標體系。將績效評價放在項目驗收之后，重點評價項目實施產(chǎn)生的實際效果，制訂相應(yīng)的獎懲辦法，并將績效評價結(jié)果作為后續(xù)項目支持的重要依據(jù)。

（二）加強項目內(nèi)容相關(guān)性審核

要求各單位在項目設(shè)計時，結(jié)合本單位中長期發(fā)展規(guī)劃，按照輕急緩重、重點突出、優(yōu)先保障、集中力量辦大事的原則來設(shè)計項目，保持項目的系統(tǒng)性和完整性，力爭實施一個項目，完善一個體系，創(chuàng)造一項效益，提高財政資金的使用效果，避免再次出現(xiàn)將項目作為資源分配、利益均沾、撒胡椒面的不良做法。在項目立項評審時，增加項目內(nèi)容相關(guān)性審查環(huán)節(jié)，評審專家要敢于堅持原則，對相關(guān)性不強、生搬硬湊的項目內(nèi)容堅決予以調(diào)整或剔除。

（三）柔性處理項目類別邊界，允許不同項目類別建設(shè)內(nèi)容融合

房屋修繕和基礎(chǔ)設(shè)施改造類別同屬土建工程，房屋修繕項目需要有一定的基礎(chǔ)設(shè)施改造內(nèi)容與之配套，才能達到較好的使用效果。同理，基礎(chǔ)設(shè)施改造項目中也可能需要部分房屋修繕建設(shè)內(nèi)容來配套完善，如果項目類別邊界過于清晰，不利于項目建設(shè)完整性，也不利于項目發(fā)揮應(yīng)有的作用。建議設(shè)置一個項目建設(shè)內(nèi)容融合比例，按照項目投資結(jié)構(gòu)進行歸類，即房屋修繕建設(shè)內(nèi)容多、投資額較大的，歸類為房屋修繕項目，反之歸類為基礎(chǔ)設(shè)施改造類項目。儀器設(shè)備購置類項目也應(yīng)允許融合部分儀器設(shè)備升級改造的內(nèi)容，這樣更有利于學科體系建設(shè)，避免一些儀器設(shè)備過早退役，以有效節(jié)約資源。

（四）放寬項目執(zhí)行范圍中期調(diào)整權(quán)限，優(yōu)化項目建設(shè)

房屋修繕和基礎(chǔ)設(shè)施改造類存在隱蔽工程較多、不確定性大等特點，項目建造過程其實也是一個方案優(yōu)化過程。儀器設(shè)備存在升級換代快的特征，一些儀器設(shè)備在項目審批后，原來選型的產(chǎn)品已經(jīng)停產(chǎn)或者無貨，如果完全用原來的選型進行采購，客觀上存在較大的難度。建議在項目目標不變、投資規(guī)模不增加情況下，適度放寬項目單位中期調(diào)整權(quán)限，將原來調(diào)整非重大變更額度從總投資的10%調(diào)整為20%。同時，根據(jù)實際情況，簡化重大變更審批程序，加快審批速度。

（五）強化修購專項前期工作，提高質(zhì)量

一些單位在自有資金中沒有專門項目前期工作預(yù)算經(jīng)費，只有在項目下達后，從項目預(yù)算相關(guān)費用中列支項目論證費和設(shè)計費，客觀上造成了項目前期論證工作粗糙、論證依據(jù)不充分、設(shè)計不合理等現(xiàn)象。建議管理部門責成各單位加強修購專項項目的規(guī)劃、論證和項目儲備工作，要求各預(yù)算單位在年度預(yù)算中增加項目前期工作專項經(jīng)費。管理部門也可以考慮在部門總資金盤子中專門設(shè)立前期工作經(jīng)費，分配給下屬單位，或者制訂前期工作經(jīng)費回補辦法，避免各單位過多地使用自有資金，減輕執(zhí)行單位的財務(wù)壓力。

（六）簡化項目審批程序，加快審批速度

項目專家審查和審批是項目監(jiān)督管理的固有程序和環(huán)節(jié)，目前項目審批環(huán)節(jié)較多，審批速度慢是客觀存在的事實。一般而言，每年修購專項初步設(shè)計（實施方案）批復(fù)的時間在4月前后，但是每年6月又是財政資金使用進度的重要考核節(jié)點，在項目初步設(shè)計（實施方案）批復(fù)后，再按要求履行招標采購手續(xù)，完成資金支付進度的時間非常短，給實施單位帶來不少疑惑和現(xiàn)實困難，加大了項目資金監(jiān)管風險。建議有關(guān)部門按照“放管服”的要求，研究和改進項目審批流程，簡化審批步驟，加快審批速度，在每年3月份前批復(fù)項目實施方案。

（七）鼓勵國產(chǎn)化儀器設(shè)備采購，支持國內(nèi)企業(yè)發(fā)展

建議管理部門頒布鼓勵使用國產(chǎn)化儀器設(shè)備指引，加強進口設(shè)備論證和審查，甚至可以考慮對儀器設(shè)備購置項目中，明確采購國產(chǎn)化設(shè)備最低投資要求。一是支持國產(chǎn)設(shè)備企業(yè)發(fā)展；二是避免科研人員采購設(shè)備時一味求新求全、相互攀比；三是降低設(shè)備功能冗余，減少后續(xù)使用、保養(yǎng)和維護成本。